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浙江大学硕士学位论文 地方治理中的公民参与以村民自治为例 摘要 个国家公民参与政治的程度和水平是衡量该国政治民主化和现代化的重 要标志。地方治理的兴起为公民参与地方公共政策的制定开辟了广阔空间。村民 自治是国家基层政权的重建形式，是村级治理的重要工具，是在国家的主导下， 以法制权威为基础的授权性自治，是我国公民参与地方治理的重要途径，构建了 广大村民积极参与村务以及地方公共事务的平台。参与制度缺失、农民参与意识 与政治水平偏低、参与实践与制度的偏差、参与的非法结构呈现畸形发展态势等 因素的存在制约了村民自治中公民参与的发展。因此，需要调整和重构国家与农 村社会的关系，改变传统的社会整合方式；建立健全村民参与机制，加强农民参 与的制度化、法制化的建设；继续深化经济政治体制改革，促进农村经济发展， 同时，加快改革从经济领域向政治领域的拓展和渗透；培育村民参与意识与参与 文化；培养具有积极“公民资格”的村民。 村民自治中的公民参与在制度上的诸多创新为中国地方民主化发展提供了 有益的养分。地方政府应该通过加强民间组织的参与，促进公民有组织地参与地 方治理；建立社区合作网络，加强公民的基层参与：推行政务公开制度，保障公 民知情权和参与权；拓展公民参与的途径，加强与公民的交流与沟通等途径推动 我国地方治理的民主化进程。 关键词：地方治理公民参与村民自治 浙江大学硕士学位论文地方治理中的公民参与以村民自治为例 a b s t r a c t d e g r e ea n dl e v e lo fc i v i lp a r t i c i p a t i o ni np o l i t i c si so n ec o u m r y si m p o r t a n ts i g n t om e a s u r ed e m o c r a t i z a t i o na n dm o d e r n i z a t i o n t h ei d e ao fl a c a lg o v e r n a n c ep r o v i d e s aw i d es p a c ef o rc i t i z e n st op a r t i c i p a t ei na n di n f l u e n c el o c a lp u b l i cp r o c e s s v i l l a g e s e l f - g o v e r n a n c e i st h e i m p o r t a n tw a y f o rc i t i z e n st o p a r t i c i p a t e i nl o c a l g o v e r n a n c e t h a t b a f f l e st h e d e v e l o p m e n t o fc i v i l p a r t i c i p a t i o n i n v i l l a g e s e l f - g o v e r n a n c ew h i c h t h e p a r t i c i p a t i o ns y s t e m i s l a c k ，v i l l a g e r s sp a r t i c i p a t i o n c o n s c i o u s n e s sa n dp o l i t i c sl e v e li sl o w , p a r t i c i p a t i o np r a c t i c ea n ds y s t e mh a sw a r p ， i l l e g a lp a r t i c i p a t i o nf r a m ep r e s e n t sa b n o r m a ld e v e l o p m e n t i ti sn e c e s s a r yt oa d j u s t a n dr e c o n s t r u c tt h er e l a t i o n sb e t w e e nc o u n t r ya n dr u r a ls o c i a l ，c h a n g ec o n v e n t i o n a l s o c i a lc o n f o r m i n t yw a y , c o n s t i t u t ev i l l a g e r sp a r t i c i p a t i o n ，m e c h a n i s m ，e n h a n c et h e s y s t e ma n dl e g a lo fv i l l a g e r sp a r t i c i p a t i o n ，c o n t i n u ed e e pr e f o r m ，b o o s tt h er u r a l e c o n o m i c sd e v e l o p m e n t a tt h es a m et i m e ，e x p e d i t et h er e f o r mo p e na n df i l t e rf r o m t h ef i e l do fe c o n o m i c st op o l i t i c s ，b r e e dv i l l a g e r s p a r t i c i p a t i o nc o n s c i o u s n e s sa n d c u l t u r e ，b r e e da c t i v e c i t i z e n s h i p ”v i l l a g e r s t h ec i v i lp a r t i c i p l a t i o ni nv i l l a g ea u t o n o m yh a sm a n ys y s t e mi n n o v a t i o n si nt h e p r a c t i c ea n dp r o v i d ec h i n al o c a ld e m o c r a t i z a t i o nd e v e l o p m e n th e l p f u ln u t r i e n t l o c a l g o v e r n a n c e s h o u l de n h a n c ec i t i z e n s g r a s s r o o t s p a r t i c i p a t i o nb yc o n s t r u c t i n g c o m m u n i t yc o o p e r a t i o nn e t ，p u s hg o v e r n m e n ta f f a i r so p e ns y s t e m ，e n s u r ec i t i z e n s k n o w n i n ga n dp a r t i c i p a t i o nr i g h t ，o p e nc i t i z e n sp a r t i c i p a t i o nw a y s ，e n h a n c et h e i n t e r c o m m u n i c a t i o nw i t hc i t i z e n st op u s ht h ed e m o c r a t i z a t i o np r o c e s si no u rc o u n t r y 1 0 c a lg o v e r n m a n c e k e yw o r d s ：l o c a lg o v e r n a n c e ；c i v i lp a r t i c i p a t i o n ：v i l l a g es e l f - g o v e r n a n c e 浙江大学硕士学位论文 地方治理中的公民参与一一以村民自治为例 1 导论 1 1 研究目的与意义 公民参与是衡量一个国家政治民主化的重要尺度。一个社会实现民主的程 度，同其成员参与政治生活的广度、深度及范围有关。公民参与模式分为直接式 参与和代议制参与。“在全球化过程中，权力下移的压力不仅使得超越于传统代 议制选举的民主形式的出现和运用成为可能，而且成为一种必然。政府组织可以 通过一系列民主实验，重建更加直接的政府与公民、公民与政府之问的联系和接 触。地方直接的民主是代议制下选举制度必要而持久的补充。”。 地方治理的理念及其分权化的制度设计为公民进入并影响地方公共过程开 辟了广阔的空间。地方治理强调的是公民直接参与模式，即更加突出公民进入或 投身于地方公共政策过程，在互动中对政府政策与服务产生积极而广泛的影响。 因此以地方治理为视角来考察公民参与问题具有理论的前沿性和实践的必要性。 我国的村民自治为“地方治理与公民参与”的研究提供了一个理论验证与现 实考察的标本，为理论和现实的统合提供了场所和媒介。以对村级治理中的公民 参与问题的研究去探求地方治理与公民参与关系的本土资源，为我国地方治理中 的公民参与路径提供了一个新的思路和深层理论支撑，这也构成了本文写作的出 发点。 那么，村级治理中公民参与的途径有哪些? 参与的现状如何? 村民参与存在 的问题有哪些? 应该如何解决? 我们又该如何推动我国地方治理的民主化进 程? 这些都是需要深入分析才能回答的问题，也正是本文试图解决的问题。 1 2 研究方法与文献回顾 从国外相关资料来源和研究取向上分析，对地方治理问题的研究，在宏观层 面土，集中在民族国家与公民社会关系，以及地方治理在多层治理结构中的位置 和作用的研究；在中观层面上，集中在地方治理的基本理论、结构模式、运行基 础和制度设计的研究；在微观层面上，集中在一个地方乃至一个社区治理经验描 述、案例分析和比较或者治理策略、工具的研究。 。安东尼吉登斯：第三条道路：社会民主主义的复 ) ，2 0 0 0 ，北京大学出版社，第1 1 页 l 堑堡查兰婴主兰垡堡壅 些塑塑堡主塑竺墨童兰二二燮型垦旦j 塑 ( 1 ) 有关地方治理与政治层面的研究：主要侧重于当代地方治理发展的环 境条件和社会基础，依靠政治哲学、政治理论、社会学的诸多思想和知识来解释、 分析地方治理的发展状况与面对的困境。 ( 2 ) 有关地方治理制度体系与制度分析层面的研究：主要侧重于地方治理 本身系统、制度构造与地方政府组织重组问题，新制度主义经济学、政治学及公 共行政学科理论为其提供了解释和研究途径。 ( 3 ) 有关地方治理发展策略与手段层面的研究：主要侧重于研究在地方治 理中政府组织及其他参与治理的组织采用的有效治理策略和工具。 国外有关治理的著作主要有：岁伯特罗茨的新的治理；格里斯托克 的作为理论的治理：五个论点、英国地方治理中的新管理、英国地方治理 中的新政治；奥利佛维廉森的治理机制；理查德宾厄姆的美国地方政 府的管理实践中的公共行政；埃莉诺奥斯特洛姆的公共事务的治理之 道；奥利佛维廉森的治理机制；麦克尔迈金尼斯的多中心治道与发展 等等。 “治理，这一理论框架引入国内之后，学术界用它来阐释中国地方政府的公 共权力运作及其与社会的关系，许多研究成果也相继出现。不过需要说明的是， 近些年直接以“地方治理”为题的研究成果非常少，几乎为零。自从俞可平教 授关注“善治和发起“中国地方政府创新”项目起，中央编译局陆续推出立 法听证和地方治理改革( 杨雪冬等主编) 、基层民主和地方治理创新( 何增科 等主编，中央编译出版社2 0 0 4 年版) 等论文集。然而这些文献只是一些零散的 地方研究之汇集，研究所涉及的主题也只是地方治理的某些方面( 如人大听证、 地方选举) ，没有全面系统地考察中国的地方治理状况以及治理的社会基础和体 制因素。 自从1 9 9 8 年华中师范大学中国农村问题研究中心的政治学者提出“乡村治 理”这一更具包容性的概念以来 ，乡村研究的成果不断涌现。作为国内乡村研 究重阵的华中师范大学中国农村问题研究中心专门推出“乡村治理书系”( 中国 社会科学出版社，共5 种) ，它包括吴毅的村治变迁中的权威与秩序，贺雪峰 的乡村治理的社会基础，徐勇和徐增阳的流动中的乡村治理，徐勇的乡 。转引白尹冬华：从管理到治理：中国地方治理现状，2 0 0 6 年版，中央编译出版社 。参见徐勇、贺雪峰等：村治研究的共识与策略，浙江学刊，2 0 0 2 年第1 期 2 浙江大学硕士学位论文地方治理中的公民参与以村民自治为例 村治理与中国政治，唐鸣的村委会选举法律问题研究等。此外，浙江大学 农业现代化与农村发展研究中心中国选举项目也组织出版了“当代中国乡村治理 与选举观察研究丛书”。 从公民行政参与方面的论文和著作文献的检索情况来看，绝大多数学者都是 注重对公民的政治参与问题的研究，而很少有学者研究公民的行政参与问题。涉 及到行政参与的相关文献主要有：李图强的现代公共行政中的公民参与；陈 强虎的现代行政参与的职能分析：魏娜的公民参与下的民主行政；薄贵利 的中国公共管理中的公民参与等。但是，关于公民政治参与方面的论文却有 近百篇，专著也有几十本，正如魏娜在公民参与下的民主行政一文中所说， “大多数公民参与的研究只重视政治参与，即通常人们所理解的代议制政治下的 参与形态，它局限于对民意代表、政务官员的选拔和监督上。而公民行政中的公 民参与管理和决策却没有得到应有的重视或在政治和行政相分离下被肢解或模 糊了。”。如果说政治参与是代议制政治的参与形式，那么，行政参与则更侧重直 接民主下的公民直接参与，更适合于地方基层治理。在我国，可能由于行政学起 步较晚，因此，将行政参与从政治参与中分离出来，并对其进行深入研究的学者 为数不多。而将地方治理和公民参与结合起来研究的成果就更不多见。本文在地 方治理视角下进行的公民参与研究，并不是一般意义上政治参与的研究，即代议 制民主模式下公民参与的研究，而是公民直接式参与的研究，即行政参与的研究。 综上可见，对地方治理中的公民参与进行理论分析和实践研究，极富挑战性，而 其价值也是显而易见的。 。魏娜：公民参与下的民主行政，载国家行政学院学报2 0 0 2 年第3 期，第1 9 页 3 浙江大学硕士学位论文 地万治理中的公民参与以村民自治为例 2 地方治理中的公民参与 “地方”是公民参与公共生活和公共事务管理的天然实验场所，是公民直接 参与的基点。地方治理的理念及其分权化的制度设计为公民进入并影响地方公共 政策过程开辟了广阔的空间。地方治理是一种合作、参与、自主管理的治理框架， 其开辟并发展了多种形式的公民参与渠道，形成了比较制度化的公民参与网络， 从而强化了公民对关系其生活质量的公共政策的影响，提高了地方应对和解决本 地公共问题的能力。另一方面，从重理政府与公民社会关系的角度看，没有公民 参与，依托于横向的公民参与网络和自主管理运转的地方治理就丧失了存在的基 础；没有公民参与，分权化改革的部署就无法得到落实。公民参与既是地方治理 实践采用的策略工具，也是地方治理追求的善治目标。所以，地方治理发展与公 民参与推进是紧密联系在一起的。 2 1 地方治理释义 1 9 8 9 年世界银行首次使用了“治理危机”( c r i s i s i ng o v e m a n c e ) 一词，之后 “治理”开始被广泛使用于经济学、政治学和管理学界并成为一个具有强大解释 力的理论框架。 学者们对治理内涵的界定各不相同，全球治理委员会的界定大体算是较有代 表性，也是较为权威的一种。该委员会将治理界定为“各种公共的或私人的个人 和机构管理其共同事务的诸种方法之总和。这是一个使相互冲突或不同的利益可 以得到调和并且可以采取合作行动的持续的过程。它包括有权强迫人们遵守的正 式的制度和政体，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安 排。”因此，“在全球层次上看，治理主要被看作政府间的关系，但是也必须被理 解为与非政府组织( n g o ) 、公民运动、跨国公司以及全球公民有关的一个现象。” 罗伯特罗茨认为治理的特征有：“1 、组织之间的互相依存。治理比政府管 理范围更广，包括了非国家的行为者。改变国家的边界意味着公共的、私人的以 及自愿部门之间的界限灵活了、模糊了；2 、相互交换资源以及协商共同目的的 需要导致网络成员之间的持续互动；3 、博弈互动以信任为基础，由网络参与者 。”t h ec o m m i s s i o no i lg l o b a lg o v e r n a n c eo u rg l o b a ln e i g b b o u r h o o d ：t h er e p o r 【o f t h ec o m m i s s i o no ng l o b a l g o v e r n a n c e ，o x f o r du n i v e r s i t yp r e s s ，1 9 9 5 ，第2 1 页 4 浙江大学硕士学位论立地方治理中的公民参与虬村民自治为例 协商和同意的游戏规则来调节；4 、保持相当程度的对于国家的自主性。”o 格里斯托克认为治理理论的价值在于，它是一种组织框架，可以据此求得 对变化中的统治过程的了解。它“提供一种语言和一个参照系，可借以考察现实， 并且导致理论家提出否则未必会提出的问题，从中可能获得别的框架和观点未必 能导致的深刻见解。理论框架有能力促使人们致力以求更动范式。” 库伊曼认为治理的概念是，它所创造的社会结构或秩序不能由外部强加；它 之所以发挥作用，是要依靠多种互相发生影响的行为者的互动。这种互动是由参 与者共同的目标支撑的。 上述诸多定义都在说明，治理是不同于以往的一种新的模式，既与政府科层 制模式相区别又不同于自由竞争的市场模式。在纷繁复杂的地方治理的概念中， 至少有以下几点共识，而这构成了治理理论最为核心的内容：治理的主体是多元 的，包括政府但又不局限于政府即：多中心；治理主体之间存在的互相依赖型， 治理正是通过各主体之间互动实现的；治理突破了传统的公私界限；治理是一个 动态的过程“治理意味着在许多公共问题上，单靠政府的力量是不够的，有必 要与私人部门、自愿部门和市民连结起来，形成一种建立在信任和规则基础上的 相互依赖、持续互动、互利互惠，有着相当程度的自组织网络，网络成员之间为 共同目标进行资源交换和协商。” 治理首先是主体的多元化，包括了各个层级的 政府、私人部门、志愿部门及个人。其本质在于，它所倚重的统治机制并不依靠 政府权威或制裁，而是依靠行为者之间的互动。 相应地，地方治理是以当代治理理念和思维为基础，将治理思想贯穿于地方 政治与行政改革和地方公共事务管理模式再造的发展过程。地方治理可以被定义 为：在一定的贴近公民生活的层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组 织、社会组织和民间公民组织等多种组织化的网络体系，应对地方的公共问题， 共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。 而善治是地方治理的更高境界，其英文名为g o o dg o v e r n a n c e ( 可直译为良好 的治理) 。“善治就是使公共利益最大化的公共管理过程。善治的本质特征，就在 。罗波特罗茨：新的治理俞可平主编：治理与善治，2 0 0 0 年，社会科学文献出版社，第8 6 页。 o 格里斯托克：作为理论的治理：五个观点俞可平主编：治理与善治；2 0 0 0 年，社会科学文献出 版社，第3 1 页。 9r a w r h o d e s ，f o r e w o r d ：g o v e r n a n c e a n d n e t w o r k s ，i n g e r r ys t o c k e d t h e n e w m a n a g e m e n to f b r i t i s h l o c a lg o v e r n a n c e ；m a c m i l l a np r e s sl t d ，1 9 9 9 ，px v i i o 孙柏瑛：当代地方治理面向2 1 世纪的挑战，2 0 0 4 年版，中国人民大学出版社，第3 3 页 5 浙江大学砸j 二学位论文地方治理中的公民参与以村民自治为例 于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关 系，是两者的最佳状态。”。 地方治理与善治天然要求公民参与，与政府形成良性互动的合作网络。同时， 因为地方政策贴近于民，与公民的利益和生活质量密切相关，地方公共服务直接 面对公众，便于公民的监督和评价，注定了地方治理是公民直接参与实验与创新 的理想场所。 2 2 地方治理中的公民参与 公民参与是研究和分析现实政治社会问题的一个重要方面，也是近年来学术 界经常探讨的一个课题。但不同学者对参与的理解有所不同，甚至相去甚远。本 文选取了比较有代表性的解释： 中国大百科全书政治学把公民参与定义为“公民自愿地通过各种合法 方式参与政治生活的行为。”。布莱克维尔政治学百科全书则认为公民参与是 “参与制定、通过或贯彻公共政策的行动。这一宽泛的定义适用于从事这类行动 的任何人，无论他是当选的政治家、政府官员或是普通公民，只要他是在政治制 度内以任何方式参加政策的形成过程。”。 上述定义表达形式虽然不一，但都把公民参与作为一种政治现象，大致包含 三个基本要素：其一足参与主体；其二是参与客体；其三是参与途径。列于参与 主体与客体，一般都认为是公民参与政治生活，包括公共政策制定、参与公共事 务管理、公共产品的提供等。而对于参与途径，存在着分歧，这源于代议制民主 与直接民主的断裂。纵观西方国家的民主历史，可以说公民参与经历了两种截然 不同的模式，第一种模式出现在古希腊与罗马，人类开始实践民主的制度，其特 征是“直接参与”的方式；第二种模式则是近当代民主的类型，其特征是以“代 义民主”为主，以公民政治参与为原则。 在代议民主政治制度下，公民委托“代表”来执行公共事务，把投票以外的 公民权利都交付给少数人来执行，使得政治与公共事务对于公民个人而言相当陌 生，甚至必须透过第三者才能了解，这已经完全失去了民主政治的本质；再者， 。俞可平：治理与善治引论，2 0 0 0 版，社会科学文献出版社，第8 页 中国大百科全书政治学，1 9 9 2 年版，中国大百科全书出版社 第4 8 5 页 。戴维米勒等：布莱克维尔政冶学百科全书，1 9 9 2 年版，中困政法大学出版社，第5 6 3 页 6 浙江大学硕士学位论文地方治理中的公民参与以村民自治为例 这种代理过程必然会产生民意的扭曲及误解，而公民对与自己切身有关的事物不 能亲自参与决定，也使得公民本身产生一种疏离感、无力感。其次，公民一旦置 身于政治与公共事务的处理过程之外，代表们如何才能真实地反映民意? 代表们 所反映的民意、制定的政策究竟是代表个人的意见，还是考虑广泛的公共利益? 这些都是值得质疑与深思的问题。因此，严格地说，代议制民主的宪政只能是一 个“民享”的政府，而不是一个“民治”的政府，更不是一个“民有”的政府； 是一个因为建立在法治和理性的“韦伯式”原则基础上而被视为“文明”的政府， 。萎缩了人民原有的权力。如同卢梭那段著名的言论：“正如主权是不能转让的， 同理，主权也是不能代表的：因此人民的议员就不是、也不可能是人民的代 表，他们只不过是人民的办事员罢了；他们并不能作出任何肯定的决定。凡是不 曾为人民所亲自批准的法律，都是无效的；那根本就不是法律。英国人民自认为 是自由的；他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的： 议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。”。 本文提出“地方治理中的公民参与”倡议的是一种公民直接参与地方( 社区) 治理模式，强调公民直接进入或投身于地方公共事务管理、公共决策过程以及公 共产品的提供，与政府形成良性互助的合作网络。 2 3 地方治理中公民参与的理论基础 公民参与作为地方治理理论的核心和实现善治目标的新型制度，它的倡导者 们充分论证了其存在和实施的必要性和合理性。他们批判了与当代治理思想相对 立的传统观念，吸收了一系列社会学、经济学、行政学理论作为其思想依据，在 当今政治学理论丛林中，构建了一套富有解释力的公民参与理论框架体系。 2 3 1 “多中心”治理 以“多中一t b ”治理观念替代传统公共行政管理的一元或单中心权威秩序的思 维逻辑，是地方治理理论最先导入的基本价值，是整个治理实践行动的出发点。 “多中心”观念意味着地方组织为了有效地进行公共事务管理和提供公共服务， 实现持续发展的绩效目标，由社会中多元的独立行为主体( 个人、商业组织、公 【日】猪口孝等：变动中的民主 卢梭：社会契约论，19 5 8 年版， 1 9 9 9 年1 2 月，吉林人民出版社，第9 3 页 商务印书馆 7 浙江大学硕士学位论文地方浩理中的公民参与以村民自冶为例 民组织、政党组织、利益团体、政府组织) ，基于一定的集体行动规则，通过相 互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度 或组织模式。” “多中心”治理模式的特征有： 第一，多中心治理结构意味着在地方的社会生活中，存在有民间的和公民的 自治、自主管理的秩序与力量，这些力量分别作为独立的决策主体围绕着特定的 公共m 题，按照一定的规则，采取弹性的、灵活的、多样性的集体行动组合，寻 求高绩效的公共问题解决途径。 第二，多中心治理模式必然强烈要求公民的参与与社群的自治，将公民参与 和自治作为基本的策略。因为只有这样，才能保证他们具备积极介入多中心治理 的条件和作用，才能使多中心治理运转起来，并持续发展下去。 第三，多元独立决策主体的利益同样是多元的。多元利益在治理行动中经过 冲突、刈话、协商、妥协，达成平衡和整合。 第四，多中一t l , 还表现为不同性质的公共物品和公共服务可以通过多种制度选 择来提供。 2 3 2 “第三条道路”理论 第三条道路认为，当代人民有必要重构传统对于国家的刻板理解，也就是超 越“把国家当作敌人”的右派和“认为国家就是答案”的左派，重新去认识国家 在目前及未来应有的定位及角色。第三条道路主张将民主参与式实践与分权化 的民主治理目标引入当代政治与行政改革的过程中，引导着政府选择与传统国家 统治和市场主宰观念相区别的治理实践模式，选择了将市场机制和活力与公民社 会的力量和价值有机结合起来的制度。 第一，发展新型、民主治理的政治模式，即直接授权于民，建立参与式民主 的基础和过程，形成合作与包容型的国家社会关系结构。其中，政府改革遵 循的最重要的政策思路就是，以更加开放和合理分权的体系，召唤公民采取积极 的参与行动，直接参与地方或社区事务的管理，将参与型民主形式作为代议制民 主形式的必要补充。 。参见文森特奥斯特洛姆：多中心，见迈克尔麦金尼斯主编：多中心治道与发展，2 0 0 0 年版 三联书店，第3 0 9 3 1 0 受 。安东尼吉登斯：第三条道路社会民主主义的复兴，2 0 0 0 1 ，北京大学出版社，第6 7 6 8 页 8 浙江太学硕士学位论文地方治理中的公民参与以村民自治为例 第二，超越政府与市场的二元对立，把国家、市场和公民三种力量有机结合 在一起，共同实施对社会公共事务的治理。 第三，以人力资本和社会资本为纽带，拓展民间组织作用，激发公民的主动 性和创造能力，形成政府与社区的公民组织合作的网络关系体系。 第四，强调治理走向地方化，强调向地方组织放权，使其承担起更多的与本 地居民相关的管理职能，更有效地实现治理任务。 2 3 3 社群共同体思想 社群共同体思想是另一个对地方治理中的公民参与给予强力支持的重要理 论来源。该理论思想的逻辑前提是：人是个体的，但更是在社群或公民社会共同 体中生活的一员。社群共同体精神是公民的美德，是公民进入社会生活的种资 格体现。而且，在这样一个公民道德张扬、公民能力发达的社群里，公民合作与 参与的美德成为社会生活不可或缺的方面。 首先，只有当人们进入和参与社群共同体生活后，才能在社群中获得公民资 格或成员资格。正是有了公民或成员资格，每一个公民才能获得平等的权利，并 取得个人被认同的社会基础。 其次，具有公民资格的人们参与公共管理和政治生活的决策，是公民实现自 我价值和个人基本权利的有效途径。 再次，积极的公民资格张扬了公民主动参与公共事务管理，分担管理责任的 现代精神。在今天，公民正在从被动接受管理和服务的消极参与者的角色，转变 为积极的、主动的参与者，逐渐成为具有前所未有的参与公共事务管理的动力和 能力的人群。 最后，关注公民美德的重要性，充分发挥公民美德的价值。借助于社群共同 体，使得公民能够进入公共政策过程，广泛地参与公共事务的管理。这种试图将 个人权利与公共利益有机结合的努力，客观上势必要求人们更多地选择直接的民 主参与途径，使公民关注社群共同事务，通过彼此的对话和协商，对社群公共事 务的决定与执行产生影响，而不是更多地依赖于代议制的、渐进的民主参与形式 或通过利益集团左右公共政策。 多中心治理模式表明了地方治理的发展方向鼓励公民参与，构建公民与 政府合作互助的良性网络；第三条道路是公民参与地方治理的实践依据：社群共 浙江大学硕士学位论文 地方治理中的公民参与“村民自治为例 同体思想则规划了地方治理中公民参与的运作。 2 4 地方治理与公民参与 马克彼特拉克认为：公民参与是民主的希望。按照科恩的观点，民主的 尺度有三个方面：广度、深度与范围。民主的广度是由公民是否普遍参与来确定 的，属于民主的数量问题；民主的深度是由公民参与是否充分来确定的，它与民 主的性质相关：民主的范围则是指全社会实际参与决定问题的多少及其重要程 度，以及所起作用的大小，牵涉到的是民主的效能问题。科恩的观点表明，一 个社会实现民主的程度，都同其成员以各种方式参与公共事务多少、大小及范围 有关。 以帕特南为代表的一批学者对一些国家公民参与和地方治理的状况进行了 实证研究。大多数的研究显示，民间社团组织发育情况、公民参与意愿和水平、 规模不同的参与方式和途径等变量因素，与地方治理发展水平、治理能力之间存 在着比较明显的正相关关系。换句话说，地方治理的制度高低在很大程度上取决 于社会组织和公民参与的能力。而地方政府的开放与透明程度，以及它们对公民 参与民主形式的理解态度和推动作用，对公民参与的范围、程度和效果具有直接 的影响。 具体而言，地方治理及善治对于公民参与的意义有： 首先，地方治理拓展了公民参与的广度。借用帕特曼的话：“普通公民对于 国家层次的所有决定，是否永远会像对于自己家附近的有关事宣的决定那样感兴 趣，是值得怀疑的。”。除了人们通过参与才学会参与这事实之外人们最感 兴趣的是，并可能会较好把握的，是与他们的生活密切相关的那些问题和事务。 也正因为如此，对于直接影响自身利益生活的地方公共事务，公民更愿意参与公 共决策。这也使得地方治理中的公民参与在广度上为全国层面所远远不及。 其次，地方治理延伸了公民参与的深度。“在现代条件下，只有个人有机会 直接参与地方层次的决策，才能实现对日常生活过程的真正控制。”地方层级的 政治参与在培养有能力的公民方面扮演着主要的角色。因此，地方政府所发挥的 。马克彼特拉克：当代西方对民主的探索：希望、危险与前景，国外政治学1 9 8 9 年第1 期，第1 页 。科恩：论民主，1 9 8 8 年5 月，商务目j 书馆，第1 2 页 。帕特曼：髓 与和民主理论，第1 1 0 页 。【英】戴维赫尔德：民主的模式，中央编译出版社，1 9 9 8 ，第2 6 页 1 0 浙江大学硕士学位论文地方治理中的公民参与咀村民自治为例 作用，好像一个政治能力的训练场所，在地方政府允许参与的范围内，将会培养 出公民参与的能力和主观意识，而这种能力和意识也将会逐渐扩散到全国层面。 再次，地方治理扩大了公民参与的范围。阿尔蒙德在对5 个国家的研究中均 显示，由于公民与地方政府的关系较密切、接近与熟悉，因此，公民对地方政府 的主观意识及能力相对于中央政府而言较强，也就是说，公民认为较有能力影响 地方政府的决策，因此也更愿意以各种方式参与地方的公共事务。 另一方面，公民参与对于地方治理同样具有积极意义： 第一，公民参与能够提高政治系统的代表性和回应能力。公民通过更多更好 的参与自主管理的机会，可以促使政府组织从以自身为中心的决策项目安排转向 寻求公民支持和授权公民管理的决策安排。同理，不断拓展的公民参与机会，能 够保证政府的行动镶嵌于社会之中，而不是强加给社会和公民，这样就能够更好 地发挥和强化社会的作用。 第二，公民参与能够增进政府与公民之间的相互了解和信任，消除二者间的 疏离感。公民通过积极参与公共管理，可以改变以往由于长期依赖政府使得缺乏 行使自主管理权力的经验和能力：可以改变公众由于不确定自己的行为是否能够 影响决策而政治冷漠。通过公民参与的实践，公民学会了参与和自主管理，建立 公民的参与意识，开始理性地看待自身的作用，而政府与公民间制度化的互动关 心也逐渐形成。 第三，公民参与可以增进政治团结和社区整合，通过合作网络实现地方公共 事务的共同治理。社区建设和服务被认为是比政府与市场更能提供更快、更好和 更有效的公共服务，同时也是公民参与社会事务治理的最有效的途径。在社区发 展中，实行社区组织的自治、自治本身就是一种参政，公民直接参与社会管理是 社会进步的体现，同时又是也是社会现代化的直接政治后果，亨廷顿把参政视为 政治现代化的主要标志之一，他认为政治现代化涉及社会中更多集团的参政，而 人民的更大规模的参政是现代国家与传统国家的最大区别。公民参与社区发展有 利于形成一个上下互动的管理过程，并且主要通过合资、协商、伙伴关系、确立 认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，有利于形成政府与公民合作治 理的网络。 第四，公民参与可以促进政府政策制定和执行的合法化，并使公民更加理解 浙江大学硕士学位论文地方治理中的公民参与以村民自治为例 和服从公共政策。随着与政府多样化的沟通渠道的开启，公民越来越多地依靠一 定的通道或机制，将利益和要求表达给政府，期望在法律制定和公共政策中得以 体现。参与政治生活选举、参与地方的行政管理和陪审事务对引起人们 对于政府的兴趣，从而对于为信息灵通、不断成熟的公民和一个充满活力的“发 展政体”创立基础都是至关重要的。任何政治体系，如果剥夺了个人“就他们自 己的生命发表意见的权利”，也就破坏了人类尊严的基础，威胁了社会的正义， 剥夺了人类享受“从他们的活动中得出最大量的有益后果的最佳环境”。o 如果公 民没有机会参与有关自己利益的事务的管理，就很难发现自己的需求，很难形成 一种经过试验和检验的判断，很难在知识上、实践上和道德上发展精神的卓越。 参与社会和公共生活削弱了消极服从的基础，促进了普遍繁荣，“从事于促进普 遍繁荣的个人能力愈大，愈是富于多样性，普遍繁荣就愈达到高度，愈是广泛普 及。 第五，公民参与能够发展公民个人的思想感情与行动力量，体验公共生活的 价值，引导和促进公民政治参与文化的发展。公民参与是走向一个更加民主的 未来的关键。公民只有直接不断地参与社会和国家的管理，自由和个人发展才能 充分实现。公民参与能促进人类发展，强化政治效率感，弱化人们对于权力中心 的疏离感，培养对集体问题的关注，并有助于形成一种积极的、具有知识并能够 刺政府事务有更敏锐的兴趣的公民。 地方治理是公民直接参与社会事务治理的有效的途径；是公民表达政治意愿 的直接途径；是建立政府与公民良性互动关系的实验场所。同时，公民参与是地 方治理的核心内容：是地方走向善治的必要条件。 。r 哈里森：民主，1 9 9 3 年版，伦敦劳特利奇d 1 版公司，第1 0 5 1 1 2 页 。密尔：代议制政府，1 9 8 2 年版，商务印书馆，第4 4 页 。c m r r o l l ，b ，a n dct e r r a n c e ( 2 0 0 1 ) c i v i cn c m o r k s ，l e g i t i m a c ya n dt h ep o l i c yp r o c e s sg o v e r n a n c e 第1 4 1 页 1 2 浙江大学硕士学位论文地方治理中的公民参与以村民自治为例 3 村民自治中国地方治理中公民参与的重要途径 现代民主政治发展的过程就是政治参与不断扩大的过程，个国家公民的政 治参与程度和水平越高，这个国家的民主程度和政治发展程度就越高，农民人口在 我国占绝大多数，他们政治参与的程度和水平几乎决定着我国整个国家政治参与 的程度和水平。没有我国农民政治参与程度和水平的提高，我国整体的政治参与 程度和水平提高是难以想象的。 在农村建立村民委员会，实行村民自治，是我国农村基层组织管理体制的重 大改革，是加强农村社会主义民主法制建设的一项重大措施。我国是一个农业大 国，有九亿多人生活在农村，广大农民是国家政治和社会生活的重要组成部分。 实行村民自治，让农民实现对民主政治的全面参与和对民主果实的分享，是中国 基层民主政治建设的尝试，也是中国民主化进程的伟大起点。村民自治已经成为 发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的重要内容，日益显示出巨大的 政治优势。党的十六大确立了全面建设小康社会，开创建设有中国特色社会主义 事业新局面的奋斗目标和行动纲领。在推进政治建设和政治体制改革方面，十六 大突出强调了扩大基层民主对发展社会主义民主的基础性作用，并提出要“完善 村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”，这是对新时期农村 基层民主政治建设的新要求。 村民自治为“中国地方治理与公民参与”的研究提供了一个理论验证与现实 考察的标本，为理论和现实的统合提供了场所和媒介。以对村级治理中的公民参 与问题的研究去探求地方治理与公民参与关系的本土资源，为我国地方治理中的 公民参与路径提供了一个新的思路和深层理论支撑。 3 1 地方治理与善治的理论框架在中国的可行性 兴起于西方国家的地方治理与善治引起了中国学者的浓厚兴趣，近年来，专 家学者们围绕着地方治理与善治的理论和实践在中国是否可行进行了广泛而深 入的研讨。 有学者认为，西方国家的地方治理理论框架并不完全适合中国的国情。在这 些论者看来，无论是作为管理社会公共事务的一种方式，还是作为民主政治发展 的一个阶段，地方治理离不开两个前提：一是成熟的多元管理主体的存在以及它 13 浙江火学硕士学位论文 地方治理中的公民参与以村民自治为例 们之问的伙伴关系：二是民主、协作和妥协精神。遵循这样的理解来考察善治在 中国的运用，可以发现至少存在着以下困难：首先，在当地中国总体上并不存在 着成熟的多元主体。其次，现存的一元化政治结构与独立的多元主体之间存在着 一定的张力，这将影响到多元主体的独立成长。再次，在当今中国政治文化中， 民主、合作与妥协仍然是有待于大力培植的因子。 有学者认为地方治理强调政府与公民社会的合作、强调自上而下的管理和自 下而上的财源相结合、强调管理主体的多样性。但是，中国的行政管理的现状和 地方治理的要求还有很大的差距。 还有学者认为，把西方的地方治理标准嫁接到一个陌生的环境中，容易产生 水土不服的问题，更为重要的是，这种理论预设的存在，转移了人们对整个治理 过程的关注，忽略了治理的技术操作层面。 还有学者在分析治理理论在中国的可行性时指出，在中国现代政治还没有完 全成型之前，对国家权力回归社会的过分呼唤，会使中国在改革开放时代所奠定 下来的现代化成果遭致毁灭性的打击。 但是，也有学者认为，地方治理理论框架对中国富有借鉴价值。在他们看来， 治道变革的进程不仪发生在国外，也发生在中国。在政府决策民主化方面，通过 建立和完善选举制度，确立差额选举制度以提高选举的竞争性，尤其是村民自治 中的直接选举；在政府权力多中心方面，通过地方分权的改革，通过基层民主建 设，通过事业单位的相对独立运转等，中国政府的权力已经开始从单中心的政府 走向多中心的自主治理。 另有学者认为，尽管地方治理是在西方社会语境下发展并被赋予不同含义， 但作为一个政治学的分析概念对于中国的政治发展也有独到的价值，只是应该放 到中国特定的历史进程中考察。 还有学者认为处于全球化和信息化时代背景下的发展中国家，我国同样需要 对社会结构的变化和发展给予关注，并探求地方治理、区域治理、城市治理方式 。戴志军：治理：“鸟托邦”还是现实? ，载现实与争鸣，2 0 0 3 版第3 期 刨李景鹏：中国走向“善治”的路径选择，载中国行政管理2 0 0 1 年第9 期 叫罗峰：治理：t 具理性还是价值理胜，载探索与争鸣2 0 0 3 年第3 期 w 刘建军：治理缓行：跳出国家权力同归社会陷阱，载探索与争鸣2 0 0 3 年第3 期 删毛寿龙：国际与国内视野中的治道变革，载中国行政管理2 0 0 1 年第9 期 吲徐勇：治理转型与竞争台作主义，载开放时代2 0 0 1 年第7 期，第2 6 - 3 3 14 浙江大学硕士学位论文地方治理中的公民参与以村民自治为例 的发展和变革，以实现“善治”。 通过考察地方治理与善治理论和实践在中国是否可行的争论，我们认为，地 方治理理论在中国具有一定的可行性和适应性。 首先，我国政府决策层日益重视政府职能的转变和政府治理方式的改变，正 逐渐向地方放权，通过地方分权的改革，通过基层民主建设，通过事业单位的相 对独立运转等方式，改变以往单一的自上而下的权力运作向度。针对我国基层民 主建设，政府出台了各种相关法律政策来支持城市社区自治与农村的村民自治， 鼓励社区居民依靠政府、非政府组织建立的社会网络组织，通过参与与之生活密 切相关的公共政策制定和公共服务提供，形成多元管理主体及公民与政府的良性 互助合作网络。 其次，按照善治标准，我国业已取得了如下成就，比如，在合法性方面，有 基层村委会选择制，地方农村党支部“两票制”选举，甚至有些地方实行乡镇党政 领导的民主选举；在透明性方面有村务、镇务、厂务、警务、检务公开，人大会 议旁听制度，政府上网工程等；在责任性方面列举了对行政机关各种监督机制的 逐步完善；在回应性上列举了一些地方开通了市长热线，警务系统1 1 0 ，干部接 待日，下访制度等；在参与性方面列举了各种制度化参与渠道；在有效性方面则 有机构改革、审批制度改革等。 总之，依照善治标准，中央政府和地方政府在