（行政管理专业论文）公共行政价值论.pdf

摘要 对公共行政价值的理论研究，最早可追溯到亚里士多德。但真正进行系统而 深刻的公共行政价值理论探讨，却是随着近现代西方政治学和行政学理论的兴起 而发展起来的。近代资产阶级思想运动的先锋霍布斯强调正义的政府应该是公私 利益结合得最好的政府；孟德斯鸠倡导平等和俭朴；洛克认为政府的最终目的就 是为了“人民的公共福祉”；密尔则认为好的政府在于“增进社会利益的总和” 和“增进被统治者的好品德的总和”。哈耶克认为：“重要的不是某人愿意行使的 那种自由，而是某人为做有益于社会的事情而可能需要的那种自由。我们只有将 此种自由赋予所有的人，方能确使不确定的任何人都能获致此种自由。”“罗尔 斯认为：“并不是所有的一切都是被建构的；我们必须有某些由之开始的东西。 在一种较实际的意义上讲，只有具体规定着政治正当和政治之内容的那些实质性 原则才是被建构的。”。1 自伍德罗威尔逊开创公共行政学科以来，对公共行政价值的研究和认识学 者们经历了几个不同的发展时期，即传统行政学阶段，新公共行政学、新公共管 理和新公共服务阶段。在传统公共行政学时期，凸出科学主义的定位和价值倾向， 强调对效率价值的关注，这种以效率为价值取向的行政学研究显然是受到当时的 泰勒科学管理主义的深刻影响。新公共行政则在批判传统行政学的基础上提出了 以社会公平和正义为核心的行政价值，强调对政府提供服务的公平性；管理者的 责任和义务及对公众要求的回应性。2 0 世纪7 0 年代开始的新公共管理以追求“三 e ”( e c o n o m y 、e f f i c i e n c y a n de f f e c t i v e n e s s ，即经济、效率和效益) 为目标。 但是到本世纪最近几年，以罗伯特b 登哈特为代表的一批公共行政学者基于 对新公共管理理论的反思，提出将民主、公民权和公共利益作为公共行政的卓越 价值对待，认为公共行政不是向顾客提供服务，而是提供民主。 从2 0 世纪末开始，随着相关西方行政学理论的译介与引入，更由于中国改革 实践走向深入的需要，中国政治学与行政学界对行政价值这一崭新而又是基础性 的研究领域日益产生兴趣。2 0 0 3 年4 月1 1 至1 3 日，在由中国行政管理学会与南京 经济学院联合召开的第一次全国范围内以“行政哲学”为主题的专题研讨会 “行政哲学”学术研讨会上，对行政价值的研究与思考已经成为重点专题之一。 但总的来说，国内外对行政价值研究仍然是一个前沿性课题，尤其是在理论构架 方面，有待进一步探索。本文试图从国家及政府起源和个人与社会关系的视角追 寻公共行政价值的逻辑起点，接着提出了公共行政价值的理论框架，包括内涵与 特征、结构与功能、目标与实现；进而从西方公共行政学发展演变的过程分析公 共行政的价值嬗变以及在不同历史时期政府治理模式，即传统公共行政价值及理 性官僚型政府治理模式、新公共行政价值及民主型政府治理模式、新公共管理价 值及企业型政府治理模式和新公共服务价值及服务型政府治理模式；同时透视了 中国传统官僚政治的公共行政价值，审视了当代我国公共行政价值失范现象，在 此基础上，结合当前我国建设和谐社会的发展目标，提出了和谐社会公共行政价 值的基本设想，即民主与法治、公平与正义、诚信友爱、充满活力、安定有序和 人与自然和谐相处，为了确保和谐社会公共行政价值目标的实现，本文提出了适 应和谐社会发展要求的新型政府治理模式合作型政府，以及实现这一模式的 具体保障措施。这是本文的核心也是最终落脚点。理论的研究只有服务于实践的 需要才能真正体现理论的价值，公共行政价值作为一项基础理论研究领域必须着 眼于实践的需要，当前关于公共行政价值的研究就是应该服务于和谐社会建设的 实践，希望通过公共行政价值的理论探讨能够引起人们对公共行政价值更多的思 考和关注，以期对和谐社会建设及政府治理的实践能有些裨益。 关键词 公共行政；价值：政府治理模式：和谐社会；合作型政府 i i a b s t r a c t t od ot h e o r e t i c a lr e s e a r c ho nt h ev a l u eo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nv a l u ee a r l i s tm a y b et r a c e dt oa r i s t o t l e ，b u tt r u l ys y s t m e t i ca n dp r o f o u n dt h e o r yd i s c u s s i o na c t u a l l y d e v e l o p e da l o n gw i t ht h en e a tm o d e r nw e s tp o l i t i e sa n da d m i n i s t r a t i o nt h e o r i e s t h e m o d e mt i m e sb o u r g e o i si d e o l o g ym o v e m e n tc u t t i n ge d g eh o b b e se m p h a s i z c dt h a t j u s tg o v e r n m e n ts h o u l db ct h ep u b l i ca n dp r i r a t eb e n e f i tu n i f i e st h eb e s tg o v e r n m e n t , m o n t e s q u i e up r o m o t e de q u a l i t ya n dt h r i f t y ，l o c k e rt h o u g h tt h eg o v e r n m e n tf i n a lg o a l w a sf o r p e o p l e sp u b l i c b l e s s i n g ”，a n dm i lt h o u g h tt h eg o o dg o v e r n m e n tl i e s i n p r o m o t i n g t h es o c i a lb e n e f i ts u m t o t a l ”a n d ”p r o m o t i n gt h er u l e d sg o o dp e r s o n a l c h a r a c t e rs u n at o t a l ”h a y e kt h o u g h tt h a t ”i t si m p o r t a n tn o tt o t h ek i n do ff r e e d o m w h i c hs o m ep e r s o nw a sw i l l i n gt oe x e r c i s e ，b u tt ot h ek i n do ff r e e d o mt h a ts o m e p e o p l ed i dt h em a t t e rb e n e f i c i a lt os o c i e t y o n l yi f t h i sk i n do ff r e e d o mw e r e e n t r u s t e dw i t ha l lp e o p l e ，a l lt h ei n d e f m i tp e o p l ew o u l dh a v eo b t a i n e di t ”r o l l e s t h o u g h ti n ”p o l i t i c sl i b e r a l i s m ”t h a t , ”n o ta l lw e r ec e r t a i n l yc o n s t r u c t e d , w em u s th a v e t h et h i n gw h i c hs t a r t sb yi t b ys a y i n gf r o mo n ek i n do fm o r ea c t u a ls i g n i f i c a n c e ， o n l yt h e s es u b s t a n t i v ep n c i p l e ss t i p u l a t i n gp o l i t i c a lr i g h ta n dc o n t e n to fp o l i t i c s c o u l db ec o n s t r u c t e d ” s c h o l a r s r e s e a r c ha n du n d e r s t a n d i n go nt h ev a l u eo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nh a v e e x p e r i e n c e ds e v e r a ld i f f e r e n td e v e l o p m e n tt i m e ss i n c ew o o d r o ww i l s o nf o u n d e dt h e p u b l i ca d m i n i s t r a t i o nd i s c i p l i n e , n a m e l yt r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i o ns t a g e ，n e w p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n , n e wp u b l i cm a n a g e m e n ta n dn e wp u b l i cs e r v i c es t a g e t r a d i t i o n a lp u b l i ca d m i n i s t r a t i o np r o t r u d e dt h es c i e n t i f i cp r i n c i p l el o c a l i z a t i o na n d t h ev a l u et e n d e n c y , a n de m p h a s i z e dt h ee f f i c i e n c yv a l u ea t t e n t i o n , w h i c hw 豁 o b v i o u s l ya n dp r o f o u n d l yi n f l u e n c e db yt a y l o rs c i e n t i f i cm a n a g e r i a l i s mt a k i n gt h e e f f i c i e n c ya s t h c v a l u eo r i e n t a t i o n n e wp u b l i ca d m i n i s t r a t i o np r o p o s e ds o c i a l f a i r n e s sa n dj u s t i c ea st h ec o r ea d m i n i s t r a t i v ev a l u eo nt h ef o u n d a t i o no ft h ec r i t i q u e o ft r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i o n ，e m p h a s i z i n gf a i r n e s so ft h es e r v i c e st h eg o v e r n m e n t p r o v i d e d ，s u p e r i n t e n d e n t sr e s p o n s i b i l i t ya n dd u t y , a n dt h er e s p o n s et ot h ep u b l i c r e q u e s t s i nt h e2 0 t hc e n t u r y7 0 。ss t a r t e dn e w p u b l i cm a n a g e m e n t ，p u r s u i n g ”t h r e ee ” i i i ( e c o n o m y , e f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s s ) a sg o a l s b u tt ot h i sc e n t u r yr e c e n t l ys e v e r a l y e a r s ，p u b l i ca d m i n i s t r a t i o ns c h o l a r st a k i n gr o b e r tb d e n h a r d ta sr e p r e s e n t a t i v e b a s e do nt h er e c o n s i d e r i n go nn e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y , p r o p o s e dt h e d e m o c r a e y ，t h ec i v i l r i g h t sa n dt h ep u b l i ci n t e r e s tt ob ct r e a t e da st h et h e r e m a r k a b l e v a l u eo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n , a n dt h o u g h tp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nw a sn o tt op r o v i d e t h es e r v i c et ot h ec u s t o m e r ，b u tt op r o v i d et h ed e m o c r a c y s t a r t i n gf r o mt h e2 0 t hc e n m se n d , a l o n gw i t hc o r r e l a t i v ew e s t e r na d m i n i s t r a t i o n t h e o r i e st r a n s l a t e da n di n t r o d u c e d ，m o r eb e c a u s eo ft h et h o r o u g hn e e do fc h i n e s e r e f o r m sp r a c t i c et om o v et o w a r d s ，c h i n e s ep o l i t i c sa n da d m i n i s t r a t i v ee d u c a t i o n a l f i e l d sh a v eb e e nm o r ea n dm o r ei n t e r e s t e di nt h eb r a n d n e wa n df o u n d a t i o n a lr e s e a c h a r c ao ft h ea d m i n i s t r a t i v ev a l u e ，f r o m1l t ht o1 3 t hi na p r i l ，2 0 0 3 ，t h ef i r s tt o p i c s e m i n a ra b o u t t h ea d m i n i s t r a t i o np h i l o s o p h y i nt h en a t i o n a ls c o p ej o i n t l yw a s c o n v e n e db yt h ec h i n e s ea d m i n i s t r a t i o na c a d e m i cs o c i e t ya n dn a n j i n ge c o n o m i c i n s t i t u t e a tt h en a m e d ”t h ea d m i n i s t r a t i v ep h i l o s o p h y 1 a c a d e m i cs e m i n a r ，t h er e s c a e h a n dp o n d e r i n go nt h ea d m i n i s t r a t i v ev a l u ea l r e a d yb e c a m eo n eo fk e yt o p i c s o t h e r w i s eg e n e r a l l ys p e a k i n g , d o m e s t i ca n df o r e i g nr e s e a c ho i lt h ea d m i n i s t r a t i v e v a l u es t i l li saf r o n tt o p i c , a n dt h et h e o r ys k e l e t o na s p e c ti np a r t i e u l e rs t i l l w a i t sf o r f u r t h e re x p l o r e s t h i sa r t i c l ea t t e m p t st ot r a c kd o w nt h el o g i c a ls t a r t i n gp o i n to ft h e p u b l i ca d m i n i s t r a t i v ev a l u ef r o mt h ev i e wa n g l et h a tt h eo r i g i no ft h en a t i o na n dt h e g o v e r m n e n ta n dt h a tt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ei n d i v i d u a la n dt h es o c i e t y ，t h e n p r o p o s e st h et h e o r yf r a m eo ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o nv a l u e ，i n c l u d i n gc o n n o t a t i o n a n dc h a r a c t e r i s t i c ，s t r u c t u r ea n df u n c t i o n , g o a la n dr e a l i z a t i o n , a n da n a l y s e st h e e v o l u t i o no f t h ep u b l i ca d i m i n i s t m t i v ev a l u e ，a sw e l la st h eg o v e r n m e n tm o d e l si nt h e d i f f e r e n th i s t o r i c a lp e r i o df r o m f r o mt h ed e v e l o p m e n tp r o c e s so ft h ew e s t e r np u b l i c a d m i n i s t r a t i o n , n a m e l yt h et r a d i t i o n a lp u b l i ca d m i n i s t r a t i v ev a l u ea n dt h er a t i o n a l b u r c a u c r a ig o v e r n m e n tm o d e l ，t h en e wp u b l i ca d m i n i s t r a t i v ev a l u ea n dt h e d e m o c r a t i cg o v e r n m e n tm o d e l ，t h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tv a l u ea n dt h ee n t e r p r i s e g o v e r n m e n tm o d e l ，t h en e wp u b l i cs e r v i c ev a l u ea n dt h es e r v i c eg o v e r n m e n tm o d e l s i m u l t a n e o u s l yt h i sp a p e rg e t st h ep e r s p e c t i v eo ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i v ev a l u eo f c h i n at r a d i t i o n a lb u r e a u c r a c y ，a n dc a r e f u l l ye x a m i n e st h ep h e n o m e n o nt h a tt h e i v c o n t e m p o r a r yp u b l i ca d m i n i s t r a t i v ev a l u ei no u rc o u n t r yi sl o s i n g ，t h e np r o p o s e st h e p u b l i ca d i m i n i s t r a t i o nv a l u eo ft h eh a r m o n i o u ss o c i e t yc o m b i n i n gw i t ht h e d e v e l o p m e n tg o a l so ft h eh a r m o n i o u ss o c i e t yo u rc o u n t r yc a w r e c t l yc o n s t r u c t s ， i n c l u d i n gd e m o c r a c ya n dg o v e r n m e n tb yl a w ，f a i r n e s sa n dj u s t i c e ，g o o df a i t ha n d f r i e c d l ya f f e c t i o n ，b e i n gf u l lo ft h ee n e r g y ，s t a b i l i t ya n df o r e w o r d ，t h ep e r s o na n dt h e n a t u r eh a r m o n i o u s l yb e i n gt o g e t h e r i n o r d e rt og u a r a n t t h e s ev a l u eg o a l st ob e r e a l i z e d ，t h i sp a p e rg i v e s t h en e wg o v e m m e c tm o d e l - c o o p e r a t i o no r i e n t e d g o v e r n m e n tt h a ta d a p t st ot h eh a r m o n i o u ss o c i e t yd “e l o p m e n tr e g u e s ta sw e l la st h e c o n c r e t es a f e g u a r dm e a s u r et or e a l i z et h i sm o d e l t h i si st h ec o r ea n du l t i m a t ef o o t s p o to f t h i sp a p e r t h et h e o r yr e s e a r c ht h a to n l ys 6 t v c st h ep r a c t i c ec a nt r u l ym a n i f e s t t h et h e o r yv a l u e t h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o nv a l u ea saf u n d a m e n t a lt h e o r yr e s e a r c h f i e l dm u s tf o c u so nt h ep r a c t i c en e e d , a n dt h er e s e a c hs h o u l dc u r r e n t l ys e r v et h e p r a c t i c ea b o u th a r m o n i o u ss o c i e t yc o n s t r u c t i o n i nt h eh o p et h a tt h i sp a p e rc o u l dc a u s e t h ep e o p l et op o n d e rm o r eu p o nt h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o nv a l u ea n dp a ym o r c a t t e n t i o nt oi t , a tt h es a m et i m e ，m a yi tc o u l dg i v es o m eb e n e f i tt ot h eh a r m o n i o u s s o c i e t yc o n s t r u c t i o np r a c t i c e k e yw o r d s ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n , v a l u e ，g o v e r n m e n tm o d e l ，h a r m o n i o u s s o c i e t y ，c o o p e r a t i o no r i e n t e dg o v e r n m e n t v 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 啪其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名 知签字日期：妒。年卜月产日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解有关保留、使用学位论文的规定 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅。本人授权可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文储签一拓 签字日期：州年5 - 月f 日 学位论文作者毕业去向： 3 _ - 作单位： 通讯地址： 导师签名 签字日期：加 电话： 邮编： 芦日 引言 一、本论文的研究目的 引言 公共行政价值是公共行政学学科发展中的一个重要问题，但是又是一个往往 不被人所足够重视的问题，甚至是被人忽略的，人们所关注的更多的是公共行政 的实然问题，却忽视了价值对于行政管理实践活动的指导作用。本论文研究目的 主要有三个：一是寻找公共行政价值逻辑起点，综述公共行政价值的基本理论范 畴；二是理清西方公共行政发展历程中的公共价值及政府治理模式：三是结合和 谐社会探讨重塑我国公共行政价值：四是唤醒人们对公共行政价值的终极关怀。 二、研究意义 1 研究的必要性 ( 1 ) 从学科发展的角度来看。长时期以来，公共行政学的发展一直是处于 其它学科的夹缝之中，其自身的独立性时至今日还常受到非议和责难。因此，公 共行政学界担负着提升本学科理论品位的重任。有学者指出：任何一门社会科学 的发展和突破，一般主要集中在学科基础理论的深化、发展和突破，如果从这个 意义上来衡量的话，公共行政学界做得还很不够，其突出表现就是公共行政学的 基础理论研究一直都十分薄弱，而作为公共行政理论的灵魂和基石的公共行政价 值的研究更是贫乏。 ( 2 ) 从社会环境发展角度来看。世界信息化、经济全球化以及第五次浪潮 的冲击，使中国政府置身全球大变革格局之中。同时，国内随着经济体制转变而 引起的政治、文化、社会经济形态的变革，无形中又给中国政府带来了更大的挑 战。当代社会的进步在于能否有先进观念的有效指引。由于长期以来，缺乏对行 政价值观念的足够重视与研究，使得我国在政府改革中，始终无法从核心入手， 并最终取得成效。因此加强公共行政价值的研究显得很有必要。 公共行政价值论 2 研究的重要性 ( 1 ) 从学科发展的角度来看。价值问题是任何社会科学都无法回避的问题。 具体到公共行政学领域，自1 8 8 7 年威尔逊发表行政学之研究标志着这门学 科的诞生以来，对于公共行政价值问题的探讨就一壹没有停止过。传统公共行政 学基于政治一行政二分的内在逻辑，把行政视为远离政治的纯事务性的技术领 域，表现出“效率至上”主义的价值取向。2 0 世纪6 0 年代末7 0 年代初以弗雷 德里克森为代表的新公共行政学派对传统公共行政的“效率至上”的价值取向进 行了系统的批判，突出强调了社会公平。2 0 世纪七八十年代涌起的西方政府改 革的浪潮，即“新公共管理”运动以追求“三e ”为目标，即经济、效率和效益， 体现出明显的管理主义或“新泰罗主义”倾向。而2 0 世纪末至本世纪初的最近 几年以登啥特为代表的学者们倡导“新公共服务”理论，强调公共服务型政府的 建立。正是基于对若干基本行政价值的不同理解，形成了公共行政学发展的四个 历史阶段即传统公共行政学、新公共行政学、新公共管理和新公共服务。虽然对 此划分有着不同的评价，但由此足以看出公共行政价值的重要性和地位。 ( 2 ) 从对政府管理实践和社会环境的影响角度来看。公共行政价值是政府 管理实践过程中必须正视和反思的重要领域。它是行政机关及其工作人员自觉努 力的结果，是他们的自觉意识所构成的一种行为体系和模式，是一种导致自觉行 为的高水平的精神形态。它能够帮助行政机关及其行政人员克服自发性、盲目性， 为行政目标而努力，从而确保政府管理目标的实现。从对社会环境的影响来说， 主要表现为作为占据社会主导价值的公共行政价值的示范效应，公共行政价值对 社会其他领域价值的示范作用，进而促进全社会的价值目标的实现。我国正在建 立倡导建立社会主义和谐社会，和谐社会的逐步建立需要与之相适应的政府公共 行政价值体系的构建作为支撑，而和谐社会的目标也是公共行政终极价值追求。 理论和实践的需要对公共行政价值的研究提出了要求，作为行政学理论和实 践方向的研究生有责任和义务对此关注，如何体现自己的一份责任，选择公共行 政价值作为毕业论文的主题是再好不过的方式了。 2 引言 三、国内外研究现状 对公共行政价值进行正式的理论研究，最早可追溯到亚里士多德。古希腊的 伊壁鸠鲁和古罗马的塞涅卡提出的政府契约论，中世纪的阿奎那提出政府应该 “殚精竭虑地增进公共福利”，但真正进行系统和深刻的公共行政价值理论探讨， 却是随着近现代西方政治学和行政学理论的兴起而发展起来的。 政治理论研究方面。近代资产阶级思想运动的先锋霍布斯强调正义的政府应 该是公私利益结合得最好的政府；盂德斯鸠倡导“爱民主政治就是爱平等，爱民 主政体就是爱俭朴”：洛克认为政府的最终目的就是为了“人民的公共福祉”；密 尔则认为申明好的政府在于“增进社会利益的总和”和“增进被统治者的好品德 的总和”；哈耶克认为：“重要的不是某人愿意行使的那种自由，而是某人为做有 益于社会的事情而可能需要的那种自由。我们只有将此种自由赋予所有的人，方 能确使不确定的任何人都能获致此种自由。”罗尔斯在政治自由主义中认为： “并不是所有的一切都是被建构的；我们必须有某些由之开始的东西。在一种较 实际的意义上讲，只有具体规定着政治正当和政治之内容的那些实质性原则才是 被建构的。” 行政学理论研究方面。自1 8 8 7 年美国行政学伍德罗威尔逊开创公共行政 学科以来，对公共行政价值的研究和认识就经历了几个不同的发展时期，即传统 行政学阶段，新公共行政学、新公共管理和新公共服务阶段。传统公共行政学时 期，始创人威尔逊在行政学研究说到：“行政学研究的目标在于了解：首先， 政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率 及在费用或能源尽可能少的成本完成这些适当的工作。”由此可以看出，这一时 期凸出科学主义的定位和价值倾向，强调对效率价值的关注。新公共行政在批判 传统行政学的基础上提出了以社会公平和正义为核心的行政价值，强调对政府提 供服务的公平性；公共行政改革：决策和组织管理者的责任和义务；对公众要求 的回应性；推动政治权力和经济福利向缺乏政治和经济资源支持、处于弱势地位 的人群转变。2 0 世纪7 0 年代开始，西方各国的政府管理遇到了前所未有的严峻 挑战，政府扩张、机构臃肿、效益低下、政策失效乃至政府失灵，公众对政府能 力失去信心，“政府失败论”开始占上风。由此引发了政府改革的浪潮，“新公共 公共行政价值论 管理”应运而生，这场以“管理主义”为取向，以追求“三e 一( e c o n o m y 、e f f i c i e n c y a n de f f e c t i v e n e s s ，即经济、效率和效益) 为目标的政府改革运动，源于英国、 美国、澳大利亚和新西兰，席卷了西方乃至全世界，这次行政改革被学者总结为 一个共同特点，就是改革都围绕着提高行政管理效率这一中心进行。但是到本世 纪最近几年，以罗伯特b 登哈特为代表的一批公共行政学者基于对新公共管 理理论的反恩，尤其是作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判 而提出的新公共服务理论却备受学界的关注，它将民主、公民权和公共利益作为 公共行政的卓越价值对待，认为公共行政不是向顾客提供服务，而是提供民主。 尽管公共行政学发展已经有一百多年的历史，但客观地说，学界对公共行政 价值的研究是很含混、零乱和薄弱的，公共行政价值的概念上存在着理解不一的 情况。人们对任何事物的科学认知都应基于对其概念的科学把握上，而学界对公 共行政价值的探讨往往跳过了这个重要的环节。从文献搜集检索的情况来看，主 要存在以下几种观点：将公共行政原则等同于公共行政价值。我们常在一些文 章中看到有学者把廉政、勤政、服务等说成是公共行政价值，实际而言它们只是 公共行政实践中所遵循的指导思想和原理，它们并不必然体现着公共行政活动 ( 客体) 满足于人类社会( 主体) 的属性状况。将公共行政方法等同于公共行政价 值。如将协调、合作和一切为了群众、一切依靠群众等看作是公共行政的价值追 求。而协调、合作和依靠群众都只不过是公共行政实践中基于社会事务复杂化的 实际而运用的具体措施、手段和办法，并不是公共行政价值的追求，因此不能将 它看作是公共行政价值，否则会研究中的含混状态。混淆公共行政精神和公共 行政价值。公共行政精神指的是公共行政组织及公务员的面貌、气魄和状态，它 并不体现为一定的价值关系，但良好公共行政精神的塑造更有利于公共行政价值 的实现。如有学者将热情服务、积极学习、主动变革和大胆创新等看作是公共行 政价值，其实将他们归为公共行政的精神更为妥当。 以上现象说明当前学界在对公共行政价值的研究中存在着较为混乱局面，其 主要原因之一就是缺乏从哲学的理论高度上来把握“价值”的涵义，更多地是出 于自己行为的需要使用“价值”一词。现在比较一致的看法是公共行政价值属于 公共行政哲学的重要范畴。国内学者杜钢建、颜佳华等在设计公共行政哲学框架 的时候，都是将公共行政价值作为其中的一个重要组成部分。哲学意义上的“价 4 引言 值”是由德国著名学者文德尔班的极力倡导而受到重视并渐成体系的。从哲学史 的发展情况来看，哲学的主题在经历了本体论、认识论和方法论以后，价值论被 突出到中心位置。虽然公共行政哲学作为一门应用哲学，有学者反对按照一般哲 学的模式来对其进行建构，但我们也不可忽视“价值论”的突起对具体部门哲学 的影响，比如在法学领域，法的价值论的研究已引起了学者的重视，产生了一批 有分量的研究成果。 2 0 0 3 年4 月在南京召开的全国首届“行政哲学”学术研讨会上，有学者提 出将“行政价值论”纳入行政哲学的研究框架，因为公共行政的研究一直缺乏应 有的理论高度，在一些学者那里其完全是一门技术性的工程学，其自身的独立地 位至今仍受到质疑。长时期以来，学界更多的是对公共行政“实然”的关注，而 对其“应然”的关注却相对乏力。立足于实然，探寻公共行政之应然，该是行政 学理论研究努力的一个方向。 国内学者在公共行政价值问题的探讨和研究还只是零散的，还没有形成比较 系统的观点，目前还没有一部公共行政价值专著问世，所能见到只是在期刊上的 少量论文和部分论著中的些许章节，其中谢庆奎政府学概论中的第三章“政 府价值论”算是目前国内唯一在专著当中以一整章的内容介绍公共行政价值的， 也是难能可贵的文献了。其他所能查阅就是零星的一些论文，较早的有学者颜佳 华，他在行政价值刍议当中曾就行政价值的概念、行政价值的根据、行政价 值的结构、行政价值的特点、行政价值的功能进行过探讨，勾画了一个大致的关 于公共行政价值的结构框架，这对于我们进一步涉足研究公共行政价值有重要的 参考意义。南京师范大学教授金太军则结合西方公共行政范式转变的过程总结概 括了西方公共行政价值的演变历史。武汉大学博士陈世香则从行政生态学的视角 来构建公共行政价值理论体系。中国人民大学张康之教授曾在他的关于公共行政 价值研究的几篇论文中从哲学的高度论及过公共行政的主体与客体问题、公共行 政中的价值选择和价值评价问题。他认为行政体系的价值关系是行政主体根据国 家和社会公共事务管理的需要，自觉地进行价值确定、价值选择和价值追求的结 果。在行政体系中，价值确定是行政主体对自我本质的确定，价值选择是对行政 目标与行政模式的选择，价值追求是行政职能的实现和社会效应的追求。他进一 步认为：行政体系存在与发展的使命就是要不断地去满足和实现行政客体的期 公共行政价值论 望，而行政主体满足行政客体的程度、方式以及成本等是对行政体系做出评价的 基本内容和依据。行政客体的期望是多种多样的，而利益追求、社会正义和社会 发展是最为基本的，可以从不同的角度对行政评价进行不同的分类。 从哲学的价值论视角考查公共行政价值将是公共行政价值的发展趋势。因为 价值论是关于价值问题的理论体系，1 9 世纪在西方，价值哲学由于德国学者文 德尔班的倡导而在西方引起重视，在我国，到了2 0 世纪8 0 年代学者才开始对其 进行研究。严格意义上来讲，目前学界对公共行政价值的研究还远没有达到价值 论所要求的理论化体系的高度，因此，学者对公共行政价值的研究显然在朝着这 个方向努力。此外，借鉴西方公共行政价值研究的经验，研究和探讨适应我国政 府和社会需要的公共行政价值体系也是一个基本趋向。 四、研究方法及基本思路 研究方法：本文综合运用文献检索法、纵横比较法、归纳总结、逻辑推理等 研究方法来阐述所要论述公共行政价值这一主题的。 基本思路：从国家及政府起源、个人与社会关系的视角来追寻公共行政价值 的逻辑起点，在总结和归纳前人研究成果的基础上提出了公共行政价值的理论研 究框架，在研读国内学者的论文专著和国外译著及英文原著的基础上，通过纵横 比较阐释了公共行政学价值演变过程及不同阶段政府治理模式，最后，结合当前 中国公共行政价值失范现象，提出了在现阶段构建我国公共行政价值的基本设 想。第一章从国家及政府起源、个人与社会关系的角度来追寻公共行政价值的逻 辑起点；第二章阐述了公共行政价值的内涵与特征、结构和功能、目标与实现机 制；第三章，从西方公共行政学发展演变的过程来分析公共行政价值的嬗变以及 在不同历史时期政府治理模式的特点；第四章，通过透视我国传统官僚政治和审 视当前我国公共行政价值失范，结合当前我国建设和谐社会的发展目标，提出了 和谐社会公共行政价值的设想，以及实现这一理想的新型政府治理模式合作 一一7 一 型政府。需要说明的是，由于国内学者对中国传统官僚政治的行政价值研究颇少， 这方面的信息资料检索受到较大限制，同时由于自身专业水平所限，原本可以单 独列出一章来阐述中国传统官僚政治的行政价值的设想被迫取消，但是这个问题 6 t 1 1 j h i l 矸仃再t 弘，儿吖一 了1 “厶1 t ? 引言 对于文章主题又是不可或缺的组成部分，有鉴于此，在掌握有限文献资料和个人 理论水平欠缺的情形下，只能退而求其次，将对中国传统官僚政治的行政价值审 视问题纳入到本文的第四章中，与中国当代公共行政价值失范合在一个框架，即 我国公共行政价值的解析，希望这种安排不至于会影响整体结构的合理性。 公共行政价值论 第一章公共行政价值的逻辑起点 价值问题是任何社会科学都无法回避的问题。具体到公共行政学领域，自 1 8 8 7 年威尔逊发表行政学之研究标志着这门学科的诞生以来，对于公共行 政价值问题的探讨就一直没有停止过。传统公共行政学基于政治行政二分的 内在逻辑，把行政视为远离政治的纯事务性的技术领域，表现出“效率至上”主 义的价值取向。2 0 世纪6 0 年代末7 0 年代初以弗雷德里克森为代表的新公共行 政学派对传统公共行政的“效率至上”的价值取向进行了系统的批判，突出强调 了社会公平。上世纪七八十年代涌起的西方政府改革的浪潮。即“新公共管理” 运动以追求“三e ”为目标( e c o n o m y 、e f f i c i e n c y 、e f f e c t i v e n e s s ，即经济、效 率和效益) ，体现出明显的管理主义或“新泰罗主义”倾向，被人们视为传统公 共行政学“效率优先”价值的回归。2 1 世纪初，以登哈特为代表的一批公共行 政学者基于对新公共管理理论的批判和反思而提出的新公共服务理论却备受学