（行政管理专业论文）城市社区公民参与政府绩效评估的动力研究——基于城市社区公共服务的视角.pdf

g - 西大掌硕士学位论文城市社l g 公民参与政府绩效评估的动力研究 城市社区公民参与政府绩效评估的动力研究 基于城市社区公共服务的视角 摘要 在我国，随着经济和政治体制改革的不断深入，城市社区成为政府管 理社会的一个重要载体。城市社区成为政府公共服务提供与消费的基本单 元之后，政府社区公共服务绩效评估的问题也随之凸现，并成为政府绩效 评估的一个重要组成部分。作为城市社区建设的主体和动力源泉的社区公 民，也是政府公共产品和服务的被提供者，自然成为政府公共服务绩效评估 主体中不可或缺的群体。 本文从对公民参与政府绩效评估的理论及实践活动分析入手，充分肯 定了社区公民参与是政府公共服务绩效评估，是政府进一步了解公民需求 的一项重要机制。在全面分析了社区公民参与政府绩效评估的动因后，进 而分析参与动力如何产生及其影响因素等几个基本性问题。在此基础上提 出了基于社区公民参与政府公共服务绩效评估的动力增进措施，即公民自 身参与动力的促进、政府和来自社会第三方推动力的加大。通过上述分析 得出结论：加快城市社区建设就要努力重视社区公民的参与，而公民参与 政府公共服务绩效评估正是公民参与社区建设一个重要途径，而加强对公 民参与动力这个要素的研究也有助于推进政府绩效评估活动的开展。 关键词：社区公民公共服务绩效评估参与动力 广西大d 明页士掌位论文城市社区公民参与政府绩效评估的动力研究 r e s e a r c ho np o w e ro fu r b a nc o m m u n i t yc i t i z e n s p a r t i c i p a t i o ni ng o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n o 一l n v l e w0 ip u d n cs e i v l c es u d p i vt ou r d a nc 0 m m u n l t v a b s t r a c t w i t ht h ed e e p e n i n gr e f o r mo ft h ee c o n o m ya n dt h ep o l i t i c a ls y s t e m ，u r b a n c o m m u n i t i e sb e c o m ea ni m p o r t a n tv e c t o ro fm a n a g e m e n t w es h o u l dp a ym o r e a t t e n t i o nt ot h ep r o b l e mo fp u b l i cs e r v i c ea s s e s s m e n tw h e nt h ec o m m u n i t yt u r n s i n t oa nu n i to fc o n s u m p t i o n e v a l u a t i o no fp u b l i cs e r v i c e si sav i t a l p a r to f g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e a st h ec o n s u m e ro fp u b l i cg o o d sa n dg o v e r n m e n t s s e r v i c eo b j e c t ，c i t i z e n s ，c o m p a r e dw i t ho t h e ra s s e s s m e n ts u b j e c t s ，h a v et h em o s t d i r e c ta n dc l e a rp e r c e p t i o nt og o v e r n m e n t s p e r f o r m a n c e t h i sp a p e rt a k e st h es t u d yo f t h et h e o r ya n dp r a c t i c ea b o u tc i t i z e n p a r t i c i p a t i o n i n g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ；t h e r e f o r e ，o n t h e f o u n d a t i o no ff u l l ya f f i r m i n gt h a tu r b a nc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni sa ni n d i s p e n s a b l e i m p o r t a n tl i n ko ft h ee v a l u a t i o no fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea n da ni m p o r t a n t m e c h a n i s mt h a tt h eg o v e r n m e n tc a nu n d e r s t a n du r b a nc i t i z e n s d e m a n d sf u r t h e r 广西大掌硕士学位论文城市社区公民参与政府绩效评 t - d r 的动力研究 t h ea u t h o ra n a l y z e st h em o t i v a t i o no ft h eu r b a nc i t i z e np a r t i c i p a t i o nt of i n do u t t h ep a r t i c i p a t i o n p o w e rg e n e r a t e da n di t si n f l u e n c ef a c t o r s o n t h eb a s i so f s u m m i n gu p ，t h ea u t h o rp o i n t s p u tw a y st h a tc a ne n h a n c et h ep a r t i c i p a t i o n p o w e r ：t h ep o w e rf r o mu r b a nc i t i z e n s o w n ，a n dt h ed r i v i n gf o r c ef r o mt h e g o v e r n m e n ta n dt h es o c i e t y i nc o n c l u s i o n ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l dp a ya t t e n t i o n t ot h eu r b a nc i t i z e n p a r t i c i p a t i o n t h a tc a nm o r ee f f i c i e n ta c c e l e r a t et h e c o n s t r u c t i o no fc o m m u n i t y o n eo ft h ec h a n n e l sw h i c hc o n s t r u c to fc o m m u n i t y i st h a tc i t i z e n p a r t i c i p a t i o n i n g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n t i n a d d i t i o n ，r e s e a r c h i n gi nt h ec i t i z e np a r t i c i p a t i o np o w e rc a nb eg u i d e dt ot h e p r a c t i c eo fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n k e yw o r d s ： c o m m u n i t yc i t i z e n s ；p u b l i cs e r v i c e ；p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n ；p a r t i c i p a t i o np o w e r i i i 广西大学学位论文原创性声明和学位论文使用授权说明 学位论文原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是在导师指导下完成的，研究工作所取得的成果和相 关知识产权属广西大学所有。除已注明部分外，论文中不包含其他人已经发表过的研究 成果，也不包含本人为获得其它学位而使用过的内容。对本文的研究工作提供过重要帮 助的个人和集体，均已在论文中明确说明并致谢。 论文作者签名：茄多氯 护。7 年，o 旯l y 日 学位论文使用授权说明 本人完全了解广西大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即： 本人保证不以其它单位为第一署名单位发表或使用本论文的研究内容； 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本； 学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务； 学校可以采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存论文； 在不以赢利为目的的前提下，学校可以公布论文的部分或全部内容。 请选择发布时间： 叫口时发布口解密后发布 ( 保密论文需注明，并在解密后遵守此规定) 论文作者签名：z 丑东导师签名：彦彳厥 纱芦矽月厂，一日 城市社区公民参与政府绩效评估的动力研究 第一章城市社区公民参与绩效评估的相关理论概述 近年来，在全球范围内的国家中，都出现了由于城市化进程加快而造成的人口过度 密集，从而引发了一系列社会问题，如环境污染、住房紧张、交通不畅、治安恶化、失 业等等，而城市社区建设的推进被当做解决这些社会问题的有效措施之一。随着我国体 制改革的深入引发社会服务职能的分化，原来由政府和单位包揽的管理逐渐回归于社会 及社区，社会成员的“单位人”角色逐渐减弱并向“社会人”过渡，城市社区成为政 府管理社会的一个重要载体。 当社区成为政府公共服务提供与消费的基本单元之后，政府向社区提供的公共服务 质量自然也引起了有着最直接利益关系的社区公民的重视。而从政府角度来看，对于政 府提供的社区公共服务进行绩效评估是衡量其服务质量的一个重要途径，评估的结果可 以用于政府改进服务、提高其行政效能、降低其行政成本的重要参考依据，因而成为政 府绩效评估体系中的一个重要组成部分。目前我国以社区为单位进行的政府绩效评估还 不多，在一些发展相对成熟的社区，如武汉市江汉区、北京朝阳区八里庄街道( 内含7 个社区) 等社区，开展了一些对政府的评议和测评，并进行了一些实际的探索，但还不 能算是严格意义上的政府服务绩效评估。而在这个层面上进行的绩效评估，作为社区建 设的主体和动力源泉的社区公民，同时也是政府公共产品和服务的使用者，自然成为政 府公共服务绩效评估主体中的主要群体。探讨我国城市社区公民对于这样一种绩效评估 的参与动力目前是个怎样的状态，采取怎样的措施才能促进这种动力向着积极、主动的 正方向发展，正是本文所要讨论的。大量的文字资料反映，我国城市社区的公民参与大 体呈现出一种假性参与或被动参与状态，积极性不高，参与动力缺失明显。本文源于对 社区公民参与动力的关注与思索，以城市社区公民在政府公共服务绩效评估中的参与行 为作为切入点，分析社区公民参与行为的动因，引申出参与动力是如何产生，讨论在社 区中存在的对于这种动力产生影响的因素，运用社会学的研究方法，对社区公民的参与 动力进行理论的分析与研究，并结合论文调研中获取的一些数字资料的辅助，探讨用以 广西大学硕士掌位论文城霄l 出区公民参与政府绩效评估的动力研究 增强公民参与动力的一些措施，以期作为社区公民参与政府服务绩效评估实践中的理论 参考。 1 1 社区公民参与的理论渊源 1 1 1 社区治理理论 兴起于2 0 世纪9 0 年代，以“治理 和“善治 为主要理念的治理理论，是一种调 动各种资源和机会以求达到善治的社会体制的理论模式。“治理 ( g o v c m 她c c ) 是相对于 传统的“统治”( g o v e r n m e n t ) 来说，其涵盖的范围远远超出了传统的行政意义，是一种 以“更少的统治，更多的治理为标签的公共管理新理念。实践领域中，全球治理委员 会提出的治理概念具有较强普适性：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同 事务的诸多方式的总和，治是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的 持续的过程。 在社区这个特定的区域范围内，政府、相关企业和非政府组织、社区自治组织以及 社区居民通过互动合作，共同管理社区公共事务并协同解决社区所面临各种问题的过程 称作社区治理，是治理理论在社区建设中的运用与发展。社区治理模式则是指上述各方 在合作与互动过程中形成的关系格局。 综观中国城市社区治理模式的发展与演变，可以将其概括为3 个阶段： 图1 1 社区治理模式变迁 f i 9 1 1t h ec o m m u n i t yg o v e r n sv i c i s s i t u d e 改笨歼披季j j 期r - 1潋节阡放继续r 改爷j f 放深入 衅忙制卜警卜一坼缒制j ； ；化卜叫誓红制解体 i f 砝娃 l l x 2 广西大曹钮页士掌位论文城市社区公民参与政府绩效评估的动力司院 1 行政型社区。以政府为主导的社区治理模式。在计划经济体制时期，城市社区的 治理体系是单位管理模式，政府通过各种单位来进行资源的配置，满足人们的需求，而 各种企事业单位和社会团体均成了行政的附属物或准行政组织。虽然社区居民委员会在 法律层面的性质是基层的居民自治组织，但在以政府为主导的治理体系中，其独立性和 自治性都没有得到充分的发挥，所谓的“自治组织”名存实亡。而街道办事处作为政府 的派出机构，在实际管理过程中大多是执行政府布置和安排的工作，政府对社区治理承 担所有的责任和风险。这种管理模式的显著特征就是行政主导和条块分割。即在运行机 制上是单一的行政机制，在资源利用上是单一的行政资源，在力量配置上是单一的政府 力量。当政府提供服务的能力和质量无法满足社区居民的需要时，就会产生不满并导致 社会的不稳定。由于这个时期政府对于社区的治理方式主要通过对社区组织及相关资源 的控制来达到治理目的，使得社区组织的发展受到限制，居民参与社区活动的积极性不 高。 2 合作型社区。以社区自治结合政府推动的治理模式。 改革开放以后，随着计划经济向市场经济的转型，带来了社会职能的分化。过去由 企业承担的许多社会功能必须剥离出来，并逐步向社区转移。另一方面，政府的职能转 变和机构改革，使原先由政府承担的许多社会职能、服务职能分离出来，转而由社会和 社区承担。而落实社会职能的最基本的载体是社区，政府通过授权，将政府承担的社会 职能交由社区内的自治组织与非政府组织来承担，加强社区组织的自治能力，把政府的 职能转变与社区组织职能的加强协调起来。政府组织与社区组织的关系由领导、控制向 指导、协调与合作的方向发展，达到了政府职能转变的目的。社区居委会作为社区组织 的主体，性质是半自治半行政的，它作为联结政府与社区的桥梁带，融合了政府权威与 社区权威发挥作用。对于社区资源的投入也从以政府独自承担转变为政府为主、社区组 织为辅，鼓励更多渠道的资源投入，使社区可以通过多方面的渠道获取资源来为社区居 民提供高质量的服务。政府权力下放到社区，鼓励居民、辖区单位、非营利组织参与社 区治理，从而形成合作型治理模式。 3 自治型社区。政府支持下以社区为主导的治理模式，社区组织在前一阶段与政府 的互动合作中逐渐提高了自身的自治能力，具备了对社区公共事务进行管理与决策的能 力。这个阶段的政府与社区组织共同承担社区资源提供的责任，并逐渐培养和提高了社 区吸收社会资源的能力。这时的社区组织已经呈现出一种网络状态，社区内的各种组织 形成了资源互补、信息互通并具有一定灵活性的组织体系。而政府则从法律和制度上为 3 广西大掌硕士掌位论文城开生区公民参与政府绩效评估的动力研究 这些组织的发展提供保障，又通过法律、制度对其进行监督和管理。在我国目前自治型 社区主要表现为“沈阳模式 的社区业主自治模式。这种模式加强了社区自治权力，将 社区工作者的选举和罢免权、社区日常事务的决策和管理权、社区财务的自主权归还给 社区，并费随事转，社区对于不合理的指派和摊派具有拒绝权，对政府部门在社区的行 为有监督权，这些权力的赋予使社区自治组织成为居民自我管理、自我教育、自我服务、 自我发展，参与社区治理的有效载体，所以这种模式被称为自治性治理的代表。目前真 正形成业主自治的社区基本上是一些高档商品房小区，其较高的社群性有能力生成业主 委员会和业主大会，从而基本实现了以业主委员会与物业公司互动关系的日常治理框 架。但是，这种归纳只能是基本概括了社区内部事务的自治状态，没有将国家对社区普 遍性的行政治理考虑进去，对社区自治力量协助政府行政管理的职能重视不够。 1 1 2 社区服务理论 社区服务在早期的资本主义社会是以福利的形式出现的。从总体看，社区服务在较 长的一段历史时期中并没有形成较为完善而具有自身特征的社会化服务系统。直到1 9 3 0 年后，美国出现的一些社区服务的组织和机构使得社区服务体系初具雏形。随着工业化、 城市化、社会分工专业化的进程不断加快，使得社会结构、家庭结构、人口结构以及人 们的生活方式发生了变化，同时也出现了生育下降、人口老龄化等一系列社会问题；而 人们对文体、卫生、家庭服务等各方面的需求却不断增长，社会生活需求与相应供给的 矛盾日益突出。这些需求仅靠政府来解决是不可能的。所以在近几十年，经济发达的国 家，逐步把几乎由国家全部负担的社会福利和社会服务转向由政府与社会分担，并分散 于各个社区，形成小区域、多样化的社会福利和社会服务格局。 作为工业化进程的产物，国外早已开始了社区服务的实践活动。由一些机构在社区内开 展的服务( s e r v i c ei nc o m m u n i t y ) ，或者是由社区( s e r v i c eb yc o m m u n i t y ) 、政府与个人 ( s e r v i c e sf o rc o m m u n i t y ) 提供的服务中，包括以下几种类型：社会服务( s o c i a ls e r v i c e ) 、 社会福利服务( ( s o c i a lw e l f a r es e r v i c e ) 、社区照顾( c o m m u n i t yc a r e ) 、社区照顾服务 ( c o m m u n i t yc a r es e r v i c e ) 、家庭服务、老愿者服务等等。尽管表达方式不同，但都属于 “社区服务”一词的范畴，都是关于社区公共产品的供给活动。 新中国成立时，我国的社区服务主要是居委会开展的尊老爱幼、扶困助残、教育失 4 广西大掌硕士掣魄止论文 城市社区公民参与政府绩效评估的动力研究 足青少年以及生活便民服务等工作。这些工作既是我国基层基础工作内容的一部分，更 是我国社区服务体系的雏形。随着城市经济体制改革的深化，我国的社区服务经历了探 索、推广与普及，巩固与提高等发展阶段，城市社区发展道路模式千篇一律的情况也随 之渐渐消失，全国城市社区都在“解放思想、实事求是”的基础上积极探索自己的社区 发展道路模式。在实际建设层面，涌现几个典型的城市社区发展模式，其中有上海市卢 湾区、南京市白下区、青岛市南区、沈阳市和平区、哈尔滨市南岗区、杭州市下城区、 武汉市江汉区、深圳市福田区等。在理论建设层面，表现出创新改革式、改变习俗式、 行为改变式、过程取向式、地方发展式、社会计划式、社会行动式、服务导向式、整合 发展式、可持续发展式等不同的社区发展道路理论，形成了目前社区服务的理论体系和 实际格局。 1 2 相关概念的界定 1 2 1 政府绩效评估 “绩效一词是典型的舶来品，随着2 0 世纪9 0 年代以后国内管理学研究的兴起而 逐渐流行起来，最近十年来又被组织理论、公共行政学广泛使用。发展至今，“绩效 一词的涵义也得以不断地更新和扩充，通常包含了三层意思：经济、效率和效果。经济 是指以最低可能成本，供应与采购维持既定服务品质的公共服务，它关心的是投入的数 量而不关注其产出与服务品质；效率指投入与产出之比，效果是指实现目标的程度。而 “政府绩效 顾名思义就是指政府部门的成绩或表现，也包括经济、效率和效果三个方 面。中国行政管理学会联合课题组认为( 2 0 0 3 ) 【，“政府绩效”是在近三十年随着西方 国家行政理论创新而确立的一个新的重要概念。政府绩效评估就是对政府的成绩或表现 进行评价。从整个世界的评估实践中可以看到，对政府绩效的评估主要来自两方面：政 府内部和政府外部。以政府绩效评估的实践活动来看，来自政府内的评估仍然是评估的 主流；但是政府系统对外部社会所做出的一切活动，产生的影响，都要通过外部主体来 进行评估和衡量才会具有实际意义，因此政府接受来自政府外部的评估是应该而且是必 要的。在我国，笼统来说，外部的评估主体主要有各级国家权力机关、社会公众和专业 5 广西大掣页士掌位论文 城贯硅区公民参与政府绩效评估的动力研究 评估机构等三大方面。 本文将评估客体界定为社区公共服务。2 0 0 6 年4 月9 日，国务院下发了关于加强 和改进社区服务工作的意见( 国发1 2 0 0 6 1 4 号) ，民政部长李学举就意见答记者问 时指出，“社区服务是指政府、社区居委会以及其他各方面力量直接为社区成员提供的 公共服务和其他物质、文化、生活等方面的服务。1 2 l 社区服务由两大部分组成，一部分 是必须由政府提供的、用以满足全体社区成员需要的公共服务，是政府公共服务在社区 层面的延伸，也即杨团教授所讲的“社区公共服务 【习；另一部分是可以由政府之外的 力量，包括市场、社区民间组织和居民个人可以提供的服务。前者主要包括：社区就业 服务、社区救助服务、社区社会保障服务、社区卫生服务、社区安全服务与部分的社区 老年服务、社区环境服务、社区教育、文化和康体服务等。以社会为提供范围的公共服 务称为社会公共服务，以社区为提供范围的公共服务称为社区公共服务。社区公共服务 是以社区为单位提供的服务，它与社会公共服务的区别不在于本质，而是提供的范围不 同而已。 本文的评估主体选定为城市社区中的公民。社区公民是社区建设的主体，城市社区 的公民参与是城市社区建设的基本内容。而在我国基层民主建设中，城市社区建设的重 要性日益彰显，更表明当前中国社区建设和发展紧迫性和重要性。在社区建设中，政府 以公共利益为目标、依托社区公共资源并以直接的公共管理方式提供的产品、服务和管 理，如供水、供电、供煤气或天然气等公共服务，环卫、绿化、环保、公共广告等公共 设施，社区就业、社区保障、社区卫生和社区文化及体育、社区教育、社区安全和计划 生育等专业服务。政府提供的这些产品和服务正是文中界定的绩效评估的对象。所以本 文中讨论的政府绩效评估就是作为政府公共产品和服务的使用者社区公民根据政 府为社区提供的公共产品和服务的效果、质量、公共责任和社会满意度等方面的表现， 对其在公共产品和服务过程中的最终成果所反映出的绩效进行评定和等级划分，凭此判 断和确认政府在特定社区范围内投入公共产品和服务的效果、质量、效益的过程。目的 是使政府在一定社区内公共产品和服务的供给情况得到全面、综合、科学、公正的评估 和考核，形成政府与社区的良性互动，有助于政府供给与社区需求的吻合，从而降低政 府的行政成本，提高社区公民对政府的满意度。 6 广西大学硕士学位论文城贡融区公民参与政府绩效评估的动力研究 1 2 2 城市社区 德国的社会学家滕尼斯第一次将社区( c o m m u n i t y ) 一词作为学术术语提出，在其 于1 8 8 7 年出版的社区与社会( c o m m u n i t ya n ds o c i e t y ) 一书中，指出社区是“存在 于前工业社会、具有共同价值取向、由同质人口组成的情感共同体。之后，芝加哥学 派的创始人、社会学家帕克( 1 8 6 4 1 9 4 4 ) 在社区的概念中加入地域性特征：( 1 ) 一定数量 的按地域组成的人口；( 2 ) 这些人口不同程度地扎根于他们所生息的土地上；( 3 ) 社区 中的每一个人都生活在一种相互依赖的关系之中等等。 中文“社区”一词是我国社会学者费孝通在2 0 世纪3 0 年代自英文“c o m m u n i t y 意译而来。这一术语一直沿用至今。 “城市社区 ( c i t yc o m m u n i t y ) 的界定也是多角度的。我国的大中城市社区体系由 市、区、街、居辖区共同体构成；小城市( 镇) 则由市( 镇) 、街、居辖区共同体构成。一 种广义的定义为“城市社区是指以非农产业即第二、第三产业为基础，人口聚集规模较 大，社会结构比较复杂的社区。 另一种观点认为，“城市社区是在城市中的一定区域内 发生各种社会关系和社会活动、有特定的生活设施、由具有归属感的人群所组成的一个 相对独立的社会实体。这一定义对城市社区的地域范围做了一定的限制，认为城市社 区泛指区、街、居辖区共同体。我国社会学学者奚从清、吴增基、郑杭生认为，城市社 区是指在特定的区域内，由从事各种非农业劳动的密集人口所组成的社会群体和组织， 按照一定的规范和制度结合而成的社会实体。 2 0 0 0 年1 1 月3 日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部关于在全国推 进城市社区建设的意见( 中办发【2 0 0 0 2 3 号文件) 。文件指出，城市社区是指经过社 区体制改革后做了规模调整的居民委员会辖区。当前我国进行城市社区建设过程中对社 区的界定是指：聚居在一定地域中人群的生活共同体。具体而言，社区是在一定地域内 发生各种社会关系和社会活动，有特定的生活方式，并具有成员归属感的人群所组成的 一个相对独立的社会实体。本论文使用的城市社区概念是指聚集在城市一定地域范围内 的社会群体和社会服务组织，是在一定地域内按照一定的组织原则和制度规范而组的社 会生活共同体。 7 广西大掌硕士掌位论文城市社区公民参与政府绩效评估的动力研究 1 2 3 公民参与 所谓公民，通常是指具有一个国家的国籍，并依据该国的法律规范享有权利和承担 义务的自然人。一方面，公民是国家的统治者，是国家的主人；另一方面，公民依赖于 国家的保护，要服从国家的统治。公民的认定标准，在于是否享有真正的政治权利和自 由，是否能够参与政治决策过程，并且其决策结果得以在现实生活中实施。由于本文的 研究对象特定为社区中的公民，在行文中或有引文或为行文流畅，因此将“公民 与“居 民”视为同等概念，未强行统一。 公民参与有狭义和广义之分。从狭义上讲公民参与指公民的政治参与，即参与国家 的政治生活和政治决策。而广义上的公民参与“不仅指公民的政治参与，即由公民直接 或间接选举公共权力机构及其领导人的过程，还包括所有关于公共利益、公共事务管理 等方面的参与”【4 j ，也就是民主行政参与。从我国民主政治建设的性质和公民参与的实 践而言，可见是为广义上的参与。 在依法治国方略的指引下，我国在公民参与方面进行了许多积极有益的探索与实 践。公民在参政、议政、民主监督、自治等方面的权利都有所扩大，参与意识有所提升， 公民参与正步入健康有序的轨道。群众评估是广义的公民参与中较为崭新的一种，通过 群众对党政机关、行政部门的工作效率、工作作风、行政效能等方面进行评估，推动机 关及行政部门转变观念、作风，提高行政效能，提高政府部门工作的科学性和民主性； 接受来自群众的意见和监督，为今后政府在提供公共产品和服务时给出更切合实际情况 的参考，更好地让政府为群众服务。 社区参与是指社区居民不仅作为社区管理的客体，更作为社区管理的主体，参加社 区各种事务的行为。它的心理动机是公共参与精神，公共参与精神不仅是主体对公共利 益和公共领域的自觉认同，而且是实现社区发展的精神支柱。社区参与根据参与主体意 识的强烈程度，可划分为动员型参与和自主型参与；根据参与渠道的制度化水平，可分 为制度化参与和非制度化参与；根据参与客体的内容不同，可分为社区政治参与、社区 经济参与、社区文化参与和社区社会参与四个方面。 1 3 国内外关于公民参与政府绩效评估的理论研究 8 广西大学硕士掌位论文* i t - a t 社区公民参与政府绩效评估的动力研究 1 3 1 国外的相关研究 基于公民参与政府绩效评估的早期研究是凯兹( k a t z ) 等学者在服务领域所进行的 研究。2 0 世纪7 0 8 0 年代前后，“政府服务供给的主观与客观描述以及针对公民与服务 对象态度的测量就已经为学者关注，他们在全国范围内进行调查，研究不同的人对政府 所提供的服务的满意情况”i s 】。但公民满意可否成为绩效指标一度为学者们所困惑，“原 因是一方面公众对满意度及评议问题的回答也许并未反映实际的服务绩效，另一方面是 难度较大的统计及概念问题增加了主观数据用于评议服务绩效的复杂性 【6 l 。 进入9 0 年代后，随着顾客满意度测量技术的发展，尤其是美国顾客满意度指数( a s c i ) 模型的成熟运用，美国许多服务管理机构普遍采用此模型评定公民对于联邦政府服务的 满意度，不少政府和公共行政研究者也依此评价政府服务质量，“通过公民参与提升绩 效评估价值的研究与实践开始为学者进一步关注 1 7 】。保罗科茨( p a u lc o a t e s ) 和阿 尔弗雷德( a l f r e dt a l k e ih o ) 在爱荷华州进行的公民参与绩效评估的实验，对政府部 门对于公民参与的态度进行了分析。而马克a 格莱瑟( m a r k a g l a s e r ) 和罗伯特b 丹 哈特( r o b e r tb d e n h a r d t ) 在桔镇( o r a n g ec o u n t y ) 收集1 8 0 0 份问卷，对公民如何看 待政府绩效进行了详细的分析。“他们将公民对政府的评价分为政府可控的部分和不可 控的部分。可控的部分包括促进沟通、回应性、对政府的了解、同政府直接接触和合作； 不可控的部分为经济状况、种族关系和生活质量。通过这些维度的调查，了解了公民眼 中的政府绩效状况”【8 】。马莎马歇尔( m a r t h am a r s h a l l ) 等学者在他们的论文中提到， 一个全国性的公民联盟( c i t i z e nl e a g u e ) 研究团队，基于明尼苏达州的研究发现，“当 公民和政府一起合作测量和管理绩效的时候，对于改善他们的社区特别有效”【9 】。格 雷戈瑞珍( g r e g gr y z i n ) 等学者在2 0 0 0 - - - 2 0 0 1 年期间，运用a c s i 模型，对纽约市 民进行电话调查，寻找公民对政府总体满意的驱动和行为。他们发现公立学校，特别是 警察以及道路情况、地铁服务是满意的最显著驱动，但是人群的收入，种族和人口状况 有明显的差别。对所有群体来讲，总体满意是驱动人们对政府的信任或离开这个地方的 原因。r y z i n 等学者主要是从学校、警察、消防、图书馆、公园、道路、公交车、地铁 和垃圾清理九个方面的满意情况对公民进行调查研究 1 0 】。戴维斯温德尔( d a v i d s w i n d e l l ) 和珍妮特m 凯莉( j a n e tmk e l l y ) 对1 3 个政府的绩效和公民满意进行了调查， “初步结论是：公民满意与政府的服务绩效是相关的。进一步的研究显示公民对服务的 满意度可以作为政府绩效评估的结果指标”【1 1 。特雷弗布朗( t r e v o rb r o w n ) 研究服 9 广西大掌司n 七学位论文城市社区公民参与政府绩效评估的动力研究 务类型和服务经验如何影响公民对公共服务的满意度时，“发现当公民对公共服务可以 有所选择时，对服务质量的评估是正面的；当被迫接受某些服务时，对服务质量的评估 是负面的。他在文中也同时指出了关于公民对公共服务评估的影响因素：如公民的特点、 管辖区域或者社区状况、公民倾向和公民对服务质量的期望、直接服务经验和服务类型 等 【1 2 】。 西方学者关于公民参与政府绩效评估的研究经历了从市民满意度到公民参与，最后到公 民驱动政府绩效评估的历程。这一研究是基于西方国家开展的政府绩效评估实践活动作 出的。“在美国，公民的角色很早就被认为是很活跃的，而不仅仅是遵守法律或者投票， 公众评议和市民活动一直都受到鼓励。” 1 3 1 公民参与政府绩效评估的作用日益受到越来 越多的官员、部门首脑以及学者的重视。马克霍哲( m a r ch o l z e r ) 在结果导向的政 府：公民参与业绩测评中指出：“让市民参与业绩评估有助于公共部门经理将精力放 在他们社区真正需要解决的问题上。市民的参与能够通过激励经理超越传统的输出产出 测评( 通常对市民没有什么意义) ，从而集中于生活质量和社区目标而增加业绩评估的 影响。让市民参与业绩评估的总体目的是建立一个持久的过程，市民在这个过程中 评价市政府的业绩以使政府政策和服务反映社区的需求。市民和公共经理能够共同建立 对市民和经理都有意义的业绩测评。 同时，他还提出了让市民参与到绩效评估程序的 每一步骤中去的设计方案 1 4 1 。西奥多h 波伊斯特( t h e o d o r eh p o i s t e r ) 贝j 在其公共 与非营利组织绩效考评：方法与应用一书中指出，“包括客户和顾客、市民和社会组 织在内的利益相关者对绩效考评系统很感兴趣并能够积极参与其中是绩效考评成功的 因素 【1 5 1 。当然，也有学者指出，尽管市民参与能够让服务的内容更多的响应市民的 需要，从而最终改善政府提供服务的程度和水平，但这个目的通常都难以达至l j 1 6 。“虽 然市民的参与通常会促进有效的政策产生，以及保持公共部门工作的令人满意，但这种 参与却常被认为是负担沉重、成本高昂和消耗时间的”【1 7 。总的来说，西方国家在公 民参与政府绩效评估领域，无论是理论还是实践，都形成了比较完整的体系，对于我国 今后在实践中探讨和开展公民参与活动有着一定的指导作用。 1 3 2 国内的相关研究 对于公民参与政府绩效评估的这个领域，目前国内的研究成果还不多，以社区公民为对 象的研究更是寥寥无几。笔者在搜索国内文献时发现，与此问题相关的专著仅有几本。 目前，我国对于公民参与政府绩效评估的相关研究可以概括为以下几个方面：( 1 ) 公民作 1 0 g - 西大掌硕士掌位论文城市社区公民参与政府矧臼文评估的动力研究 为政府绩效评估的主体及其意义研究。王伟、包国宪、赵立波、蒋云根等学者认为，“政 府绩效评估的特性及政府作为公共责任承担者的角色，决定了政府绩效评估主体的设置 必须多元化。国家权力机关、上级政府机关、专业性评估机构、社会公众都是政府绩效 评估的主体。社会公众作为政府的服务对象，对政府的服务有着最直接、最真切的体会， 对政府的绩效最具发言权 【1 8 。因此，政府要重视公民在绩效评估中，作为评估主体 的绝对地位。范柏乃认为，以满意为导向的群众评判政府绩效是政府绩效评估的一种新 形式和新机制，体现了人民当家作主的社会主义本质，对增强政府服务意识，改善政府 服务质量，提高政府的服务效率，树立政府的良好形象具有重要的作用。( 2 ) 公民参与政 府绩效评估存在的问题及障碍因素研究。吴建南指出，“评价对象和指标与评价主体的 性质、能力不符，评价组织与实施的独立性和专业性不足，评价结果重在考核本身而非 绩效的改善，是目前我国“公民评议政府”中存在的一些不足 【1 9 】。何会涛指出，“在 传统行政管理模式向现代管理模式转变的过程中，公民参与政府绩效评估存在着意识、 制度、知识技术三个层次的障碍 【2 0 。孟华指出，在目前我国，“政府绩效评估的民众 基础相对薄弱，民众监督政府的意识与行为欠缺，民众参与的渠道也不是很通畅。薄弱 的民众基础是中国政府绩效评估进一步发展的重大障碍，它不但不利于绩效评估的健康 推进，也不利于这一实践的持续发展”【2 1 。( 3 ) 促进公民参与政府绩效评估的基本路径 研究。邓琼认为，“提高公民参与政府绩效评估的素质和能力，政府对公民参与评估的 支持与配合，逐步实现公民评估的制度化、规范化和科学化是促进公民参与政府绩效评 估的三个基本途径【2 2 1 。蔡雨洋提出了保证公民参与绩效评估的独立性、增加政府透 明度和信息公开度、增强公民的参与意识等促进公民有效参与政府绩效评估的建议【2 3 】。 ( 4 ) 公民参与政府绩效评估实践的案例分析。吴江、许铭桂等学者在请人民评判：南京 市“万人评议机关 的理论与实践一书中，从评议的主体与指标体系、方法与程序、 制度建设与机制创新等方面对南京市“万人评议机关 活动进行了理论和实践的系统分 析，并总结和归纳了“公民评议政府”的现状、“得 与“失 。由邓国胜、肖明超等编 著的群众评议政府绩效：理论、方法与实践一书，对j 省n 市“万人评议机关 、 h 省d 县人大代表评议、b 市j 区群众评议党政领导班子、b 市群众网上评议政府部门 等群众评议政府绩效的案例进行了分析和评价，在从理论上对各地的群众评议实践进行 分析和探索的基础上，找出规律性的东西，提出了有效开展群众评议的理论与方法。2 0 0 7 年王锡梓的公众参与和行政过程个理念和制度分析的框架用了一个章节探寻 公民参与政府绩效评估模式的分析框架，探索了公民参与绩效评估活动的目标期待与功 广西大掌硕士掌位论文城。市社区公民参与政府绩效评估的动力研究 能障碍，针对公民参与存在的理性不足提出了复合型绩效评估模型。 1 3 3 国内外研究存在的问题与不足 我国学者在公民参与政府绩效评估的研究方面，总体上说虽然取得了一定的成果，但是， 研究成果以理论层面居多，成果较为浅显，不足以用作实践中的操作和指导，在评估的 实践活动中仍然存在许多的问题和不足是理论研究没有涉及到的。 ( 1 ) 公民参与政府绩效评估理论的研究尚浅。我国学术界绝大多数学者都是注重对公民的 政治参与问题进行研究，对于政府绩效评估中的公民参与问题研究不足。中国期刊网上 关于公民政治参与方面的论文有几百篇，此外，有关公民政治参与的专著也有很多本。 这正如魏娜在公民参与下的民主行政一文中所说：“大多数公民参与的研究只重视 政治参与，即通常人们所理解的代议制政治下的参与形态，它局限于对民意代表、政务 官员的选拔和监督上。 【2 4 1 与近年来国内公民评议政府绩效活动的蓬勃发展相比，理 论研究明显滞后了。 ( 2 ) 国内对公民参与政府绩效评估的研究，明显体现出研究的趋新欲望，但缺乏深入和突 破。学者们在研究上存有偏差，对公民参与政府绩效评估的意义论及较多；对我国公民 参与政府绩效评估现状分析的研究，及如何真正实现和保障公民参与等持比较冷漠的态 度。国外基于公民参与的政府绩效评估研究则是在近二十年蓬勃发展起来的，其理论体 系的建构已经相当完善。尽管国外的研究大多数是基于发达国家的政治、经济、文化背 景，但仍不失为我们进行研究的重要基础和理论借鉴。公民参与政府绩效评估，无论是 理论还是实践方面，都仍然处在不断发展完善中，研究的成果也大多集中在客观描述层 面，并未对评议活动本身的特性、实质性影响以及局限性进行深入、系统的思考。认识 事物，必须透过现象看其本质，才能对各地开展的“评议”活动予以客观的看待，对比 分析公民参与绩效评估在实践中出现的问题，进而寻求完善当前政府绩效评估中公民参 与的有效途径。 ( 3 ) 偏重理论性研究，关注于现实的、有针对性的实证性研究不足。搜集国内的相关文献 分析发现，国内公民参与政府绩效评估问题的研究成果多集中在理论性研究层面。公民 评议政府活动效果究竟怎样? 究竟在多大程度上能够促进政府部门改进工作、提高绩 效? 公民参与政府绩效评估的经济性与成本如何? 公民评议政府的执行程序到底有哪 些? 这些具体的涉及到需要对典型的案例进行分析的问题，学者们往往没有论及，即使 提到了也往往是“一笔带过 。偏重理论性研究的结果会导致理论与实践相脱节。对此 1 2 广西大学硕士学位论文城市社区公民参与政府绩效评估的动力研究 问题进行研究的主体以高等院校的专家学者为主，对研究成果的分享也仅仅局限于在专 家学者范围内，行政官员难以见到，这就使得公民评价政府绩效这一在国外应用性很强 的理论研究在我国变成了“纯”理论性研究，这不仅严重影响了研究的深入，而且大大 降低了理论成果的应用价值。如何通过实证研究分析现实问题，有针对性地提出具体对 策还有待进一步的加强。 g - 西大学硕士掌位论文 城讨n 让l g 公民参与政府绩效评估的动力研究 第二章城市社区公民参与政府绩效评估动力的产生及影响因素 根据行为主义的原理，任何参与行为都是在一定主体动因的驱使下进行的，动因是 参与行为的直接原因，而动因的实现又受到种种外界客观环境的制约，公民的参与行为 实质上就是公民主体的内在动因和外部环境相互作用的结果。公民为什么要参与政府绩 效评估? 首先要解决的就是促使公民参与行为发生的动因是什么这一问题。因此，要想 真正地分析和了解公民参与政府绩效评估的行为，分析其参与动力是如何产生的，受什 么因素的影响，以及对于增进公民参与动力的建议，都必须在了解了公民参与评估的动 因这一前提下才能进行。这是最为基本的问题。 所谓参与的动因是指参与主体在认知和感受外部世界的过程中，产生一定的需求， 并将这种需求与其自身生活紧密地联系起来，把某种角色或行为方式看成是满足这种需 求的条件，从而确立了某种目标。从主体的需求向目标的转化，就形成了行为的内驱力。 动因对人们的参与行为主要有三个方面的功能：第一，始发功能，即动因可以引发公民 参与行为；第二，指向功能，动因可以使参与行为朝着预期的方向进行，也即动因可以 决定人们是主动参与还是被动参与，是为了信念而奋斗，还是为了利益而参与；第三， 反馈作用，参与行为与动因之间有一个指向与相互反馈的作用，当人们的动因在参与行 为中得到实现时( 动因的实现受外部环境的制约) ，便会进一步强化动因，动因强化后会 进一步发展为参与行为，反之，则会使参与行为弱化甚