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上海交通大学 mpa 学位论文 上海高校毕业生就业中的政府行为研究 i 上海高校毕业生就业中的政府行为研究 摘 要 高校毕业生的就业问题关系到经济的发展和社会的稳定，一直受到党 和政府的高度重视。以上海市为例，虽然政府在高校毕业生就业中已经做 了很多工作，但还是存在很多不足。本文希望通过研究这一过程中的政府 行为，为营造高校毕业生宽松的就业环境创造良好条件。 本文首先对就业的含义及特点、高校毕业生就业的含义及特点进行了 阐述，并对高校毕业生就业中的政府行为做了界定。其次，通过回顾我国 高校毕业生就业政策的演变、概述上海高校毕业生就业中的政府行为、对 比国内其它三个直辖市和国外的政府行为，总结出政府行为在高校毕业生 就业中的作用。然后，分析了上海高校毕业生就业的现状，从学生就业观 的引导、落户政策、政校企三方的沟通、就业过程监管及就业指导等方面 指出了政府行为缺失的表现。最后，对如何优化上海高校毕业生就业中的 政府行为提出对策：明确价值导向、完善政策调控、加强监督管理、拓宽 指导服务。 关键词：就业，高校毕业生就业，政府行为 上海交通大学 mpa 学位论文 上海高校毕业生就业中的政府行为研究 ii the research of the government act in college graduates employment in shanghai abstract the employment problem of college graduates is always paid great attention by the chinese communist party, for it has influence on economic development , and social stability as well. shanghai government, for instance, has made a lot policies on college graduates employment, but there still exsit many shortcomings. this research aims at making better conditions for a relax employment circumstance. firstly, the concepts and characteristics of employment and college graduates employment are briefly introduced in this article, on the base, the definition of the government act in college graduates employment is made. secondly, this paper shows the effects of government act on college graduates employment, which is come to conclusion by review of the changes for employment policy , summarizing the government act in college graduates 上海交通大学 mpa 学位论文 上海高校毕业生就业中的政府行为研究 iii employment and comparison of the acts in another 3 municipalities directly under the central government and some foreign countries.thirdly,it analyses the status quo of college graduates employment in shanghai and points out the expression of the act absence of the government, according to guiding students to set up correct employment awareness, the settling down policies,the communication among the triangular government-college-enterprise relationship, careers guidance and the job searching supervision and management. in the end, it proposes measures for how to optimize the government act in college graduates employment in shanghai, which contain adjusting policy, strengthening the supervision and administration, and broadening vocational guidance and service. key words: employment; college graduates employment; government act 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其它个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：魏舒 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 魏舒 指导教师签名：胡近 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 上海高校毕业生就业中的政府行为研究 1 第一章 绪 论 第一节 研究意义和研究思路 一、研究意义 我国作为一个人口众多的发展中国家， 教育发展及相应的高校毕业生就业问题关系 到国民经济的发展与社会的稳定，历来受到党和政府的高度重视。以上海市为例，虽然 政府己经为高校毕业生就业做了大量的工作，但还存在一些有待改进的地方。本文对当 前上海高校毕业生就业现状和政府行为在高校毕业生就业工作中所产生的问题进行实 证研究和理论分析,并对比国内其它三个直辖市和国外的政府行为在高校毕业生就业中 所起的作用，最后经过分析，对如何优化上海高校毕业生就业中的政府行为提出对策, 力求进一步完善上海高校毕业生就业体制，对于为毕业生营造宽松、自由、公平的就业 环境具有重要的现实意义。 。 二、研究思路 本文围绕着如何改进上海高校毕业生就业中的政府行为问题， 介绍了一般的就业理 论，分析了上海市近两年的就业形势。在此基础上，分析了当前上海高校毕业生就业中 的政府行为，并着重分析了其存在的问题即政府行为缺失的表现。最后，从系统论的角 度，对如何改进上海高校毕业生就业中的政府行为提出了自己的看法。 本文研究的重点和难点是上海高校毕业生就业中政府行为缺失的表现及优化对策。 第二节 基本概念 一、就业 对“就业”一词的理解，时代不同，理解也不同。宏观来看，就业是如何配置和利 上海交通大学 mpa 学位论文 上海高校毕业生就业中的政府行为研究 2 用劳动力资源的问题，因而它与经济发展密切相关并且相互促进；微观来看，就业是劳 动者的个体行为，决定于劳动者的就业观念、择业意识和劳动技能等关键因素，是劳动 者生存和发展的物质前提，同时它对劳动者的其它社会行为产生重要影响 。时代在发 展，社会在进步，越来越多的人自主创业或从事自由职业。他们拥有自己稳定的事业， 是社会财富的生产者，甚至有的还是社会岗位的创造者。因此现在普遍观点认为，就业 是指劳动力与生产资料相结合的形式， 是指在劳动年龄内或超过劳动年龄但有劳动能力 的人在一定的社会工作岗位从事合法社会劳动， 并获得相应的劳动报酬或经营收入的状 态 。它包括三层含义:一是劳动者与生产资料相结合，从事相对稳定的社会劳动;二是 取得社会报酬，取得社会救济但不从事社会劳动的人不能算在就业之内；三是这种劳动 必需是合法的劳动。 二、高校毕业生就业 从广义上讲大学生包括所有具有本专科学历的社会成员;狭义上大学生仅指一般 本、专科在读学生和具有同等学历的在读学生。高校毕业生就业是指大学生这个特殊的 社会群体在其即将结束学业完全进入社会之际实现同一定的生产资料建立劳动关系的 过程 。 三、政府行为 政府行为， 是指政府在一定时期内为实现国家利益和社会发展职能而采取的一系列 活动形式和具体行动的过程 。政府行为有抽象与具体之分:抽象行为是指有关政策、法 规、文件、制度等的研究、制订;具体行为是指政府的决策在社会实际中的运作 。政府 行为还可以从其它角度进行划分，从宏观上来看，政府行为包括政府的政治行为、政府 的经济行为、政府的社会行为、政府的文化行为、政府的法制行为;从管理职能上来看， 政府行为可分为:政府的决策行为、政府的计划行为、政府的沟通行为、政府的协调行 为、政府的监督行为 。高校毕业生就业中的政府行为，即是指政府对高校毕业生就业 过程进行调控和指导的一系列具体行为。 卢佼.全球背景下我国青年失业问题及对策之研究d.华东师范大学，2003. 彭薇，王旭东.就业概论m.北京：经济管理出版社，2002 年 6 月第 1 版.第 2 页. 陶小江. 当前大学生就业状况分析及教育对策研究d.西南师范大学, 2004. 陈济，许斌.社会自治与政府职能的转变m.北京:中国社会出版社，2005.217 一 221 刘丹，傅治平.政府行为论一市场经济条件下政府功能研究m.长沙:湖南人民出版社，1998.5 张今生.政府行为与效能政府改革的深层次透视m.北京：中国计划出版社，2001.8889 上海交通大学 mpa 学位论文 上海高校毕业生就业中的政府行为研究 3 第三节 研究方法和研究角度 一、研究方法 （一）文献研究法:利用图书馆、教育信息中心的资料和互联网的信息资源，认真 研读有关论着、资料，并对其进行进一步的整理、分析，使之运用于研究。 （二）比较研究法:包括纵向比较和横向比较，即通过历史比较、城际比较和国际 比较来把握上海大学生就业的现状和趋势。 （三）访谈法:利用作者本人在高校工作的优势，与大学生就业有关的人员进行交 流，包括与高校就业指导中心的负责老师、大学生本人、企事业单位的招聘人员进行交 流。 （四）现场观察法:亲自去人才市场、高校人才交流会、大型人才招聘会观察了解 大学生的应聘情况和用人单位对大学生的招聘情况，从观察中发现问题，并进行分析。 二、研究角度 （一）从研究的视角看，有较多的学者进行过关于高校毕业生就业与政府有效措施 方面的研究，但鲜有专门以上海市为例对高校毕业生就业中政府行为的研究。本文就是 从这个角度出发，以上海市为例，研究上海高校毕业生就业中的政府行为，探讨政府在 促进大学毕业生就业中的积极作用， 深入分析当前上海市政府在高校毕业生就业中推行 的政策的有效性及其存在的问题，最后，对政府提一些改进措施和建议。 （二）从研究的具体内容看，本文不仅重视理论研究，也关注实证研究。本文对于 当前上海市高校毕业生的就业现状和政府行为的缺失表现， 通过收集大量数据资料进行 整合分析，为今后进一步研究提供一些参考。 第四节 本文研究中借鉴的相关理论 本文从市场失灵和政府干预理论出发，结合我国大学生劳动力市场的特点，对政府 在大学生就业促进工作中的职责进行了界定， 在随后的就业政策研究中主要借鉴了治理 上海交通大学 mpa 学位论文 上海高校毕业生就业中的政府行为研究 4 理论、凯恩斯一般就业理论、需求供给与供求匹配理论、主要劳动力市场与次要劳动力 市场理论，现简要介绍如下: 传统理论的观点认为， “市场的失灵是政府干预的基本依据” 。市场机制在资源配置 中的基础性和主导性并不意味着唯一性和排他性， 而是存在着自身无法或暂时难以克服 的缺陷，即“市场失灵” 。 “市场失灵具体包括市场自身的固有缺陷和因发育不完善而造 成的功能缺陷两种情况。 ”经过较长时间的发展，发达国家的市场机制已经较为成熟， 其“市场失灵”集中反映在其自身固有缺陷上，而作为市场机制刚刚形成或者还处于起 步发展阶段的发展中国家而言，同时交织着两类市场缺陷所造成的“失灵” 。现阶段的 中国由于处于特殊的转型时期，加上具有特殊的国情，市场缺陷的表现情况表现得更为 复杂。 政府干预理论的观点认为，由于自由竞争必然会导致市场机制“失灵” ，因而需要 政府主动“干预经济” ，发挥政府“有形之手”的功能以弥补市场“无形之手”之不足。 “现代经济己经成为市场和政府干预的混合体， 并要求政府干预成为渗透到市场经济运 行过程中的内生变量 ，从而有效地弥补市场的固有的和因不完善所致的缺陷。 ”那么 从这个角度讲， “作为一个具有特殊国情、目前处于特殊转型期的中国，更应该建立强 有力的现代化的政府，努力加强和硬化其政权，使他们的法律更具有效力，使他们的行 政更具有效率，从而推动市场经济的有序、健康发展。 ” 一、治理理论 英语中的治理(governance)源于拉丁文和希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期 以来它与统治(government)一词交叉使用 主要用于与国家公共事务相关的管理活动和 政治活动中。治理理论的代表人物罗茨(rrhodes)认为，治理一词至少有六种不同的 用法：作为最小国家；作为公司治理；作为新公共管理；作为“善治”；作为社会 控制系统；作为自组织网络。可以看出，治理是一个具有广泛适用性的概念，泛指国家、 公共组织、私人机构及社会个人等各种活动主体之间的关系。而政府治理即是指政治管 理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理，并 且特别关注在一个限定的区域内维持社会秩序所需要的政治权威对行政权力的运用。 治 理使政府能够突破自身的局限。由国家主导或由市场主导经济发展，是人类社会解决发 展问题的两套基本的组织机制。尽管这两套机制是经济发展中不可或缺的，但又都有其 缺陷性，即存在着政府失灵或市场失灵的可能性。随着科技经济的发展、全球一体化的 上海交通大学 mpa 学位论文 上海高校毕业生就业中的政府行为研究 5 到来和民众民主意识、参政意识的提高，治理环境变得更为复杂多变，政府单中心治理 的情况必须加以改观，由政府、民众、企业、非政府组织等多中心来公共治理，才有可 能建立一个政府、社会公共治理的善治局面。政府治理中政府角色由控制转变为综合协 调。 如果将治理定义为公共权威行使的话， 那么治理的过程实际上是政府怎么做出选择、 分配资源以及创造公共价值的过程，它涉及的是社会的决策和公共领域中的意义创造。 政府存在的目的就是要创造价值，包括创造公职的价值和社区的声望。为此，在治理这 个综合系统中，政府扮演以下几个角色：第一，政府将在确立各种网络运作的法律规则 和政治规则方面继续扮演一种综合的角色。政府将在“元层次”上运作，即政府将帮助 使一些产生于各种政策网络内部的决策得以认可、编辑成典和合法化。此外，政府将继 续建立具有普遍适用性的广泛治理原则。第二，政府很可能会帮助解决各种网络内部， 特别是那些网络之间的资源分配和依赖问题。政府还将扮演一种平衡、协调和促进网络 边界之间关系的角色，并且确保每一个部门最终都不会支配其他部门。第三，政府应该 对网络之问的相互作用进行监控， 以确保民主和公平的原则在具体的网络内部及其不同 网络之问得以维护。政府必须确保民主过程得以维护并且确保公共利益最终得到保证。 治理以多元主体的共治为核心。治理作为一种过程，在结构上以跳脱传统由上而下的层 级节制体系，中央政府与地方政府、政府与非政府组织、政府与社会的界限日益模糊。 在新的社会治理模式当中， 政府不再是唯一的价值存在， 国内非政府组织、 市场化组织、 市民社会乃至全球或区域性的国际组织、他国中央或地方政府、跨国公司以及国际非政 府组织等社会公共机构和行为者同样可以直接或间接地参与各种治理行为， 成为进行社 会管理、提供公共服务的主体。各种社会治理主体在协作的基础上彼此相互拾遗补缺， 形成相互补充、共同治理的格局。治理的主体不仅出现了多元化的趋势，而且在这些多 元化的主体之间存在着一种权力依赖的关系。由于存在着权力依赖关系，公共管理过程 便成为一种多向度互动的过程。在这种互动过程中，政府与其他社会公共机构建立各种 各样的合作伙伴关系。这些伙伴关系大致可以分为三种：一是主导者与职能单位之间的 关系。二是组织之间的谈判协商关系，即多个平等的组织之间进行谈判，利用各自的资 源进行合作以完成某项项目，达到各自的目的。三是系统的协作关系，这也是伙伴关系 的最高一步。是指各个组织之间经过相互了解，结合为一，树立共同的目标，并建立系 列的规则和行为结构，从而建立一种自我管理的网络。 二、凯恩斯一般就业理论 上海交通大学 mpa 学位论文 上海高校毕业生就业中的政府行为研究 6 在凯恩斯以前,资产阶级经济学家以资本主义存在充分就业为前提,信奉“萨伊定 律”。“萨伊定律”,即总产出的总需求价格在所有产量上都等于它的总供给价格,也就 等价于达到充分就业不存在任何障碍这一命题。即,供给可以创造自身的需求。萨伊认 为,在一个交换经济中,任何制成品都表示对其它产品的需求,供给的增加就是需求的增 加,除非有特殊或暂时的原因,否则所有的产品都会卖出去。也就是说,总需求=总供给, 就业的任意增加只会带来收益的增加,从而诱使企业提供更多的就业机会以获取更多的 利润,这样总需求和总供给在一切就业量下都是均衡的,从而否认了普遍性的生产过剩 或普遍性生产不足的可能性,这也同样否认了普遍性失业的可能。而对于资本主义现实 中大量的失业现象他们解释为是“自愿性”失业和“摩擦性”失业。所谓“自愿性”失 业是指有工作能力的工人不愿意接受或降低现行工资而产生的失业,“摩擦性”失业是 指一些人在找到新工作之前暂时的失业。显然,“自愿性”失业和“摩擦性”失业在性 质上都不能算做是真正意义上的失业,对于前者,它是一种主观行为,对于后者,资产阶 级经济学家认为,有工作能力的人不会因为摩擦的原因而导致较长时间的失业,因而失 业只是暂时的。凯恩斯在资本主义存在大量失业的现实面前,否认了古典学派关于“资 本主义社会不存在失业” 的结论,他赞同关于摩擦失业和自愿失业的传统说法,继续袭用 这两个传统的失业范畴,但同时他还认识到,单单承认这两种失业,与现实相差甚远,于 是提出第三种失业范畴,即所谓的“非自愿失业”,并将其定义为:“如果工资品的价格 相对于货币工资稍有上升,现行货币工资水平下愿意工作的劳动总供给量和在此工资水 平下的劳动总需求量都将大于现有就业量,那么劳动者就处于非自愿失业状态。”他把 扣除“摩擦”失业和“自愿”失业以后余下的失业都归之为“非自愿”失业。根据对“非 自愿失业”的定义,凯恩斯把充分就业定义为:在现实生活中不存在“非自愿”失业情形 的状态。“摩擦性”失业和“自愿”失业同“充分就业”是相容的。在凯恩斯看来,充 分就业并不是要消除失业,“摩擦性”失业和“自愿”失业都与“充分就业”并行不悖, 只要消灭了“非自愿”失业,即使存在“摩擦性”失业和“自愿”失业,也同样算作是实 现了“充分就业”。在此分析基础上,凯恩斯以“非自愿”失业为轴心,探索和分析它所 发生的原因,并进而拟订救治的对策。因此,“非自愿失业”是凯恩斯所要研究的中心课 题。凯恩斯认为要解决失业,必须降低实际工资。但他强调不能减少货币工资,在此前提 下,用抬高物价这一半通货膨胀的方式来降低实际工资,提高利润率,从而使就业增加。 他也同样认识到,仅仅靠削减实际工资并不能达到充分就业,于是进一步提出,在资本主 义社会,存在非自愿失业的原因就在于有支付能力的需求不足,即,“有效需求”不足。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海高校毕业生就业中的政府行为研究 7 有效需求不足制约了需求约束型(而不是资源约束性)的经济,使之不能自动调节到充分 就业的水平。而造成这种状况的根本原因就在于“三个基本的心理因素”:边际消费倾 向、 资本边际效率和流动偏好。 他认为,只有国家干预经济,刺激有效需求,才能达到 “充 分就业” 。 这种干预存在乘数效应,可以起到加倍的作用。于是,“有效需求原理”同“三 个基本心理规律”等一起构成其就业理论体系。有效需求理论既是凯恩斯就业理论的基 础,也是凯恩斯就业理论的核心和出发点以及主旨所在,他用此分析资本主义社会存在 失业的原因,并贯穿于包括就业理论的整个凯恩斯经济学说之中。 在理论上,集中探索有 效需求所以不足的各种因素和原因,构成其就业的一般理论体系;在政策上,制订弥补需 求不足的各种措施,构成其需求管理的救治方略。 所谓有效需求,是指总供给价格和总需 求价格相等时的总需求价格,也就是企业家的生产能够获得最大利润时的总需求价格。 他认为,资本家为了追求最大利润,就必须考虑供给和需求两方面的情况。在供给方面, 需要考虑供给价格,即资本家从事经济活动时所付出的生产要素的成本加上他所预期的 利润,全部资本家的供给价格的加总就是总供给价格。同样地,在需求方面,需要考虑需 求价格,即资本家预期社会上用来购买商品的价格,整个社会所有资本家预期的加总就 是总需求价格。 当总需求价格大于总供给价格时,资本家就会扩大生产,增雇工人;反之, 则会减少产量,解雇工人。如此反复变动调整,直至达到总供给价格与总需求价格的均 衡,生产既不扩大,也不压缩,资本家预期的利润达到最大化。这种均衡状态下的总需求 即是有效需求。在函数图像上则是总需求曲线与总供给曲线的交点处总需求的值,凯恩 斯认为这就是就业通论的主旨所在。 三、需求供给与供求匹配理论 高校大学生就业可以从需求供给以及供求匹配方面进行理论构架。 在常规的就业需 求市场上，市场上提供的工作岗位的数量与结构均存在问题。就数量而言，就业岗位增 长速度与高校毕业生数量增长速度呈不均衡发展， 高校毕业生数量增长速度远高于就业 岗位增长速度。从供给角度来看，社会快速发展导致对技术知识的需求总是快于高校毕 业生能力素质，这也产生偏差。从供求匹配角度上看，市场信息不对称与就业服务滞后 导致高校毕业生就业出现困难。 四、主要劳动力市场与次要劳动力市场理论 美国经济学家彼得.多林戈尔和麦克尔.皮雷奥建立了一个 “双重劳动力市场模型” ， 上海交通大学 mpa 学位论文 上海高校毕业生就业中的政府行为研究 8 提出了主要劳动力市场和次要劳动力市场理论。 “主要劳动力市场”指工作稳定、收入 高、工作条件和福利条件好、个人升迁前途好的劳动力市场。 “次要劳动力市场”指工 资低、工作条件差且工作不稳定的劳动力市场。由于体制、教育、分配与歧视的存在客 观上造成了劳动力市场分割。因为存在劳动力市场的分割，劳动者尽管在“次劳动力市 场”对工作满意度低、归宿感弱、工作变换次数多，但他们却无法直接进入“主劳动力 市场” 。另一方面，尽管“主劳动力就业”市场的失业者可以容易地在“次劳动力市场” 就业，但由于在两个劳动力市场所得利益差别，一旦在“次劳动力市场”就业就难以重 回“主劳动力市场” 。因此即使失业， “主劳动力市场”就业人员也不愿意在“次劳动力 市场”就业。有学者认为， “从我国目前提供的就业岗位数量来看，大学生还是有较大 的就业空间，但事实是有很大比例的大学生宁愿选择暂时失业也不去这些岗位就业。这 一现象是与我国特殊的城乡劳动力市场分割密切相关的。 必须打破目前的这种劳动力市 场分割状态，对大学生就业市场进行调控。 ”无独有偶，还有学者指出“大学生自愿性 失业是我国劳动力市场分割情况下大学生理性选择的结果， 解决大学生自愿性失业问题 的对策是降低大学生就业期望值，但实现途径主要不在于宣传教育，而在于打破由于不 合理的制度等原因导致的劳动力市场分割，建立完善的信息传递机制，充分发挥市场机 制的调节作用。 ” 上海交通大学 mpa 学位论文 上海高校毕业生就业中的政府行为研究 9 第二章 高校毕业生就业中政府行为概述 第一节 就业的特点 一、就业的特点 （一）社会性 就业过程就是劳动者与生产资料的相互配置过程。这种配置过程离不开社会，就业 是一种社会活动，受到来自社会各种因素的影响和制约。一定时期的生产力和生产关系 决定着这一时期的就业水平和形式。在资本主义生产资料私有制的基础上，就业仅是一 种谋生的手段，工人劳动的积极性不高。在社会主义公有制基础上，就业成了劳动者与 自己的生产资料相结合的形式，工人劳动的目的是国家、集体、个人共同富裕。在传统 的自然经济条件下，劳动者和生产资料相结合，其生产的产品完全用来自给自足，而非 商品，这样也就无法得到社会报酬，因此这样的劳动不能称之为就业。 （二）相对稳定性 是指劳动者同一定生产资料相结合的劳动关系保持一种相对固定的状态， 它可体现 为生存依赖关系、劳动合同关系等形式。就业的稳定性使它同一般偶然性取得社会报酬 的劳动区分开来 。2008年1月1日新的劳动合同法的颁布，更有利于企业和劳动者双方 平等协商，通过法律和合同互相约束，建立起一种比较稳定的劳动关系。只要大家都能 按照法律办事，履行合同约定的义务，劳动关系也就会更和谐。随着社会的不断进步， 生产力、生产资料和社会分工的不断发展，劳动者职业的变换越来越频繁，特别是经济 结构、产业结构和就业结构的变化，劳动者从一个岗位转向另一个岗位，从一个部门转 向另一个部门，从一个城市到另一个城市，这种变动在现代社会越来越常见，就业状况 的灵活性和多变性也日益显着。但即使这样，职业的变化丝毫不能否定就业的相对稳定 性。 陶小江. 当前大学生就业状况分析及教育对策研究d.西南师范大学, 2004. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海高校毕业生就业中的政府行为研究 10 （三）合法性 劳动者在一定的法律、 法规允许的范围下同生产资料相结合的劳动关系才能称之为 就业。一切违法违规的劳动形式均不受法律保护，不属于就业。 （四）经济性 劳动者获得经济报酬和经营收入是就业的一个重要特征，对于多数就业者而言，就 业的主要目的是为了获得经济收入，从而改善劳动者及家庭的物质生活和精神生活水 平。同时，一个国家和地区的就业指标能够很好的反映出当地的经济发展水平。 二、高校毕业生就业的特点 大学生是社会群体中的特殊群体，具有知识性，可塑性，开拓性等特点。大学生就 业具有一般就业的特点，又具有其自身的特殊性，体现在以下几个方面: （一）群体性 随着目前高校的不断扩招，大学生越来越多，大学生由社会精英到普通劳动者的身 份回归，实质上也多少隐寓着大学生就业的严峻现实。大学生就业不再是少数精英回到 社会上找工作，而是每年两三百万的毕业生就业大军涌入人才市场。所以，群体性特征 是高校毕业生就业的一个显着特点。 （二）知识性 高校毕业生群体是接受过高等教育的劳动力资源， 他们拥有着较高的知识水平和较 强的工作能力，如果能和一定的生产资料很好的结合起来，能够为社会提供高质量的劳 动产品，从而更好地推动社会的进步。 （三）时效性 高校毕业生就业与普通劳动力进入人才市场就业不同，其有一个时效性。即高校毕 业生就业一般是指在毕业离校之前就已落实好就业单位。随着大学生就业制度的改革， 毕业生就业时效期延长至毕业后两年。对毕业离校时未落实工作单位的毕业生，档案管 理机构对保管其档案免收服务费。学校可根据本人意愿，将其户口转至入学前户籍所在 地，或两年内继续保留在原就读的高校，待落实工作单位后，将户口迁至工作单位所在 地。超过两年仍未落实工作单位的高校毕业生，学校和档案管理机构将其在校户口和档 案迁回其入学前户籍所在地。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海高校毕业生就业中的政府行为研究 11 第二节 就业的影响因素 一、就业观念因素 传统的就业观，概括起来就是平时我们所言的“铁饭碗” 、 “大锅饭”的观念，这种 观念是由传统的计划经济体制造成的。 在计划经济体制下， 劳动者的职业由政府的人事、 劳动部门按照国家计划统一分配，而不是由自己选择的。凡中等专业学校以上毕业的学 生，自己将要从事的职业劳动是由国家计划、教育、人事部门按指令性计划分配的，而 技校、高、初中毕业的学生所从事的职业劳动则是由计划、教育、劳动部门按指令性计 划安置的。也就是说，就业者的职业选择，是由政府的行政机制实现的。但是，在市场 经济中，一切经济资源的配置（包括劳动力资源的配置）是通过市场实现的，这是市场 经济的客观规律，不以人们的主观意志为转移。因此，在市场经济中，人们从事的职业 劳动，是通过劳动力市场机制配置、调节的。今天我们说把企业推向市场，实际上就是 包括把就业的人力资源推向市场。人们选择职业，是在劳动力市场上选择的，职业选择 是在劳动力市场上实现的。这就要求就业者必须转变传统的就业观，从满足社会需求出 发，不断地调整自己的择业方向，增长所需的知识和才干，才能实现顺利就业。 二、社会经济因素 劳动力需求能否增长的决定性因素,一是经济总量增长的指标,二是经济社会结构 变动的指标。单从经济总量增长的指标来看,我国在今后一定时期内每年增加的就业岗 位难以与新增劳动力的供给平衡；但是从经济社会结构变动的指标来看,增加劳动力需 求的潜力还是巨大的。 在产业结构方面,我国不同产业的就业弹性系数存在较大差异, 20 世纪90年代以来,由于农业劳动力的绝对数在下降,农业增长的就业弹性系数几乎一直 是负值,工业增长的就业弹性系数一般在0.120.16,而服务业增长的就业弹性系数则平 均高达0.75。目前我国第三产业、社区服务业与国外相比差距很大:我国第三产业从业 人员的比重还不到30%,而发展中国家的平均水平为40%左右,其中印度已达到55%左右; 发达国家则达到70%以上,其中美国达到80%以上;发达国家社区服务从业人员约占就业 总人员的2030%,我国只有4% 。 如果我国第三产业的就业能够达到发展中国家的平均水 傅颂.当前我国就业问题的总体态势与影响就业的因素探析j.湖南商学院学报，2003， （02） ，47-48. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海高校毕业生就业中的政府行为研究 12 平,就可以增加9000多万个就业岗位。 在城乡结构方面,城市和乡村的就业弹性系数也有 巨大的差异,就业的增长主要在城市。 按目前的变动趋势,一定时期内我国农村的就业增 长将是负值,每年将有几百万人从农村转移到城镇就业,而城镇每年将平均增加900多万 个就业机会。 目前我国的城市人口比重只有30%左右,而世界上中下等收入国家城市化水 平平均也在60%左右,高收入国家平均在80%以上,如果我国的城市化水平在5年间能够增 加到40%,就可以多增加几千万个的就业机会。 三、劳动力资源因素 我国人口众多，劳动力资源丰富，就业状况受劳动力资源影响尤为明显。劳动力资 源影响因素可以分为劳动力数量因素和劳动力质量因素。 劳动力资源数量供给与就业需 求之间存在三种关系:一是供大于求，当劳动力资源在数量上增长过快，超过了社会的 需求，就会出现就业率降低和就业者收入增长缓慢甚至下降的现象；二是供不应求，从 理论上讲，当劳动力资源在数量上出现供不应求时，就业率就能达到100%，这是一种十 分理想的状态，但一般来说满足这种理想状态的国家是很少的。三是供求基本平衡，当 劳动力资源的数量与社会的需求基本平衡，并且如果人力资源的质量能够满足社会需 要，则不但可以实现充分就业，而且就业者的收入也可以随着社会生产力的发展有较快 的提高。由此也可以看出劳动力资源的质量也影响着就业状况。劳动者个人的受教育水 平对于其能够从事何种职业起着至关重要的作用。一般来说，所掌握的知识技能、拥有 的知识结构与相关职业越对口，其能胜任这一职业的几率越高，从而从事这一职业的稳 定性越高。现代社会的产业结构、行业结构、职业结构在不断的变化中，就要求劳动力 的素质能够适应这种变化。只有不断提高劳动力素质，才能让就业结构日趋合理，尽可 能地减少结构性失业现象。 四、就业制度因素 就业制度是指国家关于人们合法获取就业机会、 维护社会就业行为的政策法规的总 称。包括就业保障制度、用工制度等等。如社会保障制度包括社会保险、社会救济、社 会福利、社会优抚和社会互助等保障形式，它们在不同程度上影响着人们的就业观念。 又比如， 我国当前所存在的一系列制度如户籍制度影响着高校毕业生的初次就业以及再 就业决策。因此，建立一套完善的就业制度，对维护社会稳定、促进充分就业有着至关 重要的作用。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海高校毕业生就业中的政府行为研究 13 第三节 高校毕业生就业中政府行为的主要体现 一、政策调控 培育完善的劳动力市场从而实现就业市场化只是解决就业问题的必要条件而非充 分条件。劳动力市场本身不可能解决总量矛盾和结构性矛盾，这就需要政府加强宏观调 控， 为劳动力市场机制发挥资源配置的功能提供良好的环境。 因此政府要以就业为中心， 实行“就业优先”的发展战略。制定就业政策，是政府实现就业规划的重要手段，是政 府公共政策的重要内容，也是政府公共管理的重要功能。就业政策是政府与社会相连接 的主要纽带之一，政府部门通过制定一系列的就业政策，实现对高校毕业生就业工作的 管理；就业政策通过政府公共政策所发挥的导向性、监督性作用，对就业进行引导和调 控。 二、提供公共产品和公共服务 在市场经济体制下，为公众提供优质高效的公共服务是政府义不容辞的责任。在大 学生劳动力市场中，作为市场配置劳动力主体的企业，用人方面采取效率原则，只有当 劳动要素的市场边际产出率大于零时，企业才会雇佣员工，社会才能增加就业机会；反 之，则会减少就业机会。在目前激烈的市场竞争当中， “减员增效”日益成为企业降低 成本而普遍采取的策略， 从而导致按照市场边际产出率大于零的界限所提供的就业机会 要远远少于需要就业的劳动力的供给量， 因此劳动力供需无法通过市场调节而自发达到 均衡状态。虽然，大学生就业难的问题很大部分原因是就业结构矛盾产生的，但是解决 大学生暂时“待业”状态及后续一系列问题，如就业培训和社会保障，提供就业服务及 相关公共产品是政府首当其冲应该承担起的职责。 三、就业指导 政府通过建立专门的就业指导与服务机构，调查就业市场现状，收集和传播政治、 经济、科技、文化信息，预测高等教育发展的趋势，为大学生提供准确的信息，为毕业 生充分就业、人力资源的合理配置提供有利的环境。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海高校毕业生就业中的政府行为研究 14 四、规范与监督就业市场秩序 劳动力市场主体作为“非理性的经济人” 不可避免会产生利益矛盾和冲突。一方 面， 作为需求主体的用人单位占有绝对的优势， 可能会利用信息的不对称维护自身利益， 侵犯毕业生的权利；另一方面，处于弱势的毕业生以及市场本身并不具备化解冲突的充 分能力。所以需要政府充当仲裁人，以政策或法律的形式明确界定和保护不同利益主体 的权利，保护市场交易的效率和公正性。同时，政府还加强了对就业市场各个环节的监 管，杜绝不规范的行为，确保市场秩序及市场主体的合法权益不受侵犯。 第四节 高校毕业生就业中政府行为的研究现状 由于国际国内经济文化的冲击作用，国际局势不稳定，国内经济体制的改组和区域 的重新划分，以及地方保护主义的存在，导致我国大学生就业难的问题越来越严重，就 业瓶颈问题日益凸现出来。高校毕业生作为社会人力资源的重要组成部分，其就业的好 坏必然会影响整个社会的就业水平，所以，政府给予了高度的关注。 宋玉军认为，高校毕业生的就业问题，是事关国家、高校、学生自身等多方面，它 的解决需要多方共同努力， 高等教育市场化的改革需要进一步明确政府在高校毕业生就 业中应该承担的责任。在高等教育管理体制中，政府应从众多纷繁的具体事务中解脱出 来，更多地通过经济手段、法律手段及借助社会中介组织的作用，有效地执行教育督导 评估的行政职能;消除就业壁垒，建立统一、开放、竞争有序的全国高校毕业生就业市 场;为毕业生个人创业提供协助和支持;为未能就业的毕业生群体提供救助与服务。 高金岭指出，政府与市场是现代社会诸种发展模式最主要的两种调控力量。高校毕 业生分配就业制度作为我国高等教育改革的有机组成部分,在由计划主导社会向市场主 导社会演进的过程中,其改革的目标之一就是要在传统的政府力量与新兴的市场力量之 间做出合理的选择. 现实中的选择是在两种力量的各种有机结合中进行的。 简单的排斥 政府或市场的观念和做法都有悖于我国高等教育改革乃至社会发展的现实基础。 市场机 制作为一种社会资源配置的基础性工具和手段， 它在具有政府计划性行为所不具备的一 些优势的同时，也有其自身的天然的缺陷和不足，如它的滞后性、短视性和盲目性等。 就高校毕业生就业问题来看，一方面，在我国现阶段，高等教育作为准公益性事业，它 上海交通大学 mpa 学位论文 上海高校毕业生就业中的政府行为研究 15 尚不属于大众化教育范畴， 其对社会高级人才的培养尚不能充分满足社会的需求。 因此， 在市场成为人才配置基础工具的同时，还需要政府立足于国家和社会整体发展的需要， 在一定范围内对高等学校毕业生的分配与就业进行计划和政策的干预。另一方面，就我 国目前情况来看，高校毕业生就业领域的市场性基础和条件己有很大改观，随着高等教 育改革和国家劳动、人事管理制度改革力度的加大，高等学校和社会人才需求单位的自 主权越来越大，尤其是人才供求自主权的扩大，为市场调节机制功能的发挥提供了越来 越大的空间。但是，所有的这些条件都不足以保障高校毕业生就业渠道的全面市场化。 因此也需要政府行为的介入。 杨少波、龚少平认为，在市场性人才资源配置制度下， “双向选择、自主择业”的 毕业生就业制度不断完善，政府所扮演的角色由“司令员”转变为“裁判员” 。政府不 再采取行政命令的办法直接干涉毕业生就业， 政府各级管理部门的工作重心由从宏观到 微观具体的、事务型的主要运用行政手段的管理和调控，转变为在国家计划指导下运用 方针、政策、法规，以及经济等手段的服务型管理和宏观调控。政府可以通过以下五种 途径实践自己所扮演的角色:一是制定和完善就业政策和法规，以立法的形式明确政府 各级主管部门、学校、用人单位和毕业生的权责利，规范毕业生就业中各方的行为，对 毕业生就业实行单位控制和宏观管理。二是强化立法约束和政策引导，依法对就业中各 方的行为进行管理、监督，仲裁和处理各种纠纷，处置违规行为，通过法律手段保护就 业中各方的合法权益。三是根据国家中长期经济发展规划，通过政策法规和经济手段对 高校招生总数、学历层次与专业设置等进行宏观调控，防止出现结构性就业难的问题。 四是完善改革措施，建立社会保障机制，及时进行劳动人事制度、户籍管理制度改革， 使之与新的就业制度相适应。五是健全服务体系，加强信息综合与分析，为就业各方提 供配套服务，做好组织协调。 刘永霞在大学扩招后毕业生就业问题的政府对策研究中， 对扩招后大学毕业生的就 业问题政府的对策进行了较全面的分析与探讨。 她首先论述了我国高校扩招后毕业生的 就业问题;接着对扩招后大学毕业生就业问题进行了成因分析；然后，对美国和日本的 大学毕业生就业模式进行了比较，并以此为我国所借鉴;最后，从五个方面阐述了扩招 后政府在大学毕业生就业问题上的政策建议:一是要重视经济发展， 扩大就业需求;二是 继续完善大学毕业生就业政策;三是构建符合“全程化、全员化、专业化、信息化”四 化标准的更加完善的大学毕业生就业服务体系;四是强化高校以就业为主导的办学指导 思想，深化高等教育改革，全面提升毕业生就业竞争力;五是加强大学毕业生就业宣传 上海交通大学 mpa 学位论文 上海高校毕业生就业中的政府行为研究 16 和指导力度，使毕业生树立正确的就业观。 上述专家、 学者的观点符合我国的基本国情， 提出的政策性建议具有现实指导意义。 近几年来，高校毕业生就业难的问题日趋严重，己经成为国内学者研究的热点，但就政 府行为在高校毕业生就业中的系统研究还比较少。 因此， 本文以上海市为具体研究对象， 在分析上海市高校毕业生就业现状、政府行为缺失表现的基础上，借鉴国内其它城市和 国外发达国家成功做法，从而提出上海市政府行为的优化选择途径，希望能为缓解高校 毕业生就业压力，促进高等教育的持续、健康、发展，维护社会稳定，