（行政管理专业论文）参与式治理视角下的重庆市社区环境治理研究——基于江北区实证调查.pdf

硕十论文 参j 式治理视角下的蕈庆市社区环境治理研究 摘要 治理理论是在政府合法性日趋弱化，市场和政府呈现双重失灵的困境下于2 0 世纪 九十年代在西方国家产生的。之后，治理理论便被引入到社区建设和制度创新中，并迅 速成为人们讨论的热点。将参与式治理应用到社区环境治理中来，是9 0 年代以后新兴 起来的一种治理类型，也是在环境问题成为严重制约我国现代化建设的一个重要社会问 题的背景下产生的。社区自主治理在环境治理中表现出明显的优势，但我们并没有充分 地利用社区的优势，参与式治理实施仍然存在很多困境，仅就“参与式治理 来说，在 当前全国实践中也仅仅是少数典型。如何发展我国参与式治理，是寄希望于政治体制改 革，还是托重于公民参与，这正是一个值得探讨的问题。本文以治理理论为理论背景， 以中国改革及城市社区为背景，运用理论研究方法，通过对以往社区治理模式以及个案 的深入分析，研究重庆市江北区社区居民参与式治理的发展情况以及社区与政府、市场、 非政府组织的环境治理关系处理模式，以期为社区建设和城市环境治理提供一些参考意 见。文章从理论和实践两个方面分析了参与式治理兴起和发展的原因，并对非政府环保 组织等非营利组织的积极作用做了详细的阐述。在整篇文章中紧紧围绕着治理主体间的 合作。随着各个利益相关者的合作网络的不断完善，社区参与式治理将会有更广阔的发 展前景。 关键词：社区，参与式治理，环境治理，公民社会，非营利组织 a b s t r a c t硕。i ：论文 a b s t r a c t a st h e g o v e r n m e n tl e g i t i m a c yw a sb e c o m i n gm o r ew e a k e n e d ，t h e m a r k e ta n d g o v e r n m e n tp r e s e n t e dt h ed o u b l ef a i l u r e s ，g o v e r n a n c et h e o r yw a sp r o d u c e di nt h e9 0 so ft h e 2 0 t hc e n t u r yi nw e s t e r nc o u n t r i e s a f t e rt h a t ，t h eg o v e r n a n c et h e o r yw a si n t r o d u c e di n t ot h e c o m m u n i t y - b u i l d i n ga n ds y s t e mi n n o v a t i o n ，a n db e c a m eah o tt o p i cr a p i d l y e n v i r o n m e n t k e e p sg e t t i n gw o r s e , w h i c hb e c o m e sas e r i o u sc o n s t r a i n ti nc h i n a sm o d e r n i z a t i o na sa n i m p o r t a n ts o c i a lp r o b l e m a n dc o m m u n i t ys e l f - d e t e r m i n a t i o nw a sp r e s e n t e dav e r yo b v i o u s a d v a n t a g ei ne n v i r o n m e n t a lt r e a t m e n t ，b u tw ed i dn o tt a k ef u l la d v a n t a g e so ft h ec o m m u n i t y s oh o wt od e v e l o pt h i st h e o r y ? s h o u l dw er e l yo nt h et o p t o b o t t o mr e f o r m si np o l i t i c a l s y s t e mo rt h ew h o l ep a r t i c i p a t i o no ft h ev a s tc i t i z e n s ? t h i si sa ni s s u et h a td e s e r v e sd e e p r e s e a r c h t h i sp a p e rr e s e a r c h e so nt h es i t u a t i o no fg o v e m a n c et h e o r yd e v e l o p m e n ti n c h o n g q i n ga n dt h ep a t t e r n so nh o wt od e a lw i t ht h er e l a t i o n s h i p sa m o n gc o m m u n i t y , g o v e r n m e n t ，m a r k e ta n dt h en o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ( n g o ) i nt h ee n v i r o n m e n t a l t r e a t m e n ts oa st oa f f o r ds o m ea d v i s e sf o rc o m m u n i t yc o n s t r u c t i o na n dc i t ye n v i r o n m e n t a l t r e a t m e n t ，t h r o u g ht h ed e e p l ya n a l y s i so nt h ep a s tc o m m u n i t yt r e a t m e n tp a t t e r n sa n ds o m e c a s e sb a s e do nt h eg o v e r n a n c et h e o r y i tu s e st h e o r ya n dp r a c t i c er e s e a r c hm e t h o dt os t u d yt h e d e v e l o p m e n to fu r b a nc o m m u n i t y , a n dm a k e sd e t a i l e dd e p i c t i o n so ft h ea c t i v ee f f e c t so ft h e n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s s u c ha sn o n g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n s i ti sb e l i e v e dm a tt h e p a r t i c i p a t i o n - g o v e r n a n c eo fu r b a nc o m m u n i t yw i l l b ea b l et oh a v ev a s t e rd e v e l o p m e n t p r o s p e c ta st h ew h o l ec o o p e r a t i o nn e t w o r kb e c o m e sc o n t i n u o u s l yp e r f e c t k e y w o r d s ：c o m m u n i t y , p a r t i c i p a t i o n - g o v e r n a n c e ，e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n , n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n s ，c i v i ls o c i e t y 声明尸明 本学位论文是我在导师的指导下取得的研究成果，尽我所知，在本学 位论文中，除了加以标注和致谢的部分外，不包含其他人已经发表或公布 过的研究成果，也不包含我为获得任何教育机构的学位或学历而使用过的 材料。与我一同工作的同事对本学位论文做出的贡献均己在论文中作了明 确的说明。 研究生签名： y 町年莎月y 日 学位论文使用授权声明 南京理工大学有权保存本学位论文的电子和纸质文档，可以借阅或上 网公布本学位论文的部分或全部内容，可以向有关部门或机构送交并授权 其保存、借阅或上网公布本学位论文的部分或全部内容。对于保密论文， 按保密的有关规定和程序处理。 研究生签名： 伽7 1 年( 月y 日 硕士论文 参与式治理视角下的重庆市社区环境治理研究 1 绪论 1 1问题的提出 “参与与“治理 的结合以及各种参与式发展的兴起，必然有其深刻的根源和背 景。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理 政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序 所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。中国国内最早开始研究治理理论的俞可 平教授在其主编的治理与善治一书的开篇就明确介绍了治理概念的内涵及其发展， 它体现了民主、自由及平等这些现代政治生活的核心价值和内涵，并比较了统治与治理 的根本性区别，随之很多研究或者项目都冠以“参与 之名。 不同时期的地方政府，对基层社会采取不同的治理模式，与此相联系的居民回应方 式也不同。政府权能的变化决定治理方式的变革，随之也引起了居民参与方式的变革。 在我国，自然经济所导致的行政权力支配社会，以某种权威为核心的时期已经结束。建 国后，我国开始注重居民参与国家事务的管理，但由于政治、经济、文化条件等方面的 限制，这一时期的居民参与渠道少、自身参与技能较低，有众多弊端。随着市场经济的 快速发展和民主化进程的加快，人们的观念和行为发生了深刻变化。面对社会发生的一 系列变化，现行的城市基层管理体制、运行方式、管理规模、管理方式已完全不能适应。 与市场经济基础相适应的，居民参与从单纯的政治参与提升到了对社会公共事务的参 与，也使得政府的含义在消退，原来单位和街道之间有效的配合也出现了问题，在很多 情况下，街道必须面对没有单位配合的治理状况。仔细审视政府治理变革过程，政府一 直致力于重新审视和调整政府与社会之间的关系，并力图通过制度化的方式消除与民众 的矛盾和冲突、降低改革的成本。试图寻求更有效的制度安排来提高公民民主能力、提 升国家竞争力，以促使政府组织对公众更有责任心和回应性，更加具有可信度和合法性。 在此背景下，“参与式治理”应运而生。盖伊彼得斯提出的参与式政府治理模式为我国 政府治理模式的创新提供了一个可借鉴的蓝本，对我国政府机构改革、环境治理等问题 都有重要启示。已有研究和实践证明，实现政府、社会和居民共同治理可以推进政治民 主化的发展，是个正确的发展方向，尽管这个过程是复杂、漫长的。以上论述表明，“参 与式治理 作为一种新型的城市社区管理体制，是现代民主在当代中国的实践形式。这 不仅是对中国改革实践的回应，也深刻地反映了人们的需求、理念和追求。但关于其概 念的界定还不是很明确，还处于发展的阶段，不同的发展组织或部门根据自己的目标和 项目运作或研究背景的不同，都有着不同的认识和解释。居民参与环境治理本质的特点 就是在环境资源管理中当地社区的参与，并在当地环境资源管理过程中扮演主要的角 色。从现有的文献资料来看，对重庆市社区环境治理的实证研究相对很欠缺，对居民社 1 1 绪论 硕i ：论文 会、企业参与式治理环境问题的理论研究明显不足，有研究的必要性。 基于上述国际和国内的发展背景和趋势，本研究主要从参与式治理视角下来探讨社 区环境治理的问题，尤其是将“参与式治理 和“社区自治过程整合到社区的环境管 理过程中去，试图通过对重庆市的社区调查研究为其社区环境治理中的“社区参与 和 “集体行动提供一个较为合理的解释。这一研究问题的提出主要源于以下两个方面的 原因： 第一，无论从国际还是国内的角度来看，环境问题对于人类生存和社会发展构成的 威胁都是导致人们对于社区环境的利用和管理的关注的主要缘由。作为人口的聚集地和 经济高速发展中心的城市在现代化进程当中，由于工业主义的泛滥，其生态系统不断受 到威胁并长时间失去平衡。面对如此严重的环境问题，认识到要改变传统发展模式以实 现可持续发展，要采取切之有效的环境治理措施，推进城乡环境综合治理；要加强生态 环境建设，改善我国环境现状，为城乡居民创造管理有序、环境优美、生活便利的和谐 现代化社区。归根结底，良好的环境治理归根结底是为了服务于公共利益和民众的需要， 体现人类文明的基本价值。政府在不断寻求环境治理解决方法的过程中，居民对于居住 区也有了比从前更加强烈的归属感和所有感，基于对安居乐业的追求，他们越来越具有 自我和参与意识，具有强烈的自治需求，渴望加入到社会公共事务中来。在政府治理的 既有背景下，国家在最近对环境和治理政策的关注中，重点已经转移到以社区为基础的 途径上。政府不再是唯一的主体和行使者，国家正逐步地把原来由它独立承担的责任向 市场和社区转移，让各种私人部门和社区组织承担越来越多的责任。因此，地方政府主 动或被动地将部分权力回归社会，为社区提供了自治空间，从而也为居民参与环境治理 奠定了基础。3 6 年前，弗里德曼就强调政策计划中的多主体合作方式，提倡公民社会的 重要地位，赞成将政府的权力与权威转移给其他行动主体。i l l 其中，公民社会是治理的 重要主体，他与政府、市场三者间的良好关系是环境治理的基石。在关于社区和环境之 间关系方面，多样化的社会角色在资源获取和控制方面的协商和竞争的视角为本研究提 供了一定的理论基础。从这种意义上说，对于参与式治理下的社区环境治理的探讨是对 于不同社会角色在环境治理过程中行为的探讨。 第二，传统社区在保护自然资源方面表现出的优势对城市社区的启发以及现实基 础。可持续发展是当今世界发展的潮流，而环境资源的可持续管理是实现可持续发展的 基础。面对社会经济发展而引发的全球性资源与环境危机，人们开始越来越关注人类与 资源、与环境之间的矛盾，寻求一种有效的治理环境的互动模式。长期以来，人类为了 寻求一种建立在环境和自然资源可承载基础上的长期发展模式进行了不懈的探索。为了 实现对环境资源的高效和持续管理，人们一直在寻求一种更加灵活的、关注社区参与的、 适合于社区基本情况的管理方式。诸多的发展研究工作者见证了资源的国家集中管理和 【f r i c d m a n n ，r e t r a c k i n g a m e r i c a ：at h e o r yo f t r a n s a c t i v ep l a n n i n g ( n e wy o r k ：d o u b l e d a ya n c h o r ，1 9 7 3 ) ，p 4 8 4 2 硕。f ：论文参与式治理视角下的重庆市社区环境治理研究 私有化管理失败，认为资源私有化和国家集权管理是管制性共有资源管理的两个极端， 现实的管理实践暗示我们，介于二者之间的管理方式社区管理可能会是一个更加明 智的选择。建立在社区基础上的环境治理其实是自然发生的，并有着久远的历史。在世 界上的有些地区，社区仍然是一种基本的环境保护方式。事实上，任何一个国家或区域 范围内往往是各种管理体制同时并存的，这是对于不同种类的环境资源的特点、管理和 利用的不同目的的一种适应。而社区直接参与环境资源管理由于潜在的优势得到更多的 关注。改革开放以来，随着我国政治体制改革的深化，一个相对独立的公民社会逐步成 长起来，主要表现为：民间组织的数量和种类迅速增加，民间组织的独立性和合法性日 益增强。【l 】这也成为研究参与式治理的现实基础。因此，深入研究居民参与环境资源管 理过程是必然需要的。 1 2 研究进展 1 2 1国外居民参与研究 现已成为政府改革的重要理念的“参与式治理 是由“治理 概念发展而来的，而 治理理论是在政府合法性同趋弱化，市场和政府呈现双重失灵的困境下于2 0 世纪九十 年代在西方国家产生的。理论依据：新公共行政倡导公民参与公共管理过程；新公共管 理强调授权公民社会，增强公民参与意识和能力伍德罗威尔逊于18 8 7 年发表行政学 之研究创立了行政学科，使行政学从政治学中分离出来，提出政治行政二分法。 古德诺在此基础上做了进一步的阐释，他认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志 的执行。他们都主张行政活动应保持独立性。不受外界包括公民参与的干预，“公民参与 是政治领域的适当范畴，应该远离职能化行政官员。 2 1 2 0 世纪6 0 年代末，新公共行政 学者们展开对政治行政二分法的批判，由于政府与社会、政府与市场关系的一再调整， 政府治理理论受现实的推动更加丰富起来，出现了新公共行政学、新公共管理学、重塑 政府理论、治理理论等诸多关于政府变革的理论，如新公共行政学、戴维奥斯本和 特德盖布勒的改革政府一企业家精神如何改革着公营部门、丹尼尔耶金和约瑟夫斯 坦尼斯罗的制高点一重建现代世界的政府与市场之争、盖伊彼得斯的政府未来的 治理模式、斯托克的作为理论的治理：五个论点等书。弗雷德里克森指出：“公 共行政除了强调公共性之外，更要强调公民在公共行政活动中的角色与重要性，唯 有公共行政纳入了公民的角色，成为合作的伙伴之后，才能共同完成公共事务的管理活 动。 【3 】其中盖伊彼得斯的著作政府未来的治理模式一书“第一次系统评价了席卷 全球的行政改革运动，被誉为对眼花缭乱的全球治理变革进行综合分析的杰出著作。该 l l l 俞可平：治理与善治，北京社会科学文献出版社，2 0 0 0 年版，第4 2 页。 1 2 1 约翰克莱顿托马斯：公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略( 孙柏瑛等译) ，北京中国人民大 学出版社2 0 0 4 年版。 1 3 1 乔治弗雷德里克森：公共行政的精神( 张成福等译) ，北京中国人民大学出版社，2 0 0 3 年版。 3 l 绪论 硕上论文 书在对传统治理和全球行政改革进行多年潜心研究的基础上，提出了政府治理的四种模 式， f l 】即市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制式政府。笔者认为，其中的参与 式政府模式能够适应目前中国政府所面临的内外环境，为中国政府治理模式的创新提供 一条选择的路径。 从以上国外政府治理研究的观点可以看出，参与式治理是现代社会治理的基本方 式，这种模式能够为中国政府治理提供一条新的路径。 1 2 2 国内居民参与研究 学者们基于社会资源配置领域的政府失败与市场失灵，在2 0 世纪9 0 年代初提出 了治理理念，寻求政府与公民社会的有效合作和公民参与公共事务治理以缓解政府治理 合法性危机。作为治理活动的内在要求，参与是治理概念的应有之义。“参与式治理 这一概念的提出，无疑是强调对公民参与程度的重视。2 1 世纪初，不少政治学者开始进 行参与式研究，发表了一些有影响的成果，比如：李图强【2 1 ，顾丽梅【3 1 ，孙柏瑛【4 1 ，他 们从不同的角度和观点出发都对政府治理问题提出了新的见解和主张，总结出社区建设 的不同特点和与模式，但是对于参与式政府的治理理念，有些只是略微一谈，没有作深 入研究。还有一些作者发表过关于参与式治理或公民参与的文章，如：顾丽梅的解读 西方的公民参与理论一兼论我国城市政府治理中的公民参与新范式的建构( 2 0 0 6 ) 、冉 冉的参与式透明治理：从第六届全球政府创新论坛透视全球政府创新的主要趋势 ( 2 0 0 5 ) 、胡益芬的参与式治理一第三部门与政府关系探悉( 2 0 0 4 ) 、郭道晖的政府 治理与公民社会参与( 2 0 0 6 ) 、徐勇的论城市社区建设中的社区居民参与、陈伟东的 论城市社区民主的制度结构以武汉市江汉区社区建设实验为例等文章，这些文 章重视公民参与在政府过程中的作用，并把公民参与纳入政府治理模式的变革之中，为 我国建立参与式政府模式提供了理论指导。与此同时，也有些学者开始介绍国外公民参 与的情况，例如： 美】乔治s 布莱尔：社区权力与公民参与，伊佩庄、张雅竹编译 ( 2 0 0 3 ) 、【美】约翰克莱顿托马斯：公共决策中的居民参与：公共管理者的新技能与新 策略，孙柏瑛等译( 2 0 0 5 ) 。2 0 0 4 年9 月和2 0 0 5 年1 0 月，在北京和成都先后以“参与 式治理”为题召开了两次学术研讨和经验交流会。在城市社区建设过程中，为响应国家 的社区建设政策目标，城市地方政府的治理方式发生了主动性变革，这为广大居民参与 社区建设提供了广阔的空间。事实上，居民参与的方式也发生了较大变化，为社区建设 推动注入了诸多动力。 1 1 l 盖伊彼得斯：政府未来治理模式，：i t s , 中国人民大学出版社，2 0 0 1 年版，第3 页。 2 1 李图强：公共行政与公民参与的关系，载北京工业大学学报( 社会科学版) 第四卷，2 0 0 4 年第2 期，第4 9 页。 【3 】顾丽梅：政府治理的社会化与信息社会公共行政理念的重塑，载中国信息化趋势报告 ，2 0 0 4 年第1 8 期，第 6 页。 f 4 j 孙柏瑛：当代发达国家地方治理的兴起 ，载中国行政管理 ，2 0 0 3 年第4 期，第4 7 页 4 硕上论文参j 式治理视角下的重庆市社区环境治理研究 1 3 研究意义 目前国内及境外对居民参与各类问题的研究颇多，但很大程度上是局限在政治参与 上，即人大政协代表的选举。而所见到的大多数关于居民政治参与的研究又仅仅集中在 对于农村政治参与的研究，将地方政府和居民参与结合起来研究的成果更不多见。即便 有一些城市居民参与的著作，也大多是与居民参与行动实际情况差距较大的理论思考， 对这些问题或是匆匆掠过，或是浅尝辄止，没有做进一步的理论研究和现实分析。中国 研究居民参与晚于西方4 0 年左右，目前尚处于起步阶段，从事研究的人员较少、研究 的方法、对象和内容还不成熟。相应地，我国在社区环境治理方面的研究也大大落后于 西方发达国家，重庆的社区环境治理也相对落后于北京和上海等发展起步较早的城市。 本文j 下是受到这一思想的启发，试图在这些研究基础上对重庆市居民参与环境治理的情 况做出较为明确、全面和深入的探讨。就选题的实践意义和应用前景而言，全国社区的 数量已相当可观，1 9 9 1 年民政部从全国城市中确定2 1 个城市中的2 6 个城区作为社区建 设实验区，重庆市的江北区是其中的一个，并被确定为“全国社区建设示范区”。但从 现有的文献资料来看，对重庆市社区环境治理的实证研究相对很欠缺，对居民参与的社 区环境治理的理论研究明显不足，有研究的必要性。 通过对个案的深入解析可以了解社区自主治理模式、社区与政府、市场在“参与式 治理”的视角下的关系处理模式及优劣势，希望能对政府环境治理提供一些有益的建议。 对近些年来各地社区建设经验及治理模式进行总结，有助于我们更深刻地认识当代中国 基层社会政治及治理方式的转型和变迁。进一步认识社区“参与式治理”的性质与功能， 也利于提高民众的环境保护意识，从而最大限度的借助社区的力量，一定程度的改善环 境状况。 1 4 研究方法与思路 本研究选择了重庆市江北区大石坝街道几个社区( 它们分别是石油社区、瑜康社区、 东方家园社区等) 作为调研点。其原因在于：( 1 ) 具有自我治理和社区为主导的自然资 源管理的传统和实践。( 2 ) 重庆成立直辖市以后，这些街道受到政府和非政府组织的社 区发展项目的开发，然而不同的社区内同种资源的管理模式常常存在着很大的差异。基 于这样一种背景，选择它们作为本研究的区域可以使得研究在内容上更加丰富和充实。 调查方法：本研究中主要采用了访谈法( 社区居民、知情人访谈和非政府环保组织 成员访谈) 、问卷法、参与式观察、半结构访谈、关键人物访谈等获取资料，资料分析 主要通过s p s s 统计分析和个案研究为主。其中小型的调查问卷基本上是在某一选定的 社区内部以全样本量的调查为主，主要安排在社会活动当天进行。知情人访谈主要了解 环境管理情况；非政府环保组织成员访谈主要用于环境治理实践方面等。 5 l 绪论硕i ：论文 分析方法：本研究采用了定性分析和定量分析相结合的方法，定性分析资料一般来 源于当地有关部f - - 手资料收集和当地居民访谈案例。定量的资料主要来自于对于社区 的小型问卷调查，并通过统计软件s p s s 进行描述性统计分析。 本文研究的创新点：从研究的视角上而言，抛开了以往单纯的社会学或经济学视角 对于人们环境管理行为的研究，将环境治理与社区居民参与结合起来研究，并进行实证 分析，为环境治理中的“社区参与 和“集体行动 提供了一个更加系统化的合理解释。 研究方法上而言，进行政治学、公共管理学、社会学等跨学科知识的运用，没有严格囿 于特定的某一个社区进行面面俱到的剖析，也没有从宏观的层次上去刻意地考察，而是 选择了在社会、经济、文化方面具有某些共同特点的一类社区进行研究，目的在于能够 提取到典型的案例素材，并通过不同社区之间细微的差异来更加全面地探讨社会、经济 和文化背景下的重庆市社区在参与当地环境治理的行为动机，从中提炼出它们的共性。 研究框架上而言，将权利和义务、社区制度以及治理的概念同时纳入了研究的框架。 本文主要运用理论分析的方法，综合运用政治学、管理学、社会学及经济学的相关 理论知识，结合中国城市社区建设的发展实践，在已有学者研究的基础上，运用提出问 题、分析问题、解决问题的方法，针对目前社区参与环境治理的现状，对重庆城市社区 做系统的研究和阐述，以期为重庆城市社区参与环境治理提供一些参考意见。 本文的基本框架主要包括以下几个方面：第一部分：引言。在这一部分中主要介绍 研究的背景、意义，现有研究成果的文献综述，研究的方法以及基本理论和概念的界定。 第二部分：参与式治理的理论概述。第三部分：社区环境参与式治理的可行性。第四部 分：参与式治理在社区环境治理中的实践。第五部分：推行社区环境参与式治理的对策。 第六部分：结论。 6 硕上论文 参与式治理视角下的重庆市社区环境治理研究 2 参与式治理的相关理论 2 1 基本概念界定 2 1 1 治理 为了获得社会的持续增长，适应社会政治生活发生的重大变革，各个国家都在寻找 一种能够适应环境的新的治理方式，以便能获得社会的持续增长。于是，“治理 很快 成为变革中强势的政治理论词汇，成为公共管理领域研究的热门词汇。治理理论是在2 0 世纪9 0 年代，在西方国家市场失灵和政府的失灵下，特别是随着新自由主义兴起并发 展成为推动改革的主导思潮的背景下产生的，是新公共管理的继承、深化和扩展。“治 理 与“统治”是两个相对应的概念，但又是两个相对独立的概念。比起统治来，作为 政府改革重要理念和价值追求的治理理论，其基本要求是以“参与”为前提的权力行使 的双向性，管理主体的多元性，以及上下互动的权力运行方式。它主张将第三部门引入 到公共管理中来，以实现政府、市场、公民社会的良性互动与合作，为社区建设和制度 创新注入新的活力。对于它的定义，不同学者有不同的看法，治理的最高标准是实现善 治，同时善治也是实现治理的手段，“善治实际上是国家的权利向社会的回归，善治的 过程就是一个还政于民的过程。州】在我国，城市环境问题成为影响城市发展的重大问题， 在实践中社会各界对城市环境治理的认识并不高。一些城市政府重g d p 增长，重经济 发展，轻视环境保护和治理，诸多环境问题已经直接影响到了城市居民的生活环境。现 有的城市环境治理投入规模及管理体制难以使得城市环境现状得以较快地改善，人民群 众对环境的需求与现实的环境现状存在着较大差距。所谓城市环境治理是指各级管理者 依据国家和当地的环境政策、环境法律法规和标准，协调城市经济社会发展与环境保护 之间的关系，限制人类损害城市环境质量的活动的有关行为的总称。 2 1 良好的环境治理 归根结底是为了服务于公共利益和民众的需要，体现人类文明的基本价值。如何在环境 治理的过程中更好地体现人民的意志和权利是目前各国政府改革与创新的主要问题。这 就需要在环境治理的过程中更多地体现参与性、透明性和责任性。 2 1 2 参与式治理 “参与式治理 是由治理概念发展而来，治理理论为社区参与环境治理提供理论基 础。作为治理活动的内在要求，“参与式治理 的核心就是居民参与。尤其对于城市社 区而言，没有居民参与就谈不上参与式治理。本文中的居民参与尤指居民在社会公共管 理中的参与以及社区公共政策制定与执行的参与。“参与 是政治学研究的核心概念， 【1 1 俞可平：治理与善治，北京社会科学文献 f j 版社，2 0 0 0 年版，第1 l 页。 1 2 1 姜爱林：城市环境治理：问题及转型期的解决途径，载合肥工业大学学报2 0 0 9 年第2 期，第l 页 7 2 参j 式治理的相关理论概述硕十论文 政治参与也是被看作是政治民主的基本形式，当然更重要是指对其他社会生活的参与。 不过，将“参与 和“治理 结合起来则是最近的事情，“参与是“治理 的内在的、 不可分割的特征之一。【1 】将“治理 和“参与式 放在一起，强调了公民理性参与、协 商处理公共事务的必要性。作为治理活动的内在要求，参与是治理概念的应有之义。 “参与式治理是建立政府与公民社会的合作、协商和伙伴关系，促使政府与社会 组织共同参与公共事务管理过程的治理模式。它的兴起和发展为公共管理提供了一个全 新的理念，它的提出是直接对立于单一中心权威治理的。k o o i m a n 认为“不论是公共部 门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的 全部知识与信息；也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应有所有有效的工具。 【2 】从中我们能分析出，“参与式治理最基本的原则是平等参与、赋权、扁平化组织等， 同时也意味着理性博弈、合作、协商等。它强调对公民参与程度的重视、强调权力中心 的多元化、强调政府与公民社会的互动性。其倡导者“否认官僚体制在提供公共服务方 面的核心地位，取而代之是寻求合作方式和利用个人参与来加强政府效能。官僚体制在 某些功能上仍然有其存在的必要，但人民自己可以在整个体制上发挥更重要的作用 。1 3 1 通过参与能反映公民的要求，提供全面准确的信息，提供决策的科学性，体现政府鼓励 公民参与的价值取向。这种新型的城市社区管理体制，主张通过培育公民精神，鼓励公 民个体及组织参与公共政策制定执行和公共事务管理，有利于充分体现个人价值，从而 认同现在的政治体系和政治权威；充分肯定公民社会的积极作用，着力培育强大的公民 社会；重视第三部门；加快政府职能转变，建设与政府的良好伙伴关系；有效地制约政 府运作、促进政治民主化、弥补政府决策的有限理性、防止独裁政治的出现；建设“民 主化 、善治政府以建立政府与公民社会之间的合作互动关系，是现代民主在当代中国 的实践方式。 2 1 3 公民社会 公民社会是推动经济良性发展的重要因素，是参与式治理模式的现实基础，是实现 推进社区建设、形成善治的重要力量，并作为推动社会发展的重要力量被引入到社会治 理结构中来。公民社会采取的是一种与传统“自上而下一手段不同的“自下而上 的方 式，不需要太多动员，有共同利益和需求的居民自然就会走到一起。过去2 0 年以来，中 国政府主管部门和理论界对“公民社会 这个概念以及相关问题有了新的认识和理解。 公民社会也逐渐显露出新的鲜明特色。这种理论的新变化也反映到这个时期各种非政府 组织成立所采用的方式上，以及政府有关部门对非政府组织的管理方式上，其中体现在 1 9 9 8 年先后颁布实施的民办非企业单位登记管理暂行条例、社会团体管理条例这 1 1 1 项继权- 参与式治理：臣民政治的终结，载社区2 0 0 7 年，第2 页。 1 2 lj k o o i m a n ：“g o v e r n a n c ea n dg o v e r na b i l i t y ：u s i n gc o m p l e x i t y , d y n a m i c sa n d d i v e r s i t y , m o d e r ng o v e r t l a t i c e n , e d j k o o i m a n ( l o n d o n ：s a g e ，19 9 3 ) ，p 4 1 3 1 盖伊彼得斯：政府未来的治理模式 ，北京中国人民大学出版社，2 0 0 1 年版，第7 2 页 8 硕士论文参与式治理视角下的重庆市社区环境治理研究 两部规范非政府组织的法规。没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的民主 治理。只有政府与公民社会建立良好的合作伙伴关系，才能实现有效的治理和管理。政 治学意义上的公民社会强调保护公民权利和公民政治参与的民间组织和机构。社会学意 义上的公民社会是指介于国家与家庭、企业之间的中间领域，是所有民间组织和民间关 系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织。【l 】本文中所讨论的公民 社会主要是指非政府环保组织，例如：重庆青年环境交流中心( c h o n g q i n gy o u t h e n v i r o n m e n t a le x c h a n g ec e n t r e 简称“c y e e c ) 、重庆市绿色志愿者联合会、四川绿色 江河环境保护促进会，简称“绿色江河 、由有共同想法的人相互联络形成的网络性社 会活动的未注册的非政府环保组织等等这样的民间环保组织。 2 1 4 社区 社区在社会科学中是一个最模糊、最难懂和最难以界定的概念。根据英国学者c 拜尔和h 钮巴的研究发现，关于社区的不同定义就有近百种。“社区”一词最初来源于 1 8 8 7 年滕尼斯出版的社会学著作社区与社会。在这本书里，滕尼斯把社区看成是一 种传统的生活方式和组织形态，把它看成是人们之间基于情感关系而形成的一种相互信 任的关系，是人们之间亲密无间、守望相助和富有人情味的社会团体。2 0 世纪3 0 年代， “社区 一词经由美国辗转而进入中国的社会学研究领域，中国的社区概念译自英文的 c o m m u n i t y 。中国社会学界对于社区的界定结合了本国自己的国情，还更多地继承了地 理区域主义的观点，并在此基础上对社区的内涵进行了丰富和充实。费孝通在其博士论 文江村经济中，表述社区是个“村庄共同体，这种观点与腾尼斯和黄宗智商在华 北小农经济与社会变迁中所提出的观点是相似的，他们认为村庄是社会生活最基本的 功能单位。中国关于社区的定义包括了四个基本要素：即一定的地域、一定的人群、一 定的认同感和一定的凝聚力。一定的地域和人群是社区最本质的特征。按照地域的不同， 我国社区主要划分为农村社区和城市社区两类，城市社区的出现是顺其自然的，正如哈 耶克所说的“自生秩序的产物，它不因计划或涉及而形成，是行动而非设计的结果。 本文从研究的主题出发，对于社区的界定主要指城市社区。原因如下：第一，2 0 世纪8 0 年代中期开始，改革的重点从农村转移到城市。在这一时期，城市社区建设和 自治受到人们的高度重视。第二，对于中国城市社区的概念描述比较晚，社区的概念比 较模糊。随着城市化的不断推进，居住人口越来越多元化，社区在城市发展中的作用日 益凸显，社区越来越成为人们利益的共同体。人们生活质量的提高要求生活居住环境得 到进一步改善，社区建设被提上政府管理的日程。第三，从对一些省份的非政府环保组 织的情况来看，这些非政府组织关注的领域更多是与环境保护有关的农村社区发展和居 民利益保护问题，如“农村和农村地区一以及环境保护有关的“共同利益 问题，比较 i l l 俞可平：增量民主与善治，北京社会科学文献出版社，2 0 0 5 年版，第1 2 页 9 2 参j 式治理的相关理论概述硕l ：论文 少从环境保护的角度关注城市居民的共同利益。加之现代的城市居民可以为环境治理做 的贡献日益明确并在日常生活的许多方面表现出来，例如：从日常生活做起就能减少二 氧化碳的排放量、少用一次性用品、少开一天车等。为了使文章中的定义更加清晰，考 虑了居住地的行政或自然分区和中国的实际情况，为了方便做进一步的论述，将城市社 区的定义具体描述为：在行政区域划分的基础上，由街道办事处和居委会所构成的有共 同利益的社区体系，并能联合起来共同合作、互助的群体。为了比较贴近我国的客观事 实，将城市社区主要界定在街道层面上。虽然居委会与居民的同常生活联系最为密切， 但它规模较小，社区资源有限，容易造成研究内容的缩小。而街道办事处作为区一级政 府的派出机构，承担很多职能，涉及了人们日常社会生活的各个方面，从社区经济管理 到市容卫生、园林绿化以至社区的劳动就业等等。这样相对于居委会，街道是社区公共 产品和服务的提供者又是产品和服务的安排者和监督者，它的规模就比较大，资源也更 丰富，更能整合社区内的资源进行统一管理，容易沟通交流。加上，促进当地社区参与、 提高社区自我治理能力的这种社区为基础的管理策略选择要求对具体的某一特定的社 区进行分析和管理。【l 】因此，具体在本研究中就是指重庆市某一个特定的街道( 大石坝 街道) 。这样的定义使我们更容易从参与式治理的角度来探讨社区环境治理问题。 2 2 参与式治理的基本特征 “参与式治理这一概念的提出，无疑就是强调对公民参与程度的重视。它不强调 单一的政府或正式的组织与管理，而是重视各种非正式的组织；它不强调政府对权力的 一元化或垄断，而是强调社会管理的权力中心的多元性；强调政府与居民、国家以及社 会的互动合作，是各种公私团体、组织和个人均参与的管理过程；它否定社会管理及权 力运用的自上而下的单一性和单向性，而是强调政府与社会各种权力的互动性；它不否 认政府权力的命令与强制，承认政府管理的必要性和必然性，但更强调让渡空间。总之， 相对于传统的城市社区建设，“参与式治理”强调社会组织和公众个人的参与社会和社 区的管理过程，发展政府、企业、社会组织及公民各主体间的多元参与、合作、协商和 伙伴关系，建立政府主导，社会、企业、公众多元主体参与的现代城市基层管理体制。 【2 1 参与式治理 有着全然不同的特征，协商和参与、扁平化组织、赋权等都是他的关 键字。 2 2 1 参与、协商 “参与式治理的核心就是要有居民参与，居民参与是社区建设的动力，其参与规 模和制度化水平都将影响社区发展的整体变迁和目标管理。居民参与包括作为个体的拥 【1 1b 踟e t kc o n s e r v a t i o n p r a c t i c e si nn e p a l ：p a s t a n d p r e s e n t ( a m b i o ，1 9 9 2 ) ，2 l ( 6 ) ：p p 3 9 0 - 3 9 3 1 2 1 盖伊彼得斯：政府未来的治理模式) ，北京中国人民大学出版社，2 0 0 1 年版，第5 9 页 1 0 硕十论文参与式治理视角下的重庆市社区环境治理研究 有参与需求的公民以及由拥有参与需求的个体公民组成的各种民间组织。就城市社区治 理来说，居民参与在不同层面都会对国家和社会关系产生一定的影响。通过参与反应公 民的要求，提高决策的科学性，对于落实以人为本的执政理念和构建和谐社会同样具有 重大意义。本文中的社区参与式治理主要强调政府在环境不确定的情况下，为了清楚或 获得某些信息，要求利益相关者以及其他公民参与到决策中来。社区是当地资源的主要 控制者和管理者，通过政府对社区赋权和相应的能力建设使社区成为当地环境治理主要 的利益相关者之一，他们应当参与到主要的决策过程、治理过程中来，不仅要在资源管 理方面做一些实际的工作，同时还应参与问题的界定、设计以及最后评估的整个过程。 他们支持环境保护，以资源可持续发展为最终目标。如今，“参与式治理”的理念逐步 深入人心，而且日益成为中国特色社会主义民主发展的一个生长点。该模式会给广大公 众提供参与决策的机会，让居民可以对政府服务不佳实行申诉权、可以在公共政策中加 强公民向政府表达需求的权力。能够真实反映政府和公民的关系，让居民的合法利益得 到更好的维护和发展。 2 2 2 权力中心多元化 参与式治理的倡导者“否认官僚体制在提供公共服务方面的核心地位，取而代之是 寻求合作方式和利用个人参与来加强政府效能。官僚体制在某些功能上仍然有其存在的 必要，但人民自己可以在整个体制上发挥更重要的作用。 【l 】政府无法高效地解决那些需 要集中管理的、涉及到公共利益的公共事务，结果是导致不连贯的政策、浪费和缺乏效 率。在这样的背景下，“参与式治理强调政府不是唯一的权力中心，强调参与对象的 利益主体多元化，强调要发展政府、企业、社会组织及公民各主体间的多元参与、合作、 协商和伙伴关系。早在1 9 7 3 年，弗罩德曼就强调政策计划中的多主体合作方式，它具 有一种参与式的作风，它需要计划者与公众互相倾听、相互理解，共同承担确定与解决 问题的责任。【2 】因此，社会的治理过程应该既有政府的参与，也有居民、第三部门等利 益相关者的参与。大家在一致的目标下携手合作，共同完成社会管理的任务。他们作为 社会管理的主体，地位是平等的且相互依赖。其中，政府在多中心治理中担任掌舵者的 角色的前提下，主要作用是协调与引导，而非直接干预。政府要让渡权力，将计划经济 体制下政府行使不了或行使不好的权力归还给社会，让广大公众以及第三部门承担更多 地公共管理职能，让他们成为社会管理的重要主体。 2 2 3 赋权 “参与式治理 把社会利益融入治理过程中，提出“赋权的理念。也因其与扁 平化组织相辅相成，赋权、分权成为一种必然趋势。因此，我们可以用“赋权管理 模 【1 l 盖伊彼得斯：政府未来的治理模式，北京中国人民大学出版社，2 0 0 1 年版，第3 9 页。 嘲f d i m a t m , r e t r a c k i n g a m e r i c a ：at h e o r yo f t r a n s a c t i v ep l a n n i n g ( n e wy o r k ：d o u b l e d a ya n c h o r ，1 9 7 3