（行政管理专业论文）党政领导干部绩效考核中群众公认度研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第f 页 摘要 党中央明确指出：我们进行社会主义市场经济建设，落实科学发展观，构 建社会主义和谐社会，必须以建设一支高素质的党政领导干部队伍作为组织人 才保障。对党政领导干部进行科学、全面、合理地绩效评价，是继而对其进行 培养、使用、激励和监督的前提和基础。近年来，从中央到地方，各级党委对 党政领导干部选拔和绩效考核的重视程度在不断地提高，但是由于我国的绩效 评估研究刚刚起步，绩效考核的观念还不够深入，研究方法较少，因而在目前 的党政领导干部绩效考核工作中仍以定性描述为主，缺少定量化的测量和评价 工具，缺乏相关性、针对性和可操作性。目前的党政领导干部绩效考核办法主 要存在组织战略缺失、评价主体缺位、考核指标缺项、只重视经济指标、数据 报表、个性考核、领导评价等问题。 本文认为目前的党政领导干部绩效考核办法存在诸多问题的核心在于缺乏 群众参与和评价，或者说群众的意见和评价没有充分表达出来。党政领导干部 的政绩不能单由少数人或上级个别人说了算，必须要看群众的公认程度。群众 才是党政领导干部政绩评价的主体。选拔一个干部特别是党政领导干部首先应 该看群众满不满意，答不答应。现行的干部考察程序中能够体现群众公认的有 民主推荐、民主测评、个别谈话、民意调查、任前公示等几个环节。各环节都 能一定程度的反映群众公认的程度，但也具有一定局限性。因此，建立反映群 众认可程度、科学合理、简便易行、可比较的有说服力的考察方法和指标体系 显得尤为重要。本文基于这个初衷，在目前运行的民主推荐、民主测评、个别 谈话、民意调查、任前公示各个环节量化打分的基础上，加权构造一个群众公 认度指标，能够较为全面地反映党政领导干部的群众公认程度。将“群众公认” 原则细化量化，引入“群众公认度”指标反映群众对党政领导干部德、能、勤、 绩、廉等素质的评价，这是以前没有人做过的。这对于弥补现行党政领导干部 西南交通大学硕士研究生学位论文第| f 页 选拔和绩效考核办法的不足之处，进一步完善党政领导干部选拔和绩效考核综 合评价指标体系，引导形成正确的用人导向具有十分积极的意义。 本文主要采用规范分析的研究方法。即对本文所要具体论证的问题，首先 在理论上对已有的文献资料进行分析推理，再以此为基础综合与归纳，总结出 对该问题的观点和看法。然后，为证明上述结论而列举事实，寻找现实依据。 其次，本文采取了要素评定法( 因素分析法) 。即对体现群众公认程度的各种环 节进行分析，对各个环节进行量化，达到全面理解群众公认度的方法。本文还 采用了绩效考核方法中的3 6 0 度考核法。对参与党政领导干部绩效考核群众概 念进行界定，使研究工作能在一个清晰的概念下展开。本文主要分为四部分， 第一部分论述党政领导干部选拔和绩效考核发展历程；第二部分指出党政领导 干部选拔和绩效考核应以群众公认度为基本标准；第三部分介绍了群众公认度 模型的构建，并引入案例证明其有效性：第四部分指出了测评群众公认度应注 意的问题及制度保障。 本文的创新点：一是对群众概念重新进行界定，即对某一党政领导干部进 行群众公认度的确定，其参与评价的群众应包括上级领导、同级干部、下一级 干部和服务对象代表，这使得“群众”能够进行具体化。二是在民主推荐、民 主测评、个别谈话、民意调查、任前公示等几个环节量化打分的基础上，提出 了“群众公认度”指标，用以反映党政领导干部的群众公认程度。此外，本文 还对群众公认度指标的运用范围、需要处理好的相关关系以及促进群众公认度 指标应用的制度建议作了分析。 关键词 党政领导干部绩效考核群众公认群众公认度 西南交通大学硕士研究生学位论文第lii 页 a b s t r a c t t h es c i e n t i f i co v e r a hr e a s o n a b l ea s s e s s m e n to fg o v e r n m e n tc a d r e si st h e p r e m i s ea sw e l la st h eb a s ef o rt h e i rt r a i n i n g ，e m p l o y i n g ，e n c o u r a g e m e n ta n d s u p e r v i s i o n t h ea c c o m p l i s h m e n to fg o v e r n m e n tc a d r e sc a r tb ev a l u e do n l yb y s u p e r i o r s ，b u tt ob ed e t e r m i n e db yt h ea p p r o v a lo fm a s s e s t h ed e g r e eo fm a s s a p p r o v a lr e f l e c t st h ep u b l i co p i n i o na n dr e c o g n i t i o no ft h ea c c o m p l i s h m e n to f g o v e r n m e n tc a d r e s n o w a d a y s ，i na d d i t i o nt ot h el a g - b e h i n do ft h ee v a l u a t i o n m e t h o da n dm e a n s ，i n a d e q u a t ef e e d b a c ko ft h er e s u l t s ，f e e b l ee n c o u r a g e m e n t a n dn o , s o i n t e l l e c t u a la s s e s sp e r s o n a lt h e r ea r em a i n l yt h r e ep r o b l e m si n a s s e s s m e n to fc a d r e s a c c o m p l i s h m e n t ：t h el a c ko fo r g n i z a t i o ns t r a t e g y , t h e a b s e n c eo ft h em a i nb e d yo fa s s e s s m e n t , a n dt h ei m p e r f e c t i o no fa s s e s s m e n t g u i d e l i n e s t h ea s s e s s m e n ts h o u l db em a d ea c c o r d i n gt ot h em a s s a p p r o v a la s t h eb a s i cs t a n d a r d ，w h i c hr e f l e c t e db yd e m o c r a t i cr e c o m m e n d a t i o n ，d e m o c r a t i c a s s e s s m e n t , e x c e p t i o n a lc o n v e r s a t i o n ，s u r v e y o fp u b l i c o p i n i o n ，p u b l i c i z e d b e f o r ea p p o i n t m e n ta n ds of o r t h a l lt h em e a n sc a nr e f l e c tt h ed e g r e eo fm a s s a p p r o v a lt os o m ed e g r e e ，b u tw i t hl i m i t a t i o n sa l s o a sar e s u l t ，i ti sn e c e s s a r yt o i n t e g r a t ea ht h em e a n st oc o n s t r u c tam a s sr e c o g n i t i o ni n d e xw h i c hc a nr e f l e c t t h ed e g r e eo fm a s s r e c o g n i t i o no fc a d r e sr o u n d l y d u r i n gt h ep r o c e s so f a s s e s s m e n t i ti sam u s tt h a tw es h o u l d h a n d l et h er e l a t i o n s h i p sb e t w e e n p e r s i s t i n gt h ep r i n c i p l eo fm a s sa p p r o v a la n dp a r t yc o n t r o l l i n gc a d r e s ，t h ef o c u s o nt h ea c h i e v e m e n t ，a n dh a n d l i n ga f f a i r sa c c o r d i n gt ot h el a w 【k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tc a d r e s ；a c c o m p l i s h m e n ta s s e s s m e n t ； m a s s a p p r o v a l ；m a s sr e c o g n i t i o n 西南交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书 2 不保密d 使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名：德辛昌 指导老师签名 学位论文作者签名：f 胃彳甬 指导老帅，盐若 日期：川6 z d 日期： 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作 所得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均已在文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承 担。 本学位论文的主要创新点如下： 一是对群众概念重新进行界定，即对某一党政领导干部进行群众公认度 的确定，其参与评价的群众应包括上级领导、同级干部、下一级干部和服务 对象代表，这使得“群众”能够进行具体化。二是在民主推荐、民主测评、 个别谈话、民意调查、任前公示等几个环节量化打分的基础上，提出了“群 众公认度”指标，用以反映党政领导干部的群众公认程度。此外，本文还对 群众公认度指标的运用范围、需要处理好的相关关系以及促进群众公认度指 标应用的制度建议作了分析。 西南交通大学硕研究生学位论文第1 页 1 1 问题的提出 第一章绪论 1 。1 1 选好党政领导干部的重要性 古人说：主帅无谋、累死三军，千军易得，一将难求。就说的是选拔主 害对于治国治军的重要性。历朝历代为了巩固政治地位，对人才的选拔都十 分重视。尧亲自考察舜、刘备三顾茅庐、唐太宗求贤若渴都是明证。六韬 奇兵说：“将不仁，则三军不亲；将不勇，则三军不锐：将不智，则三军 犬疑：将不精微，则三军失其机；将不强力，则三军失其职，故将者，人之 司命”。得贤将者，兵强国昌，否则兵弱国亡。现代公共管理理论对公共部 门领导者的作用发挥极为重视，认为：公共部门领导者是指依照法定程序担 任政府和其它非政府公共部门领导职务并承担领导责任的人；公共部门领导 者是公共组织的核心组成部分，是公共管理活动的决策者、组织者、指挥者、 协调者，在公共管理活动中居于主导地位，起着正确导向、指挥协调、督导 激励、服务群众等作用：公共部门领导水平的高低和领导效能的大小，直接 关系到国家政局稳定、社会经济发展和人民物质文化生活水平提高。“领导 是关键”，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。因此，执政之要， 首在举人。我们党是带领全国人民建设中国特色社会主义社会、实现现代化 宏伟目标的领导核心，党的干部是党的事业的骨干。我们进行社会主义市场 经济建设，落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，必须以建设一支高素 质的党政领导干部队伍作为组织人才保障。 1 1 2 政绩考核是党政领导干部选好与否的试金石 选好党政领导干部十分重要，但全面衡量其工作政绩更为重要。因为“举 贤以图治，论功以举贤”。对党政领导干部进行科学、全面、合理地绩效评 价，是继而对其进行培养、使用、激励和监督的前提和基础，犹如大厦之基 石、激流之源泉。近年来，从中央到地方，各级党委对党政领导干部选拔和 西南交通大学硕研究生学位论文第2 页 绩效考核的重视程度在不断地提高，对考核的方式、方法也做了一些有益的 探索，取得了许多成功的经验。但是，尽管中央怎样强调树立科学的政绩观， 地方仍然还存在着不重视政绩或片面理解政绩或假造政绩等怪现象。尤其 是，一些地方的领导干部将政绩考核理解为“g d p 增幅、财政收入增幅”等 几个经济指标，甚至不惜劳民伤财地大搞“政绩工程”、，“形象工程”。还有 的地方考核评价一个领导干部的政绩，仍然在搞个人说了算，或混淆上下级 之间、集体与个人的政绩。其中一个重要原因就是目前考核评价一个官员的 政绩，往往只是由上级说了算，缺乏群众参与。而上级与下级在政绩问题上， 具有一致的利益，下级的政绩也就是上级的政绩，这就难免使评价出现偏差。 同时，也导致了有的官员只对上级负责，不对人民负责的倾向，他们心中没 有人民群众，却有着强烈的追求所谓的政绩的意识和欲望，其目的不是为人 民谋利益，而是给自己留名，为自己树碑，替自己邀功。在扭曲的政绩观驱 使下，就有了“注水式”政绩、“包袱式”政绩，“媚上式”政绩。这样的“政 绩”越多，扰民越甚，害民越深。因此，从目前看，绩效考核的观念还不够 深入。方式、方法、手段都有待予迸一步改进。如果考核不真实，政绩优劣 不分，将误人误国。 1 2 3 领导干部政绩评价的主体是人民群众 电视剧宰相刘罗锅里有这样一句话“天地之间有杆秤，那秤砣是老 百姓”，这句话很有哲理性。党政领导干部的政绩到底如何，不能单由少数 人或上级个别人说了算，还必须看群众的公认程度。因为各级党政领导干部 创政绩的根本出发点和归宿，都应当是为了造福于民，通过政绩实践为人民 服务的宗旨。而党政领导干部是否坚持这样的标准，有没有给群众带来利益， 群众感受最直接、最深切、最有发言权。每个人都生活在群众之中，党政领 导干部也不例外，群众对他是有“杆秤”的。只有把群众作为政绩评价的最 高裁决者，我们才能找到破解政绩评价这道难题的有效途径，使那些在政绩 上做表面文章和造假的现象无所遁形，进而在干部队伍中真正形成立党为 公、执政为民的浓厚风气，形成奋发有为、求真务实的浓厚风气。邓小平同 志曾经指出，在选人问题上，要注意群众的公认度，要选人民公认的坚持改 革开放路线并有政绩的人。这就告诉我们，一个人该不该提拔任用，首要的 蓖南交通大学硕研究生学位论文第3 页 看群众公认的程度，要看人民群众是否普遍认可和充分肯定，而不是仅仅看 得到上级领导机关某个领导入或少数人的认可。中央在党政领导干部选拔 任用工作条例明确指出选拔任用党政领导干部必须坚持：“群众公认、注 重实绩原则”。保持共产党员先进性教育活动后，中央提出：“选拔一个干部 特别是党政领导干部首先要看群众满不满意，答不答应”。 目前，各级党政机关对“群众公认”原则的落实还主要停留在定性描述 上，还很不明确，缺乏可操作性。如规定多数群众反对的干部不得使用。什 么是多数? 参与考核的群众是指那些人? 如何比较两个干部之间的群众赞 成程度? 这都是需要进一步的思考和探索的问题。 1 2 概念解析 1 2 1 党政领导干部 党政领导干部，是指我国党员队伍中按照一定组织制度和法定程序确定 的担任各级党政部门领导职务并承担领导责任的人，是国家政治、经济、社 会生活的领导者和组织者，是党的路线方针政策的制定者和组织实施者。由 于党政领导干部定义较宽，既可指党政机关的干部，又可指在非政府部门从 事党政工作的干部，既可指中高层党政领导干部，又可指基层党政领导干部。 为了便于讨论，本文的党政领导干部特指在我国乡科级以上、省级以下党委 和政府机关工作的非特殊性岗位的领导干部。 1 2 2 领导干部绩效考核 绩效( p e r f o r m a n c e ) ，也可称为业绩、效绩、成效等，它可以是一个结 果，也可以是我们工作的效率、工作产生的效益或对待工作态度、人际关系、 勤奋等。可以说：只要有目标、组织、工作就必然存在绩效问题。党政领导 干部的绩效，是党政领导干部在任期内从事公共管理活动所产生的成绩和成 果，是干部的思想政治水平、知识业务能力、领导水平和敬业精神等各方面 素质在领导工作过程中的综合反映。领导干部绩效考核，也可称为绩效考评、 绩效评价，是运用一系列考核办法和程序，对党政领导干部绩效进彳亍衡量、 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 评价和反馈应用的过程。党政领导干部绩效考核如同“指挥棒”，决定着党 政领导干部工作的方向。 1 2 3 群众公认度 群众公认，是指在选拔和绩效考核干部的过程中，把党管干部的原则同 群众民主推荐、测评领导干部结合起来，扩大民主，将德才兼备，赢得大多 数人民群众拥护、支持、赞同的优秀干部选出来，就是人民群众普遍认可和 充分肯定，面不是仅仅得到上级领导机关某个领导人或少数人认可。群众公 认度，反映的是群众对党政领导干部政绩的公论和认可程度。 1 3 方法和分析框架 先在理论上对- 已有的文献资料进行分析推理，再以此为基础综合与归纳，总 结出对该问题的观点和看法。然后，为证明上述结论而列举事实，寻找现实 依据。其次，本文采取了工作要素等级评定法。即对体现群众公认程度的各 种环节进行评级，对各个环节进行量化，达到全面理解群众公认度的方法。 本文还采用了绩效考核方法中的3 6 0 度考核法。对参与党政领导干部绩效考 核群众概念进行界定，将群众划分为上级领导( 或上级分管领导) 、同级干 部、下一级干部和服务对象代表，使研究工作能在一个清晰的概念下展开。 本文构造了一个“群众公认度”指标，用以反映群众对党政领导干部德、能、 勤、绩、廉等素质的评价，并将“群众公认”原则细化量化，给每一个考核 的党政领导干部一个具体的百分数，便于比较差异。群众公认度测评，能够 作为党政领导干部选拔和全面绩效考核的补充，具有为进一步完善党政领导 干部选拔和绩效考核综合评价指标体系而抛砖引玉的作用。 本文主要分为四部分，第一部分论述党政领导干部选拔和绩效考核发展 历程：第二部分指出党政领导干部选拔和绩效考核应以群众公认度为基本标 准；第三部分介绍了群众公认度模型的构建，并引入案例证明其有效性：第 四部分指出了测评群众公认度应注意的问题及制度保障。 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 第二章党政领导干部选拔和绩效考核发展历程 2 1 党政领导干部绩效考核发展历程回顾 征我国古代，对在职官吏的宫德、政绩、功过的考核( 考课) ，始创于 西周，战国以来，这种政绩考课制度已经初具规模，历经秦汉、唐宋、明清 等朝代逐渐形成了一套包括内容与标准、奖惩制度、方法及机构为主要内容 的较为完整的官吏政绩考课制度。 当代西方国家都十分注重对政府官员的政绩考核( 国际上一般称为政府 绩效评估) ，美国、英国等发达市场经济国家都以绩效作为评估政府改革的 一个重要组成部分，以此提高政府效率的服务质量。英国从1 9 7 9 年开始的 “雷纳评审”到1 9 9 1 年的“公民宪章”和“质量竞争”运动等，都推动了 绩效评估的广泛应用和评估技术的成熟。1 9 9 3 年，美国政府颁布了政府 绩效和结果法。克林顿政府依此制定了一个雄心勃勃的十年计划，要求所 有联邦机构发展和使用绩效评估技术，并向公众通报各自的绩效状况。在新 加坡，李光耀上台后，把政绩考核作为衡量政府工作人员成绩的最重要手段， 建立了一套科学的评估方法体系，使政府工作入员的绩效大为提高，使新加 坡跻身于亚洲四小龙之列。目前，政府绩效评估已成为各国公共管理学界和 民众普遍关注的热点问题，以至于有的学者宣称，政绩考核也要像“世界经 济一体化”一样，谁不接受，谁就要落后于世界之林。从建国以来，我国党 政领导干部干部选拔和绩效考核大体经历四个发展阶段。 2 1 1 年度考核前阶段( 1 9 4 9 年- 1 9 8 5 年) 这个阶段属于干部管理的初级阶段，建国后，中央对党管干部原则进行 了不断深化和加强。全党的任务重点是以政治为纲，抓政权的巩固。这一阶 段对干部的考核，在指导思想上重政治、重思想、重资历，轻素质、轻能力、 轻业绩、轻实践，还没有年度考核的概念，干部评价“封闭化”、“神秘化”， 缺乏理性管理基础，考核凭主观感觉，缺乏标准，说服力不强。这个阶段后 期，为适应社会主义民主政治建设的要求，自1 9 8 3 年开始，审组部把建立 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 民主评议领导干部制度，列为“干部工作新方法研究”的一个子课题，开始 了调查研究工作，对于在干部考核评价中扩大民主、走群众路线、加强监 督起到了推动作用。 2 1 2 年度考核阶段( 1 9 8 6 年- 1 9 9 4 年) 这一阶段提出年度工作考核的概念，开始注重工作实绩。党的十一届三 中全会以后，随着全党工作重心的转移，干部人事制度改革的力度不断加大。 1 9 8 6 年中央组织部开始在浙江台州地区率先开展了县级党政领导干部年度 工作考核试点，开始提出年度考核的思想并进行初步实践。1 9 8 7 年，中组 部拟定了县( 市、区) 党政领导干部年度考核方案( 试行) 和地方政 府工作部门领导干都年度工作考核方案。1 9 8 8 年6 月，经中共中央批准， 正式下发县( 市、区) 党政领导干部年度考核方案( 试行) 和地方政 府工作部门领导干部年度工作考核方案，以此为标志，中央开始建立地方 党政领导干部年度工作考核制度。这两个方案，均把民主评议作为年度考核 工作的一个基本方法，评议的内容，要求贯彻德才兼备、注重实绩的原则， 对被评议者从德、能、勤、绩四个方面进行全面考核，体现了党的十三大提 出的干部人事要实行分类管理的思想，体现了注重实绩、鼓励竞争、民主监 罾和公开监督的思想，也体现了管人与管事既紧罾结合又合理制约的思想， 使考核工作的民主化、科学化、制度化向前迈进了一大步。1 9 9 2 年，党的 十四大报告提出：“衡量干部的德和才，主要看在执行党的基本路线中的表 现。对坚决执行党的基本路线，有高度革命事业心和为人民服务的强烈责任 感，在改革开放和现代化建设中政绩突出，群众信任的干部，要委以重任”。 1 9 9 3 年8 月，国务院颁布的国家公务员暂行条例中对“考核”的步骤 明确规定：“从德、能、勤、绩四个方面，采取领导与群众相结合、平时与 定期相结合、定性与定量相结合的方法，按照优秀、称职、不称职三个等 次考核评定公务员。”党的十四届三中全会关于加强党的建设几个重大问 题的决定中进一步指出“完善领导干部考核制度，并与升降、奖惩制度 相衔接。要全面考核干部的德、能、勤、绩，以工作实绩为主要考核内容， 以领导与群众相结合为主要考核方法”。但这种考核模式存在问题是：考核 指标庞杂、没有针对性、没有明确的标准、考核重点不突出，考核不能真正 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 反映干部业绩，往往“老好人”、“庸人”的考核分数反而最高。 2 1 3 实绩考核阶段( 1 9 9 5 年一1 9 9 7 年) 1 9 9 5 年2 月，中组部下发党政领导干部选拔任用工作暂行条例，也 提出了对领导干部考核从“德、能、勤、绩”四个方面考核的要求，同时 注重工作实绩。1 9 9 5 年8 月，中组部下发关于加强和完善县( 市) 党委、 政府领导班子工作实绩考核的通知，制定了相应的考核指标体系，开始对 考核内容和指标进行量化，实行目标管理。此后，各地党委和组织部门把 它作为贯彻党的十四届四中全会精神的重要举措，结合本地实际，认真组织 实麓，并进行了有益的探索。通过实绩考核，在一定程度上改变了过去党政 领导班子工作实绩考核主观随意性较大、考核结果优劣难分的问题，为全面 准确地评价和使用干部提供了比较科学的依据，增强了领导班子的事业心和 责任感，激发了广大干部建功立业的积极性。据河北省有关资料显示，自实 行实绩考核以来，全省财政收入亿元县从1 9 9 5 年的2 1 个增加到1 9 9 7 年的 5 3 个，效果明显。 2 1 。4 绩效考核阶段( 1 9 9 8 年至今) 1 9 9 8 年和2 0 0 2 年中组部分别下发党政领导干部考核工作暂行规定 与党政领导干部选拔任用工作条例对工作实绩的考核提出了明确的要求， 并由原来的“德、能、勤、绩”四个方面扩展为“德、能、勤、绩、廉” 五个方面。虽然中央在干部考核政策文件上没有引入绩效考核的概念，但在 实际工作中，自国企改革攻坚战役打响后，国内企业开始借鉴国外先进的管 理理念，引入绩效考核概念。党政机关对这一溉念也有不同程度的吸收，一 些地方开始对党政领导干部实施绩效考核，绩效管理的观念开始深入人心。 2 0 0 4 年，中组部成立了干部考核评价工作协调小组及专题调研组，就建立 体现科学发展观要求的干部综合考核评价办法进行了一系列调研，起草了 体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行 办法，并于2 0 0 5 年5 月到9 月，选择内蒙古、浙江、四川i 三省的8 个地级 市和2 8 个县( 市、区) 进行了试点。同时，其他省区市也都围绕建立科学 的干部考核评价体系进行了有益的实践和探索。 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 目前，对党政领导干部的绩效考核分为年度公务员考核和干部提拔任用 考察。年度公务员考核主要采取个人自评年度工作后，由单位分管领导、主 要领导或领导集体分别进行考评，分为“优秀、称职、不称职”三个等级。 干部提拔任用考察采取民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈 话、综合评价等程序，提出拟提拔对象，供领导或领导集体决策、任命。 2 2 党政领导干部绩效考核中存在的主要问题 可以看到，绩效考核对党政领导干部的应用是从无到有、逐步明晰的， 对党政领导干部绩效考核的内容和方法也是不断完善和深化的。目前各地在 考核中对党政领导干部实绩都予以了较高的重视，绩效考核的提法也被党政 机关采用，有的在引入绩效评估方面还做了一些有益的探索和实践，虽然这 些探索对加强党政领导干部队伍建设，推进社会主义建设起到了重要的作 用，但是在考核中还存在着这样或那样的问题，在干部工作中还不同程度的 存在“勾兑风”、“送礼风”等问题，干部带病提拔、带病上岗时常发生，有 的地方甚至还存在跑官要官，买言卖官等现象。这些问题的存在除了考核手 段和方法落后、考核结果反馈不够、激励作用弱、考核人员素质低等因素外， 主要存在以下几个问题： 1 、组织战略缺失在多数人看来，绩效考核只不过是人力资源管理的 工具，是“控制”、“激励”、“约束”“监督”的工具，而没有把绩效考核提 升到战略层面上，将其看作“战略实施的工具”。实际上，绩效考核真正的 作用应该在于将战略目标转化为可衡量的指标，然后层层分解，并对这些指 标加以落实，最后使组织从下到上的所有行为、任务、业绩都能够支撑组织 战略目标的实现。但在实践中，绩效考核和战略往往是脱节，战略处于缺失 状态。这里有体制和机制的问题，也有干部绩效考核导向、方法上的问题。 比如，过去在干部考核中偏重于对干部显绩的考核，忽视潜绩，也很少去探 求数字背后的东西，造成了一些干部热衷于搞“形象工程”、“政绩工程”， 偏重短期政绩，甚至造成“杀鸡取卵”、“资源透支”等问题。而且，由于干 部责任追究制度尚不完善，搞“政绩工程”的干部一旦提拔离开原地，即使 原来留下了天大的“窟窿”也从此与他“两清”了，有了这样的前车之鉴， 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 那么谁还能来关注战略、着眼长远。另外，作为各级党委和政府组织，只有 努力使其工作部门和各级领导干部成为组织整体战略的有机组成部分，并以 战略指导组织的各个机体创造更大的整体价值和竞争优势才是其获得成功 的重要基础。但是，我们常常可以看到这样的现象，一个组织众多的工作部 门及领导干部在履行公共管理和服务的职能过程中，彼此之间不愿分享利 益、资源、信息和创意，往往画地为牢，各自为战，他们很难体会到在自己 层面上的行为能够为整个组织和事业带来多大的利益，看不到战略的曙光。 存在这样的问题，究其根源，其中一个重要原因就是有的地方党委和政府对 绩效考核与落实战略的关系缺乏足够的认识，没有通过绩效考核这个手段把 各部门和党政领导干部的思想在落实战略的过程中真正统一起来，放到一盘 棋上，从而造成了组织战略的稀释和缺失。 2 、评价主体缺位。目前在绩效考核中，对党政领导干部的评价多是局 限于本部门内部，虽然中央对干部考核的谈话范围做了详细的规定，但其侧 重点还是在部门内部兼顾了代表性，本质上还是“自己评价自己”，缺少外 界审视的目光。中央提出的衡量干部政绩要看“群众满意不满意、高兴不高 兴”的要求，被回避了。这里面，隐含着部分同志对“群众”概念理解的 误区，以为本部门的职工就是群众，实际上，本部门的职工只是或然性的群 众，党政领导干部的工作对象或者服务对象才是真正意义上的群众，而恰恰 这类评价主体并没有完全参与到绩效评价中来，造成评价主体缺位。另外， 当前还有一种认识认为各级党委组织部门是评价干部的主体，这也是一种误 区。因为，干部的上级( 主管领导) 、下级( 下属) 、同级和服务对象特别是 基于组织战略的审视和评价才是评价的主体，组织部门只是对各方面的意见 起了一个综合、把关的作用。而且，目前党委组织部门考核了解范围的狭隘 性导致其综合作用并未得到极致发挥，最大限度也只是综合了一下干部生活 工作的小圈子中的主流意见，并不能完全体现干部绩效的广度和深度。 3 、考核指标缺项一是考核的指标量化不够。定性多于定量，具有可 操作性的量化指标只有民主评议、经济责任指标等少数几项。二是考核指标 涵盖面小，考核内容单一、片面。偏重于工作本身的考核，缺乏服务意识， 在群众公认方面明显不够；往往只关注事后的结果、短期绩效、内部绩效， 而不关注过程、长期绩效和外部绩效。这样的指标导向，不利于于部提高管 理水平，识别改善绩效的症结。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 4 、只重视经济指标。一些干部对“发展”的认识多有偏颇，把“发展 是硬道理”片面地理解为“g d p 增长是硬道理”，对领导干部政绩考核指标 设计过于偏重经济发展的内容甚至全部定位在g d p 等几项经济指标上，简单 地把政绩与几个经济指标划等号，片面强调经济增长速度。于是在一些地方， 政绩考核就看g d p 增长，就看招而引资的完成数额，就看财税报表的上缴数 据，而其他如教育、文化、卫生、环保等，都要为之让路。似乎只要经济增 长指标上云了就一切都好，以偏概全，一俊遮百丑。所谓“上有所好，下必 甚焉”。于是乎，一些地方的部分干部不切实际，不顾民力，不计长远，乱 铺摊子，乱上项目，单纯追求增长速度，不重视质量和效益，不重视经济和 仕会的协调发展，结果是一个亮点掩盖了一堆问题。更有甚者，为了追求高 指标不借弄虚作假。 5 、只注重数据报袁上级对下级干部的考核十分看重数据报表，这种 考核往往浮于表面，难以从深层次、全方位评价基层干部的工作。有的基层 干部注重政绩而不讲政德，急功近利，为了能够多出政绩达到升迁的目的， 他们热衷于短期行为，搞形象工程、政绩工程，报喜不报忧，玩弄数字游戏， 制造假典型、假经验、假政绩以求得上级认可。“官出数字，数字出官”的 恶性循环的怪圈便应运而生了，吹牛得“牛”，报喜得“喜”，受益旺浅。少 数地方在对干部进行考核时，不愿意深入实际调查研究，对于群众意见等社 会评价，上级考核部门往往采纳很少或者流于形式。干部的工作业绩在党委、 政府内部进行考核，群众难以对干部任用进行监督。有的干部明明存在一些 缺点，而且群众意见很大，结果照样带“病”提拔。 6 ，只重视个性考核各地各单位在进行干部政绩考核时，往往强调各 个岗位工作的区别和个性而没有重视干部工作的共性，各个地方都有自己的 评价标准，致使综合评价时不够准确和客观。因为不同的评价标准可以得出 不同的结论。容易出现不同考察组对同一考察对象得出不同的综合评价，从 而影响被考察对象的任用，最终影响干部的命运和前途。 7 、只重视领导评价在有些地方放，对党政领导干部政绩的考核评价 往往是白上级组织和上级领导说了算，缺乏群众公认，群众的“知情权、参 与权、监督权、选择权”往往难以落到实处。有的干部信奉“不怕群众不满 意，就怕领导不注意；不怕群众不高兴，就怕领导不开心：不怕群众不答应， 就怕领导不认可”的为官哲学。在一种扭曲的政绩欲驱使下，急功近利、花 匿南交通大学硕士研究生学位论文第11 页 光用尽、只顾局部、不顾全局、好高骛远、贪大求全，热衷于摆花架子、好 大喜功，搞形象工程，他们追求政绩的目的不是为了人民谋利益，而是片面 追求个人政绩讨好上级，以此为自己邀功请赏。这样的“政绩”，往往是树 立了领导干部个人的“丰碑”，却严重损害了党和人民群众的利益。 可以看出，目前的政绩考核体系存在的诸多问题中，一个核心问题是目 前的党政领导干部政绩考核缺乏群众参与和评价，或者说群众的意见和评价 没有充分表达出来。因此，建立科学合理、简便易行、可比较的有说服力的 考察方法和指标体系，减少考察过程中人为和主观因素影响，减少“官出数 字、数字出官”和“一俊遮百丑”现象，考察党政领导干部政绩的群众公认 艽为重要，是核心问题。 西南交通大掌硕士研究生掌位论文第 2 页 第三章党政领导干部绩效考核应以 群众公认为基本标准 3 1 坚持群众公认韵合理性 3 1 1 坚持群众公认，就是坚持马克思主义实践第一的观点 在干部工作中，坚持群众公认的原则，从群众中来，到群众中去，相信 和依靠群众，就是坚持实践是第一的马克思主义认识论的基本观点。领导干 部生活在群众之中，不仅衣食住行都与群众有交往，而且做人做事都会有人 观察，人民群众最有评价干部的发言权。那些为群众做实事、做好事，一心 为民的领导干部，最能得到群众的公认；也只有得到群众公认的干部，才有 扎实的群众基础，才能获得群众的信任和支持；领导干部在群众中享有威信， 才能卓有成效地开展工作，才能顺应历史发展的客观规律。作为群众公认的 客体干部自身来说，要获得群众公认，就必须全身心地投入于建设有中 国特色社会主义的伟大实践中去，“想民之所想、急民之所急”与群众同甘 苦、共命运，真心实意地为群众谋利益、创业绩，只有这样才能赢得群众信 任和拥护，为群众公认奠定坚实的基础。 3 1 2 坚持群众公认，是党的群众路线在干部工作中的体现 群众公认是党政领导干部选拔任用工作条例、中央加强人才工作 的决定等法规明确规定的原则，是党的群众路线在干部工作中的体现和运 用。既符合共产党执政规律的内在要求，也代表着社会主义政治文明的发展 方向。马克思的历史唯物主义认为，人民群众是历史的创造者，任何一个执 政党如果失去了人民群众的信任和支持，便失去了执政基础，古今中外，概 莫例外。一切为了群众，一切相信群众，一切依靠群众，坚持从群众中来， 到群众中去，这是我们党的群众路线，也是党的根本工作路线。因此，在任 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 3 页 何时候，做任何工作，我们都必须与人民群众保持最密切的联系。党的群众 路线贯彻于干部工作之中，就是要相信群众，依靠群众，放手让群众参与到 干部的推荐、考察中来，在决定干部任免的问题上，十分重视群众的评价和 要求。把绝大多数群众拥护、支持的干部选拔到重要岗位和领导岗位上来， 坚持按群众公认的标准来培养干部，按群众公认的要求来选拔干部，按群众 公认的精神来管理干部，按群众公认的制度来激励干部，按群众公认的方法 来开展干部工作，努力在干部队伍中形成奋发向上、干辜创业的良好风气。 3 。1 。3 坚持群众公认，是党政领导干部接受群众监督的重要途径 党政领导干部，最重要的是要有强烈的责任意识和爱岗敬业精神。通过 群众公认选拔出来的领导干部，他们会时刻想到应该对群众负责，想群众所 想，急群众所急，尽心竭力为群众办好事，办实事，并自觉接受群众的监督， 从而克服一些只对上级或某个领导负责，不对下级和群众负责，只愿接受上 级监督，不愿接受下级和群众监督的思想和弊端。无论从报答群众“知遇之 恩”的传统心理角度讲，还是从建立并坚持群众推荐、选举、评议、监督干 部新机制的角度来看，在干部工作中坚持群众公认，都是促进各级党政领导 干部当好人民公仆，做好各项工作的内在动力。 3 ，2 坚持群众公认的必要性 3 2 1 坚持群众公认原则是建立社会主义市场经济体制的必然要 求 社会主义市场经济体制的建立是一场深刻的革命，这场革命，使干部工 作对走群众路线的这种内在要求，变得更为强烈了。一是因为市场经济最大 的特点是平等竞争。干部工作要适应市场经济这种竞争需要，更加离不开广 泛走群众路线、离不开通过于部自荐、群众推荐、组织推荐、考试考察相结 合等多种形式，二是因为市场经济使干部队伍的流动、活动范围越来越大， 给于部考察、管理等工作提出了新的问题、增加了新的难度，要解决这类问 题也离不开干部工作走群众路线，离不开开辟新的更为宽广的识人渠道，广 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 泛听取各方面群众的意见。三是因为受市场经济条件下“利益主体多元化” 因素的影响，在一些地方和部门出现了“干部评价标准多元化”的现象。随 着各种新经济组织的产生和各种利益关系的调整，人们看问题的立足点和角 度有了很大的差异，是非观念、价值观念也在发生变化，对一个干部的评价， 往往是“仁者见仁、智者见智”。这给干部工作走群众路线增添了许多新的 复杂因素，要求我们要增强各种民主方法的科学性。四是在发展社会主义市 场经济的条件下，随着社会经济成分、组织形式、利益分配和就业方式等日 趋多样化，人民群众参与经济和社会事务的意识日益增强，当家作主和维护 自身利益和权利，进而参与干部选用工作的愿望迫切要求得到落实和保障。 3 2 2 坚持群众公认的原则是解决干部工作中存在的突出问题的 重要措施 受几千年来中国封建制度的影响，社会上任人唯亲，跑官、要官、买官、 卖官之风屡禁不止。一部分干部也养成了这样一种通病：即对上负责精心备 致，对下负责敷衍了事，搞形式主义、花架子。使党群关系、干群关系紧张 对立。领导干部的工作对象是群众，具备领导干部素质的后备入才生活在群 众之中。群众通过长期的接触，对干部有着直接、全面、真实的了解，除极 少数由于认识的偏颇或个人恩怨等因素外，绝大多数群众都能对干部做出较 为客观、准确的评价，按照大多数群众的意愿选用干部就能达到“去伪存真” 的效果。我们不能否认党的组织和领导干部在识人、用人上的重要作用，但 更必须看到，如果仅凭领导的印象选用干部，而忽视大多数群众的意见，就 会给那些阿谀奉承、拉关系、走后门的“小人”以可乘之机。因此，消除吏 制上的这些腐败没有别的良方，只有靠群众路线这个法宝，才能从根本上解 决问题。只有把干部选用权交付于民，让群众来决定干部的迸退去留，搞不 正之风的人才会失去市场，干部工作也才能真正匡正风气、公道用人。 3 2 3 坚持群众公认的原则是建设社会主义民主政治的基本要求 在我们国家，一切权力属于人民、一切事情都是由人民当家作主，都要 以入民满意不满意、入民拥护不拥护、人民答应不答应为出发点和归宿。党 和国家的各级领导于部都是人民的公仆。保证人民群众对干部拥有选誉权、 西南交通大学硕研究生学位论文第1 5 页 选择权、监督权和罢免权，是人民当家作主的社会主义政治制度的本质要求， 符合广大人民群众的根本利益，也是社会主义优越性的重要要求点。因此， 在考核、选拔使用党政领导干部这个关系到党和国家前途命运的重大问题 土，绝不能把人民群众置之度外。随着我国改革开放的不断深人，社会主义 民主和法制的不断完善，国民素质的不断提高，广大群众的民主意识和参政 意识逐步增强，选用党政领导干部贯彻群众公认的原则，有其广泛深人的社 会基础：一方面，干部工作的自身规律需要群众参与，没有群众的参与，选 拔工咋的作用将失去根基：另一方面，群众有参与党政领导干部选用工作的 愿望，由主人来挑选“公仆”是天经地义的事情，也是符合客观规律的。 3 2 4 坚持群众公认的原则，有利于深化干部制度改革 干部制度改革重要内容之一，就是扩大干部工作中的民主程度，让群众 广泛地参与干部的选拔监督工作，形成有利于优秀人才脱颖而出的良好环 境，促进干部职务能上能下机制的建立，构筑起高效的干部选任机制。人民 群众是社会实践的主体，干部的德才表现及优劣长短，群众看得最清楚，也 最有发言权。实践证明，在少数人中选人，靠少数人选人，局限性大，存在 者多弊端，只有真正地贯彻群众公认的原则，让群众参与对党政领导干部的 考察和识别，才能在复杂的现实工作生活中，保证对党政领导干部做出客观 公正的评价，只有通过让群众更多地参与对党政领导干部的考察、识别、举 荐等工作，使大多数群众的意志和愿望得到体现，才能真正遴选出得到群众 拥护的优秀人才。从当今干部队伍状况看，凡能把领导干部置于群众监督之 下的，干部本人威信就高，作风就好，问题就少，反之，问题百出，这方面 的教训太深刻了。 西南交通大学硕研究生学位论文第16 页 第四章党政领导干部绩效考核 群众公认度模型的构建 坚持群众公认，是考核、选拔党政领导干部工作的原则和要求。但是， 在实际运作中，群众公认原则往往没有得到有效的贯彻和坚持。究其原因， 除了部分群众思想素质不高、民主意识不强和少数当事人不愿或不敢坚持群 众公认原则外，关键还在于传统党政领导干部考核选拔制度没有就群众公认 建立一个衡量指标。对群众公认原则的落实仅停留在定性认识上，没有统一 的可比较的指标，难以反映出群众对不同党政领导干部的公认和拥护程度。 因此，建立一个可供操作、简便易行、可量化比较的群众公认度指标对完善 党政领导干部绩效考核非常必要。 4 - 1 群众公认度提出的理论基础 4 1 13 6 0 度考核法 在自己、上司、同事、下属