（公共管理专业论文）广州市土地征收补偿问题研究.pdf

，- 、 一 ，p 原刨性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工 作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送呈论文的电子板和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他办法保存学位论文。 学位论文作者签名：弓长冬心眚 导师签名： 日期：u 吖年i2 ，月c 1 日 日期：知，y 年lz , 月 日 年， 心 ，带蟛队 日 j ， 各 朋 捌 p 者 年 作 哆 文 沙 论 ： 位 期 学 日 、，f ；_ r 2 ；0 ，乏 论文题目：广州市土地征收补偿问题研究 专业：公共管理 硕士生：张利华 指导老师：肖滨教授 摘要 广州作为我国经济发展的前沿地带，经济发展速度持续增长，对土地的需求 有增无减。然而，土地征收却是目前广州市经济的“发展之痛 和制约发展的“短 板 ，其中补偿问题是土地征收的核心。如何科学合理地确定土地征收补偿标准 和补偿方式，是化解土地征收矛盾，实现和谐征收，共同发展的重要因素。本论 文着眼于土地征收补偿问题，以丰富的土地征收实践活动为基础，主要运用实证 的方法，研究广州市土地征收补偿问题。全文分五章节展开研究，分析问题、探 究原因，提出对策。 首先，本文提出城市化进程对土地征收的必然要求，土地征收的困境制约了 城市建设和经济发展，解决征地难的问题在于解决土地征收补偿问题。围绕该问 题，本文对相关概念和文献资料进行了概述，以“适时、适宪 为基本原则，提 出论文的视角和研究方法。 其次，本文对广州市土地征收问题进行了概括和归集，指出土地征收补偿范 围不合理、补偿方式单一化、留地补偿不可持续等问题以及补偿标准和补偿行为 的混乱。造成这些问题的根本原因在于我国现行土地法规的缺陷、地方政府城市 发展理念和行为误区，同时也理性分析了被征收农民对土地征收的期望偏差，导 致土地征收的零和博弈，无法实现帕累托改进。 最后，本文指出解决广州市土地征收问题的关键在于建立共赢机制，实现和 谐征收。在现有的法律框架下，必须合理确定土地征收标准和补偿方式，强化集 体产权的所有权地位，建立经营性土地的收益分配机制，规范政府土地征收行为。 在此基础上，针对未来发展趋势，本文提出改革现有土地征收制度的渐进化思路 和创新理念，展望未来土地征收的市场化态势，强化民主意识，打破传统的征收 模式，实现集体土地使用权与国有土地使用权的接轨，土地征收向土地征购渐进， 行政行为向市场行为渐进。最终实现土地征收的最高境界，使农民由“怕征地 到“盼征地 。 本文结语指出，未来数十年，广州要保持强劲的经济发展速度，基本的要素 就是确保土地储备和供应。面对严峻的土地征收形势，当务之急是要针对广州市 土地征收补偿问题以务实的态度和方案提出对策，主要是消除对集体产权的歧 视，合理确定征地补偿标准，坚持“让利、和谐、规范的原则，才能解决广州 市目前征地难的现状，实现征地共赢的局面，促进广州市经济发展的腾飞。最后 笔者也客观提出本论文的局限性和不足之处，并指出将来土地征收制度改革和发 展的研究领域和思路，有待今后在实践中进一步研究。 关键词：广州市土地征收补偿研究 2 titie ：t h e s t u d y o f l ：x pr o p ria t10 n 一 g u a n g z h o ul a n d c o m p e n s a t io n m a j o r = p u b ii0a d m inis t r a tio n n a m e ： z h a n g l ih u a s u p e r v is o r ：xia o b inp r o f e s s o r a b s tr a c t w i t hc o n t i n u o u se c o n o m i c g r o w t h ， a st h ef o r e l a n do fc h i n a se c o n o m v d e v e l o p m e n t ，g u a n g z h o uh a sa ni n c r e a si n gd e m a n df o rl a n d w h e r e a s 。l a n d e x p r o p r i a t i o nh a sb e c o m e“t h e , p a i no fg u a n g z h o u se c o n o m i cd e v e l o p m e n t ” a n d“t h er e s t r a i no fd e v e l o p m e n t ：e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n i st h ec o r e o ft h ep r o b l e m h o wt os c i e n t i f i c a l l ya n dr e a s o n a b l ye s t a b l i s ht h ec r i t e r i a a n dw a y st oi m p l e m e n tl a n de x p r o p r i a t i o n c o m p e n s a t i o ni sa ne s s e n t i a le i e m e n t t os o l v et h ec o n f l i c t s ，h a r m o n i z et h ee x p r o p r i a t i o np r o c e s sa n d r e a li z e 舢t u a ld e v e l o p m e n t f o c u s i n go nt h el a n de x p r o p r i a t i o n c o m p e n s a t i o n ，b a s e d o n w i d e l yc o ll e c t e dl a n d e x p r o p r i a t i o np r a c t i c e s ，t h et e x t a d o d t s p r o o f - t e s t i f y i n gt oi n v e s t i g a t eg u a n g z h o u se x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n t h ee n t i r er e s e a r c hi s s e p a r a t e di n t o5 c h a p t e r s ，i n v o l v i n ga n a l y s i s ， e x p l o r a t i o na n dp r o p o s i t i o n f i r s t l y ， i t b r i n g sf o r w a r dt h e n e c e s s i t yo fl a n de x p r o p r i a t i o nf o r u r b a n i z a t i o n ，t h ec o n s t r a i n e du r b a n c o n s t r u c t i o na n de c o n o m i c g r o w t h r e s u l t e df r o mt h ed i f f i c u l t yo fe x p r o p r i a t i o n ；f u r t h e r m o r e ，t oo v e r c o m et h e e m b a r r a s s m e n to f e x p r o p r i a t i o n ，t h ep r o b l e ml i e si nt h e s e t t l e m e n to f e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n r e g a r d i n gr e l a t e dc o n c e p t sa n d t h i si s s u e ， w i t ht h e p r i n c i p l e 。f “b e i n gt i m i n ga n d c 。n s t i t u t i 。n a l ，t h et e x t s u 衄a r iz e s c 。n c e r n e d lit e r a t u r e s a n d a d v a n c e st h e p e r s p e c ti v e sa n d m e t h o d o l o g y t h e r e a f t e r , t h et e x tg e n e r $ 1 i z e sa n dc o n c l u d e st h e p r o b l e m se x i s t i n gi n g u a n g z h o u 7 sl a n de x p r o p r i a t i o n ， f i g u r i n go u tt h a tt h ep r o b l e mi sc a u s e db v l a c ko f c o m p e n s a t i o n e l e m e n t s ， o v e r s i m p l i f i e d c o m p e n s a t i o n m e t h o d s 。 u n s u s t a l n a b l ec o m p e n s a t i o nf o rr e s e r v e dl a n d sa n d t h ec h a o so fc 唧e n s a t i o n c r l t e r l aa n di m p l e m e n t a t i o n t h ep r o b l e m d e e p l yr o o t si nt h el a c ko ft h e c u r r e n tl a n d r e l a t e dl a w s ， i m p r o p e rm u n i c i p a lu r b a nd e v e l o p m e n t a lc o n c e d t s a n d b e h a v i o r sa d d e dw i t h t h eu n m e t p e a s a n t s e x p e c t a t i o nf o rl a n d e x p r o p r i a t i o n ,w h i c hf i n a l l yl e a d st oaz e r o s u mg a m e ， r a t h e rt h a na c h i e v e l a s t l yi ti n d i c a t e st h a t ，t oc r e a t eaw i n - w i ns i t u a t i o ni s t h ek e yf o r g u a n g z h o u sh a r m o n i z e dl a n de x p r o p r i a t i o n u n d e rt h ec u r r e n tf r a m e o fl a w s 1 t1 sam u s t t or a t i o n a l l y i d e n t i f yt h ec r i t e r i aa n dm o d e s f o rl a n d e x p r o p r i a t i o n o nt h i sb a s i s ， i nl i n ew i t hd i r e c t i o no fd e v e l o p m e n ta n d t o 士o r e c a s tt h et r e n d o ft h ee x p r o p r i a t i o nm a r k e t ，a g r a d u a l l y i m p r o v i n g t h o u g h ta n di n n 。v a t i v e c o n c e p ti sa d v i s e dt or e f o r m t h ec u r r e n t l a n d e x p r o p r i a t i o ns y s t e m ， i n c l u d i n gs t r e n g t h e n i n gd e m o c r a t i c c o n s c i o u s n e s s b r e a k i n gu pt h et r a d i t i o n a lm o d eo f e x p r o p r i a t i o n ，r e a l i z i n gt h ec o n n e c t i o n o fc o ll e c t i v e 1 a n d u s e r i g h t sa n d s t a t e o w n e d l a n d u s e r i g h t s ， t h e t r a n s l t i o nf r o ml a n d e x p r o p r i o z ，i o nt ol a n dp u r c h a s e ，a n dt h et r a n s i t i o nf r o m g o v e r n m e n t a lb e h a v i o r st om a r k e t b e h a v i o r s f i n a l l y ， i t i se x p e c t e dt o r e a l l z et h eu l t i m a t ed o m a i n ，w h i c ht u r n st h e “f e a r sf o re x p r o p r i a t i o n t o “h o p e sf o re x p r o p r i a t i o n ， 2 t h ee p il o g u eo ft h et e x tp o i n t so u tt h a t ，i nt h en e x ta c o u p l eo fd e c a d e s t os u s t a i nt h ef a s tp a c eo fe c o n o m yg r o w t h ，g u a n g z h o ue s s e n t i a ll yn e e d st o g u a r a n t e et h es u p p l yo f l a n d s f a c i n gt h es e r i o u sl a n d e x p r o p r i a t i o n s l t u a t i o n ，t h eu r g e n ti s s u ei st ob r i n gu pm e a s u r e sw i t hp r a g m a t i ca t t i t u d e ， t oe l i m i n a t et h ed i s c r i m i n a t i o nt o w a r d sc o l l e c t i v e p r o p e r t yr i g h t s ，p r o p e r l y i d e n t i f ye x p r o p r i a t i o nc r i t e r i a ，s m o o t ht h ed i s t r i b u t i o n s y s t e mo fv a l u e a d d i n gr e v e n u ef r o mo p e r a t i o n a ll a n d s ，a n dr e g u l a t ee x p r o p r i a t i o n b e h a v i o r s r e g a r d i n gt h ef o r e c a s tf o rt h er e f o r mo fl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e m ，t h et e x t p r o v i d e si d e a sa n dt h o u g h t s ；f u r t h e ri n v e s t i g a t i o ni se x p e c t e di nt h ef u t u r e k e yw o r d s ：g u a n g z h o ul a n d e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n s t u d y _ 目录 中文摘要( i ) 英文摘要( i i ) 目录( i i i ) 第一章绪论 ? ( 1 ) 第一节选题的目的、意义和应用价值( 1 ) 第二节土地征收基础性概念( 3 ) 第三节土地征收实证研究文献综述 ( 4 ) 第四节论文的研究视角和方法 ( 7 ) 第二章广州市土地征收补偿现状及问题 ( 9 ) 第一节土地征收补偿范围不合理 ( 9 ) 第二节土地征收补偿安置方式简单化 ( 1 5 ) 第三节土地征收行为和补偿标准不统一 ( 1 7 ) 第三章征收补偿问题的深层次分析 ( 2 0 ) 第一节我国现行土地管理法规的缺陷 ( 2 0 ) 第二节集体土地所有权职能的不完整性 ( 2 2 ) 第三节地方政府城市发展理念和行为的误区 ( 2 7 ) 第四节农民对土地征收补偿期望的误区( 3 1 ) 第五节土地征收过程的博弈分析 - ( 3 3 ) 第四章现阶段解决广州市土地征收补偿问题的对策( 3 4 ) 第一节合理确定广州市土地征收补偿标准和补偿方式 ( 3 5 ) 第二节明确集体产权的法律地位 - ( 4 4 ) 第三节建立经营性用地土地增值收益的分配机制 ( 4 7 ) 第四节规范土地征收补偿行为 - ( 5 0 ) 第五节土地征收补偿制度的渐进式改革思路 ( 5 3 ) 第五章结语- - - - - ( 5 7 ) 参考文献 - ( 5 9 ) 附蜀乏 - ( 6 3 ) 后记 ( 6 4 ) 第一章绪论弟一早三百下匕 第一节选题的目的、意义和应用价值 随着我国城市化步伐的加快和经济的迅猛发展，城镇面积不断扩张，城市 化率已从1 9 9 3 年的2 8 发展到2 0 0 7 年的4 5 ，城市建设用地扩张了3 5 8 倍， 预计到2 0 5 0 年全国城市化率将提高到7 0 。在城市化的进程中必然伴有大量的 农村集体土地转为城市国有用地。有关研究表明我国城市化水平每增加1 ，城 市化建成区面积将扩大1 0 5 6 平方公里，耕地减少约6 1 5 万亩。 广州地处珠江三角洲北缘，全市土地总面积7 2 8 7 平方公里，占全省总面积 的4 1 ，市总体规划到2 0 1 0 年市辖十区城市建设用地总量约7 5 5 平方公里，中 心组团城市建设用地发展规模为3 8 5 平方公里( 不含番禺和花都组团) 。广州 作为全国经济发展的前沿地带，仍将保持较快的经济发展速度，势必需要征收大 量的集体土地。据统计，每增加亿元g d p 需占用新增建设用地约1 0 万平方米， 包括城市建设需要的市政建设甩地、商业和商住用地、工业用地等，土地征收工 作任重道远。研究表明，当城市化水平达到5 0 左右，社会就进入城市化快速发 展与农村原生态保护发生冲突的阶段。广州城市化水平远高于全国水平，如何 实现和谐征地，充分体现“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果人民共享”， 成为目前广州市土地征收研究的重要课题。尽管广州市生产总值达7 0 5 0 亿元， 人均g d p 为9 3 0 2 美元，连续1 8 年位于全国第三，但其辖区内农村人均年收入 仅8 6 3 1 元，增幅低于苏州、上海、宁波、杭州等多个城市，广卅| 城乡居民收入 差距继续扩大，已由2 0 0 0 年的2 2 9 倍扩大到2 0 0 7 的2 6 倍 。据调查，广州失 地农民在土地被征收后，虽大部分已农转居，但处于较低的社会保障水平，成为 既有别于农民又不同于城市居民的边缘群体。面对政府“要地不要人 的买断式 货币补偿和企业用工方式的市场化要求，失地农民因自身文化素质低下，劳动技 。国家统计局资料 。广州市城市总体规划文本。摘自：h t t p ：w w w c i t y u p o r g b b s o2 0 0 8 年6 月2 7 日广州日报要闻 由春华，城乡一体化其路漫漫，城市住宅，2 0 0 8 ，8 由2 0 0 8 年5 月3 0 日南方都市报摘 能单一，在其劳作和生活方式乍然发生改变时，难以适应城市社会环境和城市务 工的需要。失地后他们大多处于失业和半失业状态，成为我国城市化发展中一个 不容忽视的特殊群体，生活质量和幸福感普遍降低，对土地征收有强烈的心理失 衡和抵制情绪，由此引发的社会问题已严重制约着广州市城市化发展进程。 据统计，全国群众上访案中4 0 涉及土地问题，其中6 0 为征地问题， 且大部分为土地征收补偿安置问题。此类信访案件多且呈群体性、组织性、对抗 性和持久性，已成为社会维稳高度关注的聚焦点和难点。2 0 0 8 年6 月2 6 日张广 宁带队的市长大接防活动中，反映最多的也是征地拆迁问题。笔者在土地征收实 践工作中通过对广州市各区征收土地情况调查，特别是位于广州市城区3 8 5 规划 圈内的被征地农民反映，9 0 以i 上的被征地集体对土地征收补偿表示不满意，约 6 0 以上对土地征收产生极大的抵触情绪。2 0 世纪9 0 年代初期广州城郊各村集 体普遍拥护和配合政府征地的社会环境已不复存在，土地征收的矛盾和冲突已严 重制约广州市经济的发展。琶洲会展中心周边市政建设因琶洲村、黄埔村、菜科 所、新厚德等农用地征收工作滞后1 0 年，使广州会展地区整体建设无法在会展 百年之际顺利完工；广州市最大的铁路建设项目武广专线因土地征收工作滞 后2 年；广州市最大的医药港建设项目滞后5 年；广州日报社新址建设项目无法 按计划在2 0 0 6 年投入建设；2 0 0 6 年世界5 0 0 强企业麦德龙公司计划在原芳村区 龙溪地块投资建设的物流项目因无法按时交地而流产一。此外，土地征收的后 续遗留问题和维稳工作更使行政管理工作焦头烂额。 作为“天下第一难事”的征地工作已成为地方政府的“发展之痛”和地方整 体经济发展的“短板 。那么，广州市土地征收究竟难在何处? 痛在那里? 如何 提升这一“短板? 从此主题出发，笔者认为，作为系统工程的土地征收问题错 综复杂，既是经济问题也是政治问题和社会问题，其矛盾冲突根源是利益冲突， 核心在于土地征收补偿问题，补偿事关失地农民的生活状况、长治久安和社会和 谐，也是土地征收能否顺利开展的关键环节。城市化是土地征收问题的起源但不 是问题的根本，征收补偿自身的缺陷才是导致诸多问题的直接原因，本论文将围 绕土地征收补偿问题作较详尽分析和探究，力图解放思想，开拓创新，以务实的 态度，解决土地征收补偿这一瓶颈问题，从而化解土地征收矛盾，创建和谐征地 。周诚，土地经济学，2 6 2 页，北京：商务印书馆，2 0 0 3 ，8 2 局面。论文资料和思路来源于广州市土地征收的丰富实践，通过与农民的密切接 触和调查等实地法研究，详尽分析广州市土地征收补偿存在的表层问题及深层次 原因，在借鉴国内外有关土地征收补偿理论和实证研究的基础上，提出广州现阶 段急需解决土地征收补偿问题和对策，同时提出下一步改革思路，具有较强的理 论研究和实践价值。 第二节土地征收基础性概念 一、我国的土地制度 土地制度是一定社会经济条件下土地关系的总和，是关于土地这一基本生产 资料的所有、使用、管理的原则、方式、手段和界限的法律规范及制度化体系， 它反映着因利用土地而发生的人与人、人与地之间的社会经济关系。土地制度通 常包括土地所有制、土地使用制和土地管理制。我国土地管理实行土地社会主 义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。国家依法实行国有土地有偿使 用制度、土地用途管制制度等。城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区 的土地，除由法律规定属于国家昕有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留 地、自留山属于农村集体所有。土地征收是土地所有权由集体向国有转变的唯一 方式。土地征收补偿是土地征收的固有属性，也是土地征收的核心。 二、土地征收和征用的有关概念 为理顺市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系，首先需澄清 “征地“、“征收 、“征用”几个在理论和实际中容易混淆的概念。 l 、土地征收是指国家根据公共利益的需要行使公权力，以补偿为条件，强 制取得他人的土地所有权，而他人的土地所有权因征收而消灭，其法律后果是实 现集体土地所有权的转移。 2 、土地征用是指政府为了公共利益而依法强制取得他人土地并给予补偿的 朱道真，土地管理学，6 4 页，中国农业出版社，2 0 0 7 ，8 行为，通常是对临时用地的补偿! 使用完毕后由国家将使用的农民集体土地返还 农民集体所有权人。如果不能返还的，应当赔偿。与征收不同的是，征用不发生 集体土地所有权的转移，而只是集体土地使用权的改变，相当于“借用 。 土地征收和征用通常统称为“征地”。 土地征收是一项系统复杂的工作，涉及土地征收的立法、土地利用规划、土 地征收程序、补偿问题、司法救济等多方面问题。本论文专题研究集体土地征收 中的核心问题土地征收补偿问题。 三、土地征收行为中的各利益群体 1 、地方政府 根据土地管理法，国家征收土地在依照法定程序批准后，由县级以上地 方人民政府予以公告并组织实施。地方政府是国家意志的体现，代表地方政府实 施征收工作的是当地土地行政主管部门。广州市承担土地征收的具体实施工作的 主要机构是广州市土地开发中心( 即广州市人民政府征用土地办公室) 。 2 、被征收土地村集体：本文简称“村集体 。村集体是土地的所有者，是抽 象的概念，具体由村代表( 大多为村委会或村集体经济组组织) 行使有关职能和 农民的代言人；被征收土地的农民是个体，通常又指失地农民。 3 、用地项目业主：对于公用事业性项目建设，用地业主通常是项目建设单 位，通过政府行政划拨或协议出让取得土地使用权；对于经营性用地，首先由市 土地开发中心储备土地，在土地一级市场上通过招拍挂方式公开出让给受让方， 受让方获得一定期限的国有土地使用权。 第三节土地征收实证研究文献综述 土地征收补偿研究是综合性的课题，涉及土地行政学、土地经济学、人文地 理、土地管理学、行政法学、社会学多门学科，而且具有极强的社会实践性。对 此，国内外学者在相关理论的基础上不断开拓理论研究领域，取得了很多研究成 果。我国土地制度随着生产力的发展、经济的进步和人地关系的变化不断地调整 4 市场议价。有研究者指出当今的农民特别是近郊农民失地已完全处于被动失地状 态，失地农民所拥有的土地成为稀缺资源。农民属于卖方，在卖方市场中，买方 具有定价权，至少具有讨价还价权。柯小兵、何高潮分析了土征收的博奕过程， 认为政府和被征地方应理性寻求博奕的平衡点，政府应更多地放松管制，让利于 民，求得合作共赢；王作安、陈君等研究者认为，当农民处于被动失地状态时， 理应通过协商给予更多的补偿。 以上理论和实证研究成果戈推进我国土地征收补偿制度进行了多方位的探 讨和透彻分析，指出了征收存在的各种问题，并提出了相应的建议和对策。相比 之下，作为征地制度改革的试点城市，广州对于土地征收补偿的理论研究却远远 滞后于其大规模的征收实践工作，鲜见理论界和实际工作者关于土地征收补偿的 论著，更很少触及征收实质性的问题。虽然在土地征收工作者的呼吁下，政府陆 续出台了有关村集体留地、农民宅基房补偿最低标准、被征地农民养老保险试行 办法等地方性法规，实施结果却不尽人意，往往陷入头痛医头，脚痛医脚的怪圈， 不能从根本上解决广州市土地征收的问题，土地征收工作仍然是广州市城市建设 和发展的老大难问题。 第四节论文的研究视角和研究方法 一、论文的研究视角和创新点 论文以构建和谐土地征收机制为目的，从土地征收最核心的问题补偿问 题为突破口，多角度、全方位研究土地征收补偿问题。在现行土地管理法的制度 框架下，笔者以“适时、适宪 为基本出发点和原则，从土地征收工作的客观实 际出发，站在中立的层面上，搭建政府和被征收土地者良好沟通的平台；面对广 州市征地实际状况提出目前急需解决的问题和渐进式改革思路，没有空泛的说教 和不切实际的夸谈。特别是论文提出的对策方案，例如在提高土地征收标准的基 础上统一政府征地行为、制定广州土地征收改进区片价( 含保障补偿费) 、补偿 方式的多样化选择、保障前置、土地出让净收益按一定比例返还被征地村集体、 o 陈君，征地拆迁：政府主导的利益博弈，1 9 页，浙江大学，2 0 0 6 ，4 在强化集体所有权的基础上逐渐改革征收为征用、推进土地征收的民主化进程， 弱化政府城市经营政绩观等观点具有很强的创新理念和务实性。 二、论文研究方法 本文主要运用系统分析、调查研究、文献研究、比较分析、实证研究、统 计分析等方法对土地征收存在的问题进行研究。当今学术界研究多局限于公共利 益的界定、政府角色、集体土地产权问题、征地款的监管等法学理论研究。由于 缺少第一线的实际工作实践，不少学者对土地征收补偿问题缺乏客观分析，其理 论研究难免有所偏废，提出的对策操作性和实效性不强。本论文的亮点在于不纠 缠于集体产权等法理学界争议的焦点问题，也不谈及在广州不突出的争议问题， 而是着眼于广州市土地征收的实际，透彻分析土地征收地矛盾实质和焦点问题， 站在中正的层面，由现象到本质，抽丝剥茧，实事求是地分析问题和深层次原因， 提出切实可行的解决问题思路，对推进广州市土地征收工作必将大有裨益。 三、论文结构安排和主要内容 第一章，绪论。针对目前广州市土地征收工作的实际状况，提出论文研究的 问题及选题的目的、意义和应用价值；简要概述国内有关土地征收补偿理论和研 究者观点；阐述笔者的研究视角和研究方法，指出本论文的创新之处；最后简述 本论文的结构安排和主要内容。 第二章，广州市土地征收补偿现状及存在的问题。主要着眼于土地征收补偿 表观上反映的问题，通过对主要问题的梳理和归纳，指出广州市目前土地征收补 偿现状及存在的问题，包括补偿范围不合理、补偿方式单一和土地征收行为不规 范等问题。 第三章，问题原因的深层次分析。针对广州市土地征收补偿表象上反映的问 题，追根溯源，庖丁解牛，分析问题产生的深层次原因，指出现行土地征收补偿 法规的缺陷、集体土地所有权职能的弱化、地方政府执政理念和行为的失当，同 时也理性分析了村集体对补偿期望的误区和土地征收的博弈性。通过问题根源的 市场议价。有研究者指出当今的农民特别是近郊农民失地已完全处于被动失地状 态，失地农民所拥有的土地成为稀缺资源。农民属于卖方，在卖方市场中，买方 具有定价权，至少具有讨价还价权。柯小兵、何高潮分析了土征收的博奕过程， 认为政府和被征地方应理性寻求博奕的平衡点，政府应更多地放松管制，让利于 民，求得合作共赢；王作安、陈君等研究者认为，当农民处于被动失地状态时， 理应通过协商给予更多的补偿。 以上理论和实证研究成果戈推进我国土地征收补偿制度进行了多方位的探 讨和透彻分析，指出了征收存在的各种问题，并提出了相应的建议和对策。相比 之下，作为征地制度改革的试点城市，广州对于土地征收补偿的理论研究却远远 滞后于其大规模的征收实践工作，鲜见理论界和实际工作者关于土地征收补偿的 论著，更很少触及征收实质性的问题。虽然在土地征收工作者的呼吁下，政府陆 续出台了有关村集体留地、农民宅基房补偿最低标准、被征地农民养老保险试行 办法等地方性法规，实施结果却不尽人意，往往陷入头痛医头，脚痛医脚的怪圈， 不能从根本上解决广州市土地征收的问题，土地征收工作仍然是广州市城市建设 和发展的老大难问题。 第四节论文的研究视角和研究方法 一、论文的研究视角和创新点 论文以构建和谐土地征收机制为目的，从土地征收最核心的问题补偿问 题为突破口，多角度、全方位研究土地征收补偿问题。在现行土地管理法的制度 框架下，笔者以“适时、适宪为基本出发点和原则，从土地征收工作的客观实 际出发，站在中立的层面上，搭建政府和被征收土地者良好沟通的平台；面对广 州市征地实际状况提出目前急需解决的问题和渐进式改革思路，没有空泛的说教 和不切实际的夸谈。特别是论文提出的对策方案，例如在提高土地征收标准的基 础上统一政府征地行为、制定广州土地征收改进区片价( 含保障补偿费) 、补偿 方式的多样化选择、保障前置、土地出让净收益按一定比例返还被征地村集体、 o 陈君，征地拆迁：政府主导的利益博弈。1 9 页，浙江大学，2 0 0 6 ，4 在强化集体所有权的基础上逐渐改革征收为征用、推进土地征收的民主化进程， 弱化政府城市经营政绩观等观点具有很强的创新理念和务实性。 二、论文研究方法 本文主要运用系统分析、调查研究、文献研究、比较分析、实证研究、统 计分析等方法对土地征收存在的问题进行研究。当今学术界研究多局限于公共利 益的界定、政府角色、集体土地产权问题、征地款的监管等法学理论研究。由于 缺少第一线的实际工作实践，不少学者对土地征收补偿问题缺乏客观分析，其理 论研究难免有所偏废，提出的对策操作性和实效性不强。本论文的亮点在于不纠 缠于集体产权等法理学界争议的焦点问题，也不谈及在广州不突出的争议问题， 而是着眼于广州市土地征收的实际，透彻分析土地征收地矛盾实质和焦点问题， 站在中正的层面，由现象到本质，抽丝剥茧，实事求是地分析问题和深层次原因， 提出切实可行的解决问题思路，对推进广州市土地征收工作必将大有裨益。 三、论文结构安排和主要内容 第一章，绪论。针对目前广州市土地征收工作的实际状况，提出论文研究的 问题及选题的目的、意义和应用价值；简要概述国内有关土地征收补偿理论和研 究者观点；阐述笔者的研究视角和研究方法，指出本论文的创新之处；最后简述 本论文的结构安排和主要内容。 第二章，广州市土地征收补偿现状及存在的问题。主要着眼于土地征收补偿 表观上反映的问题，通过对主要问题的梳理和归纳，指出广州市目前土地征收补 偿现状及存在的问题，包括补偿范围不合理、补偿方式单一和土地征收行为不规 范等问题。 第三章，问题原因的深层次分析。针对广州市土地征收补偿表象上反映的问 题，追根溯源，庖丁解牛，分析问题产生的深层次原因，指出现行土地征收补偿 法规的缺陷、集体土地所有权职能的弱化、地方政府执政理念和行为的失当，同 时也理性分析了村集体对补偿期望的误区和土地征收的博弈性。通过问题根源的 这种补偿理念显然有悖常理，更不符合当今以民生为根本，以三农问题为重中之 重的民主时代潮流。 二、未体现土地的最佳用途 广州市目前土地征收价仅仅着眼于地块目前的农用途，未考虑地块最佳的土 地用途，至少是最佳农业用途。结果是，征收地块种植的农作物不同，不仅附着 物补偿价不同，亩产值就会有所改变，导致相应征收价格的差异。根据土地估价 的预期收益原则，对于土地价格的评估，重要的并非过去，而是未来，土地投资 者是在预测该土地将来所能带来的收益或效用后进行投资的。土地估价最有效使 用原则指出：由于土地具有用途的多样性，不同的利用方式能为权利人带来不同 的收益量，且土地权利人都期望从其所占有的土地上获得更多的收益，并以能满 足这一目的为确定土地利用方式的依据，所以土地的价格是以该地块的效用作最 有效发挥为前提的。土地征收应以土地评估原则为依据，根据土地最有效使用原 则和合法原则，首先要科学地确定土地最佳利用方式( 包括用途、使用强度等) ， 在此基础上制定合理的补偿标准。 未考虑土地所在的区位因素 根据马克思的级差地租理论，土地的有限性是级差地租形成的根本原因，而 土地的区域性则决定了土地的有限性。区域因素是指土地所在地区的自然条件与 社会、经济条件。这些条件相互结合所产生的地区特性，对地区内的地产价格水 平有决定性的影响。主要包含的内容有地区的繁华程度、交通条件、基础和公用 设施条件、环境质量、城市规划限制等圆。现今广州市土地征收补偿因实行亩产 值倍数法，将土地的区位因素置之度外，仅着眼于土地被征地时的现状用途。虽 说区位的优劣在一定程度上来源于政府的投资和引导，但因政府没有在区位优势 形成前大面积统征，许多征收行为滞后于区位的发展，这是政府自身决策失误造 成的，不应嫉妒后期享受区域优势的村集体“搭便车”。例如近几年琶洲区位优 。土地估价师资格考试委员会编，土地估价理论与方法，1 5 页，北京：改革出版社，1 9 9 5 口地估价师资格考试委员会编，土地估价理论与方法，第1 1 、2 4 页，北京：改革出版社，1 9 9 5 势形成后继续征收琶洲村、黄埔村剩余集体土地，如果仍然沿用1 9 9 9 年时区位 条件下的土地的征收标准，显然难以令当今的村民接受。 四、未考虑土地征收导致的相邻损失 根据中华人民共和国土地管理法，征收补偿费包括土地补偿费、安置补 助以及地上附着物补偿费三部分。在目前广州市实际征收补偿活动中，仅补偿仅 限于规划红线范围内与该土地直接相关的那部分损失，未考虑因该地块被征收后 的相邻损失，包括由此引发的相邻土地规模不经济的损失、土地利用率降低，土 地用途改变后可能造成的噪音污染、水污染、河流堵塞或改道、尘土飞扬等问题， 以及残余地、边角地、夹心地等问题。此项相邻损失其实就是土地利用的外部负 效用，理应由土地征收人综合土地利用对相邻土地的损害程度和范围给予正当的 补偿。这种现象在实际征收过程中普遍存在，例如因武广线建设沿线土地征收范 围造成的残余地、边角地、夹心地问题在番禺地段约有2 0 0 亩( 占番禺段总用地 约1 0 ) ，在白云区段约有1 3 0 亩( 占自云区段总用地约9 ) ，荔湾区段约2 0 0 户农居遭受严重噪音污染和环境破坏等，这些问题未能及时解决也是导致武广线 土地征收滞后的原因之一。 五、未考虑土地所在地区的经济增长因素 以广州市琶洲地区为例，1 9 9 9 年第一块土地征收价2 5 万元亩，到2 0 0 8 年 的今天同地区同地段的征收价仍维持2 5 万亩的价格。广州市其他各区土地征收 补偿标准也是大n 4 , 异，充其量也只有微幅调整。根据土地估价变动原则，地价 的形成因素经常处于变动之中，土地价格是在这些因素相互作用及其结合的变动 过程中形成的，影响土地价格的因素包括行政因素( 土地制度、住房制度、城 市规划、地价政策、税收政策、行政隶属变更等) 、人口因素、社会因素、国际 因素、经济因素( 经济发展状况、储蓄和投资水平、财政收支与金融状况、居民 收入和消费水平、物价变动、群率水平等) 、个别因素等。作为制定补偿标准基 函土地估价师资格考试委员会编，土地估价理论与方法，1 9 页，北京：改革出版社，1 9 9 5 发展和高涨的g p i 指数影响，其相对收入均呈现下降趋势。研究表明，尽管失 地农民来自非农产业收入的增长幅度有可能扩大，但急剧萎缩的风险和不确定性 也会明显增加，且收入难以稳定增长。从长期着眼，因失去终身的土地保障， 导致失地农民最终成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”，生活水 平总体下降。 第二节土地征收补偿安置方式简单化 2 0 0 5 年前广州市土地征收补偿方式主要为单一的货币补偿( 期间也有部 分留地的补偿) ，当时因村集体急需资金脱贫，发展集体经济，对土地价值的认 识不足，也乐于接受这种补偿方式。随着目前村集体对土地增值意识的加强，以 及对村集体可持续性发展的强烈愿望，2 0 0 6 年后广州市土地征收的补偿方式= 货币补偿+ 留地。所谓留地，全称为“村集体经济发展