（行政管理专业论文）后农业税时代乡镇服务型政府建设研究.pdf

j，r j a d i s s r e s lhj 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得 的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰写过 的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工 作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢 二亡巴 思0 学位论文作者签名：训魄舷 e t 期：似6 b 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论 文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年口一年半口两年囵 学位论文作者签名：训坂妖 签字日期： 协2 ，# 访 。 导师签名：勰v 靠- 砖幻 签字日期：沙妯挈6 、 、 后农业税时代乡镇服务型政府建设研究 摘要 农业税取消以后，各级政府，特别是地方基层政府职能发生了根本变化。乡镇政府 是我国最基层的政府，直接面对广大的农民和农村地区，在新形势下如何促进乡镇政府 转型，满足广大农民对社会管理与公共服务的需求，是摆在我们面前的一个重大课题。 因此，转变乡镇政府职能，构建乡镇服务型政府迫在眉睫。本文共分为五个部分。第一 部分是关于乡镇服务型政府的绪论。在文献综述的基础上，介绍本文的研究方法和创新 点，说明撰写本文的目的和意义。第二部分是乡镇服务型政府的概述。充分论证了乡镇 政府存在的法律地位和合法性。在此基础上介绍了后农业税时代乡镇服务型政府的内涵 和面临的形势，阐述了建设乡镇服务型政府的理论基础新公共服务理论和为人民服务 理论。第三部分对乡镇服务型政府的现状进行分析，在总结两种改革模式江浙模式和 中西部模式的前提下，分析了当前我国乡镇政府存在的主要问题以及形成这些问题的原 因。第四部分提出构建乡镇服务型政府的思路及对策建议。第五部分是结论部分。 关键词：后农业税时代；乡镇服务型政府；公共服务职能 i i _ r e s e a r c ho ft h ec o n s t r u c t i o no f s e r v i c e - - o r i e n t e dg o v e r n m e n to ft o w n s h i p a f t e rt h ee r ao f a g r i c u l t u r a lt a x e s a bs t r a c t a f t e rt h ea b o l i t i o no fa g r i c u l t u r a lt a x e s ，g o v e r n m e n t sa ta l ll e v e l s ，p a r t i c u l a r l yt h e f u n c t i o n so fg o v e r n m e n ta tt h el o c a lg r a s s - r o o t sh a v ec h a n g e df u n d a m e n t a l l y t h et o w n s h i p g o v e r n m e n ti st h ec h i n a sm o s tg r a s s r o o t sg o v e r n m e n t ，f a c i n gt h eb r o a dm a s s e so ff a r m e r s a n dr u r a la r e a sd i r e c t l y u n d e rt h en e ws i t u a t i o n ，h o wt op r o m o t et h et o w n s h i pg o v e r n m e n t s r e s t r u c t u r i n ga n dh o w t om e e tt h em a j o r i t yo ff a r m e r so nt h en e e d so fs o c i a lm a n a g e m e n ta n d p u b l i cs e r v i c ei sam a j o ri s s u et ou s t h e r e f o r e ，i ti ss op r e s s i n gt ot r a n s f o r mt h eg o v e r n m e n t s f u n c t i o n sa n dt oc o n s t r u c tt h es e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n to ft o w n s h i p t h i sp a p e ri sd i v i d e d i n t of o u rp a n s t h ef i r s tp a r ti sa b o u tt h ei n t r o d u c t i o no fs e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n to f t o w n s h i p o nt h eb a s i so ft h i sp a p e ra b o u tt h el i t e r a t u r e sr e v i e w , i n t r o d u c e dt h em e t h o d so f r e s e a r c ha n dt h ei n n o v a t i o n s e x p l a i nt h ep u r p o s ea n ds i g n i f i c a n c eo fw r i t i n gt h i sp a p e lt h e s e c o n dp a r ti sa b o u tt h es u m m a r i z a t i o no ft h es e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n to ft o w n s h i p d e m o n s t r a t et h ee x i s t e n c eo ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n ta n dt h el e g a ls t a t u so fl e g i t i m a c yf u l l y o nt h eb a s i so ft h i s ，i n t r o d u c e dt h ec o n n o t a t i o no ft h es e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n to f t o w n s h i pa n dt h es i t u a t i o nw h i c ht h et o w n s h i pg o v e m m e n t si sf a c i n g ，e x p o u n d e dt h e t h e o r e t i c a lb a s i so fs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n to ft o w n s h i p - n e wp u b l i cs e r v i c et h e o r ya n d s e r v i n gf o rt h ep u b l i ct h e o r y t h et h i r dp a r ta n a l y z e dt h es t a t u sq u oo ft h es e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n to ft o w n s h i p s u m m a r i z et h et w om o d e l s t h em o d eo fj i a n g s u & z h e j i a n ga n d t h em o d e lo fc e n t r a la n dw e s t e r n o nt h eb a s i so ft h i s ，a n a l y z et h em a i np r o b l e m sa n dt h e c a u s e so ft h ec u r r e n tc h i n a st o w n s h i pg o v e r n m e n t t h ef o u r t hp a r ti sa b o u tt h ep o l i c y p r o p o s a l sa n di d e a so fc o n s t r u c t i n gt h es e r v i n gt y p eg o v e r n m e n to ft o w n s k e y w o r d s ：a f t e rt h ee r ao fa g r i c u l t u r a lt a x e s ；s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n to ft o w n s h i p ； t h ef u n c t i o n so fp u b l i cs e r v i c e i i i i l 东北大学硕士学位论文目录 目录 声f 口j i 中文摘要i i a b s t r a c t i i i 第1 章绪论1 1 1 研究目的及意义一1 1 1 1 研究目的1 1 1 2 论文选题的意义1 1 2 文献综述2 1 2 1 相关概念界定2 1 2 2 乡镇政府的相关问题研究3 1 2 3 研究综述5 1 3 研究方法6 1 3 1 文献研究方法6 1 3 2 比较分析方法6 1 3 3 理论分析方法6 1 4 创新点。6 第2 章后农业税时代乡镇服务型政府概述9 2 1 后农业税时代乡镇政府存在的必要性9 2 1 1 乡镇政府的法律地位9 2 1 2 乡镇政府存在的合法性9 2 2 后农业税时代乡镇政府面临的形势1 1 2 2 1 国家对农村的政策开始转变。1 1 2 2 2 乡镇社会经济环境发生巨大变化。1 1 2 2 3 后农业税时代的乡镇政府职能出现转变的契机。1 2 2 3 后农业税时代乡镇服务型政府的内涵1 2 2 3 1 乡镇服务型政府是以人民为中心的政府1 2 2 3 2 乡镇服务型政府是一个为乡镇提供公共产品和服务的政府1 3 2 3 3 乡镇服务型政府是有限政府1 3 2 4 建设乡镇服务型政府理论基础1 3 2 4 1 新公共服务理论1 3 2 4 2 为人民服务理论1 4 第3 章乡镇服务型政府建设的现状分析1 7 3 1 后农业税时代我国乡镇政府的变革1 7 3 1 1 江浙模式1 7 1 v 东北大学硕士学位论文目录 3 1 2 中西部模式1 8 3 2 建设乡镇服务型政府存在的问题1 9 3 2 1 服务理念尚未真正形成1 9 3 2 2 公共服务职能严重缺失2 0 3 2 3 乡镇政府绩效评价体系不合理。2 2 3 2 4 分税制对乡镇财力的削弱2 3 3 2 5 乡镇政府工作人员整体素质和能力不高一2 3 3 3 乡镇服务型政府建设问题的产生原因2 4 3 3 1 压力型行政体制2 4 3 3 2 传统的财政资源分配制度不合理2 5 3 3 3 块弱条强影响服务型政府建设。2 6 3 3 4 动力机制不健全。2 7 第4 章乡镇服务型政府建设的对策2 9 4 1 更新政府理念，牢固树立服务理念2 9 4 1 1 树立以人为本的行政理念。2 9 4 1 2 树立有限政府的理念2 9 4 1 3 树立服务为主的服务理念3 0 4 2 以公共服务职能作为乡镇政府的首要职能3 0 4 2 1 组织农村基础设施建设，提供基础公共服务3 0 4 2 2 搞好科技推广服务，强化信息服务3 1 4 2 3 做好农民的就业培训工作一3 1 4 2 4 培育农民合作经济组织，促进农村经济发展。3 1 4 2 5 协助县级政府部门做好乡村教育与社会保障的服务管理工作3 2 4 3 改变传统的国家财政资源分配制度3 2 4 3 1 坚持事权与财权统一原则。3 2 4 3 2 按照乡镇公共服务类型分配财政资源。3 3 4 4 提高乡镇政府工作人员的整体素质和能力3 3 4 4 1 转变政府工作人员的思想观念，强化其服务意识3 3 4 4 2 推行中西部地区和东部地区乡镇干部的交流挂职3 4 4 4 3 加强培训，提高乡镇政府工作人员的服务能力。3 4 4 5 继续推进乡镇机构的精简及其配套综合改革3 5 4 5 1 继续推进乡镇政府机构的精简3 5 4 5 2 处理好乡镇政府与县级部门间关系3 5 4 5 3 完善配套综合改革3 5 4 6 改革现行的乡镇政府工作人员的绩效评价体系3 6 4 6 1 确立以服务为核心的绩效评价的价值取向3 6 4 6 2 改革乡镇政府工作人员评价的内容构成。3 6 4 6 3 建立农民、镇民取向的政府绩效评价体系3 7 v 东北大学硕士学位论文 第5 章结论。 参考文献 致谢 作者简介 攻读学位期间发表的 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 研究目的及意义 1 1 1 研究目的 自古以来中国就是一个有着悠久农业文明历史的农业大国。因此，农业、农村和农 民的“三农问题”一直是关系到国计民生的大问题。2 0 0 6 年3 月，温家宝总理在政府 工作报告中宣布：“今年在全国彻底取消农业税，标志着在我国实行了长达2 6 0 0 年的 这个古老税种从此退出历史舞台，这是具有划时代意义的重大变革”1 1 】。千百年来我国 农民承担的“皇粮国税”已经成为过去，中国步入后农业税时代。 乡镇政府是我国基层的地方人民政府，是党和政府联系群众的纽带和桥梁，地位非 常特殊，其角色与职能定位是否准确至关重要。后农业税时代，乡镇政府职能发生了根 本变化。免征农业税后，长期围绕土地转、围绕农民转、围绕税费转的乡镇政府工作量 大大地减少，收税收费的职能已经消失，其它行政职能也逐渐淡化，公共服务职能缺失 问题显得十分突出。如何实现乡镇政府职能的转变，采取切实有力的措施，按照“小政 府、大服务 的方向，建立功能健全、农民需要的服务型政府再次成为乡镇政府亟待解 决的问题。 本文的研究旨在为后农业税时代构建乡镇服务型政府提供政策参考。通过理论研 究，分析我国乡镇政府存在的问题及原因，为我国建设乡镇服务型政府寻找科学依据， 并提出基本的对策与措施。 1 1 2 论文选题的意义 2 0 0 5 年3 月5 日第十届全国人民代表大会第三次会议上，国务院总理温家宝在政 府工作报告中指出：“要努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之 中，更好地为基层、企业和社会公众服务。 作为中国最基层政权组织的乡镇政府，按照今后国家机构改革的要求朝着乡镇服务 型政府方向转变，是后农业税时代中国构建和谐社会的必然要求，也是我国全面建设服 务型政府的关键所在。因此，构建乡镇服务型政府具有重大的理论意义和现实意义。 ( 1 ) 理论意义 2 1 世纪初农村的税费改革对乡镇政府的地位及未来走向带来了巨大的冲击和影响， 乡镇政府的去留问题和发展方向问题是专家学者探讨的热点之一，学者们从不同的视角 出发，观点各异，对待乡镇的定位和态度也不一样，有人主张取消乡镇政府，有人主张 保留乡镇政府，还有人认为乡镇应该实行自治。本文从现实出发，根据农村近年来的发 展实际，特别是农村税费改革对乡镇政府的巨大影响来探讨乡镇政府的发展方向问题， 1 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 认为在中国这样农村人口众多、地域辽阔的大国，乡镇政府不仅应该保留，而且应该强 化其服务职能，弱化其经济职能。本文的学术研究至少在理论上有益于正确认识乡镇政 府的地位与作用，有益于廓清关于乡镇政府认识的迷雾，从而在理论上丰富乡镇政府定 位一即如何构建乡镇服务型政府这一课题的内容。 ( 2 ) 现实意义 进入后农业税时代，收取农业税这项原本属于乡镇工作重中之中的工作，就此从乡 镇政府的职能中消失。传统的乡镇管理职能、财政体制和乡镇公务员的管理理念受到了 强烈的冲击和挑战。乡镇政府处于抓经济太难、抓服务太弱的迷茫困惑状态。乡镇政府 i 的职能如何定位、如何构建乡镇服务型政府成为新的非常突出的问题。这些问题如果解 j 决不好会在一定程度上影响社会主义和谐社会和社会主义新农村的建设。因此在后农业 税时代研究如何构建乡镇服务型政府，也具有重大的现实意义。 1 2 文献综述 1 2 1 相关概念界定 ( 1 ) 后农业税时代 我国农业税从7 0 年代末开始，直到2 0 0 6 年1 月1 日起废止中华人民共和国农业 税条例结束，农业税的废止标志着农村社会进入了一个新的转型期。国内学术界把我 国农村废止农业税后即将进入或已经进入的相对于农业税废止之前的时代称为后农业 税时代。现在即为后农业税时代。 ( 2 ) 服务型政府 关于服务型政府的理论研究，国外起步比较早，研究成果也比较多，其中，美国学 者戴维奥斯本和特德盖布勒于1 9 9 2 年发表了改革政府一企业精神如何改革着公营 部门一书，堪称服务型政府理论研究成果的经典之作。他指出：“民主政府是为他们 的公民服务而存在的。建设服务型政府的本质，就是要实现由政府本位、官本位和计划 本位体制向社会本位、民本位和市场本位体制转变；由无所不为的政府向有限政府转变； 由传统的行政方法为主向现代的以法律、经济方法为主、行政方法为辅转变；由传统的 审批管制型管理模式向公共服务型管理模式转变。” 我国学者近年来基于国情考虑，开始服务型政府的相关研究。张康之教授率先提出 了“服务型政府 的概念。张康之教授在限制政府规模的理念一文中明确提出：“服 务型的政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行 政学语言表述就是为公众服务，服务是一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的 角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨”。侯玉兰学者 在建设服务型政府：内涵及意义一文中指出：“服务型政府是指政府由原来的控制 者，改变为兴利者和服务者，意味着施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期 2 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 待来决定，政府从以控制管理为要务转变为以传输服务为要务，管理目标由经济领域转 移到公共服务领域。 笔者认为，服务型政府是以服务价值为理念，以公共服务为主要职能的政府。它是 服务行政模式的实践形态。服务型政府的服务主体是各级政府和其他公共组织，服务对 象是公民、社会组织和社会，服务的价值导向是公共利益，服务的内容是公共服务，服 务的方式是公开透明的方式。 ( 3 ) 乡镇政府 乡镇，是乡村和集镇的统称，是行政区域的基层组织，它设有国家基层政权及其乡 镇机构。国家按一定的条件在乡村( 包括集市) 设置的行政机构，称乡人民政府，习惯称 乡政府；按一定的条件在集镇设置的行政机构，称镇人民政府，习惯称镇政府，二者统 称为乡镇政府。 ( 4 ) 乡镇服务型政府 余晓青在论服务型乡镇政府的构建一文中，将乡镇服务型政府定义为“以服务 三农为价值取向，履行着服务于中国最广大的人群农民的职能并承担着服务责任的 基层政府。服务型乡镇政府同样是民主政府、法治政府、有限政府、公开透明政府、廉 洁高效的政府：它要求乡镇政府的责任重心向下；要求乡镇政府努力提高自身服务的水 平和质量；要求官退民进，要求乡镇干部充分尊重农民的经营自主权；要求农民广泛参 与农村管理，积极参与社会经济、政治、文化活动等，切实保障农民的利益。 1 2 2 乡镇政府的相关问题研究 ( 1 ) 乡镇政府的去留问题 关于乡镇政府的去留问题，几年来是学术界有争论的问题。目前，学术界主要有代 表性的以下四种不同意见： 撤消论 伴随着税费改革的深入，乡镇一级政府面临的财政困难、职能单一等层次问题已暴 露无遗，所以部分学者认为乡镇作为一级政府已没有存在的必要，必须撤销。这种观点 以邓大才为代表。邓大才在乡政府该撤了一文中指出：“很多乡镇年年入不敷出， 依靠吃上级财政才能勉强度日，根本没有财力支持一级政府的运行；乡镇政府的主要职 能就是收税、收费和抓计划生育工作，伴随着农业税的取消和农村人口素质的提高，乡 镇政府的这点职能会逐渐更新换代殆尽；同时乡镇政府是当前农村许多问题的始作俑 者，虽然屡加改革，但其依然是农民负担加重的主要源泉，新形势下，撤销乡镇政府的 收益大于成本，且不会影响农村的治理。 将乡镇政府改为县级政府的派出机构论 后农业税时代，乡镇政府最重要的职能一收税职能被取消，乡镇政府管了许多不该 管、管不了、也管不好的事。针对这种情况，徐勇等学者提出弱化乡镇政府职能，将其 3 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 改为县级政府的派出机构。徐勇在乡村治理与中国政治一书中指出：“乡镇一级作 为政府，没有存在的必要，应把乡镇政定位成县级政府委托的必不可少的法定任务：乡 镇政府没有独立的财权，财政收支纳入县级财政预算，其承担的工作与可支配财政收入 资金均由县级政府决定，做到人权与事权的统一；乡镇一级不再设党委，由党总支书记 兼任乡公所乡长。 强化乡镇论 李昌平在乡镇改革与乡镇干部一文中指出：“必须首先明确乡镇政府在新形势 。 下的职能，其次要改良农村微观组织形式，降低服务成本，把传统的权力配置变为法律i 配置。”同时，他认为要明确新的职能，主要的职能应该有三个( 1 ) 服务“以工补农高 ? 效提供农村公共服务；( 2 ) 建设小城镇。乡镇政府要承担起统筹新乡村规划与建设的任务， 建设、管理、维护小城镇也将是乡镇政府的重要职能；( 3 ) 管理国有的现代化后备资源， 如森林、矿产、河流等。乡镇政权不仅不能撤销，反而应当加强，改革的突破口应在“市 管镇”。 乡镇自治论 对于乡镇一级政府目前存在的债务负担重，机构庞大、职能不清等问题，许多学者 认为只有实现乡镇自治，才能使问题得到根本化解。其中以党国英和于建嵘为代表。党 国英在学术界关于乡镇机构改革的一些看法中曾经指出：“乡镇机构改革归根结底 还是要走民主自治的道路。”于建嵘在乡镇自治：根据和路径一以2 0 世纪乡镇体制变 迁为视野中认为：“从2 0 世纪初晚清推行农村改革开始，地方自治成为了基层政权合 法性的基础。从社会治理的角度来看，乡镇行政化的过程表现为一种控制型治理体制建 立。就其权力关系而言，是一种科层体制。因此，随着国家对乡村经济依赖性的减弱和 乡村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将 逐渐退出乡村的政治领域实现乡镇自治。 笔者认为，我国的国情是人口多，面积广，尤其是农村，老百姓居住分散，社会矛 盾和问题多，离开作为我国政权系统末梢的乡镇政府，农村的社会稳定、经济发展就得 不到可靠保障，部分乡村甚至可能沦为宗法、家庭甚至黑社会、黄赌毒的天下。以我国 目前乡村问题的复杂性，能否建立起真正意义上的乡镇自治，也是个未知数。况且减轻 和取消农民负担，不等于取消乡镇政府。依靠治理规模在几十万人、甚至上百万人口的 县级政府来提供不断增长的公共服务需求的设想是不现实的。建设服务型的乡镇政府才 是我国乡镇政府的发展方向和必由之路。 ( 2 ) 乡镇服务型政府的建设 通过文献检索，发现绝大多数的文献都从以下五个方面探讨后农业税时代建设乡镇 服务型政府存在的问题及对策。 管理理念 4 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 张江海在从汲取到服务乡镇政府职能转变的新趋势一文中指出：“建设服务 型乡镇政府首先就必须从理念上破除官本位意识，树立民本位思想，强化以民 为本、以客为尊的服务理念。从根本上实现由管理者向服务者的角色意识转变，力求作 到向人民学习、为人民服务、请人民评判、让人民满意。 政府职能 学者们普遍认为乡镇职能存在“错位”、“缺位”、“越位 等现象。突出的特点是经 济管理职能多，社会管理职能少，尤其是公共服务职能严重缺失，提出要加强公共服务 职能，认为建设乡镇服务型政府的重点是转变职能。周良才在取消农业税后乡镇政府 的职能定位问题一文中指出：“取消农业税后，为构建服务型政府，应将乡镇政府职 能定位在促进经济发展、实施社会公共管理、为农村提供高效公共服务和有效公共产品、 指导村民自治等四个方面。 柳亮在农村税费改革与基层政府职能的定位和农村 税费改革与乡镇公共服务职能的重塑两篇论文中第一次明确的提出了后农业税时代的 乡镇政府必须重构乡镇政府的公共服务职能，建立具有农村特色的公共服务职能体制。 财政问题 财政问题是影响我国乡镇服务型政府建设的又一大障碍。学者从财权、事权不对等， 中央转移支付制度不合理以及乡镇债务等方面论述财政问题对构建服务型政府的影响 以及相应的对策。贾康、白景明在县乡财政解困与财政体制创新一文中从战略高度 审视了当前我国县乡财政的困难，并对县乡财政的现状做了一个基本判断。张晓冰在乡 镇财政与乡村治理一文中基于实证研究基础上，分析了乡镇财政的收支特征和管理特 点，对税费改革后乡镇财政的新困境做了探讨。 绩效评价体系 绩效评价体系是乡镇政府工作人员工作方向的指挥棒。徐楠在中国基层政权面临 历史性变革中指出：“乡镇综合改革的目标是转变职能，提供社会管理和公共服务。 但县里考核乡镇干部的关键项目是招商引资、信访稳定、财政收入和计划生育。 公务员素质 提高乡镇公务员整体素质是建设乡镇服务型政府的人员保障。田雨露在建立服务 型乡镇政府一文中指出：“加强公务员队伍的学习，是提高公务员队伍素质的前提和 保证，让全体公务员明白什么是服务型政府以及服务型政府的职能，树立为人民服务的 理念，养成为人民服务的习惯。” 1 2 3 研究综述 总体而言，上述研究从不同视角阐述了乡镇政府强化公共服务职能、改革现行的资 源分配体制、评价体系、提高公务员的整体素质等措施建议，为乡镇服务型政府的构建 提供了一个厚实的理论平台。通过对相关文献的分析，不难看出，这些理论主要存在以 下几个趋势： 5 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 ( 1 ) 对于“后农业税时代”这个新的时代背景下如何构建乡镇服务型政府的专门研究 较少且处于分散的状态，缺乏系统性和理论性研究。 ( 2 ) 尽管我国经历了几次大规模的机构改革，但服务行政理念尚未真正建立起来。乡 镇服务型政府建设只停留在口头上或文件里。 ( 3 ) 这些研究较准确地分析了乡镇职能的现状，提出的解决办法也是改革的方向。但 对历次乡镇机构改革都没能真正转变职能的原因大都站在理论的高度进行分析，对影响 职能转变的政府行政体制、财力、人员素质、绩效评价体系等实践层面的因素分析不足， ， 乡镇职能的合理界定需要进一步研究和探索。 i ( 4 ) 财政问题是重要问题。没有乡镇政府合理的事权、财权的界定，没有改革传统的 t 财政资源分配方式，那么职能转变、构建乡镇服务型政府只能是一纸空文。而在旧的资 源分配模式之下，乡镇政府再“瘦”，也很难成为服务型政府。 1 3 研究方法 本篇论文的写作从整体上是运用了理论分析和文献研究相结合的研究方法。具体运 用了文献研究方法、比较分析方法和理论分析方法等。 1 3 1 文献研究方法 又称为间接研究或图书馆分析方法，其研究方式主要通过查阅现有的法律法规条 文、政策文件、文书档案、书刊、论文、研究报告等，寻求对一定问题或现象的理解。 本文通过查阅大量的资料就后农业税时代乡镇政府的现状、问题及原因进行分析和探 讨，为论文的撰写提供必要的文献资料。 1 3 2 比较分析方法 东部地区的乡镇政府和中、西部地区的乡镇政府因其经济发展的水平不同其目前所 提供的公共服务大相径庭，乡镇服务型政府的建设程度也大不相同。因此，本文采用比 较分析的方法，以江浙模式和中西部模式为代表，进行比较、分析。论述乡镇政府的变 革现状和发展方向。 1 3 3 理论分析方法 本篇论文借助新公共服务理论和为人民服务理论对乡镇服务型政府进行理论分析 。 和思考，使本文能够从理论出发，明确乡镇政府的职能转变和目前的发展的方向。从理 论上论证建设乡镇服务型政府的必要性和科学性，为乡镇服务型政府建设研究提供理论 基础。 1 4 创新点 通过对文献的查阅和相关理论的分析，本文取得了一定的创新，主要在于： 6 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 ( 1 ) 站在国家的角度进行研究，认为建设乡镇服务型政府并不能只靠乡镇政府，更 要理顺与县级政府的关系，完善配套的改革，加大中央的转移支付力度等。 ( 2 ) 提出乡镇政府职能转变的关键是国家财政分配制度的改革与完善的观点。国家 财政分配制度的完善要在坚持事权和财权统一的原则基础上，按公共服务类型分配财政 资源。 7 ri 东北大学硕士学位论文第2 章后农业税时代乡镇服务型政府概述 第2 章后农业税时代乡镇服务型政府概述 2 1 后农业税时代乡镇政府存在的必要性 2 1 1 乡镇政府的法律地位 宪法和地方组织法赋予了乡镇政府存在的法律地位。 我国宪法和地方组织法规定，乡镇政府是我国的基层国家行政机关和乡镇人大的执 行机关，执行乡镇人大的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的 行政工作。1 9 9 5 年修改后的中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政 府组织法第6 1 条规定乡镇人民政府的职责是：执行本级人民代表大会的决议和上级 国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；执行本行政区域内的经济和社会发展计 划、预算，管理本行政区域内经济、教育、科学文化、卫生、体育事业和财政、民政、 公安、司法行政、计划生育等行政工作；保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体 所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民 主权利和其他权利；保障集体经济组织应有的自主权；保障少数民族的权利和尊重少数 民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女男女平等、同工同酬和婚姻自由的各项权利； 办理上级人民政府交办的其他事项1 2 j 。 如果要撤销乡镇政府就必须先修改宪法，而宪法和地方组织法所规定的乡镇政府职 权是必要的，只是乡镇政府没有完全履行。通过上述对乡镇政府法律地位的描述，我们 对如何建设乡镇服务型政府有了更加清楚的认识。乡镇政府具有自身的法律地位，有继 续存在的必要，科学界定其职能，增加其服务性，努力建设服务型政府是乡镇政府得以 有效方式存在的关键所在。 2 1 2 乡镇政府存在的合法性 合法性是指社会民众对政治权力的认同和支持，它的基础来源于两个方面：政治权 力作用于社会的事实经验和一定时期内社会流行的基本价值1 3 j 。就中国乡镇政府的合法 性基础来说，无论是从政治基础还是现实社会需求，乡镇政府的合法性都是不容质疑的。 ( 1 ) 乡镇政府存在的政治基础 从国家与社会关系的角度看，在政治现代化的进程中，国家权力增长是必然的政治 现象，它表现为横向和纵向两个基本方向。横向的增长主要是通过自身权力结构制度化 分化与整合而达到不断完善；纵向的增长则主要表现为国家权力的下沉，不断向基层社 会延伸，国家权力不断下沉是历史必然和现实必然。具体到现代中国的政治发展，乡镇 政府作为国家权力在基层社会的代表，就是现代国家权力下沉的结果。当前中国农村政 治现状是国家权力主导乡村社会。不管人们承认与否，目前国家权力对于乡村社会的控 制和影响是实际存在的。不论村民自治未来的发展如何，它也不会改变这个事实存在。 q 东北大学硕士学位论文第2 章后农业税时代乡镇服务型政府概述 由于人民主权原则的不可颠覆性，乡镇政府权力在理论上是由人民授予的，它必须受基 层民众的监督，这才是基层民主的真谛所在。 ( 2 ) 乡镇政府存在的现实社会需求 “尽管乡级政权建立的得失至今仍然是一个颇有争议的论题，但它毕竟在乡村政治 生活中扮演着特殊的角色 【4 1 。更何况，乡镇作为国家依法设置的一种地方行政建制， 已成为当今世界许多国家治理乡村社会的重要载体和通行做法。因此，在农业税取消后 的新形势下，乡镇政府的发展方向问题应运而生，乡镇服务型政府随之提出。 我国是农业大国，农民生活水平不高，农村的生产力水平低，市场经济不发达，政 治民主建设滞后，社会矛盾相互交织，这种状况还将继续长期存在。乡镇政府处于我国 行政体制的最末端，直接面向广大农民群众，担负着引领农民群众进行社会主义现代化 建设的重要任务。虽然在后农业税时代乡镇政府的收税收费的职能已经取消，其它行政 职能也逐渐淡化，但我们无法否认在改变农村落后面貌、促进乡村经济发展、加强社会 管理、维护社会稳定、提供农村公共服务等方面乡镇政府仍然存在巨大的潜能、发挥着 不可替代的作用。乡镇政府在未来相当长的时期内仍然有存在的必要。 乡村经济发展的需要 乡村经济是我国经济发展的重要组成部分，它关系到全面建设小康社会的大局。因 此，发展乡村经济无疑是地方政府重要的职能。同时，由于县级政府管辖的范围比较大， 对农村经济发展的细微之处不能起到很好的引导作用。特别是“撤乡并镇”以后，随着 乡镇管辖范围的扩大，乡镇政府在对农村的经济发展方面的引导作用越来越明显。而乡 村之间特殊历史关系的影响也决定了在农村的经济发展方面乡镇政府存在的必要性。 农村社会稳定的需要 中国有百分之八十的人口住在农村，中国的稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定 不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的【5 1 。因此，国家必须有一 个可靠的、能了解、掌握和控制农村发生各种事件的行政系统，将农村情况自下而上地 及时汇报上去，保持社会的稳定。从这层意义上说，乡镇政府的作用在农村大部分地区 是无可替代的【6 。现阶段，我国农民素质不高，法律意识也不强，农村中各种矛盾较多， 例如家庭矛盾、土地矛盾、边界矛盾、经济矛盾等经常发生，这些矛盾如不及时调解， 就有可能引发成暴力冲突，影响农村社会稳定。因此，一旦出现矛盾纠纷，都需要乡村 干部尤其是代表乡镇干部出面调解。在过去平息农民不满情绪、解决农村直接社会矛盾 的过程中，乡镇政府都起着“冲锋陷阵”的作用。 提供公共产品和服务，满足农民需求的需要 农村的基础设施建设是农业发展特别是现代化农业发展的重要保障，是提高农民生 产积极性的前提。农村的公共服务是农民基本生活的保障，也是农村发展的前提。但大 部分乡村的公共产品和服务具有非竞争性和非排他性【7 】，这就造成了乡村群众自身无法 提供，而县级政府管辖范围太广，很难照顾到农村的实际需要。乡镇政府是我国的基层 1 0 东北大学硕士学位论文第2 章后农业税时代乡镇服务型政府概述 政府，和广大农民群众的距离最近，也最了解农村发展的现状和农民的呼声。所以在县 级政府经济和政策的积极支持下，乡镇政府应该承担提供公共产品和服务的角色。从农 民关注的热点和难点问题入手，引导群众搞好乡村基础建设规划，大力推进农村基础设 施建设。 乡镇政府是国家最基层的政治权力机构，上联国家下接农村社会，是官民相结合的 起点，是连接农村社会与国家的纽带。因此，乡镇政权在农村未来的作用无可替代。农 民并非不需要政府，而是需要为他服务的政府，需要现代服务型的乡镇政府。 2 2 后农业税时代乡镇政府面临的形势 后农业税时代，乡镇政府面临着新形势，这要求我国的乡镇政府必须与日俱进，加 快建设乡镇服务型政府的脚步。 2 2 1 国家对农村的政策开始转变 农业税时代，中国共产党采用的是“以农补工 的执政方针，税收一度成为国家财 政收入的主要来源，乡镇政府的主要职能定位于收取包括“三提五统 在内的各种农业 税。党的十六大以来，中央根据我国经济社会发展的客观要求，及时地做出了“统筹城 乡发展”的重要判断。在这- n 断基础上，把解决“三农 问题列入中央经济工作的“重 中之重 ，进一步提出我国总体上已经到了“以工促农，以城带乡”发展阶段的基本论 断，制定了“多予、少取、放活和“工业反哺农业，城市支持乡村”发展阶段的基本 政策。特别是2 0 0 6 年以来，我国全部取消了农业税，正式进入后农业税时代，乡镇政 府原本最重要的收税职能取消了，这就要求乡镇政府转变职能，精简机构和人员，最终 建设乡镇服务型政府。这也成为中国共产党针对农村的最基本的路线方针和政策。同时， 建设公共服务型政府是我国政府发展的基本方向。乡镇政府是我国最基层的政府，其发 展方向与我国的中央政府和地方各级政府应该具有一致性。 2 2 2 乡镇社会经济环境发生巨大变化 一方面，改革开放以后实行的家庭联产承包责任制使广大农民取得了生产经营自主 权，由单纯的劳动者变成市场经营的主体。这一改革使农村商品市场、劳动力市场、金 融市场的发展成为可能。农民在以农业发家治富的同时，最关心的也最迫切需要的就是 政府为其提供健全的社会化服务，使其在对市场尚未适应的情况下，能够被扶持，从而 逐步适应农业经济的商品化趋势。目前，不管是经济较发达地区，还是经济欠发达地区， 农业产业化均在发展，这是一项前景广阔但又艰难的系统工程。要平稳实现这一战略转 移，需要乡镇基层政府精心组织，采取切实有效的措施，推进农业现代化的发展。尤其 是加入w t o 后，中国农业发展受到威胁，更需要乡镇政府的支持与引导。而原来的经 济建设型政府“重管理、轻服务”，不适应农业现代化和乡村工业化发展，因此要促进 农村经济的全面发展，必须促进乡镇政府的职能转变，建设服务型政府。另一方面，社 1 】 东北大学硕士学位论文第2 章后农业税时代乡镇服务型政府概述 会主义市场经济体制己经建立。在计划经济条件下，政府的职能无所不包。而在市场经 济条件下，政府只是市场规则的制定者和市场环境的监管者，而无论规则制定还是市场 监管，都是为市场、企业、公民提供服务的。政府的职能范围是有限的，管理方式必须 由指挥经济变为服务经济，管理目的在于纠正市场失灵，弥补市场缺陷。只有这样，才 会有充分竞争的市场经济，才能实现经济社会的持续快速协调健康发展。建设乡镇服务 型政府是我国市场化改革进程的必然选择。 t 2 2 3 后农业税时代的乡镇政府职能出现转变的契机 。 【 首先，农业税取消以后，乡镇财政收入锐减，乡镇政府以往作为中心任务的“催粮” i “要款