（行政管理专业论文）地方治理视野中的法国分权改革.pdf

摘要 2 0 世纪8 0 年代，在全球化和区域一体化的背景下，法国开始了以决策中心下 放、民主化与现代化等为目标的一系列行政改革，内容涉及到中央与地方关系的重 新调整、地方层面权力格局的变动、行政现代化、公共企业的市场化、公民参与的 推进等。以上改革可以集中于一个核心关键词瑚权：中央向地方的分权( 地方分 权改革) ，向职能部门的分权( 权力下放) 、政府向市场的分权( 市场化改革) 以及 政府向公民社会的分权。 本文以地方治理与分权理论框架，考察了法国分权改革的主要内容，并认为分 权改革推动了法国地方治理结构的变革：改革后地方自主权的扩大、合同化的政府 间关系、政府与企业的伙伴关系、政府与第三部门的合作以及公民参与的兴起等都 表明法国一改中央集权的政府管理体制而走向新的地方治理。法国的行政改革采取 了与英美“新公共管理”所不同的改革路径，对法国分权改革的关注为我们了解当 代行政改革的不同方向，探讨某一具体改革措施实施的条件与限制，以及探索我国 行政改革可以借鉴的改革方案等均具有意义。 关键词：分权地方治理法国 a b s t r a c t i n19 8 0 s ，o nt h ec o n t e x to fg l o b a l i z a t i o na n di n t e g r a t i o no fe u r o p e ，f r a n c es t a r t e d a d m i n i s t r a t i v er e f o r mo nt h eo b j e c t i v eo fa c c e s s i b i l i t y 、d e m o c r a c ya n dm o d e r n i z a t i o n ， w h i c hc o n t a i n e da d j u s t m e n to fr e l a t i o n sb e t w e e nn a t i o n a lg o v e r n m e n ta n ds u b n a t i o n a l g o v e r n m e n t 、s h i f t i n go fp o w e rp a u e m i nt h el o c a lp o l i t i c a la n da d m i n i s t r a t i v es y s t e m 、 a d m i n i s t r a t i v em o d e m i z a t i o n 、p r i v a t i z a t i o no fp u b l i cc o r p o r a t i o na n dp r o m o t i o no f c i t i z e np a r t i c i p a t i o n t h e s es e r i e so fs e p a r a t er e f o r mi n i t i a t i v e sc a nb ef a s t e no nt h ek e y w o r d ：d e c e n t r a l i z a t i o n d e c e n t r a l i z a t i o nf r o mc e n t e rt op e r i p h e r y 、d e c o n c e n t r a t i o n f r o mn a t i o ng o v e m m e n tt om i n i s t e r i a lf i e l ds e r v i c e s 、d e c e n t r a l i z a t i o nf r o ms t a t et o m a r k e ta n dc i v i ls o c i e t y t h i sp a p e ru s e dt h eg o v e r n a n c et h e o r ya n dr e v i e w e da l ld i m e n s i o n so ff r e n c h d e c e n t r a l i z a t i o nr e f o r ma n dc o n c l u d e dt h a td e c e n t r a l i z a t i o nr e f o r m sh a v ed r a m a t i c a l l y c h a n g e dt h ep a t t e ro ff r e n c hl o c a lg o v e m a n c e t h ee x t e n do fl o c a la u t o n o m y 、c o n t r a c t u a l g o v e r n m e n tr e l a t i o n s 、p a r t n e r s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dp r i v a t e 、c o - o p e r a t i v eo f g o v e r n m e n ta n dm i r ds e c t o r 、t h er i s eo fc i v i lp a r t i c i p a t i o na l li n d i c a t et h ec h a n g i n go f f r e n c hc e n t r a l i z e dg o v e r n m e n ts y s t e mt ol o c a lg o v e m a n c e 【k e yw o r d s 】 d e c e n t r a l i z a t i o nl o c a lg o v e r n a n c ef r e n c h 浙江大学硕士学位论文地方治理视野中的法国分权改革 1 导论 意义与问题 已经过去的2 0 世纪是一个政府变革的世纪。全球公共行政改革，尤其是地 方政府改革已经成为我们时代的特征，不同政治制度、行政体制的国家都采取或 同或异的改革方略。就地方分权改革来说，2 0 世纪8 0 年代，世界上4 8 个大国 中只有1 0 个国家进行了地方政府官员的民选，至2 0 世纪末已发展到了3 4 个国 家。其中将公共支出的1 4 用于地方层次的国家从1 9 9 0 年的4 5 上升到了1 9 9 7 年的5 7 。到1 9 9 8 年，7 3 个发展中国家和转型国家中也有6 3 个国家开始承诺 实行某种形式的分权，( 郁建兴、徐越倩，2 0 0 4 ) 显示出了地方分权的强大魅力。 以经济改革打头阵的中国改革开放历经2 7 个年头走到了行政体制改革的重 要阶段。公共管理作为管理的一种具有普遍性，研究其他国家的改革方略、实施 方式及效果对于我国的行政改革有着借鉴意义。而从公共管理研究本身来说，对 各国公共行政改革的关注是其研究内容的重要方面。 在众多的行政改革研究中，以“摒弃官僚制”、推崇市场化为主要特征的英 美、新西兰等国家的新公共管理风潮席卷全球，成为公共管理理论讨论的焦点与 实践学习的典范。事实上，在全球公共管理改革的大家庭中，英美范式只是其中 的一个，与英美有着极不相同的行政体制与政治文化的欧洲大陆国家，德国、法 国等的行政改革就显示出不同面貌，相形之下，对他们的关注，远远少于本来应 该的水平。笔者正是在这样一个背景下，选择法国的行政改革作为研究内容，显 示了对法国这样一个有着与我国相似中央集权传统的单一制国家行政改革的关 怀。 不可否认，法国以分权为主要内容的行政改革受到了全球市场化改革风潮的 影响，然而，有着深刻政治传统和独特行政体制的法国更多地表现出了自己的特 征。新公共管理从来没有成为法国行政改革的口号，在理念上，新公共管理关于 效率、效益、经济的“三e ”核心理念并没有获得法国政界主流的一致认同；在 改革措施上，法国的行政改革不仅涉及到中央与地方关系的重新调整、地方层面 权力格局的变动、行政现代化、公共企业的市场化、公民参与的推进等等结构性 的变革。这些变革，无论是行政中心下放的权力下放改革还是公共部门的市场化 改革，其实质与地方分权改革一致，均为“分权”二字，分别是国家向地方、职 浙江大学硕士学位论文 地方治理视野中的法国分权改革 能部门的垂直分权及国家向市场、公民社会的横向分权。也即：分权实为法国行 政改革的线索。 法国多层次推进的分权改革展示了与“新公共管理”所不同的改革路径。那 么，法国为什么采取以分权为核心的改革措施而不是其它? 它是如何发生的，还 有更重要的一点，分权改革究竟在多大程度上改变了这一以中央集权闻名的国家 的政府结构? 这些问题正是本文所要探讨的重点。而这一研究对于我们了解当代 行政改革的不同方向，探讨某一具体改革措施实施的条件与限制，以及探索我国 行政改革可以借鉴的改革方案等均具有意义。 文献回顾 在法国的行政改革中最为引人注目的是1 9 8 2 年社会党人上台伊始推行实施 的地方分权改革( d e c e n t r a l i z a t i o n ) 。对地方分权改革的关注和研究成为在9 0 年代法国政治、行政学者的重点。其中，v i v i e na s c h m i d t 著d e m o c r a t i z i n g f r a n c e t h ep o l i t i c a la n da d m i n i s t r a t i v eh i s t o r yo fd e c e n t r a l i z a t i o n 一书全面回顾了法国自国家建构以来的分权改革史，从地方政府民主选举与中央 对地方的监察权两个主要方面讨论了法国地方地方民主进程，并在法国曲折的分 权历史的情景中描述了1 9 8 2 的地方分权改革前后的政治格局与现实，探讨了改 革的原因、改革的内容以及改革成果，是描写法国地方民主化进程的重要文献。 1 9 9 2 年，法国政治学界在1 9 9 2 年，即分权改革十年之际，举办了一次讨论会， 对改革的影响、成果及不足进行了探讨。该年，部分学者对此次改革新设立的地 方层级大区的发展状况作了专门研究，论文集法国单一政体的终结法国的 大区化十年。( t h ee n do ft h ef r e n c hu n i t a r ys t a t e ? t e ny e a r so fr e g i o n a l i z a t i o ni n f r a n c e ) 于1 9 9 5 年问世。该论文集由大区的发展史、大区政治力量的整合与崛 起、大区的经济职责、大区与国家关系、大区未来发展趋势等多篇论文构成。 随着改革的深入，对法国改革的研究不仅仅局限于地方分权，而是对整个行 政改革及其带来的政治、社会变革加以探讨。r o b e r te l i g e 主编的变化的法国 政治体系( ( ( c h a n g i n gr o l e o f f r e n c hp o l i t i c ss y s t e m ) ) ) 一书对法国分权改革以来 府际关系变革、国家社会关系变革等多方面进行的讨论并提出了很多见解。 此后随着法国公共行政领域治理变革的出现，原有的中央地方分析框架 远不能解释，一些学者，m i c h e l ，h e r v e ( 1 9 9 8 ) ，a l i s t a i rc o l e ( 1 9 9 8 ，2 0 0 1 ) 、p e m r 2 r 一 浙江大学硕士学位论文 地方治理视野中的法国分权改革 j o h n ( 2 0 0 1 ) 、p a t r i c kl eg a l e s ( 1 9 9 5 ，1 9 9 8 ，2 0 0 0 ，2 0 0 1 ) 等，开始运用地方治 理理论来论述法国地方政府层面发生的治理变革。m i c h e l ，h e r v e 从法国市镇联合 过程中各主体所发挥的不同作用以“统治还是治理? ”为题提出了在法国治理结 构结构中政府仍然处于绝对主导地位这一观点。( m i c h e l ，h e r v e ，1 9 9 8 ) a l i s t a i r c o l e 、p e t e rj o h n 以比较的视角对英法两国以及欧洲各国的地方治理作了比较研 究，研究得出结论认为：“并不存在放之四海而皆准的治理模式，治理受到国情 ( n a t i o n a lc o n t e x t s ) 、公共政策制定部门( p u b l i cs e c t o r s ) 以及地方环境( 1 0 c a l e n v i r o n m e n t ) 等各方面的影响。”1p a t r i c kl eg a l e s 研究了地方治理中的政策网 络关系以及法国城市治理的新特点，指出法国地方层面，以合作与多中心为主要 特征的治理取代统治成为新的治理方式。( p a t r i c kl eg a l e s ，1 9 9 5 ) 从国内研究情况看，法国政治研究的著名学者许振洲对法国1 9 8 2 年改革的 理论原因做了详细阐述，他认为托克维尔关于效率、民主、自由的论述是法国分 权改革的理论基础( 许振州，1 9 9 5 ) 。中国社会科学院政治学所的潘小娟毕业于 法国巴黎大学，是国内行政学界研究法国的主要人物之一，对法国的分权改革的 研究主要体现在其著作法国政治体制之中，在这本书中，潘小娟系统介绍了 法国中央和地方关系的沿革并对1 9 8 2 年以来的分权改革内容做了较为详细的介 绍。另外她对法国公共部门的改革研究，写有法国公共部门的改革一文。这 篇论文系统介绍了法国公共部门改革的几个阶段的内容，改革的方式、方法，并 从法国的公共部门改革中得出了几点有益结论。( 潘小娟，1 9 9 7 ) 总的说来，国 内对法国行政改革的关注还停留在非常小的范围内。 研究内容 以地方分权为主要内容的全球地方政府改革的一个重要的特点是，当代的地 方政府改革已超越地方政府本身而进入地方治理的范畴。法国分权改革就是其中 的主要代表。正如本文前面所说，法国行政改革并没有一个集中的口号，也没有 系统的改革纲领，然而经过仔细观察便可发现，以地方分权改革、行政权力下放、 公共企业市场化及地方民主的推动等改革内容来看，分权实为法国行政改革的线 索。本文所定义的分权既包括政府部门内部的纵向分权也包括权力在社会各部门 ( 私人部门、第三部门、公民) 之间的重新分配。 1 a l i s t a l rc o l e 、p e t e rj o h n l o c a lg o v e r n a n c ei ne n g l a n da n df r a n c e ；r o u t l e d g e ；2 0 0 1 ，p 3 3 浙江大学硕士学位论文 地方治理视野中的法国分权改革 地方分权改革、以权力下放与公务员改革为重点的行政现代化、公共部门的 私有化构成了8 0 年代以来法国政府改革的主要内容。法国的分权改革较多地赋 予地方以自主权，这不仅深刻改变了中央与地方关系，而且直接推动了法国地方 治理体系的变革。本文以地方治理为理论基础，全面考察了法国多层次分权改革 的原因、内容，并从改革后的地方自主权扩大、合同化的政府间关系、政府企业 伙伴关系、政府与第三部门的合作以及公民参与五个方面分析了法国地方治理的 变革，展示法国地方治理的全貌。 4 浙江大学硕士学位论文地方治理视野中的法国分权改革 2 地方治理与分权改革 1 9 8 9 年世界银行首次使用了“治理危机”( c r i s i si ng o v e m a n c e ) 一词，之后 “治理”开始被广泛使用于经济学、政治学和管理学界并成为一个具有强大解释 力的理论框架。对治理概念的定义不同的学者给出了不同答案，在政治学与公共 管理学界，比较有代表性的概括有： 罗伯特罗茨认为治理的特征有：“1 、组织之间的互相依存。治理比政府管 理范围更广，包括了非国家的行为者。改变国家的边界意味着公共的、私人的以 及自愿部门之间的界限灵活了、模糊了；2 、相互交换资源以及协商共同目的的 需要导致网络成员之间的持续互动；3 、博弈互动以信任为基础，由网络参与者 协商和同意的游戏规则来调节；4 、保持相当程度的对于国家的自主性。”2 格里斯托克认为治理理论的价值在于，它是一种组织框架，可以据此求得 对变化中的统治过程的了解。它“提供一种语言和一个参照系，可借以考察现实， 并且导致理论家提出否则未必会提出的问题，从中可能获得别的框架和观点未必 能导致的深刻见解。理论框架有能力促使人们致力以求更动范式。”3 库伊曼认为治理的概念是，它所创造的社会结构或秩序不能由外部强加；它 之所以发挥作用，是要依靠多种互相发生影响的行为者的互动。这种互动是由参 与者共同的目标支撑的。( k o o i m a n ，1 9 9 5 ) a l i s t a i rc o l e 、p e t e rt o h n 认为地方治理，可以从三个主要方面来定义：“制 度的分化( i n s t i t u t i o n a lf r a g m e n t a t i o n ) 、公共部门、私人部门及社会之间边界 的模糊；组织间网络的重要性和新的合作形式。”4 。 诸多概念都在说明，治理是不同于以往的一种新的模式，既与政府科层制模 式相区别又不同于自由竞争的市场模式。在纷繁复杂的地方治理的概念中，至少 有以下几点共识，而这构成了治理理论最为核心的内容：治理的主体是多元的， 包括政府但又不局限于政府即：多中心；治理主体之间存在的互相依赖型，治理 正是通过各主体之间互动实现的；治理突破了传统的公私界限；治理是一个动态 的过程“治理意味着在许多公共问题上，单靠政府的力量是不够的，有必要与 2 罗波特罗茨新的治理俞可平主编治理与善治；社会科学文献出版社，2 0 0 0 年，第8 6 页。 3 格里斯托克作为理论的治理：五个观点俞可平主编治理与善治；社会科学文献出版社，2 0 0 0 年， 第3 1 页。 4a l i s t a i rc o l e 、p e t e r j o h n ，l o c a lg o v e r n a n c ei ne n g l a n da n df r a n c e ；r o u t l e d g e ，2 0 0 1 ，p 3 浙江大学硕士学位论文地方治理视野中的法国分权改革 私人部门、自愿部门和市民连结起来，形成一种建立在信任和规则基础上的相互 依赖、持续互动、互利互惠，有着相当程度的自组织网络，网络成员之间为共同 目标进行资源交换和协商。”5 治理首先是主体的多元化，包括了各个层级的政府、 私人部门、志愿部门及个人。其本质在于，它所倚重的统治机制并不依靠政府权 威或制裁，而是依靠行为者之间的互动。 相应地，地方治理是以当代治理理念和思维为基础，将治理思想贯穿于地方 政治与行政改革和地方公共事务管理模式再造的发展过程。地方治理可以被定义 为：在一定的贴近公民生活的层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组 织、社会组织和民间公民组织等多种组织化的网络体系，应对地方的公共问题， 共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。( 孙柏瑛，2 0 0 4 ) 地方治理天然地要求分权化的权力格局。地方治理与传统政府统治理念之间 的区别表现在：政府不再是唯一的公共管理主体，公民个人、私人部门、第三部 门等同样是公共服务的主体，它们共同承担着公共事务治理的责任。而有效发挥 公民、私人部门和第三部门在地方公共事务管理中的作用是地方治理绩效提高的 重要途径。集权的政府体制与地方治理相悖。政府集权意味着它控制着整个社会 大多数资源及分配，干预企业的市场行为，对公民生活进行管制，社会力量萎缩， 地方治理无从谈起。所以，分权是地方治理的内在要求。 与此相呼应，“当代的地方政府改革实践已超越地方政府本身而进入地方治 理的范畴”6 ，这是将分权改革放在地方治理的视野下一个重要原因。今天的分 权改革不仅仅是以政府为中心的传统行政理论下政府间的关系调整，即中央和地 方关系的调整以及中央政府各部门之间的关系调整，而是涉及到多种形式，不同 层次、不同程度的权力的重新调整分配。具体可以包括：“一方面，在各级政府 之间和政府部门之间围绕政治和决策权、事权与财权分配而进行的权力、责任转 移过程，它主要表现为权力在政府间平行或垂直移动的过程，具有府际问权力、 利益关系的调整的属性；另一方面，分权化指不同层级政府部门在公共事务管理 和公共服务中，将相关权力、责任向市场与公民社会转移的过程，表现为政府、 市场和公民社会的关系结构。 7 而分权化改革并不是以分权本身为目的和结果 5 r a w r h o d e s ，f o r e w o r d ：g o v e r n a n c ea n dn e t w o r k s ，i ng e r r ys t o c ke d t h en e wm a n a g e m e n to fb r i t i s h l o c a lg o v e r n a n c e ；m a c m i l l a np r e s sl t d ，1 9 9 9 ，p x v i i 6 万鹏飞地方政府改革：一种全球透视公共管理评论( 第一卷) ，第3 0 页。 7b e n n e t t ( 1 9 9 0 ) d e c e n t r a l i z a t i o n ，i n t e r g o v e r n m e n t a lr e l a t i o n s ，a n dm a r k e t s ：t o w a r d sa p o s t w e f f a r ea g e n d a ? 6 浙江大学硕士学位论文地方治理视野中的法国分权改革 的，而是借助于分权化结构、功能调整的过程，发展制度化的治理模式和组织体 系，构建地方治理的运行规则和激励机制。 权力资源在各级政府层级( 包括政府授权组织、独立主治) 、市场组织( 企 业) 、公民社会组织( 第三部门、民间公民组织) 等主体之间的垂直或者平行的 流动构成了分权改革的主要内容。从权力的属性和影响的主要领域讲，分权的主 要类型包括： 1 、政治性分权：是通过宪法和法律的形式使得权力分割并互相牵制，在政 府体制的构造结构上体现政治权力的划分和制衡。这就要求一是在宪法和法律中 明确界定权力的划分、归属和行使范围，规定政府组织的管理权以及政府间关系 的基本框架；二是以宪法和法律的形式赋予公民享有的自由权力、保证其通过一 定的选举机制，选出他们的代议机构，行使对公共事务的决策权。政治性分权一 般在国家的分权化改革进程中具有先行性，为其他分权形式的实施提供宪政基础 和框架。 2 、行政性分权：涉及到政府公共决策、公共事务管理、公共财政预算与支 出、公职人员管理等各项行政权力在中央政府与若干非中央组织机构之间的调整 和分配。根据行政性分权的性质、方向和采取的具体方式，它可以分为三种常规 的分权类型：行政权的非集中化或分散化( d e c o n c e n t r a t i o n ) 、地方分权 ( d e c e n t r a l i z a t i o n ) 、委托与授权。 3 、市场化分权：主要是通过政府保护产权，放松管制，赋予市场资质自主 经营权利等方式，借助于市场组织固有的对个人偏好显示的敏感的优势，发挥市 场和企业组织在资源配置中的更大作用。市场化分权实现途径主要有两条，一是 市场化；二是解制或放松规制。 4 、社会化分权：是指培育和发挥第三部门及公民组织等社会主体在自我管 理、推进公益事业发展等方面的优势，参与和协助政府决策与公共管理的过程。 总而言之，地方治理的发展可以认为是国家、市场、公民社会三者之间权力 结构和权力关系重新调整与塑造的过程，实际上也就是分权改革，重建分权结构 的过程。具体地说，分权化是地方治理的前提和制度基础，地方各方通过合作达 成有效治理所要满足的前提条件就是一个分权化的结构。而地方治理的所包含的 转引自孙柏瑛当代地方治理一一面向2 l 世纪的挑战；中国人民大学出版社，第1 3 9 页 7 浙江大学硕士学位论文 地方治理视野中的法国分权改革 参与式民主、自由与协作等价值取向正是分权化改革的目标。在通往地方治理的 善治目标过程中，分权改革是必然之路；而分权改革的目标正是权力主体间的分 工与合作，也就是善治。 浙江大学硕士学位论文地方治理视野中的法国分权改革 3 法国的分权改革 分权改革在不同的国家具有的多种形态，体现出不同的侧重点。在全球分权 改革的浪潮中，作为对全球化与区域一体化浪潮的回应，法国自2 0 世纪8 0 年代 以来相继进行了多次政府改革与政府间权力关系的调整。地方分权改革、以权力 下放与公务员改革为重点的行政现代化、公共部门的市场化构成了8 0 年代以来 法国政府改革的主要内容。而以1 9 8 2 年3 月2 日法律为标志正式出台的法国地 方分权改革，直接涉及到决策权和管理权的下放，地方议会作用的扩张、政府财 政、预算、税收等功能的重新界定。法国政治学界在1 9 9 2 年分权改革十年 的讨论会上一致认为这场被称之为法国“行政及日常生活中的静静的革命”的“地 方分权改革深刻地改变了我们这个中央集权的国家的传统。它深刻地改 变了决策及行政系统，并构成了国家改革的一个重要组成部分。”8 。 在法国几项重要的分权改革中，从改革所涉及的深度与广度看，地方分权改 革无疑是其中最为重要的一项。并且，正是地方分权的实施，推动了行政事务的 地方化才有对权力下放的进一步需求。地方分权改革成为法国权力下放、市场化 改革和社会化改革的推动力，而权力下放和市场化改革又使得地方分权进一步深 入。可以说，各项改革是互相促进的，共同推进的。几项改革的内在精神：决策 中心的下放，接近性，对多元化需求的尊重是共同的，而全球化与欧洲一体化过 ， 程中自由主义理念的蔓延成为各项改革的共同背景。这些改革一起并成为法国地 方治理变革的催化剂，推动了法国中央与地方关系、国家与社会关系走向新的阶 1 段。 3 1 地方分权改革 在1 9 8 2 年分权改革之前，地方政府( 1 0 c a lg o v e m m e n t ) 这一概念一直以来 受到研究法国中央地方关系的政治学家和行政学者们的批评。其原因在于他们认 为地方自主权地方政府概念中最为基本的要素，在法国的地方层级中是非常 有限的。无论是省、还是市镇，都不能称之为真正的地方政治实体，而更多的是 作为次中央机构或中央政府的代理机构而存在。 因此当法国学者在2 0 世纪6 0 年代中期开始对地方给予关注后，首先提出描 8 转引自：许振洲法国的地方分权改革理论动因和托克维尔载欧洲；1 9 9 5 年第1 期，第1 8 页 9 浙江大学硕士学位论文地方治理视野中的法国分权改革 述法国中央地方关系的代理模式( a g e n tm o d e l ) 。代理模式强调中央的强大，中央 的意愿可以通过其在地方的代表直接到达地方层面。该模式建立在两点重要假设 上：1 ) 存在着中心( c e n t e r ) 和边缘( p e r i p h e r y ) 两个分析单位，而2 ) 边缘是 附属于中心的。其主要证据就是雅各宾传统和拿破仑建立并得以延续的至少在法 律上高度集权的行政体系。前者坚持中央政府是公共利益的保护人，是全民意愿 的代表。地方利益被认为是部分的也因此是次要的。这决定了国家政策和行政执 行之间的边界，同时也意味着中央对地方进行控制的必要。而后者建立的中央集 权体系中，中央政府掌握了大部分的公共资源和权力，由他负责决策及资源的分 配，而地方只是负责执行。同时中央通过他在地方的代表监管着地方行政。这一 理论模式揭示即便是全面实现选举之后的市镇和省，他们的自主权力是非常有限 的。地方政府只不过是中央的一个分支而不是一个拥有决策权的一级政府。甚至 其中的一些学派还将中央和地方的这种关系称之为内部的“殖民统治”。9 这一模 式描述了部分的事实，尤其是一些依赖于省长的小市镇。但是它忽视了地方行为 主体对中央决策的影响，也没能注意到地方选举已经给予地方行政一定的自由而 认为在中央政府代表的监管之下这些自由并没有实际意义。更为重要的是，这一 模式没有看到隐含在法律等正式制度背后的中央与地方精英之间的非正式的协 商网络。 交叉规制模式( c r o s s r e g u l a t i o nm o d e l ) 对代理模式提出的中央可以简单地 控制地方的想法提出了质疑并指出，在法国的中央和地方关系中存在着一个与正 式的集权体系相平行的非正式的中央和地方精英之间的谈判协商系统。交叉规制 模式同样认为存在着两个分析主体：中心和边缘。当时中央和地方的关系不再是 “中心”主导“边缘”，而是“中心”和“边缘”之间的相互依赖。所以有学者 认为法国虽然一向以集权声名在外，但这并非实情，事实上早在社会党人分权改 革之前，法国的地方行政单位就享有超出法律及公众认为的地方自主权。1 0 这种 自主权的获得主要体现在中央在地方的代表省长与地方精英之间的复杂关 系上。其中的代表人物之一m i c h e l ，以他曾任省长的亲身体验在他的著作中写道 “省长从来没有真正掌握过像他的批评者所想象的那种巨大权力”，并且“省长 的自主决策和行动通常会遭遇很多的阻碍”。事实上，地方精英所拥有的影响力 9 转引自r o b e r te l g i ea n ds t e v e ng r i g g f r e n c hp o l i t i c s ：d e b a t e sa n dc o n t r o v e r s i e s ，r o u t l e d g e ，2 0 0 0 ，p 81 1 0 v i v i e na s c h m i d t ，d e m o c r a t i z i n gf r a n c e t h ep o l i t i c a la n da d m i n i s t r a t i v eh i s t o r yo fd e c e n t r a l i z a t i o n c a m b r i d g eu n i v e r s i t yp r e s s ，1 9 9 0 ，p 1 8 1 1 0 浙江大学硕士学位论文地方治理视野中的法国分权改革 是省长无法忽视的，甚至它“会使省长们成为地方行政和政治力量的俘虏”。1 1 在 省长实际工作中，他必须获得地方精英的支持与协助以便工作的顺利展开，而以 市长和议员为代表的地方精英也需要从省长那里获得财政补贴和政治支持以回 应地方的要求。于是省长与市长们建立了互相依赖关系。 中央和地方之间的复杂关系还和法国独特的多职位体系息息相关。在法国的 政治体系中，一个人可以在各级地方和中央同时拥有多个职位。一个市长可以同 时是一名国家议员、省议员或者是国家的内务部长。这种情况在多职位体系没有 改革受限之前，在法国的政坛上是非常普遍的。地方精英正是通过这种方式将地 方的要求传达到中央并充分融入中央的决策过程中。在这个体系中中央和地方是 相互渗透，其行为主体之间不是制度上的垂直或平行的关系而呈现出蜂窝状的网 络结构。 所以，法国的政治学研究者们更愿意用“政治一行政体系” ( p o l i t i c a l a d m i n i s t r a t i o ns y s t e m ) 一词来代替“地方政府”。正是诸多非正式网络 的存在，任何试图通过制定法律来改革政治行政体系的努力都将遭到失败，法国 的变革之路被称之为“法令改变不了的社会”。1 2 在分权改革之前，这种政治一 行政体系虽然效率低且成本更高，但被认为是对“僵化的官僚体制的必要的解毒 剂，使得整个行政体系仍正常运行。”1 3 然而伴随时代的发展，这种行政体制越 来越不能满足现代社会的挑战、地方民主的呼声和现代福利国家的要求。 1 9 8 2 年，刚刚上台的社会党人面对于中央集权的行政体系造成了行政效率 低下，文牍主义兴盛、地方积极性低落，财政危机以及公民对地方自由的渴望与 现实自由有限之间的矛盾，提出了分权改革的动议，试图通过分权改革以建立一 个对民众更具责任性、回应性的地方政府，以更高的效率和效益提供公共服务。 为此，他们极大地改变了地方行政体系的权力格局，重新定义了地方的职责和权 限。其结果是将非正式的权力制度化，将非正式的分权化转变为正式的法律现实 从而改变了地方政治一行政体系。 事实上，在2 0 世纪8 0 年代，地方分权是少有的几个( 如果不是唯一的话) 为各派所一致接受，不引起争论的口号。托克维尔以及后来学者的地方分权有助 1 1 同l ，p 8 3 1 2 法】米歇尔克罗齐埃，论法国变革之路去令改变不了社会；上海译文出版社，1 9 8 6 年，第5 页 1 3 r o b e r te l g i ea n ds t e v e ng r i g g f r e n c hp o l i t i c s ：d e b a t e sa n dc o n t r o v e r s i e s ；r o u t l e d g e2 0 0 0 p 8 6 浙江大学硕士学位论文地方治理视野中的法国分权改革 于提高行政效率、促进民主、保障自由的政治理念到8 0 年代被各党派所接受， 并成为改革的共识和一致的目标图景，为1 9 8 2 年的地方分权改革奠定了思想基 础。分权改革已成为超越于党派斗争之上的共识。每个政党都在自己的竞选纲领 对中央集权制进行谴责而鼓吹地方分权，不再有人承认自己是中央集权主义者。 1 9 8 2 年分权改革的得以实现很大程度上就在于法国政治家以及社会各界对其理 论基础的一致认同，而社会党人也急需为扩大政治基础，拉拢新兴阶层提出一个 有吸引力的口号。此外，当时内务部长德弗雷的改革策略也是改革得以实现的重 要原因。 3 1 1改革的理论基础及实践 1 9 世纪法国著名的思想家托克维尔在其两部经典著作一论美国的民主 和旧制度与大革命中提出了分权的三个理由：效率、民主、自由，成为以后 的理论家普遍接受、反复引用并不断补充，至今仍为法国地方分权改革的指导方 针。托克维尔提出的这三项理由，尤其是自由和民主，是当今法国任何一派政治 力量都不敢反对的。 实行地方分权，最浅显的一个理由是：要提高行政质量和行政效率( 公共服 务水平) 。在中央集权的行政体制下，由于一切重要决定都必须由中央做出，地 方行政没有必要的决策权，势必造成大量公文往来，层层审批的繁琐手续，行政 机构臃肿，行政人员责任心的丧失以及这个行政机器效率的低下。另一方面，由 于在中央进行决策的官员不可能对地方事务的详细情况及当地人民的利益有真 正的了解和切身的体会，他们做出的决定也不会切实可行。由于中央集权制而引 发的不负责任、以及对公务员的主动性的扼杀受到了社会各届人士的批评。对这 点，即便是对地方分权一直持反对态度的戴高乐的内政部长德伯雷也不得不承 认：“中央集权是昂贵的、低效率的、无力的。官员太多，决策执行缓慢，责任 感的缺乏，这一切使国家印上了软弱无力的标志。”1 4 而要改变这种情况，提高 行政效率并使政策符合实际情况，就必须进行地方分权改革，将地方事务的决策 权下放到当地人民及其代表手中。由此，地方分权被寄以通过权力的适当分散改 进政府责任感，通过决策中心的多元化提高行政效率的期望。 1 4 德伯雷，地方分权，1 9 8 0 ，p p 7 5 7 6 ，转引自许振洲法国的地方分权改革理论动因和托克维尔， 欧洲1 9 9 5 年第1 期 浙江大学硕士学位论文地方治理视野中的法国分权改革 从效率出发论述地方分权的重要性为许多深受繁文缛节所累的法国人所接 受，并成为这项改革的一个重要目标。但是，这个论点及其论据是否足够充分? 中央集权是否与高效率绝对不相容? 地方分权是否必然导致行政效率的提高? 对这个问题，许多人，特多是专家治国论者是持反对态度的。我们知道，在很多 情况下，一个中央集权的国家能够比一个地方分权的国家更快更有效地解决问 题。尤其是在今天这样一个高度变化，社会事务更加复杂，并经常要求做出的快 速反应的时代，分权制是否必然能够比集权制度更有效率? 显然这个必然性是值 得推敲的。由此，我们可以说，是否应进行地方分权改革，只局限在提高行政效 率这个层次上是难以令人信服的。提高效率是这个改革的一个重要理由，但不是 根本的、决定性的理由。 显然，地方分权还需要其他理论的支持。对于这一点，托克维尔早就做过十 分雄辩的论述。实际上，他真正感兴趣的，不是地方分权的行政效果，而是这种 分权的政治效果。他完全承认，如果单从效率的角度考虑，地方分权常常不如中 央集权，甚至不如专制制度。但他之所以仍要不遗余力地宣传地方分权，是因为 它是促进和实现一个国家的民主，特别是自由的必不可少的手段、途径和保证。 也就是说，地方分权的理论动因中，虽然有行政效率的因素，但主要还是政治因 素：民主和自由。 这种将民主和自由放在效率之上的观点得到了许多当代法国政治学家的赞 同。地方分权本身并不是目的；它也不仅仅对曾长期支配法国中央集权传统的否 定。它之所以重要，是因为它是自由的支柱，因为它是民主的一个工具。民主 分为直接民主和间接民主，后者的代表就是今天大多数国家所采用的代议制民主 制。代议制民主在今天成为更可行的民主实现形式取代直接民主。既然由于我们 无法在全国范围内实行直接民主，那么我们是否在一个较低的层次上，一个较小 的范围内实现它? 一个市镇的事务，只与当地的居民有关，也只有他们有权决定 如何处理。由于一个市镇相对来说是更小的单位，居民们对自己身边的事务也比 较了解，他们完全可以直接发表意见，亲自做出决定。即使有时仍需要选出代表 来执行决议，他们也更容易对这些代表进行监督、控制。另外，正如托克维尔所 指出的地方分权对有助于培养公民对公共利益、公众事务的关心，有助于提高他 们参政议政的能力。这就是人们将地方分权与民主联系起来的主要原因。 浙江大学硕士学位论文地方治理视野中的法国分权改革 地方分权的另一个价值就在于保障自由。“在民主国家，每个个人都是非常 软弱的。但代表众人并统治众人的国家却是强大的。任何国家的公民都不会像民 主国家对公民那样渺小。任何一个国家都不会像民主国家那样显得强大。”1 5 这 种民主，因为代表了大多数的意愿而显得天然合法、不受限制的权力，完全可以 导致自由的毁灭。缺少地方分权制度的民主政体，就缺少了抵抗“多数暴政”的 任何保障。托克维尔认为：地方分权和地方自治，既限制着多数的专制，又使人 民养成爱好自由的习惯和掌握行使自由的艺术。当代法国政治学界继承了托克维 尔提出的地方分权可以保障自由的思想。梅尼指出：“地方自由已经与聚会自由、 出版自由等一样，成为自由这个概念的一个国家的组成部分。结果一个世纪以来 的混合，地方分权和政治自由之间已经建立了紧密的、明确的联系。”1 6 有学者 甚至认为，地方自由的发展是对国家的过分权力及社会的齐一化倾向的宝贵的解 毒剂。而在今天，在公共权力已经干涉到人民生活的一切领域的情况下，这种解 毒剂就更不可或缺和宝贵的了。而1 9 8 2 年3 月2 日，国民议会通过的界定开始 地方分权的法案也顺理成章地冠之以大区、省及市镇的权力与自由法。 虽然从理论层面对分权的重要性有足够的认识，但落实在具体操作对当权者 来说却并不那么容易，一部法国分权的曲折历史已经说明了这一点。即便对分权 的必要性、紧迫性及合理性有了充分的认识，要求削弱掌权者自己权力的改革总 是非常困难的。对于立法者们来说，首要关注的是自己的权力和职务。不管他们 嘴上说赞同集权，集权是保证国家统一不可分割的需要还是相反，大多数人在反 对集权的时候，并不是真的想摧毁它。有些人是因为他们拥有并享受着这种集中 的权力，而有的是因为他们指望着获得这样的权力。1 7 ( v i v i e na s c h m i d t ，1 9 9 0 ) 在地方分权这个问题上，政治原则一再地让位于立法者们的实用主义。这些人发 现，一旦掌握权力，继续地或者扩大这种集权将对他们的政治利益更为有利。 社会党人把分权改革作为密特朗7 年总统任期中最主要的事情，密特朗自己 把这称之为始自第三共和国初以来最重要的制度变革，里面有深刻的政治原因。 一方面，地方分权是打破险象环生的福利国家怪圈一个途径，社会党人冀图通过 地方分权使地方工业和城市经济获得更快发展，从而促进就业，减少对国家社会 1 5 托克维尔论美国的民主；商务印书馆，1 9 9 3 ，第5 7 3 页。 1 6 梅尼法国政治辩论中的中央集权与地方分权，1 9 7 4 ，第3 0 页，转引自许振洲法国的地方分权改革一一 理论动因和托克维尔；欧洲1 9 9 5 年第1 期，第1 9 页 1 7 v i v i e na s c h m i d t ，d e m o c r a t i z i n gf r a n c e t l l ep o l i t i c a la n da d m i n i s t r a t i v eh i s t o r yo fd e c e n t r a l i z a t i o n ， c a m b r i d g eu n i v e r s i t yp r e s s ，1 9 9 0 p1 0 1 4 浙江大学硕士学位论文地方治理视野中的法国分权改革 保障的依赖，减少财政负担。在政治上，地方分权使得地方政府对自己的决策负 责，更少地依赖中央政府，有利于打造更具有效率，更节约的地方政府。除了为 塑造良好的政治体制和推动经济发展方面的公共利益原因之外，社会党人也有自 身利益方面的打算。社会党人打出分权旗号以获得工薪阶层和中级管理员阶层的 支持，同时由于左派人士当时在地方议会中的拥有强大势力，社会党上台后积极 推动地方分权改革就不足为奇了。 此外，1 9 8 2 年分权法案得以顺利通过还与改革的推动者，时任密特朗时期 的内务部部长德佛雷丰富的政治经验和高超的政治策略分不开。德弗雷认识到分 权法案必须在新政府上台之初就出台，否则时间越久越不可能。这位在第四共和 国时期以去殖民化而闻名的政治家，1 9 8 2 年法案的主要撰写者( 分权法案也因 此又被称之为德佛雷法案) 的政治策略包括首先制定将地方权力转移到选举产生 的政府官员手中的框架性法律，然后再制定详细的措施进行财政和权