（行政管理专业论文）取消农业税后乡镇政府职能转变问题研究.pdf

摘要 2 0 0 6 年1 月1 日起，全国取消农业税，乡镇政府和农村面临着新的挑战和机遇，同时 也赋予乡镇行政体制改革新的契机和意义。乡镇政府处于中国政府体制的最末一级，是农 村经济建设和社会发展的组织者，积极转变和合理定位政府职能，有利于机构改革走出 “膨胀一精简一膨胀”的怪圈，关系到农业发展、新农村建设，关系到我国经济繁荣、政 治稳定、社会和谐，因此，对乡镇政府职能转变进行规范的学术研究尤显必要。 学术界有关乡镇政府职能转变的研究成果主要集中在介绍职能演变过程，职能转变背 景，简单界定乡镇政府职能。农业税取消后，有关乡镇政府职能转变的研究成果更少，主 要分析了乡镇政府职能转变的现状、问题，并对乡镇政府职能进行简单定位，探求乡镇改 革的走向。总体来看，这些理论成果虽具有一定的借鉴意义，但系统性和理论深度均显不 足，缺乏对乡镇政府职能的明确界定，尤其是很少涉及对乡镇政府的公共服务和社会保障 职能的研究。 本文是在取消农业税和建设社会主义新农村的双重背景下，针对乡镇政府职能转变问 题进行专题研究的学术论文。首先，界定乡镇政府概念，分析乡镇政权的结构与权力分配、 乡镇政府的组织架构以及乡镇政府职能及其现实运行过程中的职能偏离。其次，通过分析 现行乡镇财政体制的制度缺陷以及农业税取消后对乡镇基层组织财政运行的影响，透视县 乡村之间的关系，凸显乡镇政府困境。再次，通过对乡镇政府困境的分析，把规范乡镇财 政收支作为乡镇政府职能转变的突破口，基于未来乡村治理多元化的视角，明确界定乡镇 政府职能，强化乡镇政府的公共服务和社会保障职能，把更新政府管理观念、合理划分财 权与事权、建立健全各项相关制度以及实行农村公共服务供给多元制等作为职能转变的途 径。同时，提出依法行政( 定编) 和规范财政收支才是乡镇政府职能转变的保障，为构建 公共服务型乡镇政府做初浅尝试。 本文的创新在于：基于财政视角，理论分析现行乡镇财政体制的制度缺陷，比较分析 农业税取消前后乡村财政收支结构。注重从考察县乡村关系方面，来探讨乡镇政府职能转 变问题。摈弃了以往在乡镇政府职能转变研究方面，一味地把政企分开作为政府职能转变 突破口的传统，提出在取消农业税，乡镇财政面临困境的具体情况下，转变乡镇政府职能 的突破口在于规范乡镇财政收支。同时，提出依法行政( 定编) 和规范财政收支才是乡镇 政府职能转变的保障，为构建公共服务型乡镇政府做初浅尝试。 关键词：农业税：乡镇政府；职能转变； 财政 t h es t u d i e so nt h ef u n c t i o nc h a n g e so ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n ta f t e r t h ea b o l i t i o no fa g r i c u l t u r a lt a x e s a b s t l a c t s i n c ej 锄u 铷呵l ，2 0 0 6 ，m ew h o l ec o u l l 仃yc a l l c e l e dt h ea 鲥c u l t u r a l t a ) 【，t h eg o v 锄m e n to f t 0 、釉a i l dv i l l a g e sh a v eb e 胁f a c i n gt h en e wc h a l l e n g ea n dn e wo p p 删坝a tm es a m et i m e ，i t b e s t o w sn e wc h a i l c e sa i l dm e a i l i n gt om ea d m i n j s t r a t i v es y s t e mr e f 0 r mo fm ev i l l a g e sa l l dt o 、m s t h eg o v e r n m e n to ft o w n 锄dv i l l a g e si sa tt l l em o s tb o t t o mr a n l ( o ft h eg o v e m m e n ts y s t 锄o f c h i n a ，i ti sm eo r g a i l i z e ro ft h em r a l e c o n o m i cc o n s t m c t i o na i l dm es o c i a ld e v e l o p m e i l t s o a c t i v e l y 仃a n s f o r n l i n ga i l dr e 懿o n a b l y1 0 c a t i n gt h eg o v e m m e n t 血n c t i o n si s f a v o r a b l et 0m e i n s t i t u t i o n a lr e f 0 肌t om o v ea w a y 丘0 mm ec i r c l eo f “e x p a n s i o n - s i m p l i f i c a t i o n _ e x p a n s i o n ”；i t c o n c e m sm ed e v e l o p m e n to fa 鲥c u l t l l r ea n dm en e wc o n s t n l c t i o no fv i l l a g e ，a i l di tc o n c 锄sm e e c o n o m i cp r o s p e r i t y ，t h es t e a d yp o l i t i c sa 1 1 ds o c i a lh a 肌o n yo fo u rc o u n t s ot l l en o m a t i v e a c a d e m i cr e s e a r c ho ft h e9 0 v e m m e n t 如n c t i o l l s 仃a m s f o m a t i o no ft h et 唧la i l d 、r i l l a g e si sv e r ) ， n e c e s s 越y t h i sa n i c l ei sa c a d 锄i cd i s s e r t a t i o nw l l i c ha i m st or e s e a r c ht l l eg o v e 皿吼e n tm n c t i o n s t r 觚s f o m a t i o no ft h et o w r i l 觚dv i l l a g e se s p e c i “l yu n d e rt h ed u a lb a c k g r o l l i l do fc 锄c e l i n g a 鲥c u l t u r ea n dc o n s t m c t i i l gs o c i a l i s t i cn c 啊v i l l a g e s 。1 虬，i 1 1 u m i n a t i n gm e9 0 v c n ! l i i l e n to ft o w na i l d v i l l a g e sa 1 1 dt h e9 0 v e n 埘e n t 劬c t i o n s ，d e l i m i t i n gm ec o n c 印t i o no ft l l eg o v e n 姗e n to ft o w n 柚d v i l l a g e s ，a i l d 孤a l y z i n gm es t m c t u r ea l l d l ep o w e rd i s t r i b u t i o no ft l l ep o l i t i c a lp o w e ro ft h et o w r i l 粕dv i l l a g e s ，a n a l y z i n gt h eo 玛a n i z a t i o ni n f h s t m c t u r eo ft h eg o v e m m e n to ft o w na i l dv i l l a g e s ， g o v e m m e i l t 如n c t i o n so ft 叫ma i l dv i l l a g e s 甜l di t s 血n c t i o nd e v i a t i o nd u r i i 玛t 1 1 ep r o c e s so f o p e r a t i n g 2 加，i 1 1 姗i n a t i n gt h ed i f f i c u l t yo ft 1 1 eg o v 咖e n to ft o w n sa n dv i l l a g e s d e l i m i t i n gt h e c o n n o t a t i o no ft h ef m a i l c i a ls y s t e mo ft o 、n sa n dv i l l a g e s ；b ya i l a l y z i n gm es y s t 锄d e f e c t so f e x i s t i n g a i l c i a ls y s t e mo ft o w 璐锄dv i l l a g e sa n da n a l y z i n gm ei n f l u e n c et ot l l e 6 n a i l c i a l o p e r a t i o no ft h e 莎嬲s - r o o t so 蝎a 1 1 i z a t i o no ft o w n sa i l dv i l l a g e s ，a f t e rm ea 鲥c u l t u r a lt a xb e i n g c a i l c e l e d ，p e n e t r a t i n gm er e l “o n sb e 觚e e nt h et o w l l sa i l dv i l l a g e s ，a n ds h o w i n gt h ed i 伍c u l t yo f t h eg o v en 1 m e i l to ft o w n sa 1 1 dv i l l a g e s 3 r d ，d e l i m i t i n gt h eg o v 锄e n t 血n c t i o n so ft o w n sa l l d v i l l a g e s b ya n a l y z i n gm ef e a t u r e s o ft h ew e s t 锄l o c a lg o v e m m e n td 嘶n gt h eg o v e m m e n t 凡n c t i o n sb e i n gc h a n g e da n dl e a m i n gs o m er e l a t e dr e s e a r c hr e s u l t sa b o u tt h eg o v e m m e n t u f i l ：n c t i o nt h e o r y s 0 硒t od e f i l l i t u d em ed i r e c t i o nt h a tt h eg o v 咖e n tf h n c t i o n so ft o w n s 趾d v i l l a g e sc h a i l g e si n t o ，p r o b et h er o l eo ft h e9 0 v e n l l l l e n to ft o w n sa l l dv i l l a g e si nt h 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1 1 选题的背景与意义 2 0 0 5 年1 0 月中国共产党十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会 发展第十一个五年规划的建议中，社会主义新农村建设作为新的政策提出，2 0 0 6 年1 月 1 日起，全国取消农业税，乡镇政府和农村面临着新的挑战和机遇，同时也赋予乡镇行政 体制改革新的契机和意义。 对于一个有着9 亿农民的农业大国来说，乡镇行政体制改革无疑具有不同寻常的意义。 这是关系到我国经济繁荣、政治稳定、社会安定的大事，改革的效果如何直接影响到农村 能否实现健康、和谐发展。改革开放后，乡镇行政体制虽几经改革，但机构膨胀、职能错 位以及权力高度集中的现象并没有得到改观。农业税取消后，乡镇财政陷入困境，这些问 题日益成为解决“三农”问题的障碍，改革势在必行。目前乡镇政府正经历着机构改革的 阵痛，转变政府职能是机构改革的重点，合理定位政府职能有利于机构改革走出“膨胀一 精简一膨胀”的怪圈。 乡镇政府职能转变是乡镇机构改革的重点，然而学界尚未给予足够的重视，一方面总 体上对乡镇政府职能转变的研究工作开展得不够，有关这方面研究的专著、论文不多i 另 一方面，现有的为数不多的研究成果要么是一些理论工作者将政府职能转变的一般理论统 统加之于乡镇，而忽视了乡镇政府职能转变自身内在的特殊规定性，要么则是一些处于乡 镇一线的实践工作者写出的文章，尽管部分地揭示了乡镇政府职能转变的特殊性，但缺少 了理论的提炼。农业税取消后，关于乡镇政府职能转变的研究更少。因此对乡镇政府职能 转变进行系统专门的研究，具有重要的理论意义。 乡镇政府处于中国政府体制的最末一级，是农村经济建设和社会发展的组织者，与占 我国人口大多数的农民直接相对。在我国已加入、胛o 而农村市场体系发育极不完善，市 场经济低水平和不均衡发展以及建设社会主义新农村的背景下，当前乡镇政府职能能否准 确定位并实现彻底转变，取得乡镇机构改革的成功，决定着我国全面建设小康社会宏伟目 标能否顺利实现。因此，对乡镇政府职能转变进行规范的学术研究具有重大的现实意义。 1 2 相关政府职能理论梳理 自2 0 世纪8 0 年代以来，对政府治道变革有重大影响的理论主要有三种：新公共管理 理论，新公共服务理论，治理理论。 1 2 1 新公共管理理论 市场失灵的存在，使得政府有正当的理由介入市场，然而，政府本身也会“失灵 。 当市场调节和政府干预的努力在一轮一轮的反复中受挫后，自2 0 世纪8 0 年代，西方各国 为了应对财政赤字和政府的信任危机，均开始了大规模的政府改革，被称为新公共管理运 动。到2 0 世纪9 0 年代，新公共管理运动已经成为席卷欧美主要发达国家以及其他发展中 国家和转型国家的一场声势浩大的世界性行政改革浪潮。西方一些学者研究行政改革实践 形成了新公共管理理论。 戴维奥斯本把这场运动称为“政府再造”运动，认为“政府再造就是用企业化体制来 取代官僚体制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必靠外 力驱使。”1 9 9 2 年奥斯本和盖布勒在改革政府一书中总结出“企业型政府”的1 0 大 原则：1 掌舵而不是划桨；2 授权而不是直接服务；3 把竞争机制注入到提高服务中去；4 改变照章办事的组织；5 更加关注效果而不是投入；6 满足顾客的需要而不是官僚政治的 需要；7 有收益而不浪费；8 预防而不是治疗；9 从等级制到参与和协作；1 0 通过市场力 量进行变革。 萨瓦斯则在民营化与公私部门的伙伴关系一书中认为，“新公共管理是一系列创 造性改革的通用标签，其最显著的特征是将市场机制引入政治领域。民营化显然属于 新公共管理的主流，体现了新公共管理的所有特征。从这个意义上讲，民营化就是新 公共管理。” 总之，新公共管理的精髓就是要改革政府管理的体制，通过参与公共管理的主体多元 化和公共管理手段企业化的方法，使政府发挥新的、不同的作用。政府不是作为公共物品 的唯一供给者，而是作为促进者和管理者，从而达到提高政府公共管理有效性和社会公共 福利的根本目标，实现社会的可持续发展。 新公共管理理论始终以“公共服务”为公共管理的核心内容，后来发展起来的新公共 服务理论虽更加关注民主价值和公共利益，但始终没有超越新公共管理理论，实质上是对 新公共管理理论的继承和发扬。 1 2 2 新公共服务理论 公共服务概念是在市场经济发展到一定阶段，社会公共需求不断增长，要求政府提供 公共物品予以满足的社会背景下产生的。新公共服务的倡导者罗伯特登哈特综合了诸多 【美】戴维奥斯本，特德盖布勒，周敦仁等译改革政府【m 】上海译文出版社，2 0 0 6 萨兀斯民苻化。j 公私部门的伙伴关系 m 】中国人民大学出版社，2 0 0 2 ，p 3 4 1 3 4 2 国内有些学者认为新公共服务理论是对新公共管理理论的超越，新公共管理理论注重“效率”，而新公共服务理论则 强调“公共利益，民主价值”。而唐铁汉、李军鹏则认为新公共管理理论的核心就是“公共服务”。笔者认为新公共服 务理论实质卜是对新公共管理理论的继承和发扬。 2 公共管理替代模式的共同主旨，提出了一种替代性的标准模式，并在新公共服务：服务 而不是掌舵一文中明确提出了“新公共服务 的内涵： 第一，服务于公民，而不是服务于顾客：公共利益是就共同利益进行对话的结果，而 不是个人自身利益的聚集。因此，公务员不仅仅要关注“顾客 的需求，而是要着重关注 于公民，并且与公民之间建立信任和合作关系。 第二，追求公共利益：公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。 这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案。更确切地说，它是要创立共 同的利益和共同的责任。 第三，重视公民权胜过重视企业家精神：致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民 要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益，因为后一种管理者的行为似乎表 明公共资金就是他们自己的财产。 第四，思考要具有战略性，行动要具有民主性：满足公共需要的政策和项目可以通过 集体努力和合作进程得到最有效并且最负责的实施。 第五，承认责任并不简单：公务员应该关注的不仅仅是市场；他们还应该关注法令和 宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。 第六，服务，而不是掌舵：对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同 领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制或掌控社会新的发 展方向。 第七，重视人，而不只是重视生产率：如果公共组织及其所参与其中的网络基于对所 有人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话，那么，从长远来看，它们就更有可能取得 成功。 新公共服务理论主张在公共管理改革中倡导参与式国家模式，强调保护公民自由，重 视组织在公共管理中的作用，发挥民主特别是直接民主机制的作用。新公共服务理论认为： 政府的职能是服务，而不是掌舵，“公务员日益重要的角色就是要帮助公民明确表达和满 足他们的共同利益需求，而不是试图通过控制或掌舵使社会朝着新的方向发展。 公 务员不是要仅仅关注“顾客”的需求，而是要着重关注于公民并且在公民之间建立信任和 合作关系。 1 2 3 治理理论 2 0 世纪9 0 年代以来，治理和善治理论开始在西方社会科学中流行起来。大体上讲， 。珍妮特登哈特，罗伯特臀哈特新公共服务：服务而非掌舵【m 】中国人民大学出版社，2 0 0 4 ，p 7 3 中外学术界主要从两个角度来使用“治理 这一概念的：一是用来表述各种利益相关者合 作管理共同事务的制度和过程；二是用来表述在国家、市场之外的领域实际存在的一种 “自组织治理”状态。 作为共同事务管理的治理。由于研究对象或表述对象不同，国内外学者对“治理”的 定义多种多样。然而，作为治理的一些核心内容基本上已为大家所公认：第一，治理意味 着政府组织已经不是惟一的治理主体，治理承担者扩展到政府以外的公共机构和私人机 构：第二，治理中的权力运行方向发生变化，从单一向度的自上而下的统治，转向上下互 动、彼此合作、相互协商的多元关系；第三，形成了多样化的社会网络组织，从事公共事 务的共同治理；第四，政府治理策略和工具向适应治理模式要求的方向改变。因此，“治 理 旨在表达这样一种机理：它是各种利益相关者共同参与共同事务管理的过程，并且治 理是一个持续的过程，这种过程的核心是平等的协商和对话，并通过协商对话形成一致性 的“契约”，约束各方参与者的行为，从而实现某种共同利益的最大化。 作为非国家、非市场领域的“自组织治理”。随着国家一市场一社会之间关系的根本 性变化，出现了重要的经济及社会的新情况和新问题，这些问题再也不能简单地借助自上 而下的国家计划或市场中介的无为而治方式来解决了。在非国家、非市场领域，实际上存 在一种“自组织治理 模式，它能比国家或市场管理更为有效，正如沙尔普( 蹦t zw s c h a 印f ) 指出的那样：“等级制的协调在当今已丧失其原有的优越性，这是由当今社会的 种种特征决定的，如组织内部和部门之间以及国家内部和国家之问的互动日益频繁，但又 总是为时短暂地跨越原有的各种边界”。因此，在非国家、非市场领域，自组织治理基 于参与者之间的信任与合作，通过平等协商来协调，以异于命令等级关系和等价交换关系， 成为一种特别适宜的协调方式。 另外，文森特奥斯特罗姆( v i n c e mo 咖m ) 在美国公共行政的思想危机一书中 认为有限政府、民主政府、法治政府、多中心自主治理结构是公共政策质量的制度基础， 自然也是公共事务的治理之道，这为我国乡村建设提供了新的变革方向。 1 2 4 小结 从理论上来说，新公共管理理论对政府公共服务改革的核心思想是，政府应该把政策 制定同服务提供分开，政府在公共服务中的角色应该是政策的制定者，而不是服务的生产 者和直接提供者。政府应该是个安排者，决定什么该由政府去做，为谁而做，做到什么程 转引白孙君芳新农村治理的范式构建：乡村自组织治理h t t p ：、 ，、v w z g x c f ) 【c o m a n i c l e - s h o w a s p ? a n i c l e i d = 3 2 4 【美】文森特奥斯特罗姆，毛寿龙译美国公共行政的思想危机 m 】上海三联书店，1 9 9 9 ，译从总序p 4 4 度或者水平，怎样付费等等。至于服务的生产和提供，完全可以通过合同承包、补助、凭 单、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成。 新公共服务理论继承和发展了新公共管理理论，更加关注民主价值和公共利益。新公 共服务认为，在纷繁复杂的社会中，政府试图为社会掌舵的目标难以实现，因此政府不要 试图控制社会发展的方向，而是要为社会的发展，提供所必须的公共服务。新公共服务 理论以民主社会的公民权理论、社区和市民社会理论、组织对话理论为规范基础，从公民 权利、社会资本、公共对话三个维度树立了检验公共行政发展的标尺，勾勒出一幅政府与 市民平等对话、沟通协商与互动合作的公共管理新图示。 1 3 研究现状 乡镇政府职能转变从属于政府职能转变。目前来看，国内有关政府职能转变的理论研 究成果较多。 1 通过对历次政府机构改革迭陷“怪圈 现象的分析，得出在市场化条件下政府机 构改革必须以职能转变为重点的结论，即要实现政企分开、政事分开、政社分开。韩继志 从世界范围内总结各主要发达资本主义国家政府机构改革的特点，提出政府行政改革的总 体实践取向市场化取向，政府行政改革的趋向分权取向，认为政府机构改革必须 以职能转变为重点，在此基础上总结了1 9 9 8 年中国政府职能转变的特点，虽为当时中国 政府机构改革提供了可资借鉴的理论指导，但总体来讲是一些抽象的理论分析与探讨，缺 乏具体实践性的指导。李麟主张政府在经济活动中发挥主导作用，强调政企分开，并为防 止政府职能失效提出了相应对策，但对政府职能的定位仅仅是简单罗列。 2 加入、胛o 对我国政府机构改革和职能转变提出了更为迫切的要求，必须改革现有 的行政审批制度，向服务型政府转变，实行政务公开，依法行政等。丁乃今站在实践者的 角度，主张在农业领域内强化市场意识、保护意识、服务意识等，是在实践层面提出的相 应对策，对我国农业生产和发展具有极大的意义。 3 注重对政府权能理论的研究，在政府职能转变领域，从宏观视角提出政府职能转 变的三种模式欧美模式、东亚模式、中国模式，并通过对政府职能转变的障碍、动力 和模式等问题的研究，揭示职能转变与政府能力的相互关系及其对现代化进程的影响；然 顾丽梅新公共服务理论及其对我国公共服务改革之启示明南京社会科学，2 0 0 5 ，( 1 ) 圆韩继志政府机构改革【m 】中国人民大学出版社，1 9 9 9 李麟经济转型期我国政府职能的定位【_ l 】攀登，2 0 0 1 ，( 3 ) 李文良中国政府职能转变问题报告【m 】中围发展出版社，2 0 0 3 周业柱w t o 与地方政府机构改革 j 】国家行政学院学 报，2 0 0 l ，( 3 ) 石佑启试论w 1 d 与政府管理创新【j 】政治与法律，2 0 0 2 ，( 3 ) 丁乃今加入、o 对中国农业的影响及对策叨理论 前沿，2 0 0 2 ，( 3 ) 5 而并未对我国政府职能转变过程中的现实问题提出相应对策。 4 注重对政府职能的梳理和重构，对政府角色进行定位。金太军把政府管理和社区 自治两方面结合起来，进行系统的研究，对于推动我国经济体制、政治体制改革的不断深 入和经济、社会的持续发展，有非常重要的现实意义；然而仅仅是从宏观层面，针对经济、 政治体制改革和国家一社会关系变化的现实，重构政府政治、经济、社会职能，并提出职 能转变的相应对策，仍然陷入“政府该管什么，不该管什么”的苑囿。周志忍总结新时期 环境的特点，提出政府职能转变的侧重点不再是“政府该管什么，不该管什么 ，而要深 入到政府履行职责的具体方式，即“怎样管 ，并指出职能转变的深化需要实施理念和机 制的创新，对于改革已步入攻坚阶段的中国具有极大的指导意义。固 既然乡镇政府同属于我国政府体系的组成部分，因此，以上研究成果的出现，就为乡 镇政府职能转变与定位的研究提供了一个厚实的理论平台，具有重要的指导意义。 尽管如此，乡镇政府职能转变毕竟具有自己的相对独立性和特殊性，因此有对其进行 专门研究并发掘出这种独特性的需要。目前来看有关乡镇政府职能转变的理论成果较少， 迄今尚无这方面的专著问世，大多是一些零散的文章。 1 在对中国乡域治理结构进行历史考察的基础上，分析转型时期乡域自治因素的增 长情况，并进而描述中国未来乡域治理结构的理想样本。朱宇把乡镇治理建设与村民自治 放在社会生活、政治生活的同一空间范围去思考，在考察分析乡域自治因素生长的基础上 描绘了中国乡域治理未来发展的理想样本，突破了单一研究村民自治或单一研究乡政治理 的模式，对中国乡域治理未来发展趋向的描绘具有前瞻性。然而，对于在实现乡镇地方自 治的过程中，乡镇政府职能如何转变，乡镇政府扮演什么样的角色等问题却未做论述。 2 笼统介绍乡镇政府职能转变的背景以及乡镇政府职能转变必须处理好的几对关系， 简单界定乡镇政府职能。侯保疆指出，农村行政环境已发生了前所未有的变化，对乡镇政 府职能转变提出了客观要求，迫切需要加快乡镇政府职能的转变，并提出了相应的改革方 向、目标、原则，但缺乏相应的理论分析与探讨。蒋占峰则对中西部地区小城镇建设中乡 镇政府职能的界定进行探析，李东升、窦熙博则仅仅从解决“三农 问题的角度来探讨乡 镇政府职能转变。总体来讲，这些文章仅仅是对乡镇政府能力、职能的思考，研究视角和 固施雪华政府权能理论【m 浙江人民出版社，1 9 9 8 施雪华政府职能转变模式与政府能力比较分析阴学习月刊，2 0 0 5 ，( 3 ) 圆金太车，赵晖，高红，张方华政府职能梳理与重构【m 】广东人民出版社，2 0 0 2 周志忍新时期深化政府职能转变的几点思考 【j 】中国行政管理，2 0 0 6 ，( 1 0 ) 朱宇中国乡域治理结构：回顾与前瞻【m 】黑龙江人民出版社，2 0 0 6 6 范围比较分散，尚不聚焦，无法形成统一、权威的认识。 3 一些实践工作者尤其是一些县乡干部亲历乡镇机构改革，写出了具有重要参考意 义、实践性强的文章。这些文章大多集中论述乡镇政府职能定位和职能配置原则，以及职 能转变的方向和思路等。 4 取消农业税后，有关乡镇政府职能转变的理论成果更少，主要分析了乡镇政府职 能转变的现状、问题，并对乡镇政府职能进行简单定位，探求乡镇机构改革的走向。 这些理论成果将为未来乡镇政府职能转变的研究提供重要的理论指导，具有极高的借 鉴价值；然而这些理论成果，总体来看，虽具有一定意义的实践性，但系统性和理论深度 均显不足，缺乏对乡镇政府职能的明确界定，尤其是很少涉及对乡镇政府的公共服务和社 会保障职能的研究。 政府职能转变是机构改革的重点，乡镇政府职能的转变必然会引起乡镇机构，乃至乡 镇行政体制改革，目前学术界主要存在以下几种观点： 1 应当撤销。国务院发展研究中心农村部研究员赵树凯先生认为：“乡镇作为国家 政权结构中最低的一级政权组织，目前实际上是党政混合运作的一体性机构。从外部规模 看，乡镇政府确实是一个非常庞大的机构；从内部结构看，乡镇政权又是一架十分庞杂的 。政治机器；从日常表现看，乡镇政府也确实发生过一些无法无天的事情。因此在 乡镇自身权力系统已处于悬空状态的情况下，可考虑趁势改革，将乡镇政府直接取消。” 这种观点完全忽视了我国农民素质不高的事实，想当然的以为农村社会的公共服务可以由 社会中介组织承担；在当今我国农村还没有成熟的社会中介组织能承担起这一重任，无法 填补撤销乡镇政权之后留下的权力真空。 2 应当乡派 。以徐勇、温铁军等为代表的专家最早提出乡派观点，即乡镇一级作为 政府，没有存在的必要，应改乡镇政府为乡公所，乡公所不是一级政权，也没有独立的财 侯保疆论乡镇政府职能的转变【j 】社会主义研究，2 0 0 3 ，( 4 ) 蒋占峰中西部地区小城镇建设中乡镇政府职能界定探析明甘 肃社会科学，2 0 0 3 ，( 2 ) 李东升，窦熙博乡镇政府职能中性化的思考四求实，2 0 0 4 ，( 6 ) 圆秦晓山，欧阳波，郭卫民重构乡镇政府职能【j 】群众，2 0 0 4 ，( 1 0 ) 潘晓成农村经济转型发展中乡镇政府职能调整研究明重庆 行政，2 0 0 5 ，( 5 ) 徐旭川公共财政体制框架下的乡镇政府职能转变【j 】农村财政与财务，2 0 0 3 ，( 1 2 ) 李芳凡农村免税后乡镇政府职能转变的现状、问题与建议【j 】南昌大学学报( 人文社会科学版) ，2 0 0 6 ，( 1 ) 周湘智后农业税 时代的乡镇政府职能转变探析 j 】湖南行政学院学报，2 0 0 6 ，( 3 ) 岗良才取消农业税后乡镇政府的职能定位问题【j 】理论探 索，2 0 0 6 ，( 3 ) 刘小奋等乡镇政府的“撤”与“改”【j 】江西农业大学学报，2 0 0 6 ，( 3 ) 毛新红乡镇政府职能转换中存在的若干问题 【j 】中国城市经济，2 0 0 6 ，( 3 ) 固邓人才乡政府该撇j ，【j 】中国国情国力，2 0 0 l ，( 3 ) 凋绍金质疑乡镇政府存在的必要性兼谈国家基层政权构建的设想 【j 】人大研究，2 0 0 4 ，( 6 ) 徐勇县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换【j 】江苏社会科学，2 0 0 2 ，( 1 2 ) 徐勇变乡级政府为派出机构【j 】决策咨 询，2 0 0 3 ，( 5 ) 7 政权，而是县级政府为解决行政事务在乡镇设置的派出机构。这种观点将分析问题的视域 局限于乡镇政府本身，虽能够解决目前乡镇机构膨胀问题，但忽视了上下级政府间的权力 结构，未必能理清县乡村之间的关系，同时也忽略了对城市化发展水平较高的镇的因地制 宜。 3 应当自治。沈延生主张“乡治村政”，乡治即乡镇自治的简称，乡镇长由选民直 接选举产生，乡镇自治代表机构亦由选民选举产生，乡镇干部均应纳入地方公务员系列， 乡镇长等人则应算作政务官，随选举而进退。村政就是将政府组织延伸到行政村，在村一 级设立乡镇政府的派出机构村公所。在行政村设立村民代表会议，作为议事机关。于 建嵘主张“乡镇自治 ，即撤销乡镇政府，建立自治组织。吴理财主张“乡政自治 ，即 在乡镇政府维持国家政权组织的基本前提下，增强乡镇政府的自主性，彻底改变它依附于 县政的状况，使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位，具体办法则是实行乡镇长直选， 重新配置乡镇政府的权力，建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元民主合作机制，扩 大乡村人民民主参与乡镇政治的管理，使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决 策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达 成全面、积极和有效的合作。这些观点充分考虑了基层管理中的民主性，但忽略了经济基 础对农村治理结构改革的决定性作用，在经济基础尚且薄弱的农村，国家不可能把农村的 发展一放了之。同时，也没有考虑到取消基层治理结构给农村社会带来的巨大冲击，尤其 是在缺乏民主土壤的传统乡村社会中，人们需要对完全自治后其他黑恶势力是否会乘虚而 入保持警惕。， 4 应当强化。实化论者主张“实县实乡”或“弱县强乡”，其共同点是完善乡镇体 制，强化乡镇政府的职权。张春根主张“缩省、撤市、强县”，实行“新郡县制”，减少 行政层次，撤销地级市和地区行署，取消“市管县 体制，形成省一县一乡三级体系。贺 雪峰、董磊明认为目前广大农村无论是经济还是社会文化乃至政治上都日渐边缘化，出现 各种特殊的问题都有可能，变数太大，而这些问题处理不好不仅会影响到农村的发展和稳 定，而且还将会严重影响整个中国的现代化进程。这种观点主要是基于乡镇的“条块分 割”体制瓜分或肢解了乡镇政府的大部分权能，使之沦为一级在“责、能、利”三个方面 都不能成为一级完备、统一、效能的基层政府，从而很难有效地治理本区域内的政治、经 沈延生村政的兴衰与重建【j 】战略与管理，1 9 9 8 ，( 6 ) 于建嵘乡镇自治：根据和和路径【j 】战略与管理，2 0 0 2 ，( 6 ) 吴理财农村 税费改革与“乡政”角色转换【j 】社会，2 0 0 l ，( 6 ) 西张春根县域论【m 】中国文联出版社，1 9 9 9 贺雪峰、董磊明农村乡镇建制：存废之问的思考【，】中国行政管理，2 0 0 3 ( 6 ) 8 济和社会事务。虽然乡镇政府在维护农村稳定等方面做出了巨大努力，但也不能因此而忽 略乡镇政府在执行政策过程中所存在的问题。目前，乡镇政府缺乏有效的法律约束和监督， 工作人员的素质依然不高，在这种情况下，即使把乡镇建成一级完备的政府，使其拥有自 主的财权和人事权，也未必能够有效履行公共管理与公共服务的职能。 根据相关问卷调查( 见表1 ) ，因我国乡村情况各异，以上几种观点，尚无任一观点占 绝对优势，因此，对乡镇政府改革和职能转变的研究还亟待进一步深化和整合。 表1乡镇政府改革方案调查统计表 乡镇政府改撤销建制改保持乡镇建撤并乡镇，取消乡镇行保持乡镇建 革方案选择为县级派出制，实行乡精简机构和政建制，划制，将基层 机构镇领导干部人员小县级区站所归并到 直选或乡镇划，用小县乡镇管辖 自治履行县乡两 级政权的职 能 人数 2 41 61 4 9 。 8 百分比 3 8 1 2 5 4 2 2 2 1 4 3 1 2 7 资料来源：中国( 海南) 改革发展研究院2 0 0 5 年1 0 月对6 3 位农村问题研究专家的问卷调查结果 从国外的相关研究来看，虽然针对我国乡镇政府职能转变和乡镇机构改革问题进行专 门研究的理论成果尚未出现，但一些有关中国乡域治理和乡村关系的经典性研究论著，为 乡镇政府职能转变及乡镇机构改革的研究提供了独特的思维范式和视角，如文化、权力 与国家，华北的小农经济与社会变迁，美国与中国等。 总之，国内外对地方政府职能转变问题已有相当广泛深入的研究，积累了丰富多彩的 成果，是一笔弥足珍贵的理论资源。然而，国内外对取消农业税后，中国乡镇政府职能转 变问题的研究尚显薄弱，笔者力求在借鉴前人已有研究成果和经验的同时，试图把新公共 管理理论，尤其是治理理论等理论方法引进到我国乡镇政府职能转变问题的研究中来，基 于自治视角，探索乡村治理多元化，界定乡镇政府职能，探求乡镇政府未来走向。 。 美】杜赞奇，王福明译文化、权力与国家 m 】江苏人民出版社，1 9 9 6 【美】黄宗智华北的小农经济和社会变迁【m 】中华书 局，1 9 8 6 【美】费正清，张理京译美国与中国 m 】商务印书馆，1 9 8 7 9 1 4 研究思路与论文框架 本文以行政学、管理学、政治学的相关理论为知识背景，以新公共管理理论、治理和 善治理论等为理论基础，综合运用理论联系实际的研究方法、规范研究方法、系统研究方法，针 对取消农业税后乡镇政府陷入困境问题，基于自治视角，确定乡镇政府职能转变的方向， 界定乡镇政府职能，选择乡镇政府职能转变的路径，寻求乡镇政府的未来走向。研究思路 及论文框架具体如下图： 问题的提出 取消农业社会主义乡镇政府 税新农村建职能运行 设中的偏离 乡镇政府财政压力 乡镇政府困境 乡镇政府职能转变 l 转变途径职能界定转变保障 乡镇政府未来走向 l o 乡镇政府与乡镇政府职能 2 1 乡镇政府 2 1 1 概念界定 乡镇是乡村和集镇的统称，它既是一个社区性概念，又是一个行政性概念。从经济学 和社会学的角度来看，乡镇是一个相对独立的经济发展区域和人文社区；从政治学和行政 学的角度来看，乡镇是隶属于县、县级市、市辖区( 实行民族区域自治的地方为自治县、 旗) 的乡村基