（行政管理专业论文）城市交通基础设施民营化的政府监管研究.pdf

摘要 摘要 由子公共财政投入能力不足， 加上长久以 来计划经济体制抑制了 市场发展 的速度，我国的城市交通基础设施一直落后于经济发展的需要。随着我国市场 经济体制的转变和生产生活需求的不断增长，政府逐步放开了曾由其牢牢掌控 的公有基础设施领域，而城市交通基础设施在开放的名单中位列于前。然而， 最初的民营化可能仅仅着眼于解决资金缺乏的难题，不少民营化的副作用却没 有事先考虑到，虽然有英美等发达国家的前车之鉴，但民营化的问题在我国还 是没有得到很好的控制。 本文对从 城市交通基础设施的民营化及其监管现状入手，藉由民 营化的 现 实问 题，提出通过政府的再管制 监管， 是保证民营化能够继续沿着健康的 道路发展的必要手段。在具体的论证中，笔者首先运用新公共管理理论、政府 管制系列理论、尤其是监管的成木一收益分析论证监管的必要性和可行性。接 着， 本文通过比 较研究方法，分析了民 营化浪潮的领头羊 一 一英国 和美国的基 础设施领域的民 营化监管经验及教训， 并在此基础上归纳出其对我国 交通基础 设施领域可借鉴的 启示。在进一步的实证研究中，笔者详细分析了 上海城市交 通基础设施的实施现状与问 题， 论述了上海城市交通基础设施的不同 发展阶段。 最终的政策建议中，笔者尝试为政府提供一个合适的民营化监管模型，尤其是 监管中应注意的事项和配套措施等。 虽然本文的研究领域特定在城市交通基础设施的民营化监管，但是由于该 领域在我国民营化的先导作用和普适性， 相信其模式可以在其他领域推而广之， 成为. ij 一 借鉴之模式。 i 关键词1 民营化 城市交通基础设施 监管 排 i贝 摘要 abs t r a c t u r b a n t r a n s p o r t i n f r a s t r u c t u r e a l w a y s l e f t b e h i n d t h e d e ma n d s o f e c o n o m y d e v e l o p i n g i n c h i n a , s i n c e t h e i n s u f f i c i e n t i n v e s t me n t a n d t h e r e s t r a i n i n g o f p l a n n e d e c o n o my s y s t e m. wi t h t h e i n c re a s i n g o f p r o d u c i n g a n d l i v i n g l e v e l , t h e m a r k e t e c o n o my s y s t e m i s g r a d u a l l y c o m i n g i n t o t r u e , s o d i d u r b a n t r a n s p o r t a t i o n i nf r ast r u c t u r e fie l d s a t t h e f i r s t s t e p o f p r i v a t i z a t i o n , t h e o n l y p u r p o s e i s t o i n c r e a s i n g t h e i n v e s t m e n t , s o t h a t s e v e r a l o f s i d e e ff e c t s a p p e a r e d w i t h o u t e ff e c t i v e c o n t r o t h i s p a p e r f i r s t l y d i s c u s s e d t h e s it u a t i o n s o f p r i v a t i z a ti o n a n d r e l a t i v e r e g u l a t i o n , a n d t h e n t h r o u g h t h e p r o b l e ms r e s u l t fr o m p r i v a t i z a t i o n i n d u c i n g t h e w a y t o g u a r a n t e e t h e h e a l t h y d e v e l o p i n g o f p r i v a t i z a t i o n , w h i c h i s r e - r e g u l a t i o n b y g o v e r n me n t . i a r g u e d a b o u t t h e n e e d a n d f e a s i b i l i t y o f r e - r e g u l a t i o n t h r o u g h ne w p u b l i c ma n a g e m e n t t h e o r y a n d t h e s e r i e s o f g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n t h e o r i e s . a n d b y u s i n g t h e c o mp a r a t i v e m e t h o d , i a n a l y z e d t h e f o r e i g n e x p e r i e n c e s a n d l e s s o n s w h i c h a re mos t f r o m br i t i s h a n d u. s . a. a n d c a n be u s e d f o r r e f e r e n c e . i n t h e f u r the r f a c t r e s e a r c h , t h e p r i v a t i z a t i o n a n d r e g u l a t i o n s i t u a t i o n s a n d p r o b l e m s o f s h a n g h a i s t r a n s p o r t a t i o n i n fr a s t ruc t u r e s h a d b e e n a n a l y z e d i n d e t a i l , w h i c h fi n a l l y b r i n g t h e s u g g e s t i o n s a b o u t g o v e r n m e n t r e - r e g u l a t i o n . i j u s t t r y t o p r o v i d e a fr a m e w o r k o f g o v e rn m e n t r e - r e g u l a t i o n a n d m a t c h e d m e a s u r e m e n t s . a s t h e g e n e r a l a p p l i c a b i l i t y o f t h e r e s e a r c h s u b j e c t , i b e l i e v e t h i s p r i v a t i z a t i o n r e g u l a t i o n f r a me w o r k w i l l b e s u c c e s s f u l ly e x t e n d e d t o o t h e r i n fr a s t r u c t u r e a r e a s k e y wo r d s ( p r i v a t i z a t i o n， u r b a n t r a n s p o r t a t i o n i n f r a s t r u c t u r e , r e g u l a t i o n 味 今2 贝 j 名明 二 才口口 尸明 本人郑重声明: 本人在导师的 指导下， 独立进行研究工作所取得 的 成果， 撰写成硕十学位论文“ 城市交通基础设施民 营化的 政府监管 研究” 。除论文中己经注明引用的内容外， 对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体均己 在文中以明 确方式标明。 本论文中不包含任何未 加明确注明的其他个人或集体己 经公开发表或未公开发表的成果。 木声明的法律责任 由木人承担。 学 位 论 文 作 者 签 名 : i j m 蔡 2 0 0 5 年 1 月 1 0日 绪论 1 . 绪论 1 . 1 . 研究背景 世界银行 1 9 9 4 发展报告指出: 基础设施建设对一个国家促 进增长、 减轻 贫困、 改善环 境有重要作用。 基础设施包括 经济性基础设施、社会性基础设 施和环境性基础设施，本文 所讨论的是经济性基础设 施中的 城市交通基础设施。城市交通基础设 施可以简 单的划分为 公共交通、 有轨交通和城市道路二部分。本文所探讨的城市交通基础设 施是指具有可经营 性的交通基础设施， 包括 有轨交 通、城市桥梁、 越江隧道等经营性较为明确的基 础设施工 程项 目。 表 1 - 1基 础设施的具体分类 类 型!有 关 内 容 经济性基础设 施 交 通 运 输 能 源 供 应 信 息 通 讯 水 务 管 理 社会性基础设施 公 共 教 育 社 会 保 障 公共卫生社会治安 环境性基础设施 污 染 治 理! 抗 灾 防 灾 生 态 绿 化 由于基 础设施生产的自 然垄断性和消费的非排 他性、非竞争性， 在发展之初， 耗资巨 大的基础设施只能由强大的公营部门来提供。特别是城市交通基础设施领域，各国政府为 了 保障公共利益都通过各种管制手段限 制私人部门进入该领域的投资、 建设 和管理。在中 国，随着经济改革带来的高速增长， 城市 化进程的不断加快， 公营部门 在基 础设施建设方 面也确实取得了 惊人的进展，自1 9 7 8 年以 来， 城市交通基础设施如道路、 桥梁等， 逐年都 有明显的改善。 但是， 基础设施及其服务 仍然不能满足城市经济和人口 增长的需 要，而 且公营基础设 施部门 普遍经营业绩不佳。主要表现在，严重的投资配置不当 和供不应求， 价格扭曲， 过 分依赖财政资金， 管理不善， 维护不足， 技术效率低下， 浪费巨大， 腐败盛行， 忽视用户， 忽视穷人， 忽视环境。 据国家计 委调查，我国 “ 八五” 期间 投资的4 5 0 多个 全国重点建设 项目， 近 1 / 4的项目在投产之后发生明显的s 损，严重亏损的达 1 / 5 。国家财政部 1 9 9 8年 调杏了总额8 8 亿元的2 1 个再建项目 发现，项目 超概算平均为8 5 % ,最多的达2 8 2 % :项目 超 c : 期平均 2 3个月，最多的达 1 0年。总的来说，基础设施的供给短缺导致对基础设施的 过度使用， 致使城市交 通基础设施的边际产出 率急剧 卜 降， 造成了 城市环境的恶化等负面 影日 回 :, 1贝 绪论 1 . 绪论 1 . 1 . 研究背景 世界银行 1 9 9 4 发展报告指出: 基础设施建设对一个国家促 进增长、 减轻 贫困、 改善环 境有重要作用。 基础设施包括 经济性基础设施、社会性基础设 施和环境性基础设施，本文 所讨论的是经济性基础设 施中的 城市交通基础设施。城市交通基础设 施可以简 单的划分为 公共交通、 有轨交通和城市道路二部分。本文所探讨的城市交通基础设 施是指具有可经营 性的交通基础设施， 包括 有轨交 通、城市桥梁、 越江隧道等经营性较为明确的基 础设施工 程项 目。 表 1 - 1基 础设施的具体分类 类 型!有 关 内 容 经济性基础设 施 交 通 运 输 能 源 供 应 信 息 通 讯 水 务 管 理 社会性基础设施 公 共 教 育 社 会 保 障 公共卫生社会治安 环境性基础设施 污 染 治 理! 抗 灾 防 灾 生 态 绿 化 由于基 础设施生产的自 然垄断性和消费的非排 他性、非竞争性， 在发展之初， 耗资巨 大的基础设施只能由强大的公营部门来提供。特别是城市交通基础设施领域，各国政府为 了 保障公共利益都通过各种管制手段限 制私人部门进入该领域的投资、 建设 和管理。在中 国，随着经济改革带来的高速增长， 城市 化进程的不断加快， 公营部门 在基 础设施建设方 面也确实取得了 惊人的进展，自1 9 7 8 年以 来， 城市交通基础设施如道路、 桥梁等， 逐年都 有明显的改善。 但是， 基础设施及其服务 仍然不能满足城市经济和人口 增长的需 要，而 且公营基础设 施部门 普遍经营业绩不佳。主要表现在，严重的投资配置不当 和供不应求， 价格扭曲， 过 分依赖财政资金， 管理不善， 维护不足， 技术效率低下， 浪费巨大， 腐败盛行， 忽视用户， 忽视穷人， 忽视环境。 据国家计 委调查，我国 “ 八五” 期间 投资的4 5 0 多个 全国重点建设 项目， 近 1 / 4的项目在投产之后发生明显的s 损，严重亏损的达 1 / 5 。国家财政部 1 9 9 8年 调杏了总额8 8 亿元的2 1 个再建项目 发现，项目 超概算平均为8 5 % ,最多的达2 8 2 % :项目 超 c : 期平均 2 3个月，最多的达 1 0年。总的来说，基础设施的供给短缺导致对基础设施的 过度使用， 致使城市交 通基础设施的边际产出 率急剧 卜 降， 造成了 城市环境的恶化等负面 影日 回 :, 1贝 绪论 目前，我国正处于城市发展的特殊阶段。一方面，城市化的浪潮和新兴产业发展产生 对新的城市基础设施的需求; 另一方面， 原有的城市基础设施需要 进行 必要的维护和改 造， 保证其正常的服务功能。 下表是自1 9 8 5 年以 来中国 城市交通基 础设施的相关指标， 从表中 可见， 虽然从1 9 8 5 年以 来， 我国城 市交通基础设施的总量有了很大增长， 但人均拥有量的 增长速度明显低于总量增长，城市交通基础设施仍处于短缺状态。 表 1 - 2中国 城市 基础设施增长基本情况 - - b a il * * 1 9 8 51 9 9 0! 夕 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 加 公共车辆总数 ( 辆) 4 5 1 5 5 6 2 1 5 5 1 3 6 8 2 1 1 3 7 6 2 0 1 6 9 1 2 11 8 9 0 0 2、1 8 8 8 0 4 2 0 5 5 2 3 增长率 ( %) 3 7 . 81 1 9 .9以 62 2 .91 1 名刁 18 . 9 平均每万人拥有 ( 辆) 3 .9 4 .8 7 . 37 .3名 . 68 石9 . 49 . 8 增长率 ( %)2 3 . 1兄 】01 7 名09 .34 . 2 道路长度 ( 公里) 3 8 2 8 29 4 8 2 01 3 0 3 0 81 3 2 5 8 31 3 8 6 1 01 4 5 1 6 31 5 2 3 8 51 5 9 6 1 7 增长率 ( %) 1 4 7 .73 7 滩1 . 84. 54 ,75 .047 平均每万人拥有公里数3 .36 .47 . 07 07 . 17 .37 .67 :6 增长 率 ( %) 9 3 . 99 .4q1 . 42 吕4 j0 道路面积 ( 万平方米) 3 5 8 7 9 8 9 1 6 0 1 35 8 1 01 4 2 7 9 61 5 2 6 6 41 6 3 9 9 31 7 7 3 3 91 9 0 3 5 6 增长率 ( %) 1 4 8 .65 2 35 口6 _ 97 a8 ， 17 3 每万人拥有道路面积 3. 16 .07 .37 .67. 88 .38 . 89 . 1 增长率 %) 9 3 . 62 1 刀3 -6266 .46o3 .4 注: 人均拥 有指标按城市 人口 中非农业人口 计算。 本表 1 9 9 0 年以 后各项指标 按全社会范围 计算， 1 9 8 5 年按城建部门 管理的范围 计算。 值得庆幸的是，伴随着技术变化和相应的 管理创新，加 之人们 对 “ 政府失效” 有新的 认识，以 人们更加关心环境可持续性和减轻贫困， 改变公营华断基 础设施运营机制的时机 日 趋成熟。1 9 7 。 年代末，英国 最早 开始对公营垄断基础设施进行营运机制改革的实践 英国以电信产业为开端，相继对电力、煤气和白来水供应、铁路运输等土要基础设施产业 第 2页 绪论 进行了重大的政府管制体制改革。其改革的中心内容是，从根本上调整政府与企业间的关 系，即 把原 来由 政府直接干预企业经营活动的 政企 关系调 整为由 政府间 接控制企业主要经 济活动的政 企关系，实现从以 政企合一为特征的 政府管制体制向以政企分离为特征的体制 过渡。 英国 十多 年的改革实践证明， 新体制促进了国 有企业的经营 效率， 提高了基础设施 产业的 经济效率。在上个世纪的最后十年中， 许多 发展中国家也开 始尝试以民营化的方式 提供公 共产品，如亚洲的中国、 菲律宾、 拉丁美洲的阿 根廷等国家，在这些发展中国家进 行民 营化的 过程伴随着许多困难， 但是一切都在向 好的方向发展，民营化的效率已 得到公 认 。 2 0 0 2 年 1 2 月2 7日 ，中国建设部一 f 发了 关于加快市政公用行业民营 化进程的意见 的通知，标志着 我过程市基础设 施领域正式向民营资 本敞开大门。在中国， 金融市场逐步 开放，社会资金参与城市基础设施投资的渠 道逐渐完善，城市交通基础设施的可经营性也 得到理论上的有力支撑i 1 : 逐渐体现出民营化后的效益和问题。至今，作为最早尝试民营化 的 试验田之一，我国 在城市交通基础设施民 营化的 探索中也积累了不少实践经验。 表1 - 3城市基础设施民营化的形式 基础设施类型模式 描迷 现有基础设施 出售民 营企业收购苹础设 施，在 特许权下经营并向用户收费。 出租 政府将基础设施出租给民营企业，企业在特许权下经营并向用 户收费。 运营和维护承包合同民营企业经营和维护政府拥有的纂础设施，政府向企业支付一 定的费用。 需扩建和改造的基 础设施 租赁一建设.经营 ( 1 月o? 或购买一建设一经营 ( b b o) 民营企业从政府乎中租用或收购裱础设施，在特许权下改造、 扩建并经营该基础设施:企业可以根据特许权向用户收取一定 的费用，同时向政府交纳一定的特许费。 外围建设 民营企业扩建政府拥有的夔础设施 仅对扩建部分享有所有权， 但可以经营整个基础设施，并向 用户收 取费 用 需新建的基础设施 建5e- 转让一经营 ( b t o) 民营企业投资兴建新的基础设施，建成后把所有权移交给公共 部门， 然后可以经营该基础设施2 0 -4 年，在此期间向用户收 取费用。 建设一拥有一经营一 转让 ( b oo t ) 或建设一经营一转让 ( b ot ) 与b t o类似，不同的是，基础设施的所有权在民营部门经营 2 4 - - 4 0年后才转移给公共部门。 建设一拥有一经 营 ( b o o) 民营企业在永久性的特许权下， 投资兴建、拥有并经营基 础设施。 目前城市基础设施民营化的模式主要有两大类:第一类是管理权参与，即通过签订各 类承包合同，形成政府部门 j 社会资金共同负担某项城市基础设 施服务的 责任，如经营 业 绩协议、符押合同、服务示句合同和特 ih 经营等方式:第二类是所有权参与，即通过企业 第 3 贝 绪论 股份制的形式， 将部 分或全部资产的 所有权转移到社会各 部门， 或者社会资金 通过参股的 方式参与新建的 项目 。 具体 而言， 这些模式包括股权转让、 项目 融资为主的广义b o t模式 ( 包括b o o . b o o t . b b o . l b o等衍生 模式) 、 特许经营、 租赁、 服务和管 理外包等模 式。( 见 表 1 - 3 ) . 从实践中可以 看到， 在基础设施民营化改革中 ，由 公营部门 提供基础设 施转向依靠民 营部门 提供。由 于充 分激 发了个人利益最大化的行为动机， 经营者的个人受益于工业事业 的经营业绩息息相关，因 此能够增加荃础设施部门 的竟争性、 降低成本、 提高 营运效率、 增加服务的多样性。 但是，民营化并不是十全十美的，由 于公用事业的自 然垄断性，经营 者 可能以 牺牲公众利益换 取个人收益最大化，而政府监管、 公众监督的 缺失 都会使民营化 在前进道路上偏离最初目标。 民营化衍生而来的问 题， 主要应由政府出面解决。政府必须通过各种监管 方式避免因 “ 市场失效”导致的 公共物品 短缺、供应价格过高、服务质量降 低、 环境破坏和腐败等问 题，在保障社会公共利益的同时，达到优化公共资源配置的目的。 显然， 在民营化改革浪 潮的推动下，政府原有的 角色定 位已经不适应 现有环境了 ，政府急需改变自 己的角色和定 位，建立对民 营化的 有效监管。 在英美、欧盟和日 本等国家或地区，己经出现了不少成功的 监管模式，其中包括以 下 儿种形式: 制订相关政 府管制法律法规; 颁发和修改企业特许经营许可证;制订并 监督执行价格管制政策* 4对企业进入和退出市场实行监管。 建立独立的政府管 制机构; 实行分级监管相互协调的监管方式;召开价格听证会等。 监管的 核心内容包括定价、 服务质量、 健康、安全、环境、 赔偿资任、 竟争程度等。 我国己在铁路、 航运等交通运输领域进行了价格听证的尝试， 但是目前的效果还不理想。 在城市交通基础设施的民 营化的方面， 上海、 北京和深训也率先进行了 大胆尝试， 但是目 前 政府的行政管制重于 法律 监管， 严重滞后于 城市交 通墓 础设施民营化进程。 本文将以上海为 例， 在参考国外 对城市交通基础设施民营 化的 监管 模式的经 验教训的荃础上， 总结对比国内 现有管制体 制，并 对城市交通基础设 施民营 化监管模式提出 若干有效建议。 由 于本文讨论的 对象是政 府对城市交通基础设施民 营化的 监管， 因 此有必要先明确以卜 l 个概念的界定，在下文展开时就不加赘述了。 1 、民 营 化: 本 文的 民 营 化 相 当 于 私 有化( p ri v a t iz a t i o n ) ， 是 指 将部 分 可 经 营的 公 共 事 业由 政府转交给包括民营 企业 在内的私有企业、外资企业、 合资企业等，民营化的目 的是为 了提高公众利益， 增加政府效率，改 善人民生 活。民 营化意味着公 用事业的经营将更加 专业化、管理更加科学化、服务更加人性化口 2 、管制:关于管制的含义， 井没有完全统一 的 说法。 但就管制的行动范畴来说， 管制就是 政府运用具有法律效力的规章控制工商企业的行为. 3 、放松管制:又称 “ 解除管制” ，顾名思义，即政府退出对企业市场行为的控制。 第 4 贝 绪论 4 、监管:监管是个很模糊的 名词， 似乎是 部分国内的学 者为了区别其与 “ 管制” 有意 采用 的一个名词。 还有一部分学者则 坚定地 认为“ 监管” 就是管制，比 如余晖先生在 谁来 管制管制者中就明确提到， 另外也 有人称其为“ 再 管制” ，意指其不同于民 营化之前 的政府管制，但同样是政府干预市场的行为。 1 .2 . 研究意义 在 特定的政治经济体制转变时期， 如何界定、 评价和设计政府的行为是一个极其复杂的 问 题。 本文之所以 选择城市交通基础设施进行探讨，是 基于以 下儿点: 首先， 民 营化 运作方 式将逐步成为我国经济的 主要运行方式( 包括公共物品和服务的提供) ， 但市场机制并 不是 在各个领域各个部门普遍适用的形式， 尤其是在公共部门和城市基础设施领域常常不能实现 有效的资源配置。 交通基础设施是城市机车设施中最具有代表性的， 也是我国 公共部门中最 早进行民营化试验的领域; 另外， 从世界各国的情况来看，尽管对交通产业特征及其社会经 济职能 具有一定共识， 但在不同国家的不同发展阶段， 针对城市交通基础设施的公共 政策却 表现出 很大差异。 这表明 交通产业具 有复杂的 产业属性， 有关的研究和分析具有外延性。 同 时， 交通产业与经济发展、 人民生活的关系密切， 也是政 府部门重点管理的对象， 政 府管制 行为和理论的发展与该行业发展密切相关。 同时， 笔者在研究过程中 发现， 国内尚未有对本 文所研究的城市交通基础设 施的民营化监管 进行研究的文章， 因而此项研究也 算是在追寻前 人足迹的基础上向 前迈进了一步。 总而言之， 通过对政府在交通基础设 施领域的管制尤其是 民营化监管行为的研究， 力图揭示政府对城市基础设 施民营化监管中具有共性的 规律， 并探 讨其中的利弊得失，尝试寻找更规范有效的管制方式。 1 . 3 . 研究方法 ( i )实证与规范相结合的 方法. 实证分析和规范分析是经济、管理学中最为普遍使用的 分析方法，实 证分析是规范分 析的基础和前提， 但是仅有实证分析是不够的， 规范 分析反过来对实证分析具有理论指导。 实证分析离 开了 规范 分析就失去了存在的意义，而规范分析脱离了实 证分析，就可能陷入 主观臆断， 据此指导 经济实践，就可能贻误经济发展。本文力图 把规范 分析建立在真实、 具体的实证分析的 基础之上，力求全文的研究具有可操作性， 使所提出的 建议具有可应用 的价值。 ( 2 ) 从抽象到具体的分析方法。 整篇文章的分析是从抽象到具体的过程，运用经济学中的公共物品理论、交易成本理 论和委托代理理论，在对城市交通基础设施产.u和服务进行抽象的分析和概括之上，对城 市交通基础设施的政府监节的具体过程和方法进行分析，最终提出可操作的建议 第 5 l : 绪论 4 、监管:监管是个很模糊的 名词， 似乎是 部分国内的学 者为了区别其与 “ 管制” 有意 采用 的一个名词。 还有一部分学者则 坚定地 认为“ 监管” 就是管制，比 如余晖先生在 谁来 管制管制者中就明确提到， 另外也 有人称其为“ 再 管制” ，意指其不同于民 营化之前 的政府管制，但同样是政府干预市场的行为。 1 .2 . 研究意义 在 特定的政治经济体制转变时期， 如何界定、 评价和设计政府的行为是一个极其复杂的 问 题。 本文之所以 选择城市交通基础设施进行探讨，是 基于以 下儿点: 首先， 民 营化 运作方 式将逐步成为我国经济的 主要运行方式( 包括公共物品和服务的提供) ， 但市场机制并 不是 在各个领域各个部门普遍适用的形式， 尤其是在公共部门和城市基础设施领域常常不能实现 有效的资源配置。 交通基础设施是城市机车设施中最具有代表性的， 也是我国 公共部门中最 早进行民营化试验的领域; 另外， 从世界各国的情况来看，尽管对交通产业特征及其社会经 济职能 具有一定共识， 但在不同国家的不同发展阶段， 针对城市交通基础设施的公共 政策却 表现出 很大差异。 这表明 交通产业具 有复杂的 产业属性， 有关的研究和分析具有外延性。 同 时， 交通产业与经济发展、 人民生活的关系密切， 也是政 府部门重点管理的对象， 政 府管制 行为和理论的发展与该行业发展密切相关。 同时， 笔者在研究过程中 发现， 国内尚未有对本 文所研究的城市交通基础设 施的民营化监管 进行研究的文章， 因而此项研究也 算是在追寻前 人足迹的基础上向 前迈进了一步。 总而言之， 通过对政府在交通基础设 施领域的管制尤其是 民营化监管行为的研究， 力图揭示政府对城市基础设 施民营化监管中具有共性的 规律， 并探 讨其中的利弊得失，尝试寻找更规范有效的管制方式。 1 . 3 . 研究方法 ( i )实证与规范相结合的 方法. 实证分析和规范分析是经济、管理学中最为普遍使用的 分析方法，实 证分析是规范分 析的基础和前提， 但是仅有实证分析是不够的， 规范 分析反过来对实证分析具有理论指导。 实证分析离 开了 规范 分析就失去了存在的意义，而规范分析脱离了实 证分析，就可能陷入 主观臆断， 据此指导 经济实践，就可能贻误经济发展。本文力图 把规范 分析建立在真实、 具体的实证分析的 基础之上，力求全文的研究具有可操作性， 使所提出的 建议具有可应用 的价值。 ( 2 ) 从抽象到具体的分析方法。 整篇文章的分析是从抽象到具体的过程，运用经济学中的公共物品理论、交易成本理 论和委托代理理论，在对城市交通基础设施产.u和服务进行抽象的分析和概括之上，对城 市交通基础设施的政府监节的具体过程和方法进行分析，最终提出可操作的建议 第 5 l : 绪论 4 、监管:监管是个很模糊的 名词， 似乎是 部分国内的学 者为了区别其与 “ 管制” 有意 采用 的一个名词。 还有一部分学者则 坚定地 认为“ 监管” 就是管制，比 如余晖先生在 谁来 管制管制者中就明确提到， 另外也 有人称其为“ 再 管制” ，意指其不同于民 营化之前 的政府管制，但同样是政府干预市场的行为。 1 .2 . 研究意义 在 特定的政治经济体制转变时期， 如何界定、 评价和设计政府的行为是一个极其复杂的 问 题。 本文之所以 选择城市交通基础设施进行探讨，是 基于以 下儿点: 首先， 民 营化 运作方 式将逐步成为我国经济的 主要运行方式( 包括公共物品和服务的提供) ， 但市场机制并 不是 在各个领域各个部门普遍适用的形式， 尤其是在公共部门和城市基础设施领域常常不能实现 有效的资源配置。 交通基础设施是城市机车设施中最具有代表性的， 也是我国 公共部门中最 早进行民营化试验的领域; 另外， 从世界各国的情况来看，尽管对交通产业特征及其社会经 济职能 具有一定共识， 但在不同国家的不同发展阶段， 针对城市交通基础设施的公共 政策却 表现出 很大差异。 这表明 交通产业具 有复杂的 产业属性， 有关的研究和分析具有外延性。 同 时， 交通产业与经济发展、 人民生活的关系密切， 也是政 府部门重点管理的对象， 政 府管制 行为和理论的发展与该行业发展密切相关。 同时， 笔者在研究过程中 发现， 国内尚未有对本 文所研究的城市交通基础设 施的民营化监管 进行研究的文章， 因而此项研究也 算是在追寻前 人足迹的基础上向 前迈进了一步。 总而言之， 通过对政府在交通基础设 施领域的管制尤其是 民营化监管行为的研究， 力图揭示政府对城市基础设 施民营化监管中具有共性的 规律， 并探 讨其中的利弊得失，尝试寻找更规范有效的管制方式。 1 . 3 . 研究方法 ( i )实证与规范相结合的 方法. 实证分析和规范分析是经济、管理学中最为普遍使用的 分析方法，实 证分析是规范分 析的基础和前提， 但是仅有实证分析是不够的， 规范 分析反过来对实证分析具有理论指导。 实证分析离 开了 规范 分析就失去了存在的意义，而规范分析脱离了实 证分析，就可能陷入 主观臆断， 据此指导 经济实践，就可能贻误经济发展。本文力图 把规范 分析建立在真实、 具体的实证分析的 基础之上，力求全文的研究具有可操作性， 使所提出的 建议具有可应用 的价值。 ( 2 ) 从抽象到具体的分析方法。 整篇文章的分析是从抽象到具体的过程，运用经济学中的公共物品理论、交易成本理 论和委托代理理论，在对城市交通基础设施产.u和服务进行抽象的分析和概括之上，对城 市交通基础设施的政府监节的具体过程和方法进行分析，最终提出可操作的建议 第 5 l : 绪论 t 3 案例分析的方 法。 本文案例来自 上海城市交通基础设施的 项目 ， 上海处在我国改革的前沿， 是我国 城市 交通荃础设施民营化改革最早的地区 之一， 通过对 上海城市交通基础设施项目 的分析， 力 求得出城市交通基础设施民 营化监管 模式的一般规律。 ( 4 )对比的 方法。 和世界 上发达国家的城市交通基础设施民 营化的 政府监管行为进行对比 ， 通过对比 分析 找出适合我国城市交通基础设施特点的政府监管模式. 1 . 4 . 研究框架 本文分为七个部分: 第一部分讨论引出论题，对论文进行整体概述; 第止部分阐述民营化的背景、现状及问题，引出监管的主题; 第三部分研究民 营化 监管的相关理论，探讨城市交通基础设 施监管的必要性和可能性; 第四部分描述城市基础设施民 营化的 监管现状，并对国 外的 经验教训进行总结: 第五部分进行个案研究 分析，针对上海的城市交通基础设施民营化监管现状展开分析; 最后一章提出城市交通基础设施的监管 模型和可行建议。 绪论:论文概迷 城市交 通基 础设 ij a 9 管 现状及国外经验研究 上 海交通基础设施的民 营化及监管现状分析 民营化监管框架及配套 措施 第 6 l , 绪论 t 3 案例分析的方 法。 本文案例来自 上海城市交通基础设施的 项目 ， 上海处在我国改革的前沿， 是我国 城市 交通荃础设施民营化改革最早的地区 之一， 通过对 上海城市交通基础设施项目 的分析， 力 求得出城市交通基础设施民 营化监管 模式的一般规律。 ( 4 )对比的 方法。 和世界 上发达国家的城市交通基础设施民 营化的 政府监管行为进行对比 ， 通过对比 分析 找出适合我国城市交通基础设施特点的政府监管模式. 1 . 4 . 研究框架 本文分为七个部分: 第一部分讨论引出论题，对论文进行整体概述; 第止部分阐述民营化的背景、现状及问题，引出监管的主题; 第三部分研究民 营化 监管的相关理论，探讨城市交通基础设 施监管的必要性和可能性; 第四部分描述城市基础设施民 营化的 监管现状，并对国 外的 经验教训进行总结: 第五部分进行个案研究 分析，针对上海的城市交通基础设施民营化监管现状展开分析; 最后一章提出城市交通基础设施的监管 模型和可行建议。 绪论:论文概迷 城市交 通基 础设 ij a 9 管 现状及国外经验研究 上 海交通基础设施的民 营化及监管现状分析 民营化监管框架及配套 措施 第 6 l , 2 . 城市交通荃础设施民营化的 现状分析 2 . 城市交通基础设施民营化的现状分析 2 , 1 . 城市交通基础设施民营化背景 国际背景:虽然国际 上曾 经存在民营化是否适合公共行业的争论， 但以 效率为目 标的 民营化己成为城市交通基础设施项目发展的主流趋势。 政策背景:原国家计委、 建设部、国家环保总局等部门出台了 一系列推进公用基础设 施民营化的文件，如建设部2 0 0 2 年1 2 月颁布的 关于加快市政公用行业民 营化进程的意 见 ，部分省市也出台了相应文件， 包括2 0 0 3 年 深圳市公用事业特许经营 办法 和 北 京市 城市基础设施特许经营办法 等。 但这些办法都停留在文件层次， 没有形成法律层次 的 保障，系统性也不强， 在实施上处于一个 模糊状态，实际上私人资金进入该行业的门 槛 还是很高。各公用基础设施行业的市场开放状况可参见下表: 表2 - 1我国 社会资金对城市基础设 施不同行业的参与程度的 现状 行业及服务内容开放程度备注 自来水制水无限制 自来水管网 有限制的参与人中城市限制控股 排 水污水处理无限制 排水管网有限制大中城市限制控股 燃气燃气制储无限制 燃气管网有限制的参与大中城市限制控股 城市供热热力生产无限制 热力管网有限制的参与大中城市限制控股 城市交通公共交通无限制 轨道交通 有限制的参与 限制控股 城市道路无限制 城市园林绿化 公共绿地 无限制 公园基本无限制 国家文物保护单位除外 城市环卫废气物收集、清运无限制 废弃物处理无限制 金融背景: 近2 0 年来， 我国 城市交通基础设施投资的主体是城市政府， 而城市政府在 建设方面没有足够的资金渠道， 缺门 巨大:同时大量社会资金却又没有可靠的 直接投资 通 道 。 在我国，社会资金参与城市基础设施建设的尝试早在2 0 世纪8 0 年代中 期已 经开 始。 但是由于理论准各方面的不充分和政策导向 卜 的不明确，社会资金对城市基础设施建设的 参与始终处于很低的水平。随着政策宝问的宽松，各部门i 1 ， 人力发展社会资金参与城市基 筑 7lfi 2 . 城市交通荃础设施民营化的 现状分析 2 . 城市交通基础设施民营化的现状分析 2 , 1 . 城市交通基础设施民营化背景 国际背景:虽然国际 上曾 经存在民营化是否适合公共行业的争论， 但以 效率为目 标的 民营化己成为城市交通基础设施项目发展的主流趋势。 政策背景:原国家计委、 建设部、国家环保总局等部门出台了 一系列推进公用基础设 施民营化的文件，如建设部2 0 0 2 年1 2 月颁布的 关于加快市政公用行业民 营化进程的意 见 ，部分省市也出台了相应文件， 包括2 0 0 3 年 深圳市公用事业特许经营 办法 和 北 京市 城市基础设施特许经营办法 等。 但这些办法都停留在文件层次， 没有形成法律层次 的 保障，系统性也不强， 在实施上处于一个 模糊状态，实际上私人资金进入该行业的门 槛 还是很高。各公用基础设施行业的市场开放状况可参见下表: 表2 - 1我国 社会资金对城市基础设 施不同行业的参与程度的 现状 行业及服务内容开放程度备注 自来水制水无限制 自来水管网 有限制的参与人中城市限制控股 排 水污水处理无限制 排水管网有限制大中城市限制控股 燃气燃气制储无限制 燃气管网有限制的参与大中城市限制控股 城市供热热力生产无限制 热力管网有限制的参与大中城市限制控股 城市交通公共交通无限制 轨道交通 有限制的参与 限制控股 城市道路无限制 城市园林绿化 公共绿地 无限制 公园基本无限制 国家文物保护单位除外 城市环卫废气物收集、清运无限制 废弃物处理无限制 金融背景: 近2 0 年来， 我国 城市交通基础设施投资的主体是城市政府， 而城市政府在 建设方面没有足够的资金渠道， 缺门 巨大:同时大量社会资金却又没有可靠的 直接投资 通 道 。 在我国，社会资金参与城市基础设施建设的尝试早在2 0 世纪8 0 年代中 期已 经开 始。 但是由于理论准各方面的不充分和政策导向 卜 的不明确，社会资金对城市基础设施建设的 参与始终处于很低的水平。随着政策宝问的宽松，各部门i 1 ， 人力发展社会资金参与城市基 筑 7lfi 2 .城市交通荃础设施民营化的现状分析 础设施建设的途径。 表2 - 2 “ 九五”期间社会资金参与城市基础设施建设的 情况单位:万元 年份城建 资金 总计 政府资金社会资金 社 会 资 金比例 国家预算 内资金 地方自筹 资金 国内银行 贷款 债券利用外资 1二 二 ， 人 共 匕 性 公 资金 1 9 9 68 7 1 1 9 7 53 4 8 1 6 14 8 6 1 3 7 0 1 2 21 9 2 04 9 4 7 91 0 5 5 6 7 61 1 7 5 3 6 9 4 0 .2 % 1 9 9 7 1 0 5 6 6 7 9 54 3 0 1 2 4 5 5 4 3 3 7 81 6 5 2 8 6 43 0 5 8 51 2 9 5 4 4 01 61 4 4 0 44 3 .5 % 1 9 9 81 3 4 6 4 5 1 8 1 0 0 2 3 2 56 0 0 4 2 4 92 8 4 7 6 1 54 0 3 1 9 01 1 0 1 2 0 62 1 0 5 9 3 3 4 8 .0 % 1 9 9 9 1 4 5 3 2 6 9 0 1 7 3 8 4 3 45 9 5 1 5 4 43 5 7 8 0 3 35 5 9 4 7 日 6 8 6 3 9 司2 0 1 吕 劝 74 7 . 1 % 2 0 0 01 7 4 3 5 4 1 12 1 8 5 5 2 76 8 5 7 2 2 5 4 2 8 5 3 5 53 2 5 2 2 67 6 7 4 7 03 0 1 4 6 0 84 8 . 1 % 数据来源:中华人民共和国建设部历年统计数据 根据我国建设部“ 九五”期间的统计数据 ( 见表2 - 2 ) 表明， “ 九五” 初期参与城市 基 础设 施建设的社会资金总量约为3 5 0 亿元，占 全部 城建资金总量的4 0 % 左右。1 9 9 8 年后， 由于亚洲金融风暴的影响，城市建设资金增长 幅 度放缓，社会资金占 有比 例也出 现一定 波 动。 但2 0 0 0 年该项社会资 金总 量人达到了8 4 0 亿元， 与1 9 9 8 年相比 增幅达3 0 %， 并且， 该比 例还呈现不断上升的趋势。 自2 0 0 1 年起， 由于新的经济产业调整， 很多社会资金重新 把目 光投向收益稳定的城市基础设 施项目 。可以预见，社会资金对城市基础设施建设的参 与将继续保持高速发 展的态势， 并将成为 城市基础设施项目 资金的 最主要来源。 表2 一 3中国城市基础设施增 长基本情况 年份 项目 1 9 8 51 9 9 01 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 息 1 9 9 92 0 0 0 公共车辆总数 ( 辆) 4 5 1 5 5 6 2 1 5 5 1 3 6 8 2 1 1 3 7 6 2 01 6 9 1 2 11 8 9 0 0 21 8 8 8 0 42 0 5 5 2 3 增长率 ( %) 3 7 名. 1 9 .90 .62 2 .9i 扭 吕- 0 .1名 9 平均每万人拥有 辆) 3 +， 4 .87 3， 3 8 68 . 69. 49 名 增长 率 ( % )23 .1 一52 . 01 7 . 8 09. 34 .2 道路长度 ( 公里) 3 8 2 8 29 4 8 2 01 3 0 3 0 81 3 2 5 8 31 3 8 6 1 0 1 4 5 1 6 3 1 5 2 3 8 5 1 5 9 6 1 7 增长率 ( %) 1 4 7 . 73 7 4 1 . 84 54, 75 o4 7 平均每万人拥有公里数 3 3 6 4 ， .。7 .0 7 . i737 . 67 k6 增长率 ( %) 9 3 .99 . 4 01 . 42 . 84 . 10 道路面积 ( 万平方米) 3 58 7 9 8 9 1 6 01 3 5 81 01 4 2 7 9 61 5 2 6 6 41 6 3 9 9 31