（行政管理专业论文）公共治理视角中的城市社区公民参与研究——以株洲市井墈社区为例.pdf

公共治理视角中的城市社区公民参与研究 以株洲市井坳社区为例 摘要 本文是从公共治理的视角研究城市社区中的公民参与，以株洲市井坳 社区的实证研究为基础，描述了城市社区公民参与的现状，分析了产生这 种状况的原因，从政府和公民两个角度提出了激励公民参与的策略。 本文中界定的公共治理是指在自组织治理的基础上，政府参与其中并 起“元治理 的作用，政府与自组织形成互动型治理网络，共同谋求公共利益 最大化的治理形式。城市社区公民参与是指在城市社区中，公民出于自身 权利与利益的维护或者基于公民责任意识，以组织或个体的方式对社区内 公共事务的参与、决策、监督等活动。 全文分为三个部分垂第一部分公共治理与公民参与，分析了公共治理 与公民参与的概念以及丽者之间的关联，阐明了为何要从公共治理的视角 研究城市社区公民参与的问题；第二部分城市社区公民参与的现状及原因 分析，说明了城市社区公民参与的整体现状以及井坳社区的实际情况，分 析了产生这种现象的原因；第三部分促进公民参与的思考，从政府和公民 两个角度分析，结合公民参与的动力，提出了促进公民参与的策略。认为 应从以下五个方面入手：( 一) 对政府的权力进行必要的剥离，健全社区运 行机制，纠正居委会的行政化倾向；( 二) 转变思想观念和工作方式；( 三) 注意社区利益的发现与培育，加强社区意识；( 四) 启动社区工作者专业化 工程，大力发展民间组织，为公民参与提供广阔平台；( ：i l ) 创新参与途径，- 提高参与技术。 关键词：公共治理城市社区公民参与 t h ec i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nt h eu r b a n c o m m u n i t y ：w i t h i nt h ep u r v i e wo fp u b l i c g o v e r n a n c e i i l l u s t r a t e db yt h ec a s e o f z h u z h o uj i n g k a nc o m m u n i t y a bs t r a c t i nt h i sa r t i c l e ，b a s e do nt h ed e m o n s t r a t i o nr e s e a r c ho i lt h ej i n g k a n c o m m u n i t yi nz h u z h o uc i t y , i l l u s t r a t i o no f t h es t a t u sq u oa n da n a l y s i so ft h e c a u s e s ，t h ea u t h o ra t t e m p t s t o p r o p o s et h e m e a n st of a c i l i t a t ec i t i z e n p a r t i c i p a t i o nf r o mt h eg o v e r n m e n ta n d t h ec i t i z e nt h e s et w oa s p e c t s t h ep u b l i cg o v e r n a n c ei nt h i sa r t i c l er e f e r st ot h eg o v e m a n c ef o r m ，b y w h i c h ，i nf o u n d a t i o nw h i c hg o v e r n sf r o mt h eo r g a n i z a t i o n ，t h eg o v e m m e n 4 p a r t i c i p a t e d 嬲f u n c t i o n o f y u a n g o v e r n a n c e ”，c o n s t r u c t st h ei n t e r a c t i o n g o v e m a n c en e t w o r kt o g e t h e rw i t ht h es e l f - r u l eo r g a n i z a t i o n s ，a i m e da ts e e k i n g t h ep u b l i ci n t e r e s tm a x i m i z a t i o n f u r t h e r m o r e ，t h ec i t i z e np a r t i c i p a t i o nm e a n s t h a tt h ec i t i z e ni nt h eu r b a nc i t i z e n ，s t e m m i n gf r o mt h e i ro w ni n t e r e s t sa n dr i g h t s o rb a s e do nt h ec i t i z e nr e s p o n s i b i l i t yc o n s c i o u s n e s s ，t a k ep a r ti n t ot h ed e c i s i o n a n dt h e s u p e r v i s i o nt o t h ep u b l i ca f f a 打si nt h ec o m m u n i t yb ym e a n so f i n d i v i d u a lo rg r o u p t h ea r t i c l ei sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s t h ef i r s t p a r ta n a l y z e st h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e np u b l i cg o v e r n a n c ea n dc i t i z e np a r t i c i p a t i o nt h e s et w o c o n c e p t s ，a n de x p o u n d st h en e c e s s i t yo fs t u d y i n gt h ec i t i z e np a r t i c i p a t i o ni n u r b a nc o m m u n i t yw i t h i nt h ep u r v i e wo fp u b l i cg o v e m a n c e t h es e c o n dp a r t a n a l y z e st h er e a s o nf o rt h eo v e r a l ls t a t u so fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nu r b a n c o m m u n i t ya n dt h ea c t u a ls i t u a t i o no ft h ej i n g k a nc o m m u n i t y i nt h et h i r dp a r t , c o n s i d e r i n g f r o mb o t h g o v e r n m e n ta n dc i t i z e n ，t h e a u t h o r p r o p o s e s t h e f o l l o w i n g s o l u t i o n st of a c i l i t a t et h ec i t i z e np a r t i c i p a t i o n ：1 ) c a r r y i n go nt h e e s s e n t i a lp e e l i n gt og o v e r n m e n t sa u t h o r i t i e s ，p e r f e c t i n gc o m m u n i 够o p e r a t i o n a l m e c h a n i s ma n dc o r r e c t i n gr e s i d e n t s c o m m i t t e e sa d m i n i s t r a t i o nt e n d e n c y ；2 ) t r a n s f o r m i n g t h ei d e o l o g i c a lc o n c e p ta n dt h ew o r k i n gw a y s ；3 ) p a y i n g a t t e n t i o nt ot h e d i s c o v e r y a n dc u l t i v a t i o no fc o m m u n i t yb e n e f i ta n d s t r e n g t h e n i n gt h ec o m m u n i t yc o n s c i o u s n e s s ；4 ) a d v a n c i n gt h ec o m m u n i t y w o r k e r s p e c i a l i z a t i o np r o j e c t , s p a r i n g n oe f f o r t so n d e v e l o p i n g t h e n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sa n dp r o v i d i n gt h eb r o a dp l a t f o r mf o rt h e c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ；5 ) i n n o v a t i n gt h ew a y so f p a r t i c i p a t i o na n de n h a n c i n gt h e t e c h n o l o g yo fp a r t i c i p a t i o n k e y w o r d s ：p u b l i cg o v e r n a n c e ；c i t yc o m m u n i t y ；c i t i z e np a r t i c i p a t i o n i i i 广西大学学位论文原创性声明和学位论文使用授权说明 学位论文原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是在导师指导下完成的，研究工作所取得的成果和相 关知识产权属广西大学所有。除已注明部分外，论文中不包含其他人已经发表过的研究 成果，也不包含本人为获得其它学位而使用过的内容。对本文的研究工作提供过重要帮 助的个人和集体，均已在论文中明确说明并致谢。 论文作者签名：多3 囊盼易 口口8 年6 月7 日 学位论文使用授权说明 本人完全了解广西大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，邸： 本人保证不以其它单位为第一署名单位发表或使用本论文的研究内容： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本； 学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务； 学校可以采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存论文； 在不以赢利为目的的前提下，学校可以公布论文的部分或全部内容。 请选择发布时间： 口即时发布口解密瑶发布 ( 保密论文需注明，并在解密后遵守此规定) 敝作者签名剥蕊移导师躲触渺擎年胄。曰 j - 西大掌硕士掌位论文公爿田台理视角中的城市j 陆区公民，与研究一一以糠洲市井埘社区为倒 前言 ( 一) 选题缘由 改革开放是中国进入社会转型期的基本标志。社会转型是社会、政治、经济和文化 体制及其运行机制的重新选择与更替，其基本内容和目标在于，实现计划经济体制向市 场经济体制的转变，传统农业社会向现代工业社会和后工业社会的转型，传统封闭的单 一行政化社会向现代开放的功能分化的多样性社会转型。那么，由计划经济体制政府管 理模式下的社区向现代社区的转变，是传统封闭社会向现代开放社会转型的极其重要的 组成部分。现代社区的治理是一种多方合作的社区治理模式，在这种治理模式中，公民 参与变得尤其重要，如何实现公民的和谐有序参与以保证改革开放的顺利进行、民主政 治的稳步推进、经济社会可持续发展，特别是公民自由的全面发展，就成为我国社区治 理实践中面临的一个重大研究课题。 社区工作制度的封闭运行，造成了资源的极大浪费，也为工作人员带来了寻租的空 间，导致了公民的不满，形成了对社区的不认可。社区中聚集的大量失业人员，一方面 需要得到新的工作来解决生活的困难，另一方面也可以利用自身的资源为社区作贡献。 让公民对涉及自身利益的公共事务拥有充分的知情权、决策权、参与权和监督权，创造 最大限度的公民参与，是维护稳定和发展社区的有效途径。要让公民认同社区最好的办 法是让他们直接参与社区治理。参与的本质不是社区发展的手段而是社区公民自主选择 的权利和能力的扩展，参与是社区公民自由结盟的过程，是多元化组织( 包括各种正式 组织和非正式组织) 自我生成的过程，是现代公民社会培育的过程。在现代社区治理中， 了解公民参与的状况以及如何实现公民参与成为迫切需要研究的课题。 株洲市是国家的重工业城市，自1 9 9 4 年被列为全国首批“优化资本结构，增强企业 实力”城市综合配套改革试点城市以来，国有企业转机建制、工业经济结构调整以及国 有资产的战略性改组工作均迈出重大步伐。以有色冶金、化工、铁路运输机械为依托的 “三大产业群体”逐步形成，通过完善社会保障体系和实施再就业工程，确保了减员增效、 下岗分流和兼并破产等改革工作的顺利进行。井坳社区是株洲市株化集团公司职工家属 生活区，属于典型的纯单位社区，对井坳社区的公民参与情况进行研究，有利于了解在 国有企业改革、“单位人”转变为“社会人”的过程中，影响社区公民参与的因素，从而为 企业的社会化改革、城市社区的发展以及和谐社区的构建作出贡献。 广西大掌硕士等日立谨曙公爿砖台理视角中的城市截区公民参与研究一一以糠洲市井埘社区为饲 ( 二) 文献综述 城市社区中的公民参与是指，在城市社区中，公民出于自身权利与利益的维护或者 基于公民责任意识，以组织或个体的方式对社区内公共事务的参与、决策、监督等活动。 我国目前的公民参与研究很多，相关的文献主要集中在以下几个方面： ( 1 ) 制度变迁和权力转型方面，周风华在其论文地方治道变革中的居民参与 基于社区建设的实证分析中，从治道变革的角度研究公民参与，认为政府权力与民众 权力的总和是一个恒定量。政府的制度变迁引起公民参与的变化。公民参与的动力，首 先不是基于对民主信念的认知与诉求，而是基于对与自己切身利益相关的公共事务的关 照。其研究是以国家的社区建设实验区为背景的，文中所提到的制度变迁有着特殊的背 景，即作为政绩工程，领导高度重视，或是出于竞争心理，不想比别的实验社区落后。 范思凯从公共权力转型的视角考察公民参与社区治理，认为公民权利是公共权力的来 源，所以公民权利的增长并不意味着公共权力的萎缩，恰恰是转型公共权力合法性的体 现。在社区治理中，政府应维护和增进公民的合法权益，特别要通过互动的参与机制， 实现双赢局面，形成和谐、合作的社区治理格局。公共权力的行使和公民权利的落实是 可以互惠互动的，而促进公民参与则是主要途径。 ( 2 ) 公民参与研究的现状及制度保障方面：袁岳 对北京市的城乡结合社区进行社区 干预研究，对于营造社区公共空间作出了贡献。杨敏认为中国的城市社区参与仍然只是 一种出于国家治理需要的自上而下的制度安排，社区参与具有很强的革命时期形成的国 家动员、群众参与的传统色彩。因此，为了全面地理解和解释当前城市社区参与的机制 与过程，除了借鉴西方的公民参与理论，还需从我国群众参与的传统中去发掘一些传承 因素。 马西恒认为，真正将社区力量由街居行政推广到包括政府派驻机构、社会经济 单位、各种群众自治组织和社区社会团体、社区居民在内的全体社区成员，将社区资源 由街居行政权威推广到社区空间中的所有人、财、物资源，是开创社区建设新局面的最 终出路。从这个意义上说，确实存在从“街道体制”向“社区体制”转变的必要。但要实现 这一点，需要政府与社会的双向启动。张云龙认为，利益是公民参与意识的本源。以 制度保障公民的利益是现代国家与传统国家的根本区别，制度的完善与否决定着公民利 益的实现程度，从而影响着公民的参与意识。借鉴西方发达国家民主政治建设的经验， 。范思凯，公共权力转型视角下的公民参与社区治理，辽宁大学硕士学位论，2 0 0 5 年5 月 袁岳，新公道：公共管理新视野，北京：北京大学出版社。2 0 0 5 年9 月 杨敏，公民参与、群众参与与社区参与，社会。2 0 0 5 年第5 期。 固马西恒，社区治理框架中的居民参与问题。一项反思性的考察 ，上海行政学院学报 ，2 0 0 4 年第2 期 。 2 厂。酉大掌硕士掌位蓖旧公爿砖s 理视角中的城珂生区公民，。与习”宅一一以糠洲丹r j i 卜埘社区为饲 加强程序与法治建设，对于提高我国公民参与意识乃至推进民主化进程有着十分重要的 现实意义。陈伟东从自组织网络与制度设置的角度研究社区自治，用理论研究和实证 研究相结合的方法，精辟地阐述了什么是社区自治以及社区自治的基本形式和需要的基 本条件。 ( 3 ) 公民参与的理论方面。当代我国研究公民参与理论较为系统的有李图强的现 代公共行政中的公民参与，孙柏瑛的当代地方治理：面向2 l 世纪的挑战等著作， 两者都强调了公民参与的重要性。孙柏瑛把地方治理当成公民参与公共生活和公共事务 管理的天然实验场，认为地方治理的理念及其分权化的制度设计为公民进入并影响地方 公共政策过程开辟了广阔的空间。没有公民参与，地方治理就只能是一个空壳。公民参 与和被赋予的社区自主管理权，既是地方治理实践采用的策略工具，也是地方治理追求 的善治目标，公民参与程度是检验地方治理发展水平的重要标志之一。 ( 4 ) 治理结构研究中的公民参与，目前国内有许多关于社区治理结构的研究，主要 代表有徐勇、张宝锋、卢汉龙、马西恒等，徐勇认为，社区自治是政府推动与社区自治 相结合的合作型治理结构，是一种规划性变迁，政府在社区建设中起着主导作用。因此 政府在培育和引导自治的过程中，政府必须进行以下放权力、转变职能和领导方式为主 旨的“自我革命”，重塑政府。重塑政府就是重构国家和社会的关系，就是按照竞争合作 主义理念，建立权责清楚、功能分化、协同治理、良性互动的社区治理新型模式。 国外关于公民参与的理论比较多。主要在以下几个方面： ( 1 ) 公民参与的理论方面，人民主权理论，比较典型的是卢梭，他从公民权利的角 度出发来论述公共权力，认为公共权力合法性的来源和基础是公民权利。公民参与是一 切合法权力的来源，公民参与是公共权力合法性的体现；罗伯特达尔的多元民主理论； 以及奥斯特罗姆夫妇的多中心自主治理理论；埃莉诺奥斯特罗姆认为：社区治理通过借 助既不同于国家也不同于市场的制度安排，可以对某些公共资源系统成功地实现适度的 开发与调适；托马斯把公民参与作为公共管理者的新技能与新策略，研究公共决策中的 公民参与；b 盖伊彼得斯在政府未来的治理模式中描述参与型政府时也强调了公民 参与的重要性；博克斯的公民治理理论主张由公民自己来决定自己的命运与公共事务， 完全不假手他人。这是一种由公民自治的政府体制。公民参与是公民治理理论的重要制 度设计，在实践中它也是公民治理的核心机制。公民参与的过程乃是现代公民充分张扬 张云龙，论公民参与意识的制度保障，理论月刊 ，2 6 年第3 期 3 广西大掌硕士学位论文公尝砖台理视角中的城市社区公民参与研究一一以株洲市井埘社区为 一 个性、主张权利、发挥能动性和实现主体性的过程，具备现代公民意识和健全的公民资 格的公民被赋予了中心和主体的地位。 ( 2 ) 公民参与的实践方面，美国上世纪克林顿政府的“授权区和事项社区 ( e m p o w e r m e n tz o n ea n de n t e r p r i s ec o m m u n i t y ，简称e z e c ) 项目，就是试图通过重新 界定联邦政府和地方社区的关系，达到激发美国人民广泛参与的热情，达到复兴地方社 区，振兴经济，提高人民自助能力，从而实现社区增权的目的。当回顾该项目的由来和 方法时，克林顿说：“因为我们需要说服落后区域的具有天才、智慧、能量和技巧的人 民把他们的社区拉回来，所以我们必须向他们提供他们能够在其中开展工作、我们也能 在其中发挥作用的工具和架构。这基本上就是我们的方法所在，不要让我们的社区落后， 不要用不能使用的财政预算来保证联邦项目，而要采取第三种方法：向社区授权以便让 他们自己翻身。”这个项目的效果是，在不到6 年中创造了1 6 0 0 万个工作岗位，创造了2 8 年中失业率最低、2 5 年中犯罪最低、2 9 年中人民享受福利百分比最低并第一次平衡联邦 预算等多项记录。维维安朗兹( v i v i e nl o w n d s ) 、劳伦斯普拉特车特l a w r e n c ep r a t c h e t t ) 、 格里斯托克( g e r r ys t o k e r ) 的英国公民参与的趋势以实证的方法研究了英国公民参 与的创新和趋势。 由此可见，以上关于社区治理和公民参与的研究中，很少有从实证的角度研究我国 城市社区治理中的公民参与问题。本文从对株洲市井坳社区的公民参与实证调查入手， 描述微观层面的公民参与的实际状况，分析产生这种状况的原因，对促进城市社区治理 中的公民参与提出政策建议。井坳社区是重工业城市株洲市典型的纯单位社区，由于株 洲市社区建设的推进，井坳社区在社区建设方面取得了一定成绩，但是，公民参与却显 得不足，本文的实证研究探询了导致这种情况的原因，结合公共治理理论，对如何促进 社区公民参与提出政策建议。 ( 三) 选题价值与创新意图 民主既是一种崇高的人文价值、政治信仰，也是一种实际的运作程序和技术，它反 映了人类对一种国家和社会管理方式的追求。社区是民主的实验场，社区民主对政治民 主具有推动意义，把公民参与作为研究的重点，在理论上深化了公共治理理论，在实践 中为如何促进公民参与提供了政策建议。将治理理论引入城市社区领域中来，提出了社 区各利益相关者共同协商合作解决社区公共事务，对于治理理论在社区中的运用有一定 意义，为当前城市基层管理体制的改革开辟了思路。选择我国典型的重工业城市中纯单 4 j + - 西大掌硕士学位论文 公共治理视角中的城市社区公民参与研究一一以糠渊市井埘社区为倒 位制社区进行实证研究，探索影响公民参与的主、客观因素，为国有企业改革、社会化 服务探索新的路径。 从价值判断和经验判断两个方面研究公民参与。价值判断的目的是分析公民参与对 于社区民主的作用，公民参与的理想形式和实现公民参与所需要的条件。即什么是公民 参与? 公民参与能起什么作用? 公民参与有哪些形式? 怎样实现公民参与? 经验判断 的目的是要说明在现存情况下，公民参与的路径以及如何创造条件使现实状态接近理想 状态。主要回答城市社区治理中公民参与的现状，我们能做什么? 从哪些方面去努力? 这牵涉到政府组织、社区组织、民间组织等方面。 ( 四) 研究方法 ( 1 ) 文献分析方法：注重文献的比较分析与论证，从相关理论文献中找寻与公民参 与有关的主张、理论，在试图建立彼此的关系后，形成一个整合的理论架构。 ( 2 ) 案例分析法：对所研究的公民参与个案进行如实的描述，并通过对比，从中发 现规律性的东西。 ( 3 ) 访谈法：根据研究需要对社区公民及相关单位进行访谈。 ( 4 ) 比较分析法：即注重于相关文献的比较分析，也注重于理论和实践的比较分析， 中西方公民参与的比较分析等。 5 广西大掌硕士掌位论文公黉时台理视角中i 的城市缸区公民，“可习 电一一以糠溯市井曩社区为一 第l 章公共治理与公民参与 1 1 公共治理概念及分析 1 1 1 公共治理的概念 自2 0 世纪8 0 年代末9 0 年代起，治理理论开始兴起于西方发达国家。1 9 8 9 年世界银行 在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”一词，此后“治理”便广泛地被用于政 治发展研究中。 英国学者格里斯托克归纳了关于治理的五个论点：治理指出自政府、但又不限于 政府的一套社会公共机构和行为者；治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程 中存在的界限和责任方面的模糊之点；治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构 之间的权力依赖；治理指行为者网络的自主自治；治理认为，办好事情的能力并不在于 政府的权力，不在于政府下命令或运用权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指 引；而政府的能力和责任均在于此。 罗茨认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着 有序统治的条件不同于以前，或是以新的方法来统治社会”。 除此之外，还有各种各样的治理概念，如自组织治理、企业治理、公共治理、全 球治理等等。在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权 威性。治理是各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式总和。治理是 使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。治理既包括有权 迫使人们服从的正式制度和社会组织，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式 的制度安排。固 我国著名学者俞可平总结归纳了关于治理的各种定义，认为治理一词的基本含义 是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不 同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共 哆格里斯托克，作为理论的治理：五个论点k 选自俞可平主编治理与善治 北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 年9 月，第3 4 页。 亩俞可平，治理与善治，北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 年9 月，第2 页。 国全球治理委员会：我们的全球伙伴关系，牛津大学出版社，1 9 9 5 年，第2 3 页 6 广西大掌硕士掌位戗譬 公爿砖合理视角中的毒t 讨比n r 公民，u 弩研究一一以糠洲市井，劬社区为饲 利益。 面对如此纷繁芜杂的概念，有必要对公共治理的概念作一个界定。有学者把公共治 理定义为公共事物领域内的治理，它是指在自组织治理的基础上，政府参与其中并起“元 治理的作用，政府与自组织形成互动型治理网络，共同谋求公共利益最大化的治理形 式。公共治理凸显公民社会组织的地位，强调治理的“公共性”。回 1 1 2 公共治理的内容 公共治理的内容非常丰富，我们从公共治理的主体、客体、目标、手段等方面进 行分析。 ( 1 ) 公共治理的主体包含所有公共利益的相关者，即与治理需求和满足存在直接 或间接利益关系的个人和组织都是公共治理的主体。也就是说，既可以是政府、公共机 构，也可以是私人机构或公共机构与私人机构的合作，甚至可以是个体公民，只要其行 使的权力得到公众的认可，都可以且应当成为各自不同层面上社会公共权力的主体和中 心。 ( 2 ) 公共治理的客体是社会公共事务，包括政治性公共事务、经济性公共事务、 社会性公共事务，公共治理的范围遍及国家和社会生活的各个方面及全体公民，涵盖了 公共治理利益主体所涉及到的所有对象和要素。 ( 3 ) 公共治理的目标。公共治理之所以受到普遍关注，原因主要有两个方面：一 是市场和政府在社会资源配置方面的能力缺陷促使了公共治理的普遍实施，人们越来越 深刻地认识到，仅仅依靠市场或者政府的行政命令、手段难以实现社会资源配置利用的 最优化，而通过公共治理则可以弥补政府和市场在控制和协调公共资源方面的某些不 足；另一方面，公民对公共政策回应性与参与性需求的提高，要求政府管理从等级控制 转向参与协作。公共治理的目标就是实现“善治”，即公共利益的最大化，这需要各个治 理网络之间的有效互动，良好合作。 ( 4 ) 公共治理的手段。公共治理强调管理对象的参与和合作，希望在社会公共事 务管理系统内形成一个自主的、拥有一定权威的网络。公共治理是建立在市场原则、公 共利益和相互认同基础之上的合作，是国家与公民社会、政府与民间组织、公共机构与 私人机构的合作。它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威。 o 俞可平，治理与善治，北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 年9 月，第5 页 留曾正滋，何为公共治理，行政学理论 ，2 0 0 6 年第2 期，第1 2 一1 5 页 7 f - 西大学顾士掌位论文公共治理视角中的城市社区公民参与研究一一以株洲市井曩社区为饲 这一自主的网络在某一特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进 行合作，分担政府的管理责任。从而建立起“由众多行动者组成的一个关系网络，和众 多行动者之间的合作伙伴关系。棚 1 1 3 公共治理的特征 公共治理是一个上下互动的管理过程，它强调顾客导向和结果导向，强调以多元的、 民主的、协作的行政模式管理公共事务。公共治理的实质是建立在市场原则、公共利益 和合法性认同基础上的合作。推动公共治理主体多元化，维护一个强大的、活跃的、参 与式的公民社会，以便使国家对公民更加负责任，弥补国家能力不足和市场缺陷，进而 促进以官民合作为特征的治理和善治。公共治理的特征可以归纳如下： ( 1 ) 公共治理以自组织治理为基础，只要社会通过公民的自主自治可以实现的， 政府都不插手； ( 2 ) 公共治理也会失灵，需要政府以元治理的角色出现，以处理自组织网络中出 现的“仲裁者缺位”现象； ( 3 ) 公共治理强调政府与自组织网络的互动，这种互动不再是上令下行的控制形 态，而是平等的上下互动； ( 4 ) 公共治理的权力呈网络化分布，权力多中心化，政府不再是唯一的权力中心： ( 5 ) 公共治理的主体实现了多元化，政府只是一个主体，公民社会组织、私人部 门、国际组织及至公民个人都可以成为公共治理的主体； ( 6 ) 参与和合作是公共治理的灵魂，它十分注重在公共事物的治理过程中吸纳治 理的利益相关人、专家学者以及关心公共事物的组织和个人的参与。治理理论体现的参 与合作不是一般的民主机制理念中所包含的政府为主导的、对社会从样性成份的吸纳、 接收，而是一种平行的，各以主体身份而存在的合作与对话机制和模式。 从根本上说，公共治理模式的过程就是寻求新型国家社会关系的过程，是重新 定位政府统治与公民作用关系的过程。在治理理念看来，治理的成功实施离不开一个繁 荣、活跃的公民社会，离不开政府能够释放出公民组织的自主管理能量。因为公民组织 发展和公民积极参与公共事务是治理得以运转的物质基础。所以，治理理念要求政府放 松对社会的过度管制，逐步授权给社区、授权给公民，大力发展公民自组织，不断增强 张成福、党秀云， ，2 0 0 6 年第2 期，第1 4 页。 8 广西大掌硕士掌位。沧文公爿田合理视角中的城卉比区公民参与研究一一以株洲市井增社区为倒 公民的参与意识，正如全中燮教授所指出的：当代治理模式的选择，归根到底是人类在 国家市场公民社会三维关系的组合中，寻求不同以往的、更为有效的实现共同 利益道路的努力。在今天，伴随着全球化的发展，以公民积极参与和公民自治能力为主 导的治理模式已经成为主流，冲击着传统的国家与社会关系。这使得传统的国家或政府 组织的作用逐渐缩水，而公民社会正在不断强大起来，发挥着越来越大的作用。 1 1 4 公共治理的精神内涵 从精神维度上，公共治理首先一改公共行政先前一直追求的效率与经济的工具性目 标，而强调自由与社会公平的价值取向，试图弥合工具理性与价值理性的断裂；其次， 公共治理以公共性为本质，强调各个治理主体应该在公共利益的引导之下走向合作与共 治；再次，公共治理以理性化和契约化的公共精神为精神依托，突出公民认同的地位。 治理的根本精神是契约观念，这种精神深深地蕴藏在西方以平等自由权利为核心的公民 文化之中。在个体层面，它要求自由精神、平等观念、责任意识、参与意识和互利互惠 的精神；第四，公共治理以有限理性为前提假设，否认完全理性，认为政府的理性不足 以把握不确定的现实，必须寻求与其他治理主体的合作；第五，公共治理网络中的自组 织治理需要凝聚社会资本，以实现自组织内部的协调，政府应该重视、尊重和利用社会 资本来配合法律规章等正式制度的运作。 从以上公共治理的分析可知，公共治理重视公民的参与和分享。在社区建设中，以 公共治理理论作为公民参与的分析框架，两者具有内在的关联性。 1 2 城市社区公民参与的概念及分析 1 2 1 城市社区公民参与的概念 社区这个概念源于德国社会学家腾尼斯。1 8 8 7 年，他出版了社会学名著 ：社区与 社会。认为社区是“亲密无间的、与世隔绝的、排外的共同生活”，其成员由共同的价 值观和传统维系在一起，他们有共同的善恶观念、有共同的朋友和敌人，在他们中间存 在着“我们”和“我们的”意识。腾尼斯的社区概念是在与社会概念的对比中展现出来的。 他是最早对社区与社会进行界分的西方学者。在他看来，社区的主要特征是人与人之间 孙柏瑛，当代地方治理：面向2 l 世纪的挑战，北京：中国人民大学出版，2 0 0 4 年 9 f - 西大学硕士掌位论文公爿田合理视角中的城市社区公民，与研完一一以期洲市井埘社区为倒 有着强烈的休戚与共的关系，社会的特征是以多元文化为基础的松散的人际关系；“共 同体是持久的和真正的共同生活，社会不过是一种暂时的和表面的共同生活。因此，共 同体本身被理解为一种生机勃勃的有机体，而社会应该被理解为一种机械的聚合和人工 制品。 他认为，共同体是基于血缘、亲缘、地缘和共同感情经历形成的。 有的学者认为“社区是聚居在一定的地域内的相互关联的人群形成的生活共同体， 即地域性社会生活共同体”。圆作为一种地域性社会共同体，“社区”包含了以下几个基本 要素：( 1 ) 以一定的社会关系为基础组织起来的、进行共同社会生活的人群；( 2 ) 一定 的有界限的地域；( 3 ) 共同的社会生活；( 4 ) 独特的社区文化；( 5 ) 社区居民在情感及 心理上对所属社区的归属感和认同感。回 关于城市社区的定位，目前全国有三种做法：一是定位在原来的居委会，以原有居 委会所辖区域作为社区；这种做法的弊端是，社区规模过小，资源分割，各类生活要素 只能在有限的狭小空间内配置，造成资源的浪费和无谓损耗。二是定位在街道办事处， 以街道办事处所辖区域作为社区；这种做法的弊端是，社区组织容易成为政府的附属物， 不利于推进社区民主。三是定位在规模调整后的居委会。这种做法吸取了前两者的优点， 避免了前两者的缺点。社区的主体是社区成员，社区成员参与和自我管理、自我教育、 自我服务，是社区发展的生命力所在。只有定位在这个层面上，才能便于社区成员的民 主权利发挥，把社区成员建设社区的积极性最大限度地激发出来。社区不是街道和居委 会的翻版，不是政府权力的延伸或“准政府”，而是衔接政府和个人，承接政府分离出来 的管理一定区域内社会公共事务的社会自治组织。因此，本文将城市社区定义为：已经 经过体制改革，规模和管理权利都有所增大的城市基层区域，即城市社区居委会。 联合国经济与社会委员会( u n i t e dn a t i o n se c o n o m i ca n ds o c i a lc o u n c i l ) 的决议案认 为，社区公民参与包括三个条件：一是需要在民众民主自愿的基础上使其融入社会发展 过程；二是必须平等地分享参与所带来的利益；三是必须参与决策制定程序，包括目标 设定、政策方案的形成、执行与评估。社区公民参与的实质是围绕社区公民共同关心的 社区公共事务以及涉及社区公共利益的事务进行的参与、决策和监督。在本文中，城市 社区公民参与的定义为：在城市社区中，公民出于自身权利与利益的维护或者基于公民 责任意识，以组织或个体的方式对社区内公共事务的参与、决策、监督等活动。 。【德】腾尼斯，社区与社会，北京商务印书馆1 9 9 9 年版，第1 3 4 页。 o 韩明漠、王思斌，社会学概论，中央广播电视大学出版社1 9 9 3 年版，第1 7 5 页 。雷洁琼主编，转型中的城市基层社区组织：北京市基层社区组织与社区发展研究 ，北京：北京大学出版社，2 0 0 1 年。第2 页。 1 0 广西大学硕士掌位论文公爿砖台理视角中的城讨醚区公民参与研究一一以期洲市井锄社区为| 一 我国正在进行的城市社区建设的终极目标就是实现社区自治。社区自治是指公民在 党和政府的领导下，在国家法律允许的范围内，自己管理自己，自己决定自己的事情。 社区自治的主体是社区公民，社区自治的客体是与公民切身利益相关的公共事务。从根 本上说，没有社区公民的广泛参与，就没有社区自治，因此，只有充分调动社区公民的 积极性，让他们自发、自主地参与到社区的各项公共事务和公益事业中来，通过民主选 举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现公民的自我管理、自我教育、自我服务， 社区才会充满活力，才会健康发展。城市社区治理中的公民参与，不同于般意义上的 公民政治参与和行政参与，它是社区公民由于社区这一共同体的存在，出于对自身利益 的维护以及共同体的公共利益，而对社区公共事务、公共利益所进行的政治参与和实践 参与。然而，正如徐勇教授所说，“中国的城市社区建设才刚刚起步，当务之急是重新 构造社区组织，进行社会整合。社区自治还只是隐含在社区建设之中，处于萌生状态。 但社区建设的本质是动员广大人民群众共同参与建设自己的幸福生活，社区自治是社区 建设的应有之义和发展趋势”。社区治理中的公民参与不仅包括社区公民在社区选举中 的投票参与，也包括社区公民对公共事务的关心、建议、参与、分享。因此，有必要探 讨社区公民参与的意义、内容和公民参与的理想状态。从公共治理的视角，城市社区公 民参与具有不同的目的和意义。 1 2 2 公民参与的目的与意义 社区公民参与是社区发展的基础、动力和保证。促进社区公民参与对于加强社区发 展、推进民主政治、维护社会稳定、促进人的全面发展等具有巨大的作用。 ( 1 ) 社区发展是一项系统工程，涉及多个部门，需要社会各界的广泛参与。社区 公民作为社区生活的主体，理所当然有义务分担社区发展的责任，有权利分享社区发展 的成果。公民参与使每一个公民都有机会为谋求社区共同利益而施展和贡献自己的才 能，从而使社区的各种资源得到充分的运用和有效的整合，特别是在社区资源匮乏的情 况下，公民的有效参与是推动社区建设具体项目顺利实施的保障。例如，通过集资来建 设公共设施，可以说，没有公民的广泛参与就没有社区发展。 ( 2 ) 社区公民参与是城市基层民主建设的基础和核心内容，是人民当家作主的一 个重要方面，是社会主义民主政治的重要组成部分。健全民主制度、发展社会主义民主 的基础性工作之一就是要“扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民 嗡勇、陈伟东等著，中国城市社区自治，武汉：武汉出版社，2 0 0 2 年1 1 月 1 1 广。西r 大掌硕士学位论文公爿砖台理视角中的城啊畦区公民。与研究一一以糠洲市井埘社区为倒 主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。棚 ( 3 ) 社区公民对社区公共事务的主动、有效参与，有利于提高资源的利用效率， 切实提高社区的公共利益，提高社区的生活质量，人人安居乐业，有利于维护社会的稳 定和社区的和谐发展。 ( 4 ) 社区公民参与也有利于提高公民的个人素质，有利于人的全面发展。人的全 面发展是社会发展的终极目标，是历史发展的客观要求。离开了人的全面发展的所谓社 区发展是毫无意义的。社区公民参与具有自我教育、自我实现的功能，它为社区公民实 现个人自由、个人平等，发挥个人的聪明才智和潜能提供了舞台。对社区公共事务的参 与，能够强化社区公民的社会责任感，培养他们的社会公益精神和奉献精神，增强他们 对公共问题的关注，使他们在创建自己的美好家园，创造自己的幸福生活的过程中净化 心灵，陶冶情操，得到自我价值的满足。公民只有不断直接地参与社会和国家的管理， 个人的自由和发展才能得到充分实现。 1 2 3 公民参与的内容和类型 城市社区公民参与主要表现为社区公民政治参与、社区公民经济参与、社区公民文 化体育参与以及社区公民社会参与。政治参与是指社区公民通过选举、对话、民主政治 等来实现对社区事务的参与。公民通过彼此之间的民主对话直接参与社区的政治领域， 通过选举等手段选出自身利益的代表，直接参与和监督社区建设的重大决策过程。公民 还可以通过法律的形式捍卫自己的政治权利，通过组织的形式增加政治呼声。经济参与 是指社区公民在社区范围内对涉及经济的公共事务的决策、监督和建议，对经济成果的 分享等，也包括公民在社区内的消费和生产销售。文化体育参与是指社区公民以个体或 组织的形式参与社区文化体育活动。社会参与是指社区公民对社区公益活动和福利事业 的参与，包括互助、帮困、维护治安等等。 按照不同的标准和角度，社区公民参与有不同的划分方法和类型： ( 1 ) 依据参与主体的自愿程度，社区公民参与可分为主动参与和被动参与。主动 参与是指自主型参与，是社区公民基于自身的利益和需要自发自愿地对社区公共事务施 加影响的行为。被动型参与是指动员型参与，是社区公民因受他人意志的促动或政府的 号召而非自愿地影响社区公共事务的行为。 ( 2 ) 依据参与客体的功能特性不同，社区公民参与可分为决策参与、实施参与、 哑泽民，全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面 ，北京：人民出版社，2 0 0 2 年1 1 月 1 2 广西大掌硕士擘啦论文公爿s 台理视角中的城市社区公民摹。与研究一一以糠洲市井渤社区为倒 监督参与和信息参与。决策参与是社区公民参与制订和通过社区决议或决定的行为和过 程。实施参与是指社区公民参与贯彻执行社区决议或决定的行为和过程。监督参与是社 区公民参与检查、评估社区决议或决定的落实情况，监督、评议政府及其工作部门、社 会服务组织和社区群众性自治组织工作业绩的行为和过程。信息参与是指社区公民参与 信息的提供、收集、分析、处理和发布的行为和过程。 ( 3 ) 依据参与的渠道不同，社区公民参与可分为组织参与和非组织参与。组织参 与是社区公民通过一定的组织形式参与社区公共事务的行为。非组织参与是指社区公民 不通过一定的组织形式，个人自发地参与社区公共事务的行为。 ( 4 ) 依据参与的制度化水平，社区公民参与可以分为制度参与和非制度参与。制 度参与是指公民在现行制度规范范围内的参与行为，即在政府制