（公共管理专业论文）乡镇债务状况分析及对策研究——以山东省临沭县为例.pdf

中文摘要 近年来，乡镇债务问题越来越突出，给乡镇政权运转带来了很大困难，并将危及到经济社会 的持续、健康、稳定发展，已引起各级政府的高度重视，须尽快加以研究解决。本文作者通过对 乡镇债务理论的认真研究及对乡镇债务实际状况的深入调查，结合多年乡镇工作实际，对乡镇债 务问题进行了较深入的分析和探讨。本文以山东省临沭县所辖1 2 个乡镇为例，重点对4 个样本 乡镇的债务问题进行了详细剖析，通过对乡镇债务所涉及的几个基本问题进行阐述，对乡镇债务 的成因、债务规模结构及其影响进行分据，以及对债务风险进行评价，最后对如何解决乡镇债务 问题提出了一些思路和对策建议。 一分为二地来看待乡镇债务，本文作者认为，不能因其现在对经济社会的严重危害性而全盘 否定其在当时历史背景f 所发挥的积极性作用。要认识到目前乡镇沉重债务的形成有它的历史原 因和长时闻的过程，不是短对期内就达到目前现状的，更不是哪个入或哪些入主蕊、故意造成豹， 而是有很多的客观因素和制度原因在里面。因此，对乡镇债务问题需要进行冷静、客观、全面的 分析和评价。 本文作者通过大量调查分析认为，造成乡镇沉重债务的主要原因有以下八个方面：( 1 ) 国 家对农业的投资水平相对偏低； ( 2 ) 乡镇经济发展水平不高导致乡镇财源明显不足：( 3 ) 多年 宏观经济政策变化并没带来乡镇财政收入的持续、快速增长；( 4 ) 现行财税管理体制导致乡镇 财政入不敷出、捉襟见肘；( 5 ) 乡镇政府举债行为不科学导致债务不断涌现；( 6 ) 乡镇财权与 事权明显不匹配造成乡镇政府疲于应付，很多时候只能举债经营；( 7 ) 乡镇政府决策体制不规 范导致盲目性、失误性投资过多，不断形成新的债务；( 8 ) 乡镇财政监督管理体制不健全导致 债务规模不断增大。 通过以上分析，本文作者认为，要从根本上解决乡镇债务问题应从七个方面入手：( 1 ) 各级 政府要树立危机意识，充分认识到乡镇债务的严重危害性，层层建立严格的债务化解领导责任制； ( 2 ) 摸清底数，采取切实有效措施，尽快化解现有债务；( 3 ) 加大乡镇机构改革力度，切实减 轻乡镇财政负担；( 4 ) 加快县乡行政管理体制改革步伐，使乡镇财权与事权相匹配；( 5 ) 对现行 财税管理体制进行合理改革，逐步缓解乡镇财政收支压力；( 6 ) 严格规范乡镇政府举债行为，尽 可能避免盲目性、失误性投资：( 7 ) 积极推行乡镇政府科学决策，避免因决策失误而形成新的举 债。 关键词：乡镇债务，投资体制，收支矛盾，成因分析，风险评估 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，t h ep r o b l e mo ft o w n s h i pl i a b i l i t i e si sg e t t i n gm o r ea n dm o l eo u t s t a n d i n g ，w h i c h h a sm a d et o w n s h i pr e g i m ed i f f i c u l tt or u n , a n dh a se n d a n g e r e dc o n t i n u o u s , h e a l t h ya n ds t e a d y d e v e l o p m e n t o f e c o n o m i cs o c i e t y t h i s p r o b l e m h a s m a d ea l l l e v e l so f g o v e r n m e n t t h i n k h i g h l y o f ，a n d i tm u s tb es t u d i e da n ds o l v e da s a p t h ea u t h o ro ft h i sa r t i c l eh a sc a r r i e st h r o u g hm o r ed e e p g o i n g a n a l y s i sa n dd i s c u s s i o nf o rt o w n s h i pl i a b i l i t i e sb yw a yo fs e r i o u ss t u d yt o t h et h e o r yo ft o w n s h i p l i a b i l i t i e sa n dd e e p g o i n gi n v e s t i g a t i o nt or e a l i t yo f t o w n s h i pl i a b i l i t i e s ，o nb a s i co fh i st o w n s h i pw o r ko f s e v e r a ly e a r s t h i sa r t i c l ei ss e t1 2t o w n s h i p su n d e rl i n s h uc o u n t yo fs h a n d o n gp r o v i n c ea sa ne x a m p l e ， e s p e c i a l l yt h r o u g hf o u rs a m p l i n gt o w n s h i p s ，t oe a r l yt h r o u g hp r o f o u n da n a t o m yo nt o w n s h i pl i a b i l i t i e s b ym e a n so fs t a t e m e n to ns e v e r a lb a s i cp r o b l e m st h a tt o w n s h i pl i a b i l i t i e si n v o l v e d ，a n a l y s i so fo r i g i n ， s c a l e s t r u c t u r ea n di n f l u e n c eo ft o w n s h i pl l a b i l i t i e s ，a n de v a l u a t i o nt oi l a b i l i t i e sr i s l 【 s o m ei d e a s ， c o u n t e r m e a s u r ea n ds u g g e s t i o n so nh o wt os o l v et h ep r o b l e mo f t o w n s h i pl i a b i l i t i e s i r eb r o u g h tf o r w a r d f i n a l l y t h ea u t h o ro f t h i sa r t i c l et h i n k st h a tw ec a r ln o te n t i r e l yd e n ya c t i v ef u n c t i o no f t o w n s h i pl i a b i l i t i e s i nh i s t o r i c a lb a c k g r o u n db e c a u s eo f i t ss e v e r eh a z a r d n e s s ，w es h o u l dr e a l i z et h a tt h ef o r m a t i o no f h e a v y t o w n s h i pl i a b i l i t i e sh a si t sh i s t o r i c a lc a u s ea n dl o n gt i m ec o u r s e ，i tc a n n o tr e a c hc u r r e n ts i t u a t i o ni nv e r y s h o r tt i m e ，a n di tc a n n o tb es u b j e c t i v e l ym a d eb ys o m ep e o p l e ，b u tt h e r ea r eal o to fo b j e c t i v ef a c t o r s a n ds y s t e mr e a s o ni ni t t h e r e f o r e ，t h ea n a l y s i sa n de v a l u a t i o nt ot h ep r o b l e mo ft o w n s h i pl i a b i l i t i e s s h o u l db ec a l m ，o b j e c t i v ea n dc o m p r e h e n s i v e t h r o u g ha g r e a td e a l o f i n v e s t i g a t i o n a n da n a l y s i s ，t h ea u t h o r o f t h i sa r t i c l e t h i n k s t h a t m a i nr e a s o n c r e a t i n gh e a v yt o w n s h i pl i a b i l i t i e sa r e t h ef o l l o w i n ge i g h ta s p e c t s ：( 1 ) s t a t ei n v e s t m e n tf o ra g r i c u l t u r ei s r e l a t i v e l yl o w ；( 2 ) l o we c o n o m i cd e v e l o p m e n tl e v e lo f t o w n s h i p sr e s u l t si nl a c ko f f i n a n c i a ls o u r c e so f t o w n s h i p s ；( 3 ) c h a n g eo f m a c r o e c o n o m i cp o l i c y f o r y e a r sd o e s n t b r i n g c o n t i n u o u s a n dr a p i d i n c r e a s eo f t o w n s h i pf i n a n c e ；( 4 ) c u r r e n tf i n a n c ea n dt a xm a n a g e m e n ts y s t e mb r i n g st o w n s h i pg o v e r n m e n to o d i f f i c u l t i e si nb a l a n c i n g ；( 5 ) r a i s i n gl o a nb e h a v i o ro ft o w n s h i pg o v e r n m e n ti sn o ts c i e n t i f i c ，w h i c h r e s u l t si nn e wl i a b i l i t i e s ；( 6 ) f i n a n c ep o w e rd o e s n tm a t c hc l e a r l yw i t ha f f a i rp o w e r w h i c hr e s u l t si n t o w n s h i pg o v e r n m e n tt od e a le x h a n s t e d l ya n dt or a i s el o a nf o ri t sr u n ；( 7 ) d e c i s i o n - m a k i n gs y s t e mo f t o w n s h i pg o v e r n m e n ti sn o tn o r m a t i v e ，w h i c hr e s u l t si n e x c e s so fb l i n d f o l da n dl a p s u si n v e s t m e n tt o f o r mn e wl i a b i l i t i e sc e a s e l e s s l y ；( 8 ) f i n a n c es u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n ts y s t e mo ft o w n s h i p si s i m p e r f e c t , w h i c hr e s u l t si nc e a s e l e s sa c c r e t i o no f l i a b i l i t i e ss c a l e b yt h ea b o v ea n a l y s i s ，t h ea u t h o ro ft h i sa r t i c l et h i n k st h a t i tm u s ts t a r tw i t ht h es e v e na s p e c t s f u n d a m e n t a l l yt os o l v et h ep r o b l e mo f t o w n s h i pl i a b i l i t i e s ：( 1 ) a l ll e v e l so f g o v e r n m e n tm u s tb u i l du p a b i l i t yt oh a n d l ec r i s i s ，f u l l yr e a l i z et h es e v e r eh a z a r d n e s so f t o w n s h i pl i a b i l i t i e s ，a n ds e tu ps t r i c tl e a d e r r e s p o n s i b i l i t ys y s t e mt od i s s o l v el i a b i l i t i e s ；( 2 ) g e tt ot h et r u t ho f l i a b i l i t i e ss oa st oa d o p te f f e c t i v e m e a s u r et od i s s o l v ec u r r e n tl i a b i l i t i e sa s a p ；( 3 ) i n c r e a s es t r e a n g t ho ft o w n s h i pr e f o r mt ol i g h t e n i l f i n a n c i a lb u r d e no ft o w n s h i p s ；( 4 ) s p e e du pc o u n t y t o w n s h i pa d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r mt om a k e f i n a n c ep o w e rm a t c hw i t ha f f a i rp o w e r ；( 5 ) r e a s o n a b l yr e f o r mc u r r e n tf i n a n c ea n dt a xm a n a g e m e n t s y s t e mt or e l e a s ep r e s so f f i n a n c er e v e n u ea n de x p e n d i t u r eo f t o w n s h i p s ；( 6 ) s t r i c t l yn o r m a l i z er a i s i n g l o a nb e h a v i o ro f t o w n s h i p st od ob e s tt oa v o i db l i n d f o l da n dl a p s u si n v e s t m e n t ：( 7 ) a c t i v e l yc a t t yo u t s c i e n t i f i cd e c i s i o n m a k i n gt oa v o i df o r mn e wl i a b i i a i e sb e c a u s eo f l a p s u sd e c i s i o n k e yw o r d ：t o w n s h i pl i a b i l i t i e s ，i n v e s t m e n ts y s t e m ，c o n t r a d i c t i o no fr e v e n u ea n de x p e n d i t u r e g e n e t i ca n a l y s i s ，r i s ka s s e s s m e n t l i i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他入已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 、彭f 1 1 勺 时间； 年，月哆日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上 发表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名：f 面了列。 帆矿铀月啦日 导师签名 可乐彦 时间： 歹卯j 年，月) ，日 中国农业大学硕士学位论文 第一章引言 1 1问题的提出及意义 第一章引言 改革开放以来，我国经济和社会发展取得了重大成就，国家财政逐步壮大。但地方财政尤其 是乡级财政却在改革中暴露出不少问题，这些问题如果不能妥善解决，发展下去势必影响基层政 权的正常运转，甚至会影响全国经济进一步健康、持续发展( 马海涛，2 0 0 4 ) 。乡镇财政是我国 现行五级财政的基础环节，也是最薄弱环节，近年来乡镇赤字与债务成为社会普遍关注的问题之 一( 孙长杰，赵全厚，2 0 0 5 ) 。乡镇负债暴露了乡镇政府滥用社会资源和政府信任、严重的短期 化行为以及上级政府可以向下级政府榨取租金等系列问题，成为说明当前政府管理体制存在着根 本性缺陷的一个重要例证( 谭秋成，2 0 0 4 ) 。自2 0 世纪9 0 年代中后期，乡镇债务问题开始浮出 水面，引起各级政府决策层及学术界的广泛关注( 国务院办公厅，1 9 9 9 ；张洪晨，2 0 0 0 ；云德奎， 2 0 0 0 ；段弼群，2 0 0 0 ；邓天才，2 0 0 0 ；农业部经管司课题组，2 0 0 1 ；姜安荣，2 0 0 1 ；金丽馥，2 0 0 2 ； 韩俊，2 0 0 2 ；张寿锦，2 0 0 2 ；牛竹梅，2 0 0 2 ：谢子平，2 0 0 3 ) 。根据农业部主管单位全面清查和 推算，截止1 9 9 8 年底，全国乡镇债务高达1 7 7 6 亿元，平均每个乡镇负债4 0 8 万元( 农业部经管 司课题组，2 0 0 1 年) 。据中国新闻网透露( 2 0 0 4 年) ，全国乡镇负债保守估计在2 0 0 0 - - 2 2 0 0 亿元 左右，有的乡镇负债高达几千万元。农村税费改革的实施则使这一问题更加恶化，一方面乡级财 政可支配收入下降( 朱守银，2 0 0 3 ) ：另一方面通过向农民非正规收费等方式分摊政府债务的成 本越来越大，债务呈现“滚雪球趋势，越积越多。以山东省i l 缶沭县为例，截至2 0 0 4 年底，全县 1 2 个乡镇债务总额达1 6 5 7 8 万元，平均每个乡镇负债1 3 8 1 ，5 万元，负债最多的达到2 7 8 6 万元， 是该乡镇全年地方财政收入( 以2 0 0 4 年实际数字计算) 的6 4 倍。乡镇债务已经并将继续对农村 社区公共管理服务与公共产品供给、基层政权运转、经济发展以及社会稳定产生较大冲击。 本文作者在乡镇工作多年，对乡镇债务问题感触颇深，对乡镇债务的成因有较粗浅认识深 知这一问题的严重性、危害性及解决这一问题的紧迫性，非常期望各级政府能采取一些切实有效 的措施尽快解决这一问题，把其所造成的损失降到最低限度。本文作者希望通过对这一课题的研 究能对乡镇债务问题的尽快解决尽一份微薄之力，作者前期已对乡镇债务理论进行了较系统的 学习，查阅了大量的文献资料，对乡镇债务现状，特别是山东省临沭县的情况进行了较深入的调 查，为本课题的顺利开展打下了良好的基础。 本文将以山东省临沭县所辖1 2 个乡镇为例，重点对4 个样本乡镇的债务状况进行深入剖析。 本文的研究思路是：先对乡镇债务所涉及的几个基本问题进行阐述，然后对乡镇债务的成因、规 模结构及其影响进行分析，对乡镇债务的风险进行评价，最后对如何解决乡镇债务问题提出一些 思路与对策建议。选取样本乡镇的主要考虑到这4 个乡镇的经济发展水平和财政收支状况在全县 的代表性较强，能为透视全县债务总体状况提供较好的样本基础。其中：a 镇财政收入以二、三 中国农业大学硕士学位论文 第一章引言 产业为主，属于财政收入规模大、结构好的乡镇；b 镇、c 镇属于以农业为主、财政对农业的依 赖程度高、财政状况差、财政连“吃饭”都勉为其难的乡镇：d 镇介于两者之间。 1 2国内外研究现状及存在的问题 由于乡镇债务对经济社会已造成相当大的危害，各方面反映比较强烈，尽快解决这一问题显 得异常迫切，故国内外大批专家学者已投入大量精力对此进行了专题研究。本文作者查阅了大量 关于乡镇债务的文献资料，通过归纳总结，概括来讲，国内外对乡镇债务问题的研究成果主要体 现在以下五个方面： 1 2 1 乡镇债务呈现多样性特点 乡镇债务的表现形式复杂。张立承( 2 0 0 4 ) 认为，乡镇负债呈现出的特点包括：其一，多元 化的格局，银行、信用社、单位、个人和农村合作基金会五个渠道是乡镇负债的主要来源；其二， 基层政权运转依赖债务收入。抽样调查结果显示，因兴办的企业破产转至财政负债占乡镇债务总 额的3 7 9 0 , 4 。因建学校、修公路、计划生育、民政优抚等公益性支出负债占债务总额的1 7 7 ， 冈弥补干部工资等日常开支负债占债务总额的5 2 9 0 ，这其中高利贷负债占相当大的比重，有的 月息高达2 以上；其三，债务规模惊人。1 9 9 9 年全国乡村债务总额约在3 0 0 0 - 6 0 0 0 亿元，2 0 0 4 年债务总额上升到了6 0 0 0 1 0 0 0 0 亿元，负债最高的乡镇债务额超过1 亿元。 1 2 2 乡镇债务成因复杂 关于乡镇过度负债的原因，主要有以下五种观点：( 1 ) 财政管理体制存在问题，政府间支 出责任划分不清，政企不分。基层财权与事权不匹配，导致县乡财政由传统意义上的财政向公共 财政转轨过程中回旋的余地很小，这部分新生公共支出成为财政的“盲区”，c 错位型，县乡财政职 能安排客观上加剧了乡镇财政收支矛盾( 张立承，2 0 0 4 ) 。( 2 ) 举债激励说。借贷行为的激励 机制和完成任务考核的奖励机制，造成乡镇干部为完成上级任务，靠借贷应付的思想较为普遍。 ( 3 ) 举债与还债主体分离、缺乏政策约束说。乡镇干部三年届，为实现“政绩工程”尽全力 举债，任期满后，还债任务移交下一届，导致债务迅速增长，缺乏偿还约束。( 4 ) “达标”、创t 政 绩”、盲目兴办乡镇企业说。农村不切实际的各项达标活动和脱离实际的建设是造成乡镇债务的 一个重要原因( 孙自铎，2 0 0 0 ) 。( 5 ) 制度性因素说。改革中农村财政、分配等经济方面的滞 屙是乡镇债务产生的制度原因( 孙自铎，2 0 0 0 ) 。“分税制”实施以来，乡镇财政收入的增长速 度远远小于支出的增长速度，收支缺口不断扩大，财政日趋困难，基层政府职员和农村中小学教 师工资不能按时发放，农村义务教育无法实现有效的发展，农村基础设施建设( 如农田水利设施、 农村道路等) 严重滞后，为解决这些问题，乡级政府只好用各种办法增加收入。在农村经济长期 疲软、乡镇企业发展既不均衡又增长乏力、上级政府转移支付不到位、各项改革切断乡镇财政自 筹资金渠道等的综合作用下，乡镇财政维持本级政权运转的办法逐步转向举债，导致负债规模的 中国农业大学硕士学位论文第一章引言 不断扩大( 马海涛，2 0 0 4 ) 。刘尚希( 2 0 0 5 ) 表示，这种现象的根源在于“风险大锅饭”，乡镇 政府领导借债的时候，也不会想到还不上会带来什么后果。赵树凯( 2 0 0 5 ) 将这个现象归结为 地方政府在决策方面的“权、责、利的分离”，他指出，现在的“压力型体制”存在着从上到一f 的考核制度，上级政府给下级政府的压力加速了权、责、利的分离，也就形成更多的乡镇债务。 韩俊和谢扬( 2 0 0 5 ) 认为，乡镇债务的形成原因包括： ( 1 ) 税源不足，乡镇财政越来越陷 入“无米之炊”的窘境；( 2 ) 机构膨胀。工资刚性增长，大大超出了乡镇财政的承受能力；( 3 ) 收入上移，乡镇财政成为层层集中财力的对象；( 4 ) 支出f 移，乡镇财政支出责任不断加大； ( 5 ) 体制不顺，中央和地方之间的职能划分并没有真正做到明晰、合理，财政资源在城乡之间 的分配存在着明显的不公平。宋圭武( 2 0 0 5 ) 认为在中国乡镇负债问题的产生有着多方面的深 刻根源，权力集中型政治体制是导致乡镇负债的政治根源，经济的不发达是产生乡镇负债的经济 因素，农民文化的特性是诱发乡镇负债的文化致因，二元社会结构是导致乡镇负债问题的社会根 源。 傅旭明( 2 0 0 5 ) 认为，乡镇债务的形成原因包括：一是财政越位。投入的钱收不回来；二是 财政支出中行政管理费居高不下；三是财政资金管理混乱，缺乏监督，效率低下；四是赤字财政， 举债搞建设。谭秋成( 2 0 0 4 ) 认为，在我国，乡镇之所以背负沉重债务，主要原因是乡镇政府大 最投资高风险项目，这种冒险的投资动机源于乡镇政府迎合上级政府的财政考核，乡镇政府希望 从自己控制的项目中索取租金，以此作为官位晋升或保住职位的赌注。 1 2 3 乡镇债务资金来源较多 乡镇债务资金来源的实质是乡镇财政收支的不平衡( 曾梦宇，2 0 0 5 ) ，他认为，债务资金有 向上级财政的各类借款、向银行和非银行金融机构的贷款、统筹中借款和向企业、个人借款以及 各项拖欠款，其用途主要有三个方面：一是农村基本建设支出，包括农村中小学建设和农村道路、 水利等基础设施建设以及“政绩工程”、“形象工程”；二是补充乡镇政府的日常开支包括会议 费、招待费、报刊征订、干部培训、差旅费等：三是补充乡镇各部门经费的不足。孙长杰和赵全 厚( 2 0 0 5 ) 认为。乡镇负债一般包括显性债务和隐性债务。显性债务有银行贷款、农金会或其他 基金贷款、统筹中借款和其他，隐性负债一般有欠发工资、欠发公务费、欠付楼堂馆所等基建基 金、欠付修路桥等公益项目资金、财政担保和其他方面可能形成的债务。 1 2 4 乡镇债务影响巨大 乡镇债务的影响是多方面、深层次的( 魏加宁，2 0 0 4 ) ，他表示，对于乡镇债务问题，一方 面要看到乡镇政府依靠各种非正规手段融资负债对发展地方经济起到一定作用，许多属于不得已 而为之；但另一方面也应看到，隐性债务实际上比显性债务更加危险，也更难以监管和控制。必 须引起高度重视。 孙长杰和赵全厚( 2 0 0 5 ) 指出，从云南、青海、湖南、吉林和哈尔滨等省市的调查统计来看， 乡镇债务规模相当庞大已成为拖累我国经济发展、阻滞农村税费体制改革的重大问题，尤为严 重的是，在一些地方，乡镇过度负债的状况仍在继续恶化。一方面，捉襟见肘的财政平衡不了刚 3 中国农业大学硕士学位论文第一章引言 性支出，迫使乡镇再度举债，不良信誉更使新的债务成本提高；另一方面老债务不能按期偿还， 利息不断堆积部分利息被迫转为本金“雪球”越滚越大，陷入恶性循环。 乡镇债务问题如果处理不好或长期拖延f 去，很有可能会在未来的某个时期诱发债务危机 ( 魏加宁，2 0 0 4 ) 。关于过度负债的后果，李稻葵和李山( 1 9 9 6 ) 认为，过度负债隐含着很高的 社会成本，第一种社会成本是由债务危机误导投资方向引起的，第二种社会成本是它直接阻碍了 对企业或银行的改革。曾梦字( 2 0 0 5 ) 认为乡镇过度负债的后果包括：第一。农村义务教育经费 严重不足；笫二，农村基础设施建设支出缺口较大；第三农村社会保障体系的建立将受到较大 冲击；第四农村文化、卫生等其他农村公益事业支出无保障。程同顺和李秋兰( 2 0 0 5 ) 认为， 乡镇政府的财政危机不仅致使其供给公共产品的能力大大削弱，而且导致其对公共服务职责的淡 漠。从而使乡村社会公共产品供给严重匮乏。韩俊和谢扬( 2 0 0 5 ) 认为乡镇沉重债务将造成：( 1 ) 直接加重农民负担；( 2 ) 乡镇政府过度抽取和挤占村一级财力，导致村一级难以为农民提供公 共服务；( 3 ) 乡镇政权的顺利运转受到严重影响：( 4 ) 乡镇财政困难向农民的转嫁，使乡镇 政府与农民处于利益尖锐对立的状态，已成为影响农村政治和社会不稳定的重要因素。 1 2 5 化解乡镇债务的措施多样 化解乡镇债务应从主观因素和体制机制两方面入手。孙自铎( 2 0 0 0 ) 认为，解决乡镇债务问 题应抓减员节支；抓债权回收：抓尾欠清缴：抓班子建设，强化财务管理：抓产权制度改革，促 经济发展，开辟财源。同时，要为农村事业的发展、社会管理以及必要的农村建设提供正常稳定 的资金来源渠道，不属于乡镇行政的事务应由国家承担起来，社区行政组织不得直接干预经济活 动主体的投资与生产经营。邓大才( 2 0 0 0 ) 认为，减轻农民负担与乡镇债务化解及防止再度膨胀 要综合起来解决，不能搞成此消彼长，关键要从体制入手，使其与现代市场农业相适应。乡镇债 务消减应做好儿个方面的工作，一是国家应积极推进农村体制改革，如财政体制、税收体制、政 治体制等，同时拿出部分财政资金解决历史欠帐；二是金融机构通过核销乡镇“死帐”，承担部 分因贷款混乱造成的损失；三是乡镇应采取加强内部财务管理，将偿还债务本息列入预算，建立 偿债基金等措施。胡伟献( 2 0 0 5 ) 认为，化解乡镇债务鹿从健全乡镇财政债务管理制度、建立科 学的官员绩效评价体系及升迁机制、规范政府的决策体制、树立财政风险意识和审慎理财原则等 四个方面着手。牛竹梅( 2 0 0 5 ) 提出，要积极推进财政体制改革，建立乡村公共财政体系，确保 乡村基本公麸品的需求，国家财政转移支付的资金要确保专款专用，加强对乡镇预算的管理，在 政治体制改革方面，要精简机构和人员，规范政府行为，改革现有的干部任用制度并完善干部离 任审计制度。 魏加宁( 2 0 0 4 ) 认为，化解乡镇债务应组织大规模债务登记调查，编制地方资产负债表；开 通地方政府公开发债渠道，规范地方政府融资偿债制度；细化地方政府事权，进一步明晰政府事 权界限；建立财政风险信用预警体系，开展对地方政府信用评级；加强地方职能转换，减轻地方 政府的债务负担。 总之，国内外专家学者从不同侧面对乡镇债务的特点、形成原因、资金来源、负直影响和化 解办法进行了深入研究，分析的比较全面，较准确地找出了问题的症结所在，找到了解决这一问 4 中国农业大学硕士学位论文第一章引言 题一些比较好的办法。值得指出，现有研究及结果中还存在着以下值得讨论的问题：( 1 ) 对乡 镇债务问题的分析还比较笼统，在某些方面还不够深刻、详尽及透彻：( 2 ) 提出的化解办法不 够具体，可操作性有待商讨，参考价值不够高； ( 3 ) 普遍缺乏详尽深入的案例分析，有些研究 工作的分析不够到位，特别是缺乏“解剖麻雀”式的案例研究，导致得出的结论说服力不够强。 1 3 本文的研究方法 针对目前国内外专家学者对乡镇债务问题研究的不足之处，本文作者将突出以下两种研究方 法，以尽可能把这一问题分析透彻，找出解决这一问题更具操作性、更有说服力的办法。 ( 1 ) 既综台分析又突出重点。一方面，在现有的背景和法律框架下找出乡镇举债的原因、 方式、渠道，即着眼于“实际上是什么”的研究；另一方面，针对现有乡镇负债过程中存在的问题 与不足，以及在实践中的不规范做法，提出建设性的意见与调整方法，即对“应该是什么，给出自 己的主观价值判断。乡镇债务所涉及的内容很多，本文重点研究乡镇如何避免和化解过度负债， 并以此为主线，构建剖析乡镇债务的基本框架，本文既着眼于山东省l 临沐县，特别是对4 个样本 乡镇的债务状况进行深入剖析，义对山东省乃至全国的乡镇债务状况进行分析，使结论更贴合实 际，更科学。 ( 2 ) 侧重案例研究和数据分析。本文对山东省临沭县1 2 个乡镇逐个进行调查，重点对4 个 样本乡镇进行艮时间、多层次、多角度深入调查，通过详查财政帐目，对数据进行纵向、横向分 析，深入农村、基层，走访大量乡镇干部、职工、教师、农村干部及群众，详细调查4 个样本乡 镇的债务发展历史、财政收支状况、现有债务规模、债务结构、债务用途、债务资金来源、已造 成的影响、未来发展趋势、债务化解能力、现在采取的化解措施、今后对债务化解工作的信心和 计划，然后进行“解剖麻雀”式的剖析。本文所使用的数据全部来自国家有关部委公布的数据、 专家学者调查研究数据及作者调研数据，数据量大，且真实可靠，有很强的说服力。 1 4 山东省临沭县基本情况介绍 临沭县位于山东省最东南部，因毗邻沭河而得名，隶属于临沂市，东部、南部分别与江苏省 连云港市的赣榆县、东海县接壤，占地面积1 0 3 8 平方公里，辖1 2 个乡镇、3 0 0 个行政村，人口 6 2 万( 其中农业人口5 5 万) 。2 0 0 4 年，全县实现地区总产值5 4 亿元，农民人均纯收入达到3 0 8 7 元，实现地方财政收入1 7 亿元，县、乡两级财政供养人员1 3 0 0 0 人( 其中，镇级财政供养人员 8 1 9 5 人平均每个乡镇6 8 2 人) ，平均每4 2 个农民供养1 个财政人员。 目前县级财政状况良好，县属有儿个大的骨干企业，每年财政收支平衡，略有节余，完全能 保证工资正常发放及必要的建设投入。乡级财政，除驻地两个乡镇外，其余1 0 个乡镇财政都很 困难主要囡为工业经济发展水平不高。工商税收占乡镇财政收入的比重较低，平均在5 5 左右， 有4 个乡镇财政收入以农业四税为主( 有的占到7 0 以上) 。如果没有县级财政转移支付至少 有7 0 以上的乡镇工资不能及时足额发放，因此，近几年县级财政每年对乡镇的转移支付金额始 5 中国农业大学硕士学位论文第一章引言 终维持在4 0 0 0 5 0 0 0 万元左右，平均每个乡镇3 4 0 - - 4 1 0 万元，这样才保证了乡镇工资能及时足额 发放，养老、医疗保险能及时上缴，政治社会比较安定。 在临沭县，乡镇债务问题非常突出，主要存在覆盖面广、规模犬、增长速度快等三个方面的 问题。截止2 0 0 4 年底，全县1 2 个乡镇均有负债，乡镇债务总额达到1 6 5 7 8 万元( 其中：逾期末 还的债务1 1 1 5 7 万元，占债务总额的6 7 3 ；逾期3 年以上的3 9 6 2 万元，占债务总额的2 3 9 ) ， 平均每个乡镇负债1 3 8 1 5 万元，负债最多的达到2 7 8 6 万元，是该镇2 0 0 4 年地方财政收入的6 4 倍，负债最少的也有4 6 0 万元。 6 呈基塞些奎耋塑圭= 簦鎏耋：蝥三塞耋兰堡苎矍塑圣望些尘苎奎塑璧 第二章乡镇债务所涉及的几个基本问题 研究乡镇债务砑题，必须首先明确其所涉及的几个基本问题，运样才能概念清楚、研究范围 明确、主题突出、针对性强，避免概念模糊、目标不明确、重点不突出，达不到研究的日的，本 章主要对乡镇政府、债务及乡镇馕务三个_ ! 氍念进幸- 界定：对乡镇债务钙类鼙及特点、乡镇债务的 发展历史进行阐述。 2 1乡镇债务的概念界定 乡镇债务的概念界定涉及乡镇政府、债务和乡镇债务三个方面。 从政治法规的角度，乡镇政府是按照一定的祛律程存设置的行政区域建年每是乡、琵旒乡、 镇的统称，是农村的基层政权组织，乡镇一级政府由党政机蓑、“七站八所”及职能部门以及所 属独立核算单位，比如f 属乡镇企业组成，出于乡镇所有职能部门或着下属机构的债务都有政府 性质，所以本文所指的乡镇政府既包括乡镇所有职能部门，也包括其下属的企事业机构n 债务可吐从法律和财政金融等多角度进行界定。从财政金融的角度看，债务是指由于已接受 的货物或服务、己发生的费用、己获得的资产、已完成的建设和己受到但尚来拥有的资金，而由 个人或者实体所欠的( 即要支付的) 款项( 托马斯m 克莱思，2 0 0 0 ) 。 乡镇馈务包含不同的铷分标准，比如会计科目、债务的发生是否帝要特定条件、债务韵发生 是否属于法定义务等，由此产生不同的统计口径，根摒会计科目，可阱分为借款和应付款。本文 主要从财政金融的角度，研究乡镇债务的借款和应艚敖，具体而言，本文对乡镇债务的绕计范围 包括；( 1 ) 乡镇所有职能部门承借并直接使用的集体债务；( 2 ) 乡镇所有职能部门承借后转借 给下属单位使用或者家庭经营的债务； 边际成本时，才有经济效益，此时才需要提供产品，避免损失和浪费。 2 ) 建立规范的乡镇举债可行性研究与效益评估制度。乡镇举债时。为了减少其盲目性，提 高其科学性。关键要做好可行性研究，即乡镇应做好债务投资项目可行性研究与效益评估。首先， 举债投资主体应选定有重大发展价值和较好效益的项目，编制和提出项目建议书，对债务资 金的投资背景、投资条件、项目地点、规模、技术方案和投资风险等进行详细、深入的研究：其 次，对选定的项目进行可行性研究，提出可行性研究报告，依此选择项目发展的最佳方案，保证 项目的效益，为决策提供重要依据：第三，上级或银行对投资主体提出的可行性研究报告进行全 面而细致的评定、估价，最终确定是否可以上马，是否给予贷款以及贷多少，在此基础上执行项 目，并于结束时对项目效益好坏进行判断，不断提高项目管理水平，推动项目向更高水平发展。 ( 4 ) 严格控制债务规模 乡镇举债时，应处理好以下四个方面的关系： 1 ) 债务余额增长率不能大于乡村经济增长率。如果债务余额的增长与其经济的增长是同步 的，或者经济增长快于债务余额的增长，那么，债务余额不足以对经济的构成威胁；否则，如果 债务余额增长速度快于经济的增长速度，债务余额必对其经济构成威胁。 2 ) 债务利率不能大于经济增长率。如果乡镇以不断发行新债来偿还旧债，来实现债务的滚 动循环，债务对于乡村经济的负担，就表现为债务的利息负担，如果债务利率超过了乡村经济的 增长率，债务的利息支出难以通过经济增长找到足够的财源，也就是说，乡村经济发展会受到进 一步的影响，因此债务利率不能高于经济增长率。 3 ) 债务增长率不应超过农民纯收入增长率，否则农民新增的纯收入还不能弥补债务的增长， 这样必然导致农民负担的增加。 4 ) 乡镇债务、乡镇财政平衡与农业增长应保持适当的比例关系。近几年来，乡村经济增长 对财政支出扩张的依赖性越来越强，为保证农业增长，乡镇财政支出迅速扩张在乡镇财政收入 增长相对缓慢的情况下，乡镇只得举债，导致债务迅速增长，因此乡镇要控制债务规模，必须将 乡镇债务、财政平衡与农业增长保持适当的比例关系，以免债务过度膨胀。 ( 5 ) 建立规范的债务监督机制 应建立起以乡镇自身监督管理为主、社会监督管理为辅、法律监督管理为保障的科学、规范、 完善的乡镇债务监督管理机制，应包括债务形成、债务资金使用及债务资金偿还等3 个方面的监 督管理。要明确监督管理主体，乡镇要建立起在乡镇政府领导下的、由乡( 镇) 长牵头的、乡镇 财政所具体实施的、乡镇人民代表大会监督管理的、向乡镇人民代表大会负责的乡级债务监督管 理机制。乡镇举借时，按债务的性质分别由具体人员提出方案，若是乡级财政赤字造成的债务， 要由财政所提出举债报告，说明原因以及资金用途；若是因兴办公益事业而举债，要由乡镇政府 提交可行性研究报告、有关预算基金债务清偿计划，报请乡( 镇) 长办公会议批准，数额较大时 应由乡( 镇) 长提请人代会审议并通过，否则，不能作为政府债务，由乡镇财政承担债务责任。 乡级债务资金使用，也耍由财政所作为专项资金专门管理，资金使用情况要定期向乡( 镇) 长办 4 6 中国农业大学硕士学位论文 第五章解决乡镇债务问题的思路与对策建议 公会议汇报。项目结束后，要对债务资金的使用情况进行评价，将债务资金的使用情况向乡镇人 代会汇报并允许有关资料公开，接受代表的查阅以及审计部门审查。 】) 发挥农民的民主监督作用，提高乡镇举债的透明度。举债提供公共物品的决策，应由原 来乡镇政府领导决策变为由农民决策，充分发挥农民的民主作用，提高乡镇举债的透明度，杜绝 一些乡镇领导超越当地经济发展水平，大搞“形象工程”、“政绩工程”，盲目上马基础设施建设 项目而导致乡镇债务迅速蔓延的现象， 2 ) 加强债务资金使用的监督管理，提高债务资金使用效率。要充分发挥中介组织职能，加 强社会对乡镇债务资金使用的监督管理，农民是乡镇债务最终承担者的性质决定了乡镇举债行为 必须由社会监督，要发挥会计事务所、审计事务所等社会中介组织的社会监督作用，债务资金的 使用情况由会计事务所、审计事务所进行审计，对乡镇债务资金的使用情况进行监督，防止浪费 以及挪作他用，保证债务资金专款专用，提高债务资金使用效益。 3 ) 提高债务资金使用的透明度，强化农民民主监督。乡镇因举办公益事业而形成的债务， 麻向农民公开其使用、分配情况，消除农民对乡镇政府借债的困惑，化解农民对干部的不信任感， 增强农民对农村经济发展的信心。 ( 6 ) 改革乡镇财政预决算方式 1 ) 推行综合预算。把乡镇的各项预算收入、各部门收取的各项行政事业性收费、乡镇收取 的各项管理费、乡镇政府的自筹资金和统筹资金以及其他未纳入预算管理的财政性资金统一纳入 乡镇综合财政预算管理范围，采取统一支出标准、统一核算口径、统一安排资金的方法，管好预 算内外资金，解决“三权”归属问题，同时把实施乡镇综合财政预算管理与实施县