（行政管理专业论文）地方服务型政府视域下的行政指导研究.pdf

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关键词：地方服务型政府；行政指导；制度化； 法治 作者：牟静 指导教师：沈荣华教授 r e s e a r c ho na d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ef r o mt h ep e r s p e c t i v eo fl o c 妯s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t r e s e a r c ho na d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ef r o mt h e p e r s p e c t i v eo f l o c a ls e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ei sa l li m p o r t a n ts u b j e c tw h i c hh a sh i g hr e s e a r c hv a l u ei n t e r m so ft h e o r ya sw e l la sp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e a so n eo ft h eg o v e r n m e n t a lb e h a v i o r m e t h o d s ，i th a sc o m ei n t ob e i n ga st h er e s u l to fe c o n o m i ca n dp o l i t i c a ld e v e l o p m e n t t h i ss y s t e me m b o d i e st h ei n t e r a c t i v em e c h a n i s mb e t w e e ng o v e m r n e n t a lf u n c t i o n sa n d s o c i a ld e m a n d s i nt h em o d e m s o c i e t y ，t h ee s t a b l i s h m e n ta n do p e r a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e g u i d a n c es h o u l db eb a s e do nt h ec o o r d i n a t i o na m o n gg o v e r n m e n t ，m a r k e ta n ds o c i e t y w i t hav i e wt oa c h i e v i n gt h eb a l a n c eb e t w e e np u b l i cp o w e r sa n di n d i v i d u a lf i g h t s a c c o r d i n gt ot h es u r v e yo ft h ei n t r o d u c t i o no fa d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ei ns u z h o u , t h i sp a p e rt r i e st ob u i l dat h e o r e t i c a lf r a m e w o r kf o ra d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ef r o mt h e p e r s p e c t i v eo fl o c a ls e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t i ta n a l y z e st h ed e v e l o p m e n to f a d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ei no u rc o u n t r ya n dt h er e l e v a n tp r o b l e m sa n dc a u s e ss oa st o p r o v i d eb e n e f i c i a lr e f e r e n c ef o rt h ei m p r o v e m e n to ft h ea d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ei n c h i n ai nv a r i o u sa s p e c t ss u c ha sb a s i cp r i n c i p l e sa n dr o u t es e l e c t i o n a t h e s ee f f o r t s a i ma te x t e n d i n gt h et h e o r e t i c a lr a n g eo ft h er e s e a r c ho na d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ea n d f a c i l i t a t i n gi t se m p l o y m e n t t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t o5 p a r t s t h e i n t r o d u c t i o nm a i n l yt a l k sa b o u tt h e b a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo f t h i ss u b j e c t ，a n dm a k e ss o m ec o m m e n to nt h er e s e a r c h o fa d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ei nc u r r e n ta c a d e m i cc i r c l e s c h a p t e ro n ee x p l a i n st h eb a s i c m e a n i n go ft h ec o n c e p t so fs e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n ta n da d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c e ， i n t r o d u c e st h et h e o r i e sa n dp r a c t i c e so fa d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ea b r o a da n da n a l y z e st h e r o l et h a ti t p l a y si na d m i n i s t r a t i v er e f o r m c h a p t e rt w od e s c r i b e st h ei n t r o d u c t i o no f a d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ei ns u z h o ua n dm a k e sas u m i n a r ya n dr e f l e c t i o no ft h ep r a c t i c a l e x p e r i e n c ei na d m i n i s t r a t i o n c h a p t e rt h r e ep u t sf o r w a r dab o l ds u g g e s t i o nt ob u i l d a d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c eu n d e rt h eg u i d a n c eo ft h ep h i l o s o p h yo fs e r v i c e - o r i e n t e d r e s e a r c ho na d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ef r o mt h ep e r s p e c t i v eo fl o c a ls e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t a b s t r a c t g o v e r n m e n t0 1 1t h eb a s i so fo r g a n i z e dt h e o r ya n dp r a c t i c a le x p e r i e n c e t h ec o n s t r u c t i o n p r i n c i p l e a n dn a t u r eo fa d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ei nt h e o n g o i n gs e r v i c e - o r i e n t e d g o v e r n m e n te s t a b l i s h m e n ti sa l s op o i n t e do u ti nt h i sp a n c h a p t e rf o u rd e s i g n ss p e c i f i c w a y st o a m e l i o r a t ea d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ea n ds t r e s s e st h a ti t s h o u l da d o p tt h e p e o p l e - c e n t e r e dt h o u g h ta s t h et o t a lp r 0 咖i th o l d st h a ta d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c e s h o u l da c c e p tt h ep r e r e q u i s i t eo f r e s p e c t i n gp e o p l e sw i l la n ds h o u l db ei m p r o v e da l o n g w i t ht h ep r o g r e s s i v ed e v e l o p m e n to ft h ei d e a so fg o v e r n i n gb yl a wa n dg o v e r n i n gb y p o l i c i e s k e yw o r d s ：l o c a ls e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t ；a d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c e ： s y s t e m a t i z a t i o n ；r u l eo fl a w w r i t t e nb ym u j i n g s u p e r v i s e db ys h e nr o n gh u a 目录 导论1 一、选题背景及意义l 二、研究现状综述3 三、研究方法与框架4 第一章服务型政府与行政指导概述”5 一、地方服务型政府基本框架”5 ( 一) 基本内涵5 ( 二) 具体形式5 二、行政指导8 ( 一) 国外行政指导简介1 0 ( 二) 行政指导内涵1 5 ( 三) 行政指导特殊要义1 7 三、行政指导在行政体制改革中的作用1 7 ( 一) 行政指导与行政改革1 8 c - ) 服务是宗旨1 9 ( 三) 行政指导与地方服务型政府” 第二章我国行政指导的实践：苏州经验2 1 一、苏州市推行行政指导的背景和平台2 1 ( 一) 苏州市经济发展现状” c - ) 苏州市推行行政指导概述“ 二、行政指导实践的典型：苏州市工商系统推进“服务型工商”建设2 1 ( 一) 行政指导实施内容2 2 c - 3 行政指导实施成效2 3 三、苏州经验总结与反思2 4 ( 一) 苏州市推行行政指导的主要经验2 4 ( 二) 苏州市推行行政指导的主要步骤2 5 ( 三) 苏州市推行行政指导的具体要求”2 5 ( 四) 对于苏州市推行行政指导经验的反思 第三章服务型政府理念下的行政指导构建2 7 一、行政指导构建的原则2 7 ( 一) 合法与合理原则“2 7 ( 二) 公平与效率协调原则2 7 ( 三) 权力与权利平衡原则2 8 二、行政指导的本质2 8 ( 一) 行政指导的特征是柔性2 8 ( 二) 行政指导的起点是尊重3 0 ( 三) 行政指导的本质是服务” 三、完善行政指导的监督和救济2 8 ( 一) 行政指导公开8 ( 二) 行政指导听证2 8 ( - - ) 行政指导评估3 0 ( 四) 行政指导救济 第四章完善行政指导的具体路径 一、以人为本是行政指导的总纲领” ( 一) 以人为本的主要内容 ( - - ) 以人为本：建设服务型政府的制度性起点” ( 三) 以人为本是行政指导的应有之意” 二、行政指导以尊重人的意志为前提” ( 一) 相对人的认同是行政指导的前提 ( 二) 塑造相对人在行政指导中的自主品格” ( 三) 政府在行政指导中的责任无法回避” 三、法治化是行政指导完善的核心路径 ( 一) 行政指导法治化的主要内容 ( 二) 行政指导法治化的主要形式” ( 三) 行政指导完善的路径选择：在依法与依政策中渐进式的路径一 结语：! l z l 参考文献3 5 攻读学位期间本人公开发表的论文3 8 致谢 fl-r-lir 11111j 地方服务型政府视域下的行政指导研究导论 一、选题背景及意义 导论 行政指导作为现代社会发展中一个十分重要的政治与行政现象，经过半个多 世纪的发展，成为一个非常广阔且极具理论价值的研究领域，吸引越来越多学者 的关注。改革开放以来，我国逐步建立并完善市场经济体制，政治体制改革、行 政管理体制方面的改革也在不断地开展和深入，但是，中国社会在相当长的时间 内，都处于计划经济时期，一切听从强制命令，国家政府一刀切，进入社会转型 期后，造成政府一时间难以严格遵循市场经济的原则来办事，仍然有计划经济时 期强制性命令的影子，对如何正确运用柔性的行政干预方式的重视和实践都不够， 因此，在政府行政理念和管理方式方法上的变革与创新着实成为一项越来越重要 和急迫的任务，与之相应的是梳理、分析、总结、甄别、吸收、消化西方国家以 行政指导为代表的柔性行政管理方式与方法也就具有重大现实意义。当前对于行 政指导的研究比较多的停留在现有的一些制度层面上，而对于这些制度产生的深 刻原因以及一些现实条件研究的却相对较少。在以往的对行政指导的一些研究中， 往往习惯于或倾向于将市场主体作为行政指导的对象，被奉为非常重要的地位， 对于行政指导在整个国家经济发展中的作用过分强调，而将社会组织及社会问题 置于相对次要的位置，有时侯甚至有些被忽略了。实际上，行政指导作为一种政 府行为方式，它的产生不是突如其来的，也不是哪个国家一时的创举，而是在国 家与社会的互动过程中产生和发展的。在时间上，行政指导从开始出现到不断发 展进而陆续产生了些危机，这些都反映着国家与社会之间关系的发展与变化；在 空间上，不同的国家，在国家、市场与社会的组合上也各有所不同，这也决定着 行政指导在设置理念与设计原则上的差异。正因为如此，所以在本文的构建上， 确立了国家社会这样一种研究的视角，并基于这样的视角来综合考察行政指 导，考察随着国家与社会关系的变化，行政指导的产生、发展、改革和构建。通 过引入国家社会理论，从理论上对行政指导以及行政指导制度的深度进行拓 宽，在我国的行政指导制度建设上可以提供非常有利的参考和借鉴。 在政治学的整个研究过程中，可以说国家与社会关系是一对相对稳定和永久 的关系，它也曾经是马克思主义非常关注的问题，后来又成为现代管理学甚至全 导论地方服务型政府视域下的行政指导研究 社会理论争论的中心话题。改革开放以来，随着经济增长方式的转变，中国国家 与社会关系也悄然发生着变化，中国的学界也越来越重视对国家与社会关系问题 的研究，行政指导及相关问题已经日渐成为一个非常有吸引力的研究领域。从理 论上来说，作为两种不同的人类组织形式，国家和社会相应地有着不同的角色定 位与功能分工。“国家是以强制力量为后盾，以政治权力为手段，以统治秩序为经 纬的公共利益关系的总和；社会则是以商品经济为基础，以契约关系为纽带，以 独立人格为特征的私人利益关系的总和 。( 加注释) 也就是说，国家表现为纵向 的支配关系，而社会表现为横向的平等关系。国家与社会之间的联系是相当紧密 的，二者之间是相互影响、相互作用的。在现实的政治生活中，国家社会与 行政指导的产生与发展有着非常密切的联系。在中国，近些年来，国家逐渐放松 了对社会的管理和控制，社会自身也在不断地发育，社会组织及其成员的活动空 间和自由度也随之有了明显的增加，然而中国传统的浓烈的权力意识以及淡漠的 权利观念却挥之不去，所以尽管中国行政指导不断地发展，不断地去适应国家与 社会关系所发生的变化，但是国家仍然在一定程度上缺乏权威性，社会自主性不 够，国家与社会还处于一种不平衡状态。本文试图在研究上做出一种新的尝试， 即引入国家社会这一视角，这是此项研究的理论意义所在。 在现实意义上，由于我国政治传统中浓厚的权力意识和淡漠的权利观念，导 致行政指导等柔性管理手段缺乏。而我国正处于经济体制改革与政治体制改革的 关键时期，政府选择什么样的行为方式，对中国的整个体制改革和社会的经济发 展都具有非常重要的影响。历史上，无论实行何种制度设置，都必须遵循一种规 律，即必须与本国的国家社会关系相匹配，并且能够对国家社会关系的 进一步发展起到举足轻重的作用。可见，掌握好国家社会与行政指导之间的 关系，建立适合我国国情的行政指导制度是当前中国行政指导制度健全与完善的 重要内容之一。此外，行政指导制度发展的历史实践表明，并不是建立了各种独 立的行政指导制度就必然会达到预期的效果。和其他一些制度一样，行政指导制 度作为一个制度体系，应该有较为明确的总体理念与指导原则，但是在我国现行 行政指导制度设置中存在的问题是，国家行政指导体系缺乏总体的原则设定，各 个原则比较分散、独立，有的甚至相左，使得行政指导难以发挥出应有的价值功 能，有时甚至会带来不好的影响。而以国家社会平衡的视域去构建中国的行 政指导制度有着积极的意义，一方面对整个国家和社会的经济发展具有积极的促 2 地方服务型政府视域下的行政指导研究 导论 进作用，另一方面对社会公众权利意识的培养，公民自主性的增强和社会自治空 间的拓展起到积极作用，从而将推动中国政治和社会总体发展的步伐。所以，以 国家社会为视角对各种行政指导进行研究，对中国当前的发展建设也具有强 烈的现实意义。 二、研究现状综述 2 0 世纪6 0 年代以来，行政指导作为一种新型行政行为为许多国家广泛采用， 尤其在一些市场经济国家更得青睐。并且大部分学者认为战后日本创造了经济奇 迹的一个重要原因就是行政指导在日本的广泛运用。在当今世界，行政指导日益 成为很多国家、政府普遍采用的一种行政方式。然而，与之相配的有关行政指导 的理论研究却相对滞后，日本学者山内一夫先生“从日本行政法学史的角度，对 行政指导理论研究薄弱的原因进行了分析和反思。二战以后，行政指导在日本 流行，逐渐受到大多数日本行政法学者的重视。众多行政法学者，如盐野宏、室 并力教授等注重从法律的视角去审视和评价行政指导，试着探索行政指导的内涵 和外延，以及行政指导的法律内涵，注重构建行政指导的法律控制系统。 在我国，从2 0 世纪8 0 年代开始，行政指导研究伴随着行政指导危机的出现 被再度提上日程。学者们开始关注国外关于行政指导理论的相关研究，如由韩冬 雪、吴小丁翻译长春出版社出版的日本学者新藤宗幸的行政指导政府与企 业的关系等。同时，对于行政指导的研究涉及众多的学科门类，涉及到诸如经 济学、行政法学和行政学等不同的理论学科。如经济学者充分肯定国家的导向作 用在中国经济发展模式问题上的意义。行政法学界对行政指导比较重视。就目前 的研究来看，我国的行政法著作基本上都设有专章论述行政指导，如罗豪才教授 主编的行政法论，应松年教授主编的行政行为法等。此外，我国已出现几 部行政指导专著，如郭润生、宋功德的论行政指导、莫于川的行政指导要论 以行政指导法治化为中心等。相比之下，行政学界对行政指导的态度比较 冷淡。中国大百科全书政治学设立了“行政指导”条目。中共十一届三中全会以 来，行政学论著可谓汗牛充栋。但是在几十种行政学论著中，只有几本论著提到“行 政诱导”或者“行政指导”。在其有限的论著中，对基本概念界定又存在分歧( 将行政 机关内部上级对下级的“指导 一并纳入行政指导) ，而且论述大都浅尝辄止。 国家社会关系理论是公共管理学研究的一个重要研究领域。近年来，中 西 日 山内一夫。行政指导的理论与实际 m 。株式会社( 行政) 昭和6 0 版，序言部分 3 导论地方服务型政府视域下的行政指导研究 国处于转型时期，国家与社会关系也在不断变化，使这一领域的研究非常活跃， 吸引了众多学科和理论学派的学者的注意。他们根据自身学科的研究传统和研究 特色以及研究角度，纷纷进行了富有特点和成效的研究。学者唐士其考察了传统 社会主义模式下国家与社会关系的产生与演变过程，以及这一过程中各种力量的 作用和影响( 唐士其，1 9 9 8 ) 。学者时和兴从国家限度的角度对政治发展中国家与社 会关系变迁的方向进行了探索，对国家限度同国家与社会关系之间的内在联系进 行了剖析( 时和兴，1 9 9 6 ) 。孙晓莉则从现代化的视角( 孙晓莉，2 0 0 1 ) 对中国的国家 与社会的调整与建构进行了有益的探讨。当前对于国家与社会的关系，主要集中 在国家与社会的边界及政府与市场关系两个方面。对于国家社会边界问题，主要 论及如何确保个人权利与国家权力问题，学者大多从宪政的角度来思考。对于政 府与市场的关系，关键是政府如何定位，职能如何转变的问题。总的来说，对于 国家与社会关系本身的论著相对较多，但是能够将国家社会关系与行政指导 有机联系和结合起来考察的则鲜有论及。但是，行政指导制度作为国家与社会之 间的关系的互动机制，在经济建设和政治发展中的地位和作用和必不可少的。能 否顺利实施行政指导以及在实施后发挥多大程度的功效是国家社会良性发展中起 到决定性作用的大事。 三、研究方法与框架 本文以行政指导为研究对象，以服务型政府理念为理论切入点，搭建国家 社会关系理论框架，对行政指导进行理论与实践研究。本文以马克思主义原理为 指导，在研究方法上，采取历史研究、经验研究、以及比较研究和归纳分析的方 法，将国家社会与行政指导之间的联系穿插其中。 本文共分五部分：导论主要介绍论文选题的背景及其意义，并对当前学界对 行政指导的研究进行评述。第一章主要论述服务型政府与行政指导的基本涵义、 介绍国外行政指导的理论和实践，分析梳理行政指导在行政体制改革中的作用。 第二章主要描述苏州市行政指导推行工作的情况，总结行政指导工作的实践经验 并进行反思。第三章在梳理理论和实践经验的基础上，大胆提出服务型政府理念 下的行政指导构建，指出当前服务型政府建设中，行政指导构建的原则和行政指 导的本质。第四章设想完善行政指导的具体路径，提出以人为本是行政指导的总 纲领，行政指导要以尊重人的意志为前提，进而在依法与依政策的渐进中不断完善。 4 地方服务型政府视域下的行政指导研究第一章服务型政府与行政指导 第一章服务型政府与行政指导概述 案例：今年4 月初，常州工商局依托网络信用平台，建立网上合同行政指导 站。网站设立了1 2 个模块，既囊括了工商部门合同条线的业务工作，又有合同相 关法律的宣传以及合同实务的要点介绍，更有方便广大企业和群众点对点的在线 交流。常州工商局网上合同行政指导站成立半个月以来，已受理了数十起企业在 线咨询，为企业解决了不少难题。 地方服务型政府建设是当今我国地方行政体制改革的重大发展方向，而行政 指导的引进和应用则会是这次行政改革长足的切入点。行政指导本质上是一种服 务行政行为，其正好与地方服务型政府的内涵相适应。同时，行政指导的法治规 范化，将会引起我国地方政府模式的巨大突破，也对行政体制外的社会系统( 社 会市场) 产生深刻影响。地方服务型政府构建工程，犹如一扇门一把锁；而 行政指导可以被合理地界定为打开这扇门这把锁的金钥匙。因此，行政指导在推 进服务型政府建设、促进地方行政体制变革方面，将发挥着不可估量的作用。 一、地方服务型政府基本框架 ( 一) 基本内涵 自国家诞生以来，即衍生出政府，并通过职能分工，分化出中央与地方政府。 凡政府必备政治行政之职能，从而首先适应国家需求。然而，世事异而行道 变；对于今日民主时代而言，地方政府为适应形势需要，必定会发生自身模式的 再造。而我国现在地方政治体制的抉择，莫善于“服务型政府”。 何谓“服务型政府”? 当前，我国政府突出强调服务型政府的建设，这是人民政 府建设的本质要求，也是我国政府为人民服务的根本体现。 传统地方政府模式显 然无法适应形势的需要，并且时而对我国社会主义政权合法性基础形成了一定的 冲击。因时而变，故我国地方政府方能赢得民众最大的支持；进而，我们抉择了 与我国社会主义本质相适应的“服务型政府”模式。 学界对此多有文章探讨；诸如，“服务型政府建设浪潮在我国的出现，既是全 。常州将建立网上合同行政指导站( 常州日报) ：h t t p ： m f o c 雹0 0 1 c o m c n 2 0 1 0 0 4 2 2 1 8 0 6 3 2 s h t m 2 0 1 0 年4 月 2 2 日 。沈荣华，沈志荣服务型政府论要 j 行政法学研究2 0 0 8 ( 4 ) ：4 3 5 第一章服务型政府与行政指导 地方服务型政府视域下的行政指导研究 球化背景下世界各国政治一体化的突出表现，更是我国现代化背景下经济基础与 上层建筑矛盾互动的结果。、“服务型政府强调以人为本，强调公民权利的第一 性。服务型政府的社会利益协调方式只能采用公共性的办法，在合法化、规范化 的制度框架内，通过政府与公民社会、公民社会间平等地对话、沟通，采取协商、 解释、劝说的方式进行协调。构建服务型政府、实现社会阶层的和谐，还要依赖 于公民社会自治组织的建立与完善。、“服务型政府是相对于计划经济条件下中 国传统的管制型政府的一个新概念。它是一个以公共利益为目标，以公众客观需 求为尺度，努力为全社会提供高质量的公共产品和公共服务的现代政府。其特征 主要有四个方面：( 1 ) 它是一个民主和责任的政府；( 2 ) 它是一个法治和高效的 政府；( 3 ) 它是一个实现合理分权的政府；( 4 ) 它是一个为全社会提供优质产品 和服务的政府。” 、“服务型政府，简单地说就是以民为本的政府。是指在公民 本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序， 按照公民意愿组建起来的以为人民服务为宗旨并承担服务责任的政府。它意味着 政府施政目标由政府单方面自主决定转为由民众希望和合法期待来决定，政府以 控制管理为要务转变为以传输服务为要务，管理目标由经济领域转移扩展到公共 服务领域。、“公共服务型政府是以市场为导向，以企业、社会和公众为主体， 以提供公共服务为特征的政府行政模式。它以提高公共管理质量和公共服务水平 为目标，以发展为主题，是市场经济条件下政府管理的一种新模式、“服务型政 府不仅仅是一种意识、一种理念，更是一种现实的制度设计、路径选择。服务型 政府是传统管制型政府的对称和替代，它摒弃了管制型政府下的政府本位、权力 本位旧观念，强调公民本位、权利本位新理念，主张弱化政府维护政治统治和微 观经济干预的职能，强化政府对社会的宏观调控及向公众提供优质公共产品和服 务的主导职能。、“服务型政府是从传统消极模式向积极模式转变，推崇公共服 务精神，提升公共服务的尊严与价值，重视公民和公民身份，重视政府与社区， 公民之间的对话沟通与合作共治囝等等。 通过一定的缕析和梳理，我们发现学界多从政府与公民关系角度、政府行为 。范逢春我国地方政府建设服务型政府述论 j 安徽大学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 4 ( 7 ) ：7 7 o 罗杰群服务型政府的构建与社会阶层和谐的实现 j 中国行政管理2 0 0 7 ( 1 1 ) ：3 8 国谢庆奎服务型政府建设的理论研究 j 学习与探索，2 0 0 5 ( 5 ) ：6 9 裴蓓建设服务型政府路径探析 j 理论导刊, 2 0 0 7 ( 8 ) ：1 5 西罗德刚论全面推进地方公共服务型政府建设 j 中国行政管理，2 0 0 4 ( 7 ) ：2 3 o 秦绪娜宪政视域下的服务型政府建构 j 齐鲁学刊，2 0 0 9 ( 6 ) ：1 0 1 o 沈荣华，钟伟军中国地方政府体制创新路径研究 m 北京：中国社会科学社会出版社，2 0 0 9 ：7 7 6 地方服务型政府视域下的行政指导研究第一章服务型政府与行政指导 模式角度及围绕政府职能重塑角度等三大方面来界定服务型政府的概念及内涵。 不过，我们认为，服务型政府与服务行政有莫大的联系。这种服务行政的法治架 构下才能保证政府服务行为的规范性，减少主观随意性，从而更好地为社会服务。于 是，服务型政府可以被界定为一种政府与公民互动政府服务行政模式，它始终围 绕着政府职能重塑来构建；服务型政府意味着为人民服务的政治宗旨，在体制和 机制上的真正兑现和落实；因此，服务型政府也是一种制度规范框架。同时，现 代服务型政府自然以社会公平正义为理念追求，具有公共性、公平性、公益性和 公开性的价值取向。进而言之，所谓地方服务型政府就是法治框架下，以服务社 会公众为核心价值理念追求的现代政府类型和模式。 ( 二) 具体形式 我国提出服务型政府构建理念已历数年，然而，我们政府却离目标相差甚远。 现实与理想产生如此大的差异，其重要原因莫不在于中国地方政府认知异化。理 论上的探讨，会有助于中国地方服务型政府建设回到良性轨道上来。首先，政府 应确立尊重和保护公民权利的观念，这是构建服务型政府的本质内涵。其次，“服 务政府标准”和“服务型政府建设规划及其实施方案”问题是当前制约服务型政府建 设的两大瓶颈，实质上是对“什么是服务型政府”和“如何建设服务型政府”两个问题 的认识不到位甚至存在偏差；所以，政府应当认识到服务型政府标准是服务型政 府建设工作的“导向”。最后，服务型政府建设是一项系统工程，涉及观念更新、 政府职能转变、民主与法制建设、政治文明建设等诸多方面，需要一个时间较长 的政治与政府创新的过程，而政治创新和政府创新是紧密相连、相互促进、相互 融合和重合的。可以说，服务型政府建设的基本途径就是政府创新，即通过政府 改革、发展和创新的途径，逐步实现服务型政府的目标。固 然而，笔者却认为我国地方政府既然外扩地方党委及人大、政协机关( 延伸 至地方司法机关) ，内含地方行政机关，有着广义和狭义之分的地方政府，那么欲 建立起服务型模式，则亦必涉及以上若干地方国家机关。习惯上，学界多偏好于 单独看待地方行政机关为地方政府主体，而较少注意到与其有千丝万缕之渊源关 系的其他地方政权机关，这也造成了学界始终难以跳出理论与实践脱轨的困境。 。沈荣华论服务行政的法治架构 j 中国行政管理，2 0 0 4 ( 1 ) ：2 8 。沈荣华，沈志荣服务型政府论要 j 行政法学研究。2 0 0 8 ( 4 ) ：5 5 。张立荣，冷向明当代中国服务型政府建设的标准体系基于系统权变模型的理论与实证研究 j 政治学研 究，2 0 0 9 ( 5 ) ：2 5 。谢庆奎服务型政府建设的理论研究 j 学习与探索，2 0 0 5 ( 5 ) ：6 1 7 第一章服务型政府与行政指导地方服务型政府视域下的行政指导研究 地方服务型政府主要针对地方行政机关，但仍然不可或免地牵涉到地方党委、人 大政协及司法机关的相应调整。构建地方服务型政府，是一项对行政体制全面再 造的大工程，要求有一整套的法定改革方案为基础，否则，变革难免不流于形式 和过场。 直言之，地方服务型政府意味着在公共服务理念价值指导下，地方各国家机 关应当所处的地位安排问题，从而实现地方服务型政府在预定框架中有效顺畅运 作。在地方行政体制内，首先须得处理中央与地方权责统属问题，而后在言及地 方上下级政府之间关系缕析。而在体制外，社会和市场也成为了推动地方服务型 政府建设相关联的两大重要因变量，它们可以形成动力和推进力，也可以造成压 力和阻力。于是，我们不妨以系统整体的眼光来看待地方服务型政府在我国行政 体制中所处的位置，进而可以发现这个复杂的政治行政系统的一般运作规律， 如下简图l 所示： 简图1 地方政治行政系统与社会系统的互动 那么，地方服务型政府的构建，应当是一个地方国家机关( 系统) 与社会系 统( 社会和市场) 互动，并产生碰撞的过程。传统地方政府模式，是两个系统独 立运作，而较少互动，并且通常政治系统凌驾于社会系统之上的模式。然而，随 着社会形势的变化，在民主宪政已成为当今时代主题的今日，“高高在上”的政府系 统不可避免地与社会系统因公共利益的模糊不清而发生激烈的碰撞，时而相互支 持，时而彼此对抗。“在缺乏政民良性互动的条件下，要真正实现社会公正、公平 地方服务型政府视域下的行政指导研究第一章服务型政府与行政指导 是困难的。 于是，原来的政府强势( 权威) 模式受到挑战，一方面政府面临复 杂的社会公共事务而穷于应付，另一方面政府自身传统行政方式手段几至失灵； 因此，不难预测，原本强势的政治彳亍政系统去势化，而终将与社会系统有所 区域重叠，恰如下简图2 所示： 简图2 地方政治行政系统与社会系统的碰撞 “市民社会是一个不断改变形象的共同体，其符合法律的规定、联合的模式是 自愿的，这意味着市民社会成员有能力重新解释并改变影响他们，也受他们影响 的社会和政治结构。” 面对市民社会的逐步随时代发展而兴起的压力，地方政府 无动于衷肯定无益于其服务型政府构建。“如果一个政府不能有效地吸纳，代表和 反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何反应能力，那么，这 个政府就是一个没有能力的政府。 曾几何时全能无敌的政府，不可能愚蠢到把 自己弄成无能的地步，所以，地方政府必得向服务行政积极靠拢。 从而，“市民社会因受民主方式组织起来的国家制度的合法管理，对国家制度 负责而表现了自治市民社会制度的多样性。 那么，不难想象这将会是一个“还政 与民”、“还权于社会”的公民自治时代。“在服务型政府理念的背景下，第三部门这 股异军突起的力量，在我国已经越来越多地参与到政府与公民对公共生活的合作 管理过程之中。囝从而公社会系统与地方政治行政至少构成了在主观上平等 。罗杰群服务型政府的构建与社会阶层和谐的实现 j 中国行政管理，2 0 0 7 ( 1 1 ) ：3 8 。【美】约翰基恩市民社会一旧形象，新观察 m 上海：上海远东出版社，2 0 0 6 ：2 5 o 王乐夫论公共管理的社会内涵及其他 m 北京：中国社会科学出版社，2 0 0 6 ：1 6 。【美1 约翰基恩；市民社会一旧形象，新观察；上海：上海远东出版社；2 0 0 6 ：5 9 o 罗德刚论全面推进地方公共服务型政府建设 j 中国行政管理，2 0 0 4 ( 7 ) ：2 4 9 第一章服务型政府与行政指导地方服务型政府视域下的行政指导研究 的能量交换体系( 客观上平等还仍需假以时日) 。此外，地方服务型政府，在于法 治框架下政治行政体制内外的互动，从而地方政府受到推动或自发地实现“服 务行政”理念。 二、行政指导 “有的时候，对于法律自己想达到的目的，采取稍具间接性的手段，似乎更容 易为人所接受。”随着时代的不断发展，地方政府又将演进到一个新的行政模式 状态。这种新的行政模式就是服务行政。服务行政是人类行政模式的一种人性回 归，是一种真正意义上的公共行政。 于是，在服务行政的框架中，探讨行政指导， 或许会为我们的思路开辟一条通途。 近观我国近三十余年改革开放历程，行政合同点燃了我国行政体制变革的导 火索，也开启了我国对现代行政体制构建的摸索；尽管有过曲折和失策，然而我 国却攒下了宝贵的政治行政经验。时至今日，我国走到社会转型和体制转轨 的关键时候；如何继续迈步前进，已成了全国上下竭尽才智不断摸索的焦点。继 行政合同之后，又有一种新型的行政方式被引入我国，并再次碰出体制更新的火 花。这种行政方式，也就是行政指导。如果说行政合同引发了命令行政到服务行 政转变的一次变革的话，那么行政指导也会引发服务行政内容和对象扩大化的二 次变革。不妨看简图3 ： 简图3 ：两次行政模式变革 。【法】c l 孟德斯鸠论法的精神 m ，彭盛译，北京：当代世界出版社，2 0 0 8 ：2 6 。沈荣华论服务行政的法治架构 j 中国行政管理，2 0 0 4 ( 1 ) ：2 7 l o 地方服务型政府视域下的行政指导研究第一章服务型政府与行政指导 ( 一) 国外行政指导简介 行政指导最初源于日本，其学者盐野宏将其定义为“行政主体为实现一定的公 共行政之目的，期待行