（行政管理专业论文）农村社会养老保险发展的政府责任研究——以T县为例.pdf

中央民族大学硕士学位论文农村 p 会养老保险发展的政府责任研究以t 县为例 摘要 人口老龄化问题已成为一个全球性的问题，世界各国纷纷将应 对老龄化纳入发展战略之中。根据2 0 0 0 年第五次人口普查数据显示， 我国也已进入老龄社会，其中大部分老龄人口集中在广大农村，农 村人口老龄化问题的解决已迫在眉睫，特别是农村老年人养老问题 的解决已成为解决我国人口老龄化问题的关键。现阶段我国农村主 要以家庭养老和集体养老为主，这两种养老方式正面临诸多挑战， 其养老功能正在逐步弱化，急切呼唤着一种新的社会化的养老方式 出现；农村社会养老保障的发展之路却几经波折，并未形成规范的 农村社会养老保障制度，农村居民被排除在我国社会保障制度设计 之外。农村社会养老需求迫切与供给不足的矛盾推动着我国建立完 善的农村社会养老保险制度。十七大明确指出要探索建立农村养老 保险制度。 农村社会养老保险制度的探索首先要从具有代表性的地方开 始，本文选取内蒙古自治区的t 县作为分析对象，从地理条件、人 口结构、经济状况等多方面出发，分析其农村社会养老保险发展状 况及与自身状况的匹配度，归纳出该县农村社会养老保险发展过程 中存在的主要问题，包括农村社会养老保险制度设计缺乏科学性、 支持系统水平偏低、实施过程漏洞诸多等；究其原因，主要是由于 经济发展的限制、传统观念的束缚以及政府责任的缺失造成的，其 中政府责任缺失是造成农村社会养老保险发展滞后的根本原因。通 中央民族大学硕士学位论文农村 p 会养老保险发展的政府责任研究以t 县为例 过对t 县农村社会养老保险发展的分析，以期对我国农村社会养老 保险的发展提供借鉴。 农村社会养老保险发展滞后其根本原因在于政府责任缺失，本 文从政府责任定位的角度提出了t 县农村社会养老保险发展的总体 目标和基本目标。农村社会养老保险的总体目标当定位为建立与社 会社会主义市场经济发展相适应，与社会保障制度相配套的，覆盖 城乡、地区互惠、公平共享的普惠式养老保障体系。也就是说，农 村社会养老保险发展的总体目标即城乡一体化的社会养老保险发展 目标。由于经济发展的不平衡性、地域差异性及受众群体认知程度 等等的限制，总体目标的实现具有阶段性，因此总体目标的实现有 赖于确定一个基本目标，并在实现基本目标后逐步实现总体目标。 农村社会养老保险的基本目标：根据现实情况，尊重和发扬我国优 秀历史传统，以总体目标为导向，建立起分阶段、逐步完善的全覆 盖普惠式农村养老保险体系。明确了总体目标和基本目标后，本文 具体分析了政府在实现基本目标过程中的各项责任定位：促进经济 发展、完善制度设计、加大财力支持、提供法律支持、加强监督管 理、增强宣传教育，逐步完善农村社会养老保险制度的建立健全。 通过明确政府责任，解决农村养老问题，不仅有利于“三农” 问题的解决，更有利于经济、社会、文化的全面发展，逐步实现社 会的和谐发展。 关键词：农村社会养老保险，政府责任，t 县 中央民族大学硕士学位论文农村社会养老保险发展的政府责任研究以t 县为例 a b s t r a c t t h ep r o b l e mo f a g i n gp o p u l a t i o ni sag l o b a lp r o b l e ma n dc o u n t r i e s a r o u n dt h ew o r l dw i l l c o p e w i t hi ti n t o d e v e l o p m e n ts t r a t e g i e s a c c o r d i n gt ot h ef i f t hc e n s u sd a t ai n2 0 0 0 ，i ts h o w st h a tc h i n ah a s e n t e r e di n t oa g i n gs o c i e t y , m o s t l yc o n c e n t r a t e di nt h ev a s tr u r a la g e i n g p o p u l a t i o n ，r u r a lp o p u l a t i o na g i n gp r o b l e ms o l v i n gi su r g e n t ，a n d e s p e c i a l l yr u r a le l d e r l ye n d o w m e n tf o rs o l v i n gt h ep r o b l e mt os o l v et h e p o p u l a t i o na g i n gi no u rc o u n t r yh a sb e c o m et h ek e yt ot h ep r o b l e m a t p r e s e n t ，t h ef a m i l ye n d o w m e n ta n dc o l l e c t i v ee n d o w m e n ta r et h em a i n p a r t so fe n d o w m e n ti no u rc o u n t r yr u r a l t h e s et w ok i n d so fe n d o w m e n t i sf a c e d w i t hm a n yc h a l l e n g e s ，i t se n d o w m e n tf u n c t i o ni s g r a d u a l l y , e a g e rf o ran e ws o c i a le n d o w m e n tw a y t h ed e v e l o p m e n to fc o u n t r y s i d e s o c i e t yo l d a g es e c u r i t yh i c c u ps e v e r a lt i m e s ，b u ti t n o tf o r m e dt h e s t a n d a r dc o u n t r y s i d es o c i e t yo l d a g es e c u r i t ys y s t e m ，t h er u r a lr e s i d e n t s e x c l u d e df r o mt h es o c i a l s e c u r i t ys y s t e md e s i g n r u r a ls o c i e t y e n d o w m e n tn e e d su r g e n ta n ds u p p l yo fc o n t r a d i c t i o ni ne s t a b l i s h i n ga n d p e r f e c t i n gt h ep u s ho fr u r a ls o c i e t ye n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m t h e s e v e n t e e n t hn a t i o n a lc o n g r e s so ft h ec o m m u n i s t p a n yo fc h i n ap o i n t e d o u tt oe s t a b l i s har u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m r u r a ls o c i e t ye n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mf r o mt h ef i r s tt oe x p l o r e t h el o c a l r e p r e s e n t a t i v e ，t h i s a r t i c l es e l e c t st h etc o u n t yo fi n n e r 中央民族大学硕n 上学位论文 农村社会养老保险发展的政府责任研究以t 县为例 m o n g o l i aa u t o n o m o u sr e g i o na st h eo b j e c t ，a n a l y z e st h er u r a ls o c i e t y e n d o w m e n ti n s u r a n c ed e v e l o p m e n ts t a t u sa n dt h em a t c h i n gd e g r e ew i t h i t so w nc o n d i t i o na c c o r d i n gt ot h eg e o g r a p h i c a lc o n d i t i o n 、p o p u l m i o n s t r u c t u r ea n de c o n o m i cs t a t u s ，s u m m a r i z e dt h ed e v e l o p m e n to fc o u n t y r u r a ls o c i e t ye n d o w m e n ti n s u r a n c ei st h em a i np r o b l e m se x i s t i n gi nt h e p r o c e s s o fr u r a l s o c i e t ye n d o w m e n ti n s u r a n c e ，i n c l u d i n gl a c k o f s c i e n t i f i cs y s t e md e s i g n ，i m p l e m e n t a t i o na n ds u p p o r ts y s t e ml e v e li sl o w ； t h ep r o c e s so fm a n yh o l e se t c i n v e s t i g a t ei t sr e a s o n ，i sm a i n l yd u et ot h e e c o n o m i cd e v e l o p m e n to ft h et r a d i t i o n a lc o n c e p to fl i m i t ，b o u n da n d l a c ko fr e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n t ，t h eg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y i sd u et ot h el a c ko fr u r a ls o c i e t ye n d o w m e n ti n s u r a n c ei st h er o o tc a u s e o fd e v e l o p m e n tl a g sb e h i n d b a s e do ntc o u n t y , t h ed e v e l o p m e n to f r u r a l s o c i e t ye n d o w m e n ti n s u r a n c e i no u r c o u n t r y , a n a l y s e s t h e d e v e l o p m e n to fr u r a ls o c i a le n d o w m e n t i n s u r a n c e r u r a ls o c i e t ye n d o w m e n ti n s u r a n c ed e v e l o p m e n tl a g sb e h i n dt h e e s s e n t i a lr e a s o nf o rt h eg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t yf l a w , f r o mt h e g o v e m m e n tr e s p o n s i b i l i t yo r i e n t a t i o na n g l ep r o p o s e do u rc o u n t r yr u r a l s o c i e t ye n d o w m e n ti n s u r a n c eo ft h eg e n e r a ld e v e l o p m e n to fo b j e c t i v e s a n dt a r g e t s r u r a ls o c i e t ye n d o w m e n ti n s u r a n c ei st h eo v e r a l lo b j e c t i v e s f o rt h ee s t a b l i s h m e n ta n ds o c i a lp o s i t i o nw h e nt h ed e v e l o p m e n to ft h e s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , a n da d a p tt ot h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m c o v e r i n g b o t hu r b a na n dr u r a l a r e a s ，t h ec o r r e s p o n d i n gr e g i o n ， i v 中央民族大学硕士学位论文 农村社会养老保险发展的政府责任研究一以t 县为例 r e c i p r o c i t y , f a i rs h a r eo ft h eo l d - a g es e c u r i t ys y s t e m i no t h e rw o r d s ，t h e d e v e l o p m e n to fr u r a ls o c i e t ye n d o w m e n ti n s u r a n c ei st h eg e n e r a lg o a lo f u r b a n r u r a l i n t e g r a t i o no fs o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c ed e v e l o p m e n t g o a l s d u et o t h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r y s r e g i o n a l d i f f e r e n c ea n du n b a l a n c e d ，c o g n i t i v ed e g r e eo fa u d i e n c e ，a c h i e v i n gt h e g o a lo fr e s t r i c t i o n ，o v e r a l l ，t h e r e f o r eh a st h eo v e r a l lg o a ld e p e n d so na b a s i cg o a l s ，a n dr e a l i z et h eb a s i cg o a l si nt h eo v e r a l lg o a l sg r a d u a l l y r e a l i z e o u rc o u n t r y sr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c eo f p r i m a r yg o a l ： a c c o r d i n gt ot h er e a l i t yi nc h i n a ，r e s p e c ta n dd e v e l o p i n go u t s t a n d i n g h i s t o r i c a l t r a d i t i o n ，w i t ho v e r a l lg o a lo r i e n t e d ，b u i l dp h a s e sa n d g r a d u a l l yi m p r o v et h ew h o l ec o v e r i n go fr u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c e s y s t e m o v e r a l lo b je c t i v e sa n dg o a l s ，t h i sp a p e ra n a l y s e st h eb a s i cg o a l s i nt h ep r o c e s so ft h er e s p o n s i b i l i t yo r i e n t a t i o n ：t op r o m o t ee c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n di m p r o v i n gs y s t e md e s i g n ，i n c r e a s ef i n a n c i a ls u p p o r t ， p r o v i d es u p p o r t a n ds t r e n g t h e n s u p e r v i s i o n a n d m a n a g e m e n t l a w p r o p a g a n d ae d u c a t i o n ，p e r f e c t i n gg r a d u a l l y e n h a n c er u r a l s o c i e t y e n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mt oe s t a b l i s ha n dp e r f e c t t h r o u g ht h eg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y , s o l v et h ep r o b l e mo fr u r a l e n d o w m e n t ，t on o to n l ys o l v et h ep r o b l e mo fa g r i c u l t u r e ，b u ta l s oh a v e m o r ea d v a n t a g e st ot h ee c o n o m i c ，s o c i a la n dc u l t u r a ld e v e l o p m e n t ， g r a d u a l l yr e a l i z et h eh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n to ft h es o c i e t y v 中央民族大学硕仁学位论文农村社会养老保险发展的政府责任研究以t 县为例 k e yw o r d s ：r u r a ls o c i e t ye n d o w m e n ti n s u r a n c e ，t h eg o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t y , tc o u n t y v i 农村社会养老保险发展的政府责任研究以t 县为例 中央民族大学研究生学位论文作者声明 本人声明：本人呈交的学位论文是本人在导师指导下取得 的研究成果。对前人及其他人员对本文的启发和贡献已在论文 中作出了明确的声明，并表示了谢意。论文中除了特别加以标 注和致谢的地方外，不包含其他人和其它机构已经发表或者撰 写过的研究成果。 本人同意学校根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等有关规定将本人学位论文向国家有关部门或资料库提交， 允许论文被查阅和借阅。 作者签名： 嗍导年上月上日 中央民族大学硕上学位论文 农村社会养老保险发展的政府责任研究以t 县为例 导论 一、选题意义 人口老龄化已成为一个全球性问题，世界各国纷纷将应对人口老龄化纳入 社会和经济发展战略之中，国际各国争相出招应对，以便在人口老龄化高峰期 到来之前探索出符合各国国情的养老保障制度。我国作为一个人口大国，老年 人大部分集中在农村的老龄化现状给我国的经济社会发展带来巨大挑战。研究 解决农村老年人的养老问题并建立农村社会养老保险制度，顺利开展农村养老 保险事业，对农村老人个人生活状况意义重大，对我国经济社会和谐发展也具 有现实意义，对世界养老问题的解决也可提供重要贡献。 ( 一) 有利于解决“三农”问题 “三农问题是党和国家工作的重中之重，也是我国县级政府各项工作的 核心。在这种社会大背景下，做好农村社会养老保险工作，搞好农村社会养老 保险制度的建设，是我国经济社会发展的必然要求。农村社会养老保险工作不 但关系到农民的切生利益，而且对农村的改革、发展和稳定都具有十分重大的 作用，做好了农村社会养老保险工作，就为解决“三农”问题开辟了一条新途 径。 ( 二) 有利于促进农村经济发展 目前农村养老主要是靠土地保障和家庭养老，而随着经济的发展，传统的 养老方式逐渐弱化。主要原因是有以下几点：第一，计划生育政策的推行使独 生子女家庭增多，家庭规模缩小，弱化了家庭的养老功能；第二，农村人口跨 地区或跨城乡转移的速度和规模在不断扩大，而转移者大多为青壮年，这也使 农村老年人的生活保障成为一个突出的问题。家庭结构的变化、家庭规模的缩 小、家庭养老功能弱化，使得农村老人老有所养的问题f 1 益突出。随着我国经 济的发展，解决这一问题可以进一步促进农村经济快速发展。 ( 三) 有利于农村人口老龄化问题的解决 社会养老保险的首要任务是使老年人生活有保障，随着社会的发展和进步， 老龄化问题日益突出。目前，农村社会养老保险存在很大空缺，覆盖面还很窄， 农村中因赡养老人而引起的纠纷时有发生，许多人的老年生活不容乐观。将来 中央民族人学硕十学位论文 农村社会养老保险发展的政府责任研究以t 县为例 谁为农民养老已成为不容忽视的社会问题。而农村社会养老保险正好符合我国 目前的国情，是解决农村养老问题和家庭养老功能弱化的有效措施。 建立农村养老保险制度有自身规律，建立制度越早成本越低，积累期一般 需要2 0 - 3 0 年的时问。据预测，2 0 2 0 - 2 0 3 0 年我国将迎来老龄化高峰。这给农 村社会养老保险制度提供了必要却有限的积累时间，这意味着现在已经进入了 建立社会养老保险制度的“预警期”。锄及早因势利导的建立符合我国国情的农 村社会养老保险制度已成为必然。 ( 四) 有利于维护农村社会稳定、构建和谐社会 发展农村养老保险工作，可以消除农民对土地和家庭的过分依赖，有利于 改善家庭关系，促进农村的精神文明建设，可以解除农民的后顾之忧。尤其是 在农村基本靠天吃饭的情况下，建立农村社会养老保险制度，可以为农民提供 一个养老的基本保障，真正体现农村养老保险的稳定性和安全性，为构建社会 主义和谐社会创造良好的条件。 同时，发展农村社会养老保险有利于推行计划生育政策，从而促进和谐社 会的发展。实行计划生育政策、控制人口增长是我国的一项基本国策。我国人 口众多，农村人口占比例很大，开展计划生育工作非常难，其难点在于农村的 社会保障程度低，不足以满足农民的需要。要想彻底解决农村人口计划生育问 题，必须在做好计划生育工作的基础上抓好农村养老工作。因此建立农村社会 养老保险就成为解决这一问题的关键点，而深入贯彻了农村的计划生育政策是 我国控制人口构建和谐社会的必然要求。 二、研究现状 ( 一) 农村社会养老保险发展阶段的研究 从1 9 8 6 年农村社会养老保险试点以来，农村社会养老保险的实施从未问断 过，只是实施的区域不同而己。由于几个标志性的事件发生，对其发展阶段的 划分也相对明确与固定，大多划分为三个阶段：1 9 8 6 1 9 9 2 年的试点阶段， 1 9 9 2 1 9 9 8 年的推广阶段，1 9 9 8 年以后的衰退阶段。也有研究者将第三阶段以 2 0 0 2 年1 1 月党的十六大提出的“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险 制度”为标志，将此后农村社会养老保险的发展作为第四阶段创新发展阶 薛兴利社会保障概论北京：中国农业出版社，2 0 0 7 2 8 3 2 中央民族大学硕十学位论文农村社会养老保险发腱的政府责任研究以t 县为例 段。特别是近几年来农村社会养老保险发展较好的地区，一直在不断探讨区域 性社会养老保险模式，并分别形成了苏南模式、东莞模式、山东沿海模式等适 合本地状况的养老保险制度。党的十七大明确提出探索建立农村养老保险制 度，农村社会养老保险将进入更快速的创新发展阶段。随着新农村建设的推进， 温家宝总理在2 0 0 8 年的政府工作报告中提出“抓紧制定适合农民工特点的养老 保险办法，鼓励各地开展农村养老保险试点，重点完善城乡居民最低生活保障 制度，建立和完善覆盖城乡的社会保障体系 。农村社会养老保险加快了重新构 建的步伐。 ( 二) 农村社会养老保险模式的研究 从我国农村社会养老保险发展状况来看，学者主要将我国的农村社会养老 保险定位在以下几个思路。第一种观点是以任保平、王艳为代表的“分类”派， 他们认为，建立健全农村社会保障体系的基本思路是依据不同类型农村的经济 发展水平进行分类设计和分类实施。第二种观点是以郑功成为代表的“分层” 派，他认为农村社会保障制度应该考虑到农民的分化和层化，制度设计在层化 后，应视对象的性质、需求不同而有所差别。第三种观点是李迎生设计的“有 差别的统一”的城乡整合模式，他主张建立城乡有别的社会保障制度。第四种 观点是杨翠迎主张的“区域有别模式”，她认为目前农村社会保障制度的转型模 式应是建立以家庭保障为基础，在较富裕地区，发展“个人责任”制社会保险， 引导鼓励农民参加商业保险，在贫困地区发展以国家、社区救济为主的扶贫式 多质态的社会保障制度模式。可见，各学者都注意到了我国国情的特殊性和事 物发展的渐进性，但也不可否认，其不足之处在于对我国社会养老保险的认识 缺乏整体观念和平等意识，人为的剥夺了农民享受国家发展成果的权利。 ( 三) 农村社会养老保险存在问题及对策研究 农村社会养老保险发展过程中存在的诸多问题已引起许多学者的关注，有 的是制度设计本身的问题，还有的是执行过程当中出现的问题。概括起来，制 度设计本身存在的问题有：农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福 利性；农村社会养老保险存在制度上的不稳定性；基金保值增值困难；保障水 公维才中国农民养老保障论北京：社会科学文献出版社，2 0 0 7 3 7 。李品品我国农村社会保障法律制度研究基于上海、内蒙占农村地区时政调查： 硕 十学位论文 湖北：华中农业大学，2 0 0 8 中央民族大学硕士学位论文农村社会养老保险发展的政府责任研究以t 县为例 平过低。而执行过程中也出现了不少问题，基金的管理不够规范与完善，机构 管理费用入不敷出，干部群众在享受集体补贴方面差距过大，多种形式的保险 并存，形成各自为政的混乱局面。农村社会养老保险存在的诸多问题，很多学 者已经达成共识，但也难免有纰漏之处，多数学者只是从制度或实施过程入手， 而忽略了农民意愿，这是我国农村社会养老保险发展过程存在的一个重大问题。 针对农村社会养老保险发展过程中存在的问题，各位学者也从不同角度提 出了对策建议，主要集中在以下几点：应加大对农村社会养老保险的扶持；应 当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性；应提高基金 的保值增值能力。另外，王国军还主张完全放弃现有的农村社会养老保险制度， 另起炉灶，建立“从城乡二元保障到基本保障、补充保障和附加保障的城 乡有机衔接的社会保障制度”。同时，很多学者还认为需要深入研究以下问题： 农村社会养老保险的筹资方式，农村社会养老保险的管理机构设置，城乡养老 保险的衔接问题等等。圆许多学者给出的建议确是积极有效，但又稍显空洞，对 于我国农村养老的实际问题的解决力度不足。 纵观我国对农村社会养老保险的研究现状的各种讨论，我们可以发现，主 要存在以下一些不足。第一，各家讨论过于宽泛，没有进行有针对性的研究。 各家研究大都只注重眼 j i 问题的解决而缺乏与我国国情相契合的目前与长远的 目标设计。建立健全养老保险制度不能一蹴而就，因此现阶段的重点应当是将 长远目标与现实目标相结合，从而建立适应国情民情的农村社会养老保险体系。 第二，各家讨论主要集中在经济较发达地区的农村社会养老保险研究上，对中 低发展地区的研究较欠缺。经济基础决定上层建筑这当然不能否认，发展农村 社会养老保险需要经济实力的支撑这也是应有之意。但我们不能因为经济条件 差一些就剥夺这一部分农民享受社会资源和社会政策的权利，相反，这些地区 更需要优化现有资源，最大程度做好农村社会养老保障工作。因此我们研究农 村社会养老保险的方向应当向经济欠发达地区倾斜。第三，针对农村养老保险 发展存在的诸多问题，很多学者把解决问题的焦点集中在政府要加大资金扶持， 基金要保值增值等等有关钱的方面，这是该项工作的必然要求，但国家资源是 有限的，在加大资金支持的过程中，还应当注重有效发挥资源的最大保障作用。 。彭希哲，宋韬农村社会养老保险研究综述人口学刊，2 0 0 2 ( 5 ) ：4 3 4 7 同上 4 中央民族大学硕士学位论文农村社会养老保险发展的政府责任研究以t 县为例 同时，在发展我国农村社会养老保险过程中，政府的组织支持、农民认识水平 的提高也应当作为重点工作来抓。 本着这样的思考，笔者选取了一个欠发达地区的县为研究对象，认真分析 了其农村社会养老保险的发展状况，总结归纳了存在的问题，并从政府责任的 角度，提出了相应对策建议，以期为我国农村社会养老保险的发展贡献微薄之 力。 三、相关概念界定 研究我国农村社会养老保险，我们就需要对其进行一个科学的定位，它的 种属关系如何，又由哪些部分组成。 ( 一) 社会保障 对社会保障概念的界定，在一国之内的不同历史时期和不同学者之间存在 着一定的差异，这是因为社会保障一直处于发展之中，而研究者也有着自己不 同的价值取向与研究视角，因此也没有统一的概念，这罩我们采用以下概念： 社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保 障系统。在中国，社会保障则是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人福 利、医疗保障、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助等社会措施的总 称。 ( 二) 社会养老保险 作为工业社会产物的社会保险，是由国家立法规范，面向劳动者建立的一 种强制性社会保障制度，它包括养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险等 项目，是各国社会保障体系的主体组成部分。而养老保险作为社会保险的重要 组成部分，是指国家和社会通过相应的制度安排为劳动者解除养老后顾之忧的 一种社会保险，它的目的是增强劳动者抵御老年风险的能力，同时弥补家庭养 老的不足，手段则是在劳动者退出劳动岗位后为其提供相应的收入保障。作者 认为养老保险应称为社会养老保险更为恰当，既体现了其社会互济性，也与商 业养老保险进行了区分。 ( 三) 农村社会养老保险 c o 郑功成社会保障北京：高等教育出版社，2 0 0 7 5 圆同上，2 0 1 2 0 5 中央民族大学硕：学位论文农村社会养老保险发展的政府责任研究以t 县为例 农村社会养老保险作为社会养老保险的重要组成部分，定要具有社会养老 保险的特征，也就是说农村社会养老保险应当具有社会性，能满足广大农村老 年人的养老需要；也要具有国家和社会保障性，而不是纯个人或商业的行为； 还需要有一定的制度保证。但与普通社会养老保险的不同之处在于，农村劳动 者没有雇用单位，因此在社会统筹的方式与普通社会养老保险有所区别。另外， 农村劳动者的经济承受能力偏低，农村社会养老保险的制度设计在这方面也应 当有所考虑。 因此，所谓农村社会养老保险，是指国家以立法的形式，规定由国家、各 类农村集体和个人按照一定比例共同承担养老保险缴费义务，保障农村劳动者 退出劳动岗位后的基本生活的一种保险方式。 ( 四) 农村社会养老保险的体系构成 作为社会保障重要项目的农村社会养老保险，要想起到应有的社会保障作 用，首先需要一个确定的、法定的制度，这也就是农村社会养老保险的制度； 一项完善的制度付诸实施需要有支持系统作为实施主体或实施者即组织系统， 同时还需要有监督实施的监督系统保证实施过程合理合法；支持系统将制度付 诸实践后，就形成了实施过程。因此作者认为农村社会养老保险应当由一个重 点突出、三位一体、相互配合的系统组成的，即以下三部分：制度、支持系统、 实施过程。 作者也将通过对这三部的深入剖析，发现我困农村社会养老保险发展过程 中的诸多问题，从而提出一些粗浅的想法，希望对我国农村社会养老保险发展 之路有所贡献。 农村社会养老保险的结构图如下： 6 中央民族大学硕上学位论文农村社会养老保险发展的政府责任研究以丁县为例 f = ：会保障1 【 i -_ 。社会救助 社会福利： 社会保险 医疗保障： f 其他 1 l lo _ il f 医疗保险1f 工伤保险f 养老保险、 f 失业保险： i 【k。 _ -_ 农村社会养老 城镇养老保险：。 保险 。 i -_- f 制度 、 支持系统： 实施过程：i f组织系统 弋 f监督系统 弋 图1 - 1 农村社会养老保险结构图 7 中央民族人学硕士学位论文农村社会养老保险发展的政府责任研究以t 县为例 第一章中国农村社会养老保险发展历程概述 第一节中国农村社会养老保险发展背景 一、我国已进入老龄化社会 全球性的人口老龄化问题已经在呼唤世界各国积极应对，特别是发展中国 家因人口占世界人口比例重大老龄化问题尤为突出而备受关注。正如联合国秘 书长安南所说：“全世界正在经历着前所未有的人口转变，从现在到2 0 5 0 年， 老年人口总数将从大约6 亿增加到2 0 亿左右。在今后5 0 年内，全世界将会第 一次出现6 0 岁以上老年人口超过少年儿童人口的情况。 据1 9 9 9 年联合国对1 9 1 个国家的统计和预测表明：进入老龄化社会的国家 共6 2 个，占总数的三分之一，到2 0 5 0 年，世界老龄人口的6 8 将生活在发展 中国家。这组数据清楚的显示了世界人口老龄化的速度之快及发展中国家负担 之重。那么得出这组数据的标准依据又是什么呢? 按照国际公认标准，6 5 周岁 及以上的老年人口占总人口比例达到7 以上，或者6 0 周岁及以上老年人口占 总人口达到1 0 以上就进入了老龄化社会。根据第千次人口普查资料统计，截 至2 0 0 0 年底我国6 0 周岁以上的老年人己达到1 2 9 9 8 亿，占总人口的1 0 4 6 ； 6 5 岁以上人口已达8 8 11 万，占总人口的6 9 6 。8 8 11 万老龄人口中，农村为 5 9 3 8 万，占老龄总人口的6 7 4 。2 0 0 3 年6 5 岁以上的人口超过9 4 0 0 万，占总 人口的7 以上。按照国际通行的年龄结构类型划分标准，无论是6 0 岁以上人 口还是6 5 岁以上人口占总人口的比例均己达到老龄化社会的标准，这将对我国 的社会经济发展产生重大影响。我国f 在世界人口老龄化的包围下、在发展中 国家老龄化问题的重压下，以更快的步伐走向老龄化社会。 二、农村人口老龄化问题严峻 我国是一个多人口国家，其中大部分人口集中在农村，同时，由于其他各 方面条件的限制，农村成为各类问题的集中之处。人口老龄化问题亦是如此。 未来几十年农村人口老龄化将快于城镇，这是全国城市化进程速度加快导致的 必然趋势。第五次人口普查显示，全国6 5 岁以上老人有8 8 1 1 力，占总人口的 聂华林，杨建国中国西部农村社会保障概论北京：中国丰十会科学出版社，2 0 0 6 2 5 6 8 中央民族大学硕+ 学位论文农村 会养老保险发展的政府责任研究以t 县为例 6 9 6 ，比1 9 9 0 年上升了1 3 9 个百分点。2 0 0 4 年末，6 5 岁以上人口达到9 8 5 7 万人，占到总人口的7 5 8 。根据预测，2 0 1 0 年6 5 岁以上人口将上升到1 1 4 亿，占总人口的8 4 ，2 0 3 0 年将达到2 3 l 亿，占总人口的1 5 3 。按照现在 乡村人口占总人口6 3 9 1 的比例计算，农村现有6 5 岁以上老年人将达5 6 3 1 万 人。也就是说以这样大基数的高速增长，到2 l 世纪中叶我国老年人口的数量 将达到4 亿左右，占总人口的比重将达到2 5 左右，其中大部分老年人口在农 村。老龄化问题本己倍受关注，农村又承担了这一问题的大部分压力，因此解 决农村老年人养老问题更成为重中之重。 第二节农村当前社会养老保险的发展历程 面对人口老龄化的严峻挑战，农村养老也经历了发展变革的过程，正在从 家庭养老迈向社会化的养老阶段，并且形成了我国农村当前的社会养老保险体 系。 一、家庭养老功能逐渐弱化 “家庭养老”是指以子女、配偶和其他亲属为保障主体，为老人提供经济 上的供养、生活上的照料和精神上的慰藉。罾家庭养老作为一种传统的养老方式 在我国延续了几千年，与中国几千年的尊老、养老的家庭伦理观念是紧密联系 的，从过去直到今天仍发挥着重要的养老作用。大多数老年人在有劳动能力时 期，将自己的全部收入和积蓄用于养育子女，年老时则由子女担负自己年老时 的供养责任。家庭养老是建立在传统道德基础上的行为，子女赡养老人是对长 辈哺育自己的一种回报和反哺。从经济学角度来看，这就是一个前期投资与后 期回报问题。农村老年人依靠子女养老，恰恰是老年人在享用自己青壮年时期 的投资成果。 同时，家庭养老能满足老年人心理慰藉的需要。老年人帮助子女 照料孩子或料理家务满足了自己继续付出情感和享受尊敬的需要；而子女给与 老人全方位的生活照料满足了老年人享天伦之乐的需要。 长期以来，家庭养老一直是我国农村养老保障的主导模式，并且在目前的 国聂华林，杨建国中国西部农村社会保障概论北京：中国社会科学出版社，2 0 0 6 2 5 7 肖力农村社会保障建没研究北京：红旗出版社，2 0 0 8 1 8 0 1 8 1 肖力农村社会保障建设研究北京：红旗出版社，2 0 0 8 1 8 0 1 8 1 9 中央民族大学硕士学位论文农村社会养老保险发展的政府责任研究以t 县为例 历史条件下发挥了重要作用，在很大程度上减轻了国家的负担。但随着我国现 代社会经济转型加速，城市化率提高，农村人口老龄化的到来，以及计划生育 政策的作用，农村家庭结构发生了革命性的变革。家庭养老这一传统模式逐渐 显现出它的缺陷和弊端，其养老功能也明显弱化。首先由于计划生育政策的调 整，家庭结构发生了变化，形成了“4 2 1 或“4 2 2 的家庭结构，这 样的家庭结构下一对年轻夫妇要赡养三、四个老人和抚养子女，经济压力和精 神压力都非常大，赡养老人的能力必然减弱，家庭养老功能下降。另一方面， 随着市场经济的发展和经济体制改革的深化，农村剩余劳动力逐渐增多，年轻 人大都离开家乡外出打工，农村“空巢 家庭和独居老人增多，老年人的赡养 问题更难得到保障。另外，人们观念也发生了一定的变化，“孝”的意识大大减 弱，这也危及家庭养老的功能。 由此可见，作为我国农村主要养老模式的家庭养老功能逐渐在弱化，已经 无法承担未来农村养老的重担，迫切呼唤新的养老形式的出现。 二、集体养老作用微小 集体养老保障，是指以集体为保障主体，为老人提供部分或全部的养老责 任，主要是对农村五保对象和优扰对象中的老年人的供养。这种养老保障方式 曾一度在农村发挥巨大作用。1 9 9 6 年颁布的中华人民共和国老年人权益保障 法第二十三条规定：农村的老年人，无劳动能力、无生活来源、无赡养人和 扶养人的，或者其赡养人和扶养人确兀赡养能力或扶养能力的，由农树集体经 济组织负担保吃、保穿、保住、保医、保葬的五保供养，乡、民族乡、镇人民 政府负责组织实施。自2 0 0 6 年3 月1r 起，新的农村五保供养工作条例施 行。该条例第十一条明确规定，“农村五保供养资金，在地方人民政府财政 预算中安排。” 集体养老或采用集中供养或采取分散供养的方式，保障了无劳动能力、无 生活来源、无赡养人和扶养人的老年人的养老需要。然而这一养老方式只是对 部分人群起到保障作用。另外，虽然新条例出台后，将集体供养的资金供给纳 入财政供养范围，减轻了集体的经济负担，但随着税费改革的完成，其资金供 给已成问题。事实上，集体养老在农村养老中的保障作用微乎其微。 肖力农村社会保障建设研究北京：红旗出版社2 0 0 8 1 8 0 1 8 1 1 0 中央民族大学硕十学位论文农村社会养老保险发展的政府责任研究以t 县为例 三、农村社会养老保险的形成与发展 改革开放以后，在社会经济转型的新形势下，随着农村家庭养老保障和集 体养老保障功能的日趋减弱以及老龄化程度的不断加深，农村养老问题日益突 出，因此，在农村地区建立社会养老保险制度的需求也更加迫切。 农村社会养老保险制度创建于2 0 世纪9 0 年代初。1 9 9 0 年7 月，国务院明 确民政部主管农村社会养老保险制度建设工作。在总结探索农村基层社会保障 工作经验和深入调查研究的基础上，1 9 9 1 年6 月，民政部制定了县级农村社 会养老保险基本方案( 试行) ( 该方案于1 9 9 2 年1 月3 日颁布施行) 。该方 案确定了农村社会养老保险制度的一些基本原则：一是从农村生产力水平较 低的实际出发，以保障老年人基本生活为目的，实行低标准起步；二是坚持资 金个人缴纳为主，集体补贴为辅，国家予以政策扶持；三是坚持自助为主，互 济为辅；四是坚持社会养老保险与家庭养老相结合；五是坚持农村务农、务工、 经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向；六是坚持由点到面、逐步发 展。该方案还提出了农村养老保险实行个人帐户储备积累制，农民个人交 费和集体补助全部记在个人名下：