（行政管理专业论文）农田灌溉设施管理体制的演进分析——一项对宜兴地区的典型性研究.pdf

内容提要 随着“公用地悲剧”、“集体行动的逻辑”、“囚徒困境”等问题的不断显现， 学者们丌始采用制度经济学、博弈论等方法分析研究公共物品。当各种管理体制 被逐一介绍之时，学界更多的是关注各种模式的有效性上。是否还应当思考：它 们是如何产生演变的? 中国是否存在或者有存在的土壤? 这种演变的内外因是 什么? 本文正是从这一思路出发，以农田灌溉设施为研究对象，选取江苏省宜兴 市地区为典型，分析管理体制的演进。 论文分为四章。 第。章为引论。介绍了中国水利灌溉的概况，学界研究的现状。随后列举 了现实中宜兴农村地区灌溉设施运作出现的管理难题，以及政策上的导向，进而 从理论上提出了公共品管理中存在的对抗。由此带来了研究管理体制的必要。 第二章为概念和理论。对制度、制度演进、公共物品的概念进行了梳理， 并通过理论论证：制度包涵内在和外在两部分，外在强行设计的制度可能导致管 理的低效。同时由于人的属性和公共品属性之间矛盾的存在，现实中会出现“搭 便车”、投资不足以及设施衰败等问题，但是个人的理性并非是导致“恶”的制 度的根源，相反可能带来良性的制度安排。 第三章分析了建国后至加世纪9 0 年代宜兴地区水利灌溉管理体制的演变。 该市地处苏南太湖之滨，水资源丰富，农村经济也较为发达。在几十年的历史中， 该她的水利灌溉管理体制分别产生了政府集中和市场民营两种模式，各自都有优 缺存在。 第四章提出了新的管理体制自主治理模式。通过政策分析，结合我国 农村地区的宪政安排以及社会资本状况，展望了农户对灌溉设旌实施自主治理的 可行性以及有效性，以此来证实制度的演进。 关键词：灌溉设旌宜兴制度演进制度安排 分类号：f 3 2 5 ，2 a b s t r a c t a tt h ee n do f l19 8 0 s ，t h et h e o r yo fn e w i n s t i t u t i o n a le c o n o m i c sa n dg a m e t h e o r y w e r ei n t r o d u c e dt oc h i n a l o t so fs c h o l a r s a t t e m p tt oa p p l yt h em o d e r ne c o n o m i c a p p r o a c ht oa n a l y z ei n f r a s t r u c t u r ei s s u e si nc h i n e s ea g r i c u l t u r es e c t o r h o w e v e r , t h e f r e e - r i d e r , t h et r a g e d yo ft h ec o m m o n s ，p r i s o n e r sd i l e m m aa n dc o l l e c t i v ea c t i o n p r o b l e m sa r ee x t r e m e l yp e r v a s i v ea n di n c l u d eaw i d ev a r i e t yo fs i t u a t i o n si nw h i c h c o o p e r a t i o ni sn e c e s s a r y m o s tr e s e a r c h e so nt h e s ei s s u e sf o c u so nt h ee x t e r n a lf o r c e s o rf a c t o r so u t s i d et h es o c i e t y d ow en e e dt os o l v et h ef o l l o w i n gp r o b l e m s ? 1 h o w t h ea g r i c u l t u r ei r r i g a t i o ni n f r a s t r u c t u r et ob es u p p l i e dt ot h ef a r m e r s ? 2 h o wt o d e s c r i b et h ee v o l u t i o no ft h es p o n t a n e o u so r d e r ? 3 i si t p o s s i b l et ob u i l da no r d e ro f h u m a nc o o p e r a t i o ni nr u r a lc h i n a ? b a s e do nt h i s l o g i c ，t h e a u t h o rs e l e c t st h e i r r i g a t i o ns y s t e mi ny i x i nc i t y , j i a n g s up r o v i n c ea sr e s e a r c hs u b j e c ta n da n a l y z e st h e e v o l u t i o no ft h em a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n t h ed i s s e r t a t i o ni n c l u d e sf o u r c h a p t e r s c h a p t e ro n e i st h ei n t r o d u c t i o n t h em a i nc o n t e n ti st h eg e n e r a li n t r o d u c t i o no f w a t e r i r r i g a t i o ns y s t e ma n dt h es t a t u sq u oo f t h ea c a d e m i cr e s e a r c ho ni t a f t e rt h a t ，t h e a u t h o re l a b o r a t e so nt h ep r o b l e m si nt h ea p p l i c a t i o no f i r r i g a t i o ns y s t e mi nt h em r a l a r e ao f y i x i n c i t ya n d i t st h e o r e t i c a lt r e n d s c h a p t e rt w oi s t h er e l a t e d c o n c e p t sa n dt h et h e o r i e s f i r s t ，t h e a u t h o rm a k e sa d e f i n i t i o no ft h e i n s t i t u t i o n ，t h ee v o l u t i o no ft h ei n s t i t u t i o na n dt h ep u b l i cg o o d s s e c o n d ，i n s t i t u t i o ni n c l u d e sr u l e s ，l a w s ，c u s t o m s ，c o n v e n t i o n sa n dr e g u l a t i o n s ，e t c b e s i d e s ，i n s t i t u t i o nc a nb ed i v i d e di n t ot w oc a t e g o r i e s ：e x t e m a la n di n t e r n a lo n e t h i r d ，t h e r ei sac o n c l u s i o nt h a ti n s t i t u t i o nc a l lo n l yb em a d e b y t h es p o n t a n e o u sf o r c e n o t b yt h e r a t i o n a l d e s i g n a tt h es a n q et i m e ，t h e mi s ac o n t r a d i c t i o nb e t w e e n i n d i v i d u a lf e a t u r e sa n dp u b l i cg o o d sf e a t u r e s t h i sw i l ll e a dt ot h ep r o b l e m so ff l e e r i d e r , i n a d e q u a t e i n v e s t m e n ta n dt h e d e c a yo ft h ei n f r a s t r u c t u r e ，e t c h o w e v e r , i n d i v i d u a lr a t i o n a l i t yi sc o n d u c i v et ot h eg o o di n s t i t u t i o n c h a p t e r t h r e e f i r s t l yp r o v i d e s ah i s t o r i c a lr e v i e wo ft h e m a n a g e m e n ts y s t e m d e v e l o p m e n to ft h ei r r i g a t i o ni nt h er u r a l a r e ai nt h ey i x i nc i t yf r o m19 5 0 st ot h e l l 19 9 0 s s e c o n d ，i to f f e r sal o g i c a n a l y s i so ft h ef o r m a t i o no fc h i n a st r a d i t i o n a l e c o n o m i cs y s t e mb e f o r et h ei m p l e m e n t a t i o no ft h er e f o r ma n d o p e n i n g u pp o l i c y t h e m a i nf e a t u r eo ft h em o d e me c o n o m i ca p p r o a c hi sb a s e do nt h e a s s u m p t i o no f r a t i o n a l i t y t h ep r o c e s so f e c o n o m i cd e v e l o p m e n ti sc h a r a c t e r i z e db yi n s t i t u t i o n a la s w e l la s t e c h n o l o g i c a lc h a n g e s t h ee v o l u t i o no fi n s t i t u t i o n sa n dt e c h n o l o g yd i d n t s t a r tu n t i lt h eb e g i n n i n go f19 5 0 s s i n c et h ee c o n o m i cr e f o r m sb e g a ni nt h el a t e19 7 0 s ： c h i n ah a sb e c o m et h ef a s t e s tg r o w i n ge c o n o m yi nt h ew o r l d u n l i k ed e c i s i o n m a k e r s i nt h ec o l l e c t i v es y s t e m ，f a r m e r si nt h eh o u s e h o l dr e s p o n s i b i l i t ys y s t e mr e s p o n dt o t h ea d o p t i o np r o b l e mi na w a y c o n s i s t e n tw i t ht h ep r e d i c t i o n so f t h et h e o r e t i c a lm o d e l i nt h es o m e5 0y e a r so f h i s t o r yo ft h ei r r i g a t i o ns y s t e mi nt h ey i x i nc i t y , t h e r ee x i s t t w ok i n d so fm o d e l s ：t h eg o v e r n m e n tm o n o p o l ym o d e la n dt h ep r i v a t i z a t i o nm o d e l b o t ht w om o d e l sh a v ei t sv i r t u e sa n ds h o r t c o m i n g s c h a p t e rf o u rp r o v i d e st h en e wm a n a g e m e n tm o d e l ：s e l f - o r g a n i z a t i o nm o d e l t h r o u g h t h ea n a l y s i so f r e g u l a t i o n s ，s o c i a lc a p i t a la n dp o l “i c a la r r a n g e m e n ti nt h er u r a la r e a ， t h ea u t h o r a n a l y z e s t h e f e a s i b i l i t y a n dt h e e f f i c i e n c y o ft h eh o u s e h o l df a r m e r m a n a g i n gt h ei r r i g a t i o ns y s t e m o nt h e i r o v e n f i n a l l yt h i sd i s s e r t a t i o np r o v e st h e e v o l u t i o no f t h ei n s f i t u t i o n k e yw o r d s ：i r r i g a t i o n i n f r a s t r u c t u r e ，y i x i nc i t y , e v o l u t i o n o ft h e i n s t i t u t i o n ，a r r a n g e m e n to f t h e i n s t i t u t i o n i l l 农田灌溉设施管理体制的演进分析 一项对宜兴地区的典型性研究 第一章引论 第一节水利灌溉 水是世界上最宝贵的一种资源。目前全世界的淡水资源仅占其总水量的25 ，其中7 0 以上被冻结在南极和北极的冰盖中，加上难以利用的高山冰川和 永冻积雪，有8 7 的淡水资源难以利用。人类真正能够利用的淡水资源是江河 湖泊和地下水中的一部分，约占地球总水量的0 2 6 。全球淡水资源不仅短缺而 且地区分布极不平衡。按地区分布，巴西、俄罗斯、加拿大、中国、美国、印度 尼西亚、印度、哥伦比亚和刚果等9 个国家的淡水资源占了世界淡水资源的6 0 。约占世界人口总数4 0 的8 0 个国家和地区严重缺水。 中国是一个干旱缺水严重的国家。淡水资源总量为2 8 0 0 0 亿立方米，占全 球水资源的6 ，仅次于巴西、俄罗斯和加拿大，居世界第四位，但人均只有2 2 0 0 ：莅方米，仅为世界平均水平的1 4 、美国的1 5 ，在世界上名列1 2 1 位，是全 球1 3 个人均水资源最贫乏的国家之一。扣除难以利用的洪水泾流和散布在偏远 地区的地下水资源后，我国现实可利用的淡水资源量则更少，仅为1 1 0 0 0 亿立方 米左右，人均可利用水资源量约为9 0 0 立方米，并且其分布极不均衡。2 0 3 0 年 中国人口将达到1 6 亿，水利部预测届时人均水资源量仅有1 7 5 0 立方米。在充分 考虑节水情况下，预计用水总量为7 0 0 0 亿至8 0 0 0 亿立方米，要求供水能力比现 在增长1 3 0 0 亿至2 3 0 0 亿立方米，全国实际可利用水资源量接近合理利用水量上 限，水资源开发难度极大。水资源紧缺已经成为威胁我国未来水环境安全的一个 无法回避的问题，必须强化水资源稀缺和节约意识。 水利是农业的命脉，而水资源的主要消耗方砸是农业灌溉。但是，传统的 农业灌溉中如果继续采用大水漫灌的方式，水的利用率低且浪费严重，有效利用 率只有3 0 4 0 。随着水资源的短缺，发展节水型农业乃是亟待解决的问题。国 务院总理温家宝在十届全国人大二次会议所作的政府工作报告中提出：“要 坚持增产与节约并举，把节约放在优先位蜀。这不仅是当前解决供需矛盾的迫切 需要，也是缓解我国资源环境压力的长远之计。必须切实转变经济增长方式，各 行各业都要杜绝浪费，降低消耗，提高资源利用效率，形成有利于节约资源的生 产模式和消费方式，建设资源节约型社会。”推广节水灌溉、发展节水农业，可 以缓解水资源紧缺的矛盾，增加环境容量，对生念环境安全与可持续发展具有重 要的意义。如何实现节水型农业灌溉，一靠技术，二靠管理，最终都落实钊制度 上，以此构成了本文的写作思路。 然而水利问题关系万千，全国各地资源、地貌都存在极大的差异，仅凭一 已之力无法予以概揽，因此切入的视角需小，本文对宜兴地区进行了分析，以农 灌溉设施为对象。基础设施是农田水利的根本，如何通过对基础设施的建设和 维护，推动经济稳定、持续的增长，同时又从对其的利用中折射出区域内人的属 性，分析各种管理模式的优缺成毁，以此前瞻新的治理路径这就是本文所需 解次的问题。它既需进行深刻的理论探讨，也需广泛的实证材料证明。本文采取 制度主义的方法论，分析制度对公共资源、公共物品、公共政策以及人的行为f 勺 影响，同时它们又是如何反作用于常4 度，带来制度的演进。 将制度分析的理论与方法运用到水资源的研究中来，成就最为突出的是美 因学者埃莉诺奥斯特罗姆( e l i n o ro s t r o m ) ，其研究特色是在系统性的理论基 础上进行广泛的实证研究，主要探讨了公共池塘资源的自主治理问题。其代表作 有制度激励与可持续发展、公共事务的治理之道、多中心治道与地方公共 经济、公共服务的制度建构等，对公共事务的治理开发了一套完整的理论 与制度设计体系。随着西方新制度经济学的兴起，国内一些学者对自然资源管理 也进行了探索性的研究。毛寿龙、胡鞍钢、王亚华等人，在介绍国外著作的同时， 丌始重视水资源产权理论，对水资源产权的概念、功能、变革、现状等都进行了 理论探索，对水资源产权与水市场的关系，以及我国水资源管理模式的选择也进 j r 了尝试性的研究。进而提出水资源开发与利用的新模式：政治协商与准市场。 但是，我国学者的研究主要集中在宏观层面的理论研究，尚未对水资源的开发与 利用进行微观层面的实证研究，一些理论的假设并末得到经验的证实，适合我国 国情或某区域特色，并具有实际可操作性的水资源开发与利用的规则尚属空白。 同时，水权问题过于复杂，本文将重点放在由水资源派生出来的灌溉设施上，将 其属性简单化以便于分析。 笔者走访了江苏省宜兴市下的乡镇，进行一个典型性的研究，并不能归纳 出一般意义的规律。但如果从历史的角度考虑，则可包孕过去，启迪未来。1 9 7 2 年9 月黄河第一次出现断流。断流严重的1 9 9 7 年，山东利津站全年断流1 3 次， 累计2 2 6 天，3 3 0 天无黄河水入海；断流起点曾上延到开封柳园口附近，全长达 7 0 4 公里，占黄河下游河道长度的9 0 。1 谁会预想到我们的母亲河竟然会处于这 种境况? 因此不能因太湖地区的水资源优势而忽略管理。横行比较发达国家水利 管理体制，苏南地区仍过于传统，因此探讨又不乏未雨绸缪之用意。本文力图以 管窥豹，寻求政府、市场、团体三者协调管理的制度框架。 第二节经验分析 我国水法第三条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务 院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水 库中的水，归该农村集体经济组织使用。”要合理高效利用这种公共池塘资源， 首先需要适度规模的基础设施投资，以此构成持续发展之本。 根据常规假设，只有大规模的基础设施投入才会带来显著的经济增长，两 者之间成正比关系。然而在不发达国家农业地区的物质基础设施，多数情况下不 仅没有成为经济增长的催化剂，反而造成了很大的负面影响，形成了许多不相适 宜的设施，经济停滞所带来的财政负担使这些国家难以维持目前的设施结构，最 终导致基础设施衰败或失灵。针对这个结果，埃莉诺奥斯特罗姆等提出了两个 基本问题：“1 为什么有如此多的农业基础设施表现了不可持续性? 2 对此能够 做些什么? ”埃莉诺奥斯特罗姆认为“在不适宜的基础设施上的大规模资本投 入既没能增强生产能力，也没能成为经济分化的基础如果没有足够资源或者 没有分配足够资源用于基础设施的运行和维护，基础设施会随时间流逝而退化。 而且，由于最初的投资没能持续下去，常常使这些设施陷于废弃状态。”2 因此， 对基础设施的研究，已经从单纯的资金技术问题转向制度设计和治理问题，不同 规模的基础设施建设政府作用的差异开始显现。这些问题在中国也同样存在。 宜兴地区依傍太湖。太湖古称震泽，又名笠泽、具区或五湖，号称“三万 六千顷”，位于江浙两省之间。太湖主要水源有二：一为南面的苕溪，来自浙西 天目诸山，由吴兴、长兴一带淡港入湖；另一为西面的南溪( 即宜兴荆溪) ，自 江苏茅山及苏皖边界诸山，分别由宜兴的大浦、百滨等港入湖，湖水由湖东浏河、 吴淞江、黄浦江泄入长江。太湖是江南水网中心，具有灌溉蓄洪的作用，也有利 于交通航运和渔业生产。在宜兴境内的太湖沿岸，自谳东乡的父子岭起，经周墅、 大浦、新庄、洋溪到周铁、分水乡的百渎为止，沿湖岸长4 3 5 公里，名为太湖 渎区，是宜兴有名的经济作物产区。宜兴河流历史上属太湖流域的南溪水系( 或 荆溪水系) ，承泄溧阳、金坛客水，常年向东流入太湖、涌湖。漏湖俗称沙子湖， 地处宜兴、武进两市之间，有河网北通长江，东泄太湖，西连洮湖，南接东、西 沈，是太湖西北部的水网中心，它在宣兴境内的主要港口有张河港、漕桥河等 3 0 余条，但自1 9 7 5 年后沿湖各乡实行围垦，使得部分港、渎不再直接通湖。此 外尚有西沈、团沈、东沈，俗称“三沈”，地处太湖以西，涌湖以南，铜官山北 麓，宜城镇两侧，是小型浅水湖泊。在宜兴境内入沈的河流有南溪、北溪、厘溪、 桃溪等。三沈是调节性河道型湖泊，雨涝时可以滞蓄山洪，天早时可以引太湖水 灌溉南溪河两岸农田。3 由于历史上水利资源丰富，因此该地区水资源供需矛盾长期被掩盖。个体 农户可以自挖水渠进行灌溉，政府对此并不作为，水价不高但水利站仍无法收齐 水费。随着市场经济的进展，经济大环境发生了变化，市场化的模式介入灌溉设 施，水利站与农机站开始分设，政府职能分开，从具体事务之中抽身而出。通过 公开拍卖等途径，部分乡镇的电灌站开始由私人经营管理。这种转化立刻带来了 经济效益的提升，然而相伴随的污染问题也逐渐显现。太湖水域因污染严重已经 启动了“引江入太”工程，即利用已建治太工程体系将长江水引入太湖及流域河 网，加快水体流动，增强水体自净，提高水环境的承载能力，缓解流域水质型缺 水矛盾，最终达到改善太湖和流域河网水环境的目的。因此，体制的设定还要兼 顾社会利益。同时，地处太湖之滨的苏南地区乃是中国经济改革的前沿地带，它 们经过探索发展了独具特色的小城镇模式，即由于改革开发以来乡村农业发展、 农村经济体制改革、乡村工业迅速起步。促使非农产业较集中的乡村中心区域向 小城镇转变，出现乡村地域变为城镇地域、农村人口就地转变为城镇人口的乡村 城镇化现象。宜兴市下的部分乡镇地区经过产业结构调整之后，工农之比己经达 到了1 ：l 。出于成本和收益的考虑，农田种植的数量不断下降，农业用水利益 冲突开始减少。这种经济上的缘由也促进了农田小水利承包的顺利开展，但也会 分散考察的重点，减缓灌溉设旆管理体制的变迁步伐。 经验层面的描述带有特殊性，可以从政策的分析中看出农田小水利市场化、 民营化的趋势。新中国成立以来，各级政府组织广大农民投资投劳，共建成各类 小型农村水利工程约2 0 0 0 万处。这些工程规模小数量多、分布广，在抗御水旱 灾害、改善农民生产和生活条件、促进农村经济社会发展等方面发挥了重要作用。 1 9 9 9 年3 月九届人大二次会议的政府工作报告中就指明了在农村地区应当： “开展群众性农田水利建设，鼓励集体、“农户以多种形式建设和经营小型水利设 施。重视计划用水、节约用水，大力发展节水农业，推广多种形式的节水技术。” 2 0 0 3 年1 2 月水利部、农业部制定的小型农村水利工程管理体制改革实施意见 明确地定义了小型农村水利工程，主要指“灌溉面积l 万亩、除涝面积3 万亩、 库容1 0 万立方米、渠道流量l 立方米每秒以下的水利工程和农村供水工程。”意 见的目的就是要通过改革，力争在3 至5 年内，全面完成现有小型农村水利工 程的管理体制改革，逐步建立适应社会主义市场经济体制和农村经济发展要求的 工程管理体制和运行机制：以明晰工程所有权为核心，建立用水户协会等多种形 式的农村用水合作组织，投资者自主管理与专业化服务组织并存的管理体制；以 建立良性运行机制为重点，采用承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的方式， 搞活经营权，落实管理权；以水利工程供水价格管理办法为依据，在充分考 虑供水成本和用户承受能力的基础上，合理确定非自用工程供水价格。 由此可见，随着农村经济体制改革的深入，小型农村水利工程建设与管理 4 中存在的权责不明、投入不足、发展滞后、管理不善、效益衰减等问题比较突出， 影响了工程效益的发挥和农民兴建小型水利工程的秘极性，传统的政府集中式的 管理模式的缺陷日益显现，改革纷纷转向了市场化的替代模式并取得了良好的效 益。然而市场是否是解决一切的灵丹妙药，需要理论上的进一步分析。 第三节理论困境 埃莉诺奥斯特罗姆和罗伊加德 就是指“具有非排他性和产出可减少性。 ( r o yg a r d n e r ) 定义了公共池塘资源， 它的第一个特性非排他性和纯公益物品 的特点相似，而第二个特性产出可减少性又与纯私益物品具有相似的特点。这些 大量的公共池塘资源，其自然形式各异，规模小的如沿海渔场、灌溉系统和牧场， 大的如海洋和生物圈。”4 然而现实中的现象并没有证明公共池塘资源被很好地利 用。 1 9 6 8 年，杰拉德哈丁( g a r r e t th a r d i n ) 在科学杂志上发表了“公 用地悲剧”一文，研究表明如果物品是公共的，每一个理性的使用者在追求自己 的最佳利益时，会导致物品的过度使用与退化。哈丁举例，理性的牧人出于利益 最大化的考虑，会不断增大其在公用地上放牧的数量，对公用地不加限制地过度 使j = j 最终导致的是资源的毁灭。5 此外“公用地悲剧”还被广泛地用来描述各种 各样的问题，诸如环境污染，世界水危机，国际冲突与合作等等。进而，奥尔森 ( m a n c u r0 1 s o n ) 通过反证提出了“集体行动的逻辑”，他用一个完全竞争的市 场来类比大组织。在这样一个市场中，可以辩称价格永远不会低于垄断集团制定 的水平，因为如果一家企业增加产量，其他企业也会同样这么做，价格就会下跌； 但每家企业部预见到了这一点，所以就不会引起产量增加以致价格剧跌的连锁反 应。事实上，在个竞争市场中情况并非如此；在一个大集团中情况也不是这样 的。当涉及到的企业的数量很大时，没有人会注意到因一家企业的产量增加而对 价格产生的影响，所以没有人会因此而改变计划。与之类似，在一个大组织中， 少了一个资助者的负担，所以一个理性的人不会相信如果他从一个组织中退出的 话，他能够驱使其他人也这么做。8 公共池塘资源面临着囚徒团境的博弈，可以通过矩阵来表示：7 囚徒a 沉默招供 i 囚徒b沉默两人都无罪b 有罪 招供a 有罪两人都有罪 或者可以用数字( 代表囚徒被判刑的年数) 形象地归纳：8 囚徒a坦白 抵赖 囚徒b 坦白抵赖 f一8 ，一8o 一1 0 i 一1 0 ，0 1 ，一1 这个模型说明只要两个囚徒无法相互合作，他们就都面临着同样的两难选择。如 果两人相互合作并彼此作出可信约定，则都不招供为较好结局。然而他们无法串 供而可能以招供来换取自保，出现互相揭发的情况，则结果会变糟糕。因此，如 果没有一种有约束力的契约在行为人之间被执行，那么一个非最优的均衡将成为 结果，公共品将供给不足。 各种分析模型都解释了一个相同的问题：个人理性的最大化并不一定导致 集体理性的最大化。在农田灌溉设施上出现的维护不足、投资配置不当、对使用 者冷淡，以及技术效率降低等等问题，未尝不是理性人的后果。在这种情况下， 就需要一种制度，能使人们作出的承诺可以得到切实的履行，减少外部世界的复 杂性。传统上有两种解决方案：其一，政府集中统一管理；其二，市场化( 私有 化) 。然而，这两种方案都有致命的缺陷。政府统一管理可能存在政府失灵，寻 租与腐败等，同时，遵循集中控制的建议所实现的最优均衡是建立在信息准确、 脓督能力强、制裁可靠有效以及行政费用为零这些假定的基础上的，然而这些假 设在现实中很难实现。市场化方案中产权的界定也不是一个自发的过程，在产权 实施过程中，很有可能存在信息不对称、监督成本高昂等难题。产权的有效性也 与诸多因素相关，如利益主体的异质性、社会资本成熟度等。理论界似乎走入了 个怪圈：当政府干预失灵的时候，则代之以市场化：而当市场失灵的时候，则 代之以政府干预。 然而，利维坦和私有化，都不是解决公共池塘资源的灵丹妙药。诸如公共 产品问题、搭便车问题、道德风险问题、逆向选择问题，都是传统经济学难以解 决的。事实表明，人类社会中虽然到处都是公共的悲剧，但许多人却自主地摆脱 了公共选择的悲剧，从而改善了福利。本文试图通过演化的分析视角，着眼于农 田灌溉设施效用提高的问题，分析在解决公共物品与私人利益这对矛盾的过程 中，如何出现了种种的制度安排? 政府与市场作用各自的范围与限度如何? 能否 从现行的体制下衍生出民间协商自主治理的管理模式? 第二章理论框架 第一节制度分析 奥地利经济学家安德鲁肖特( a n d r e ws c h o t t e r ) 认为，如果博弈是重复 进行的，而且参与者都认识到了这一点，那么，双方都会认识到反复使用撒谎策 略对自己是不利的，随着情况重复出现，可能会期待一个显示真实偏好的规范得 以发展，在这个规范之上，说真话的惯例将被建立。于是，可能会期待社会制度 得以演化来解决反复出现的囚徒困境问题。9 因此适用的制度才是解决种种困境 的关键。在问题分析之前，则先需对制度有一个明晰的了解。 一制度的内涵 人们的社会生活中存在无数的制度，它与人的行为密切相关，引发了无数 政治、经济、社会学家对它的关注。美国制度学派先驱之一凡勃伦( t h o r s t e i n v e b l e n ) 首先将制度问题纳入科学研究，他认为，“制度实质上就是个人或社会 对有关的某些关系或作用的一般思想习惯；而生活方式所由构成的是，在某一时 期或社会发展的某一阶段通行的制度的综合，人们是生活在制度也就是 说思想习惯指导下的，而这些制度是早期遗留下来的。今天的制度，也 就是当前公认的生活方式。因此遗留下来的这些制度，这些思想习惯、精神 面貌、观点、特质以及其他等等，其本身就是一个保守因素。这就是社会惯性、 心理惯性和保守主义因素。”m 诺斯( d c ，n o r t h ) 也提出“审度是为约束在谋求 财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为 准则。”“卢现祥进一步解释制度提供的一系列规则由社会认可的非正式约束， 国家规定的正式约束和实施机制所构成。其中非正式约束是人们在长期交往中无 意识形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分。1 2 而舒尔茨 ( tw ts c h u l t z ) 更是经典地定义“制度是一种行为规则，这些规则涉及社会、 政治及经济行为。” 克劳弗德( s u ee s c r a w f o r d ) 和埃莉诺奥斯特罗姆将对制度的看法归纳 为三种：( 1 ) 皋4 度是一种均衡。制度是理性个人相互理解偏好和选择行为的基础 上的一种结果，呈现出稳定状态。( 2 ) 制度是一种规范。许多观察到的互动方式 是建立在特定的形势下的，很大程度上来自一种规范性的义务。( 3 ) 制度是一种 规则。如果不遵循这些制度将受到惩处或带来低效率。1 4 对制度更为全面的理解 来自彼得豪( p e t e r a h a l l ) 和罗斯玛丽泰勒( r o s e m a r yc 。r 。t a y l o r ) 的政 治科学和三个新制度主义一文，他们比较得出：( 1 ) 历史制度主义把制度理解 成为扎根于政体的组织结构或政治经济中的正式或非正式程序、惯例、规范和风 俗。( 2 ) 理性选择制度主义把制度理解成为影响到结果的规则。( 3 ) 社会学制度 主义的制度不仅包括正式的规则、程序、规范，而且还包括符号系统、认知规定 和道德模板，它把文化也定义为一种制度。” 从上述诸多定义中可以看出，制度的范畴已经超出了传统意义上仅仅把它 作为静态的、j 下式的规则、法律乃至政治构架。这种制度是外在的，必须由统治 集团通过政治权力机构自上而下地设计出来并强加于社会，通过一定的政治机器 保障其实施。它对政府的权威有很强的依赖性，同时更趋于保守稳定，迟滞于种 种社会现象。外在的制度也存在着一定的优点，甚至是不可或缺的：( 1 ) 它的阐 述规范明晰易于辨识，不会产生认知上的误解，从而可以大大降低信息成本。明 确地附上针对违规行为的惩罚措旌，可以使人们更加难以以健忘、懒散、不诚实 或疏忽的方式行事；( 2 ) 外在的制度对所有个人提供了一个平等的环境，当分歧 发生时可以通过履行正当的程序进行公正的裁决。同时，当矛盾产生时，可以通 过既定的刑罚予以惩罚，或者通过正式的宣泄渠道排遣过激情绪，以达到有效的 控制：( 3 ) 外在的制度所作出的契约式承诺更具有可信赖性。 与此同时。学者们无一例外的都将内在的思想、心理、习俗、惯例、价值、 伦理、道德以及意识形态等等纳入到制度的内涵之中，大量内在的制度根据经验 不断的演化并控制着人的相互交往。内在的制度不可能依靠任何人的设计+ 而产 生，它是潜移默化而且普遍存在的，在经济交往中发挥着重大的作用。内在制度 包含着大量经过精炼和检验的先人智慧，它的变化有多数人参与，同时走的是渐 进的、缓慢的路程。在殷人眼里看来，理性个人追求利益最大化的目标同对整 个社会的判断存在着紧张关系。实际上在古典经济学家那里，内在制度作为社会 约束机制的作用已经得到肯定。亚当斯密在道德情操论中提出市场需要某 种道德情感。埃德蒙伯克认为市场根本就不能运转，除非获得了先在的“惯例” 等“自然保护原则”的支持。“ 可见，合适、有效的制度安排必定是外在制度和内在制度的有机统一。当 行为主体认为对制度的安排达到一种满足状态或满意状态，就是制度均衡。在这 种制度状态下，行为主体自愿接受这种规则，实现了社会的稳定与发展。如何实 现这种均衡? 霍布斯通过对无政府主义丛林的描述得出所有人都会极为看重安 全，认为他们因此会把权力交给一位出现在他们面前的君主，许诺随后向他们提 供保护。”然而历史证明这种强制性的世俗秩序的执行性并不可靠，人们的境况 更糟，诺思感慨到，“若没有约束，我们将存在霍布斯主义的丛林中，也就不可 能有文明存在。”1 8 需要通过类似社会生物学的演进来选择制度。 8 二制度的演进 二十世纪接近尾声之际，西方学术界认为自由主义已经处于退却态势，很 多批评集中在启蒙运动的自由主义所提出的具有超级理性或过度原子化的人的 观念。尽管如此，白苏格兰启蒙运动以来的经济自由主义，强调自发秩序及把市 场交换看作某种沟通方式，仍具有相当独特的个性。按弗格森( a d a mf e r g u s o n ) 的话说，自发秩序是“人类行为的结果，而非人类设计的结果”。自发秩序是指 那种实践、规则、制度等，它们并非由于人类预见到其益处、从而有意识地、自 觉地创建出来，而是无数按自己的计划追求各自之目标的人的无意识的结果。”而 哈耶克的自发秩序原理更进一步做了强调：“这些由前人逐渐形成并构成适应其 所处环境之措施中重要内容的工具，所含括的远远不止于物质性的器具。它 们还存在于人们习惯遵循但却不知其就里的大多数行为方式中。它们由我们所谓 的传统( t r a d i t i o n ) 和制度( i n s t i t u t i o n ) 构成；人们之所以使用这些 传统和制度，乃是因为它们对他们而言是一种可资运用的工具：它们是累积性发 展的产物，而绝不是任何个人心智设计的产物。”“勿庸置疑，人类在历史上所获 得的一些最伟大的成就都源出于下述事实，即人类始终无力控制社会生活种 种自生自发的发展力量，无论受到多大的限制，通常仍能表明其强大无比，足以 抵抗国家所具有的那种有组织的强制性措施。” 詹姆斯马奇( j a m e sg m a r c h ) 和约翰奥尔森( j o h a np 0 1 s e n ) 明 确区分了两种类型的秩序：理性强加的秩序和竞争与强力强加的秩序。他们在此 基础上提出了具体的6 种秩序观：( 1 ) 历史的秩序。强调历史过程的效能，强调 历史迅速地和不可抗拒地走向某种独特的结局正常情况下是最优的结局。 ( 2 ) 暂时性的秩序。这种概念突出了选择的理论，强调联系更多地带有暂时性 而非重大的因果性联系。( 3 ) 内生的秩序。机构运转过程本身通过多种方式影响 着权力的分配、偏好的分配以及调节的手段等。( 4 ) 规范性的秩序。尽管自利意 识的存在，但人们的行为更多地建立在发现合乎规范的行为的基础之上，而较少 建立于对可供选择的方案的精心算计的基础上。人们已在努力使这些规范性规则 如利他主义和互惠主义合理化或致力于阐明这些规则演迸的条件。( 5 ) 人口统计 学上的秩序。组织通过向其反面的转化来适应环境，机构受其同伴结构的推动而 运转，以及对职业和专业标准的追求支配着事件的进程等。( 6 ) 象征性的秩序。 生活中的符号、仪式、典礼、故事和戏剧在实现有序化方面有很强的影响力。” 由此可见，在制度变迁的过程中，存在着自我强化的机制，这种机制使制 度变迁旦走上了某一条路径，它的既定方向就会在以后的发展中得到加强。沿 着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也 可能顺着原来的错误路径往下滑，如果陷入困境则会导致组织的崩溃。凡勃伦认 为“社会结构的演进，确是制度上的一个自然淘汰过程。人类制度和人类性格的 些已有的与正在取得的进步，可以概括地认为是出于最能适应的一些思想习惯 的自然淘汰，是个人对环境的强制适应过程，而这种环境是随着社会的发展、随 着人类赖以生存的制度的不断变化而逐渐变化的。”2 2 演化而来的制度，一方面 旨在约束个体追求福利或效用最大化的行为，防止个人利益与公共利益的尖锐对 立：另一方面，又必须防止出现对个人的制度性压迫，在这种情况下，对于权利 的分割完全受制于集体单位，导致分配的任意性。 正如哈耶克所说：由于外生制度往往是结果所致，因此演化的过程则体现 。内生制度之中。人们能够自愿遵循这类不具有强制力的规则，当有其益处，这 i 仅是因为对此类规则施以强制是不好的，而且也是因为以下两种境况事实上常 常是可欲的：一是自愿性规则( v o l u n t a r yr u l e s ) 只应当在大多数情形下得到 遵守，二是个人应当能够在他认为值得的时候挑战这些定规而不顾此举可能会导 致的公愤。除此之外，还有一点也很重要，即确使这些规则得以遵守的社会压力 的强度和习惯力量的强度，都是可变和不确定的。正是这类自愿性规则在压力方 而所具有的弹性，使得逐渐进化和自生自发的发展在道德规则领域中成为可能， 而这种可能性的存在又容许此后的经验趋向于对先前的规则进行修正和完善。2 韦森教授从哈耶克的自生自发秩序理论出发，概括了“习俗惯例 法规”的演化路径：习俗作为一种自发社会秩序，一旦生成，它就能作为人们社 会活动与事务中的一种常规性固化习俗本身所覆盖的团体、社群或社会中成员的 现象型行为，从而它本身也就作为一种事态、一种情形像一种社会规则那样对成 员的各自行为有一种自我强制性的规约。而这种规约本身实际上给当事人和其他 当事人一种确定的信息，告诉他应该这样做并有信心地预期到他本人如此行动亦 会从别人那里获得同样的合作。从这里也可以看出，习俗一旦生成，它就是一个 社群或社会内部的一种自发秩序。只有在这种自发社会秩序下，人们才能有信心 地与他人有序地交往，即每个人均自我强制地遵守这种自发秩序，并且也会有信 心地预计到他人亦会这样做当一种习俗在一个社群或社会中驻存一定的时 问之后，它就会向人们的心理层面推进，从而在人们的社会心理层面沉淀下来而 成为一4 种社会规范，从而硬化为一种惯例无论是在人类历史上的任何一个文 明社会中，还是在当代任何一个社会中的即时即地，均实际上进行着或者说发生 着从个人的习惯到群体的习俗，从习俗到惯例，从惯例到法律规则这样一种动态 的内在发展行程。“ 肖特秉承苏格兰自由主义传统，从逻辑上展开制度演化，将博弈论思想引 入制度分析，对理性假设进行了补充和修正，它代表的是一种过程理性。演进博 弈论认为，博弈局中的行为人的战略不仅由个人理性决定，而且它还要由社会习 俗、惯例来决定，它将人类在经济活动中互动行为的动态调整过程模拟为类似于 生物学中的进化演进过程。因此，其均衡的实现不是过多地依赖于参与人精确的 一次性理性计算，而是更多地依赖于通过一种稳定的自然而然进化演进的机制来 实现的，其均衡涵义更接近于生物学意义的稳定演进。 肖特定义了一个社会制度：在一人 j 群体p 中，当其成员在反复出现