（行政管理专业论文）城市街道公共服务社会化研究.pdf

摘要 本文试图在重新界定城市街道公共服务概念的基础上，探索城市 街道公共服务社会化改革的道路，最终为社会福利水平的整体提高和 城市街道公共服务事业发展指出可能的发展方向，以期达到加快构建 和谐社会步伐的目的。 论文共分为五个部分。第一部分首先介绍了论文选题背景及研究 意义，给出了论文总体研究思路，同时总结了国内外街道公共服务的 研究现状；第二部分在界定相关街道公共服务概念的基础上，引出了 与课题相关的一些理论背景，并对其进行详细分析；第三部分总结了 我国城市街道公共服务存在问题及原因分析，并分析了街道公共服务 社会化改革的背景；第四部分在总结与分析的基础上，提出了城市街 道公共服务社会化的整体思路；论文第五部分以北京什刹海街道为 例，探讨了街道公共服务社会改革的途径选择；最后，对我国城市街 道公共服务的未来发展方向做了展望。 本论文的创新之处是街道公共服务概念的提出，及在微观社区层 面城市街道来研究公共服务。具体来讲，社会公共服务与源自社 会学的社区公共服务都是已有概念，笔者将其整合并赋予其新含义， 即街道公共服务是从社区视角看待的社会公共服务。本文运用新的理 论视角分析中国街道公共服务的模式选择，得出中国街道公共服务要 走社会化之路的结论。 关键词城市街道办事处，新公共服务，社会化，多中心治理理论 a b s t r a c t b a s e do nt h ea t t e m p to fr e d e f i n i n gt h ec o n c e p to ft h ep u b l i cs e r v i c e o fc i t ys t r e e t t h es o c i a l i z er e f o r m a t i o no fs t r e e t p u b l i c s e r v i c ei s d i s c u s s e di nt h i sp a p e r a n dt h e nt h ep r o b a b l ed e v e l o p i n gd i r e c t i o no ft h e t o t a l l yi n c r e a s i n g s o c i a lw e l f a r ea n dt h ed e v e l o p m e n to ft h ep u b l i c s e r v i c eb u s i n e s so fc i t ys t r e e ta r ep o i n t e do u tt or e a c ht h ea i mo f s p e e d i n gu ph a r m o n i o u ss o c i e t yb u i l d i n g t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of i v ep a r t s i nt h ef i r s tp a r t ，t h eb a c k g r o u n d a n dr e s e a r c hm e a n i n go ft h ep a p e ra r ei n t r o d u c e d ，a n dt h et o t a lr e s e a r c h t h i n k i n go ft h ep a p e ri sp u s h e do u t ，m o r e o v e r , t h er e s e a r c hp r e s e n t c o n d i t i o no ft h es t r e e tp u b l i cs e r v i c ei n s i d ea n do u t s i d et h ec o u n t r ya r e s u mu p b a s e do nt h ed e l i m i t i n gs o m ec o n c e p t so ft h es t r e e tp u b l i c s e r v i c e ，s o m et h e o r e t i c a lb a c k g r o u n dr e l a t e dt ot h es u b j e c ta r ee l i c i t e di n t h es e c o n dp a r ta n dt h ea n a l y s i sf o rt h e ma r ed o w ni nd e t a i l t h ep r e s e n t c o n d i t i o na n di t sc a u s e dr e a s o n so ft h es t r e e tp u b l i ci nt h ec o u n t r ya l e s u mu pi nt h et h i r dp a r t ，a n dt h ea c t u a l i t yb a c k g r o u n do ft h es t r e e tp u b l i c s e r v i c ei sa n a l y z e di nt h i sp a r t b a s e do nt h es u m m i n gu pa n da n a l y z i n g t h er e s e a r c h ，t h et o t a lt h i n k i n go f t h es o c i a l i z i n gr e f o r m a t i o no f t h es t r e e t p u b l i cs e r v i c ei sp o i n t e do u ti nt h ef o u r t hp a r t i nt h ef i f t hp a r t ，t h ew a y s e l e c t i n go ft h es o c i a lr e f o r m a t i o no ft h es t r e e tp u b l i cs e r v i c ei se x p l o r e d u s i n gt h es h ic h a h a is t r e e to fb e i j i n ga sa ne x a m p l e t h e nt h ef u t u r e d e v e l o p m e n td i r e c t i o n so ft h es t r e e tp u b l i cs e r v i c ei sp r o s p e c t e di nt h e l a s tp a r to f t h ep a p e r t h ei n n o v a t i v ea s p e c to ft h i sp a p e ri st h a tt h ec o n c e p to ft h es t r e e t p u b l i cs e r v i c ei sb r o u g h tu pa n d t h ep u b l i cs e r v i c ei sr e s e a r c h e di nl a y e r o ft h em i c r o c o s m i cc o m m u n i t ) 卜一h ec i t ys t r e e t c o n c r e t e l y , t h es o c i a l p u b l i cs e r v i c ea n dt h ec o m m u n i t yp u b l i c s e r v i c ew h i c hd e r i v ef r o m n s o c i o l o g yh a v et h e i rc o n c e p t ，a n dii n t e g r a t et h e ma n di n s p i r et h en e w m e a n i n g t h a ti s ，t h es t r e e tp u b l i cs e r v i c ei st h es o c i a lp u b l i cs e r v i c e 矗i o m t h ev i e wo ft h ec o m m u n i t y a n dan e wt h e o r yi s u s e dt oa n a l v s i st h e m o d es e l e c t i n go ft h e s t r e e tp u b l i cs e r v i c ei no u rc o u n t y , a n dt h e c o n c l u s i o nl st h a tt h es t r e e t p u b l i cs e r v i c ei no u fc o u n t ys h o u l db e s o c i a l i z e d k e yw o r d s c i t ys t r e e to f f i c e , n e wp u b l i cs e r v i c e ，s o c i a 】i z e ，t h e t h e o r yo f m o r e - c e n t e rm a n a g e m e n t i i i 中央民族大学硕士学位论文 第一节选题背景及意义 一、选题背景 第一章绪论 城市街道办事处( 以下简称街道) 是中国城市政府一个比较独特的管理层 次。作为城市区政府的派出机构，人们将其称作城市基层政府( 尽管它不是一 级独立的政府组织) 。从现实状况来看，街道是国家与城市社会基本的接触面， 是城市政府与社会互动的基础平台。随着社会转型和经济转轨速度的加快，街 道辖区的公共事务与公共服务日益复杂，社区居民的需求日益增加并呈多元化 趋势，作为为街道居民提供公共服务的街道办事处，面i 临着巨大的挑战。而社 区公共服务的兴起，源起于西方国家解决向现代社会变迁中产生的社会问题。 我国正经历着市场化取向的改革，这一更加复杂的社会变迁过程呼唤公共服务 的社会化改革。中国社区公共服务的特有载体城市街道办事处，其公共服 务也应需而生。首先，计划经济体制下单位办社会的模式，使政府背上了沉重 包袱，单位制的解体和政府职能的转变，造成大量公共服务事务被剥离，需要 政府和市场以外的社会组织来承接。其次，由于社区居民物质文化生活水平的 提高和我国人口政策的原因，老龄社会正急速向我们走来，为老年人服务成为 街道要解决的重大课题之一。再次，家庭结构的小型化削弱了家庭在社会化、 成员养老和互助救济等方面的服务功能，人们对街道公共服务的需求日益强烈。 社区服务是外来词汇，属一个较新的概念。社区服务在我国的发展是近2 0 年的事情。1 9 8 7 年，民政部在大连市民政工作现场座谈会上，首次提出了社区 服务的设想。同年，民政部又在武汉举办了一次全国性的社区服务工作座谈会。 社区服务自此在全国开展起来，并在9 0 年代发展成为社区建设。中国共产党在 十六大报告中明确提出要完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型 社区，并把此任务作为坚持和完善社会主义民主制度的一项重要内容。党的十 六届四中全会在中共中央关于加强党的能力建设的决定中，突出了以人为 本和科学发展观的思想背景，不仅重申了扩大基层民主、完善基层政权是提高 发展社会主义民主政治能力的重要内容，而且从不断提高构建社会主义和谐社 中央民族大学硕士学位论文 会能力的高度，提出了要加强基层社区的管理和服务，提高社区服务的效率。 近2 0 年来，社区服务事业的发展取得了显著的成就。但就街道层面的公 共服务来说，在街道公共服务硬件设施不断完善的同时，街道公共服务的软件 建设明显滞后。首先，街道公共服务的概念和性质定位不准，其中还存在某些 争论。如街道公共服务兼具福利性与经营性的混乱界定，这使得具体操作者和 管理者无所适从，服务项目的运行效果也不佳。其次，以街道、居委会来组织 提供街道公共服务的旧体制明显不能适应街道公共服务的发展要求。街道办事 处工作的全能化和行政化倾向，严重影响了街道公共服务工作的进展。因此， 街道公共服务的社会化改革势在必行。 二、研究意义 本文的研究意义有以下三个方面： ( 一) 对我国的街道建设具有重要的理论意义和现实意义。中国的街道建 设至今缺乏理论基础，尤其是街道建设中政治、经济建设与街道公共服务之间 的关系，一直未能理清。本文将街道公共服务视为实现街区社会团结、构建和 谐社区与进行街道建设的基本途径。 ( 二) 为政府探索城市基层管理体制改革提供新的理论视角和操作方法。 街道公共服务的提供是一个系统完整、上下结合的政府工程，关于街道公共服 务的改革必然涉及政府职能体系的变革和政府组织机构的变革。所以，街道公 共服务社会化改革将为政府探索城市基层管理体制改革提供新的理论视角和研 究方法，帮助政府转变观念，转换思维方式和行为方式。 ( 三) 对和谐社会的建设具有重要的理论意义和实践意义。街道公共服务 是和谐社会建设的必要条件和基础性工作。街道公共服务体系的建设和完善， 是构建民主法制社会的保证，是实现社会公平与激励社会成员诚信友爱、促进 社会和谐的基本途径，是保证社会充满活力、保持社会安定有序、直接推动和 谐社会建设的重要平台。因此，街道公共服务的建设与完善对构建和谐社会具 有十分重大的意义。 2 中央民族大学硕士学位论文 第二节论文研究思路和目标 一、研究思路 本文以历史唯物主义为指导，以街道公共服务社会化作为公共服务社化改 革研究的主题。论文铺陈与改革开放以来我国经济社会条件的变化紧密契合， 以街道公共服务概念与相关理论背景为分析起点，剖析了街道公共服务的现实 困境及改革的现实背景。依据新公共服务理论及多序心治理理论，提出了街道 公共服务社会化的整体思路。并以北京什刹海街道为例，探讨了街道公共服务 社会化改革的路径选择，对完善城市街道公共服务社会化做了进一步探索，以 期得到指导街道公共服务改革的普适性结论。 = 、研究目标 本文试图在重新界定城市街道公共服务概念的基础上，探索城市街道公共 服务社会化改革的道路，最终为社会福利水平的整体提高和城市街道公共服务 事业的发展指出科学可行的发展方向，以期达到加快构建和谐社会步伐的目的。 第三节国内外研究状况及最新动态 国外对社区公共服务的研究只是强调其广义上的社区公共服务，并没有具 体到作为中国特有的社区组织街道层面公共服务的研究。目前国外对于社 区公共服务的研究理论主要是福利多元主义、多中心治理理论及第三部门理论。 这三种理论都隐含着分权与参与的理念，三者都是对福利供给模型的探讨，但 却没有对作为福利提供载体的公共服务功能进行深入的论证。以多中心治理、 多元互动的理念来发展社区在国外的理论界已经达成共识，但学者们的研究都 比较笼统抽象，多中心治理如何达成? 多元互动又是怎样互动? 这些都缺乏相 关实证研究。 在我国，社区公共服务事业已经有了2 0 年的发展历程，有关社区公共服务 的讨论也是由来已久尽管研究社区公共服务的文章偶有提到街道公共服务， 但是专门对街道公共服务进行系统研究的文章几乎没有。笔者在中国期刊网全 文数据库教育与社会科学专栏目录中，以精确匹配的方式查找到自1 9 9 4 到2 0 0 6 中央民族大学硕士学位论文 年题目中包含社区公共服务的文章共有2 8 8 篇，其中既有理论界对社区服务的 学术探讨，也有实际工作者对社区公共服务的经验之谈。例如杨团所著的社 区公共服务论析一文就是对社区公共服务的理论探讨；此外，唐忠新所著的 迈向和谐社会的社区服务一书，论述了构建和谐社会的新时期，我国城市 社区服务的含义、构成；面临的发展形势与思路。但此两本书都不是在街道层 面来探讨公共服务，其研究的社区是广义的，并不是“街道辖区范围内”人们 组成的共同体。而杨寅所著的公共行政与社区服务一书，在“社会公共服 务的供求与安排”一章中，以上海徐家汇街道为例。分析了街道公共服务的供 求与安排、公共设施布点探讨、信息化建设的构想。但是徐家汇街道是一个典 型的商业性城市街道，并不具有研究城市街道的普遍性。本文以北京什刹海街 道为例，是因为什刹海街道具有中国城市街道的普遍性，因此本文所分析研究 的城市街道社会化改革就具有普遍性。在众多研究成果中，有些观点新颖、论 述深刻，但笔者受学识和能力所限，不能一一解释。 源于西方的理论在多大程度上可以解释中国转型中的问题，相对抽象的宏观 指引又如何落实到微观的街居社区。要解决这些问题，必须对微观的社区公共 服务转型进行深入调查研究。目前，学术界针对街道层面的社区公共服务研究 还相当有限。对于这个问题，国内学者的研究也相当有限。大部分国内学者都 是研究社区服务，真正研究街道层面公共服务的文章并不多。本文试图从公共 服务理论出发，对北京什刹海街道公共服务做出的个案研究，即是在这方面的 尝试。 4 中央民族丈学硕士学位论文 第二章分析起点：概念和理论背景分析 为了明晰全文研究范围并做到有系统、分层次地展开研究，本章将对城市 街道公共服务及相关概念做出合理界定。在新公共服务及多中心治理理论相结 合的基础上，构建一个适合分析城市街道公共服务社会化的行政生态分析框架。 第一节城市街道公共服务及其性质 一、城市街道公共服务及其相关概念 ( 一) 社区 在本文的分析架构内，城市街道运行的基本环境主要是社区。社区系统既 为城市街道公共服务社会化提供深层次的参与动力，又为其职能卸载提供空间。 社区是本文主题研究的一个基本视点。因此，要对城市街道公共服务社会化的 含义进行清晰地界定，首先就要明确社区的概念。社区这一概念是由德国社会 学家滕尼斯首先提出来的，但他是将社区作为一种类型，而不是作为一种实体 提出来的。随着这一概念被美国的社会学家译为c o m m u n i t y ，社区研究在美国 开始兴起，并逐步获得了地域特征。归纳起来看，在西方众多的社区定义中主 要存在着两种趋向，一种是强调具有心理认同和情感归属的实体或类型；另一 种是强调作为研究地域范围中的社会互动的概念工具。1 在社会学的实际操作 中，人们往往将一定地域内人与人之间具有较为有效的相互关联，同时又有一 定归属和群体责任感的群体称为社区。 从目前我国社区建设中所使用的概念来看，它既强调了以居住区为基础并 能满足居民日常生活需要的社会共同体的一面，又强调了行政上可操作的一面。 从行政上可操作的一面来看，目前的社区即有指街道辖区的，也有指居民委员 会辖区的。本文是取街道辖区范畴，故在后文中，本文所使用的“社区”、“街 道社区”、“街区”等大致相同的概念。作为一个社会实体，它具备以下基本要 素：( 1 ) 人口赖以进行生产、生活和社会活动的地域；( 2 ) 以一定生产关系与 1 朱建刚：“城市社区建设：在实践中反思理论”，载中国社区建设 北京社会科学1 9 9 9 年增刊，第5 6 页。 中央民族大学硕上学位论文 社会关系为基础组成的社会群体；( 3 ) 能维持该地区人们生活的物质基础和社 会性服务设旋；( 4 ) 有一套适应社区的管理机构和相应制度，自动自发参与、 自助、互助的社会团体；( 5 ) 与共同生活方式相联系的行为规范和社会心理。1 ( 二) 城市街道 “街道”本是一个地理概念。在我国，“街道”被更多地赋予行政色彩， 成为城市行政区划的最基层行政区。 同时，“街道”作为“街道办事处”的简 称，它成为一个有中国特色的政治学名词。本文所指的街道，是对作为城市基 层管理实体的街道办事处的简称，是指城市区政府在一定地域内所设黄的派出 机构。1 9 5 4 年1 2 月，第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过并 颁布的城市街道办事处组织条例以后，全国各地城市普遍建立起街道办事 处。由于在设区的大中城市中区的管辖范围较大，为了社会管理的需要，在区 以下设置了街道办事处，它是区政府的派出机构，是“准政府”的机构，但不 是一级独立的政权机构。街道的组织建制构成了我国城市政权体系的末端。1 9 5 4 年通过的城市街道办事处组织条例规定街道办事处的任务是办理市、辖区 的人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的 意见和要求。尽管各地街道办事处在规模大小、部门设立上有所不同，但其组 织建制的基本类型大致相同。主要包括两大系列：一是党的系统，称街道工委， 下设组织、宣传、纪委、工会、团委、副联、武装等部门；二是行政系统，称 街道办事处，设有办公室、民政、城管、市容、计生、文教、综治办等部门， 此外有的街道还设有社区社公共服务设施。( 例图1 1 是什刹海街道的组织结 构图。) 街道处于城市行政体系的末端，是城市管理的基础和重要依托。虽然从法 律规定看，它属于区政府的派出机构，不是一级政府，但随着历史的发展它已 逐步演变为实实在在的一级管理机关，是我国城市政权金字塔的基座，处于政 府同居民联系的最前沿。2 因此，其地位是十分突出的。 叶南蓉 砉酮涮绘的# 婉陬造b 中外贼祧比豳粥礴谠款东南大学蝴2 0 0 3 年版，第3 页。 2 傅跃华：“城市街道行政管理体制改革初探”，载新视野1 9 9 9 年第2 期。 6 中央民族大学硕士学位论文 街道办事处 城 市 管 理 科 社 区 建 设 办 公 室 治 安 综 a 口 治 理 办 公 室 计 划 生 育 办 公 室 民 政 科 残 联 统 计 科 人 事 科 财 政 科 办 事 处 办 公 室 社 保 所 安 全 生 产 办 公 室 图i - 1 什刹海街道办事处的组织机构 ( 三) 城市街道公共服务 我国的街道公共服务是应对社会转型期出现的诸多社会问题和社会需要， 在传统民政服务的基础上发展起来的。从其内容看大致可以分为社区福利服务、 便民利民服务、社区与驻区单位双向服务三大类或日三个子系统。2 其中每一类 又包括若干不同的具体内容。 社区福利服务主要是指面向社区弱势群体和优抚对象、带有福利性质的服 务。由于制度化的社会保障网络尚未有效建立，故此类服务的对象在各城市社 区中是比较广泛的，主要有老年人、残疾人、精神病患者、优抚对象( 现役军 人家属、烈属、因工伤残军人、离退休干部等) 、儿童、特困人员、失业人员等。 社区福利服务的特点是以无偿服务为主，辅之以一定的低偿服务。它是社区服 务的重点，是社区服务的主体部分。 便民利民服务是指根据社区居民日常生活需要而展开的带有便民利民性质 的各种服务。其服务行为指向社区的所有居民，宗旨是方便居民生活，提高生 1 参见：h t t p ：d z m b j d c h g o v c n 2 潘小娟：中国城市基层社会重构，中国法制出版社2 0 0 4 年版，第1 1 7 页 7 统 筹 协 调 发 展 办 公 室 中央民族人学硕士学位论文 活质量。一般是由社区内比较小的社区服务组织提供，以低偿服务为主。主要 内容有家务劳动范围、居民生活服务、公益服务、文化体育范围、心理和家庭 辅导服务。从目前我国社区建设的实际情况看，便民利民服务是社区服务一个 不可缺少的重要组成部分。 社区和驻区单位为充分共享各自的资源而相互提供的各种服务( 双向服 务) ，是近年来社区服务发展的一项新内容。驻区单位主动向社区居民开放内部 福利设施，为社区提供便民服务，可以缓解社区服务设施短缺状况，为社区服 务可持续发展提供资源和物质基础。 以上三个方面的服务基本上涵盖了目前我国城市街道公共服务的范畴。与 国际通行的社会服务概念所包含的三个方面：福利服务、公共服务、具有社会 导向的公民个人服务或称社会化的私人服务相对应。本文是从街道公共服务社 会化的角度来研究社区服务，所关注的主要是社区中的福利服务和公共服务( 通 称社区公共服务) ，故而与目前理论界和实践部门所使用的社区概念相比外延要 窄一些，主要是把具有社会导向的个人服务和私人服务部分剔除出去，着力凸 显为社区居民所共用的那部分服务，解决随着社区发展而不断涌现的公共性质 更强的那部分因无法与便民服务共用一套话语而产生的矛盾。1 作为社会服务的一个不可或缺的重要层次，本文将社区服务界定为：在政 府指导和支持下，依据社区成员需要以社区组织和第三部门为主，充分发挥社 区的互助机制和自愿精神，调动政府、社会和市场资源，为社区成员提供社区 公共服务。在本文中，它主要指街道层级范围内的社区公共服务。本文街道公 共服务具有以下三个方面的特征：首先，文中的社区服务的本质是社会公共服 务；其次，这类服务的运行空间或操作单位乃是地域性社区；再次，具有社会 导向的个人服务及私人服务( 如送报送奶、小副食小百货、家教、钟点工等) 不属于本文所研究的社区公共服务。 二、城市街道公共服务的性质及其分类 为了界定街道公共服务与普通的社会服务之间的关系，分清哪些属于社会公 共服务，哪些属于街道的公共服务。下面，我们对于街道内较常见的公共服务项 徐君：街道职能社会化研究，中国人民大学出版社，2 0 0 5 年，第6 3 页 8 中央民族大学硕士学位论文 目进行排它性、共用性程度亦即部分可分性、可衡量性和偏好程度加以划分，同 时将各个项目提供服务与生产服务的单位即日前的集体消费单位和生产单位列 出备考。 ( 其中是否研究范围栏中“”代表“是”，“”代表“否”。) 表2 一l 公共服务项目表1 名称 集体消费单位 生产单位是否研究范围 公共预防保健市卫生局社区卫生站 市公安局、街道 社区治安市公安局、街道派出所 派出所 社区环境市环卫局 市、街道保洁组织 社区绿化 市环卫局市、街道保绿组织、 社区医疗市卫生局社区卫生站 社区物业管理社区业主委员会物业管理公司 社区广场街道办事处社区服务中心 老人院舍服务 街道办事处 街办、区办、市办老人院 ， 社区服务中心、街办老人 居家老人服务街道办事处 ， 院、区、市办中心 下岗职工帮助市劳动部门市、区、街劳动就业 社会救助市民政局街道社会保障中心 ， 社区教育街道办事处社区学校、市、区培i j i i 中心 社区热线服务市社区服务中心市、区、街热线服务中心 社区文娱活动街道办事处街、区文化站、 户外健身社区社区服务中心、有关部门 社区信息咨询社区、各部门市、区、街有关部门 ， 。一图书阅览。i 市、区、街区、街图书馆 ， 1 参看：杨团社区公共服务研究k 国家社科基金课题。2 0 0 1 年4 月 9 中央民族人学硕1 ：学位论文 三、城市街道公共服务的提供者与生产者 公共服务是由消费者公用的服务，其特征是消费难以排他或排他的成本昂 贵，因此必须由一个集体消费单位的代表来安排和提供这种服务。街道公共服 务的提供者就是社区居民获取公共服务利益需要的代表组织。因为公共物品的 范围不同，也就是公共服务获益者群体不同，集体消费单位的代表也就有层级 上的差别。具体到街道公共服务，它的提供者主要是街道办事处。若在街道开 展更大范围的公共服务，其服务的提供者则是上级政府。 而街道公共服务的生产者，就是能够具体从事街道服务的组织和个人。它 包括政府及其职能部门、企业( 如物业公司) 、非营利组织和参与社区服务的热 心居民。 四、城市街道公共服务社会化 街道公共服务社会化是市场经济条件下我国政府职能社会化改革的一个重 要层面。从根本上说，是社会转型期政府职能模式建设的一个重要方面。街道 公共服务社会化包括三大方面的内容：一是按照社会转型和经济转轨的要求， 加强街道对街区的公共服务功能，使之实现职能归位：二是将街道所承担的部 分公共服务职能市场化和社会化。具体地说就是要在重构政府与市场、政府与 社会关系的基础上，对街道公共服务职能的内容进行重新梳理与分类，将原来 由街道包揽管辖的许多事务，通过市场化、委托代理或授权经营等方式，改由 企业、非营利组织、群众团体等来办理，实现政企分开、政事分开和政社分开； 三是在街道公共服务决策和实施过程中，充分实行公民参与和公民监督，变行 政性街政为政治性街政，变单向施政过程为双向互动过程，将公民由被动的服 务客体地位提升至街政治理主体的地位。通过公民治理机制，使街道由区政府 的派出机构并单向地对区政府负责，逐步向公民化和社区型政府发展，最终实 现街道公共服务的社会化。 1 0 中央民族大学硕：b 学位论文 第二节公共服务的相关理论分析 一、新公共服务理论 ( 一) 新公共服务的理论内涵 新公共服务是指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色 的一套理念。在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组织和执 行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重 点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其“划桨”，而应该是建立一些明 显具有完善整合力和回应力的公共机构。具体来说，新公共服务理论有七项核 心主张： 1 政府的职能是服务，而不是掌舵。如今政府的作用在于：与私营及非营 利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决的办法。其角色从控制转变为议程 安排、使相关各方坐到一起，为促进公共问题的解决进行协商、提供便利，不 是服务的直接供给者，而是调停者、中介者甚或裁判员。 2 公共利益是目标而非副产品。追求公共利益：即公共行政官员必须致力于 建立集体的共同的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱动下找到解 决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。政府的作用将更多地体现在 把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社会应该选择的发 展方向，还有责任确保经由这些程序而产生的解决方案完全符合公正和公平的 规范，确保公共利益居于主导地位。 3 在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。战略地思考、民主的 行动：即符合公共需要的政策和计划，通过集体努力和协作的过程，能够最有 效地，最负责任地得到贯彻执行。通过对公民教育方案的参与以及对公民领袖 更广泛的培养，政府可以激发人们重新恢复原本应有的公民自豪感和公民责任 感，而且这种自豪感和责任感会进一步发展成为在许多层次都会出现的一种更 强烈的参与意愿。 4 为公民服务，而不是为顾客服务。公共利益源于对共同价值准则的对话 协商，而不是个体自我利益的简单相加。因此，公务员不仅仅要回应“顾客” 的需求，而且更要关注建设政府与公民之问、公民与公民之问的信任与合作关 中央民族人学硕士学位论文 系。 5 责任并不是单一的。公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和 法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。公共行政官员 应该受到包括公民利益、宪法法令、其他机构、其他层次的政府、媒体、职业 标准、社区价值观念和价值标准、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种 制度和标准等复杂因素的综合影响，而且他们应该对这些制度和标准等复杂因 素负责。 6 重视人，而不只是重视生产率。公共组织及其所参与的网络，如果能在 尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能 获得成功。 7 公民权和公民服务比企业家精神更重要。新公共服务理论认为行政官员 不是他们机构和项目的企业所有者，政府的所有者是公民。行政官员有责任通 过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、 社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务。他们不仅要分享权利， 通过人民来工作，通过中介服务来解决公共问题，而且还必须将其在治理过程 中的角色重新定位为负责任的参与者，而非企业家。1 ( 二) 新公共服务理论评述 登哈特的新公共服务理论是在对传统公共行政理论和新公共管理理论进行 反思和批判的基础上提出和建立的，它主张用一种基于公民权、民主和为公共 利益服务的新公共服务模式来代替当前的那些基于经济理论和自我利益的主导 行政模式，未来的公共服务将是以公民对话协商和公共利益为基础的，三者是 紧密结合在一起的。但是登哈特的新公共服务理论本质上是对传统公共行政理 论和新公共管理理论的一种扬弃，并不是全盘否定，它试图吸收传统公共行政 理论的合理内核，尤其是在承认新公共管理理论实践的重要价值并摈弃新公共 管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关 注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的 新的理论选择。他的新公共服务理论在当今的公共行政理论界具有十分显著的 l 珍妮特v 登哈特，罗伯特b 登哈特 新公共服务：服务而不是掌舵北京： 中国人民大学出版社，2 0 0 4 第6 - 1 0 页 1 2 中央民族大学硕士学位论文 地位，它不仅帮助我们重新认识到公共服务的公共性，更使我们重新认识到公 共服务提供主体的多元化。 依据该理论，在公民积极参与的社会中，政府的角色不仅仅是个掌控者或 公共服务的提供者，而且更是一个公共事务的重要参与者，并发挥着调解、协 调甚至裁决的角色。街道办事处作为城市中基层政府组织的派出机构，代表着 政府为当地居民服务，其作用应该更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真 诚地进行对话的环境中，共商社区应该选择的发展方向，引导人们形成共用的 公共利益观念、鼓励人们采取一致的公共行动，从而实现社区公共利益的目标。 新公共服务理论认为，政府与公民的关系不同于工商企业与顾客之间的关 系。相对于“顾客”来说，公民作为公共产品和服务的使用者，还扮演“纳税 人”的角色，有资格清楚自己缴纳的“税款”被应用到了哪些公共产品和服务 上，有资格参与公共产品和服务从无到有的整个过程，并有资格对该过程提出 自己的意见和建议。 二、多中心治理理论 ( 一) 多中心治理理论内涵 多中心治理理论是一种前沿的公共服务产业体制理论。它是美国著名公共 经济学家奥斯特罗姆及其学术团队数十年来调查研究的理论硕果。社区服务作 为一种公共物品，其供给机制也可以从中得到启发。 多中心治理理论认为，公共经济由规模不一的集体消费单位构成，这些单 位通过安排集体物品的生产，管制集体物品使用者范围、用途的类型及分配集 体物品来提供服务。许多集体消费单位本身就是政府单位，其规模小到郊区自 治市。大到整个国家的政府，甚至到联系多个国家政府的国际组织。集体消费 单位也包括各种各样的非政府组织，并且还可能是非正式组织。在一个公共经 济中，生产者往往是政府，但它们可能是，也可能不是服务组织提供的集体消 费单位；同时公共服务的生产者也常常是私人性质的营利企业或者非营利单位， 它们为付费购买物品或服务的集体消费单位生产集体物品。1 可见，公共经济的 1 【美】奥斯特罗姆，帕克斯、惠特克著，宋全喜、毛寿龙译公共物晶的制度建构【m 】上海 三联书店，2 0 0 0 第4 - 5 页 中央民族丈学硕士学位论文 突出特征是：它是一个集体消费的过程，需要一个第三主体来代表分散的服务 对象。这个第三主体收集分散的，或者缺乏表达能力的服务对象的需求信息， 并为满足其需求做供给规划，寻求资源，安排服务生产，调节服务的生产者与 服务对象的关系，从而把原本可能是分散的一对一的服务组合成一副整体化的 图景。私人机构也可以为公共服务生产，并且公共服务更重视服务对象的参与， 给消费者“赋予权力”，使之不仅仅是服务的接收者、使用者，而且是服务提供 的参与者、服务生产的协同者。 “集体消费单位”是这一理论体系的重要概念，但在奥斯特罗姆的相关论 述中却显得含糊不清。一方面，强调集体消费单位有不同的规范，“包括其管辖 边界内的有关受益人”；2 另一方面又说他是政府单位或其他安排公共服务的组 织与生产机构。笔者认为。集体消费单位是地域范围或非地域范围一定数量的 人的集合或不太严格地说是共同体，有些情况下政府是地域性的集体消费单位 的代表。可以说，集体消费单位是公共物品或是服务的消费群体，而集体消费 单位的代表是收集需求信息，选择服务生产的代理机构，如此区分这一概念， 将使其指称更准确，逻辑更清楚。 公共物品或服务的提供与生产相分离具有重要意义，7 它是产生多中心治理 理论的基础。“提供是消费者得到产品的过程；生产是指物理过程，据此公益物 品或者服务得以成为存在物”。3 就提供者来说，并不是所有的公益物品都具有同等规模。只有公共服务的 受益群体与集体消费单位相同时，或者集体消费单位内的服务需求差异最小化， 单位之间的需求差异最大化时，巩固服务的提供体制才是高效的。 比如，居住在小区里的人们偏好类似程度大于整个城市地区，并且存在小 区范围内的文化、环境、治安等需求，以居委会或业主委员会为集体消费单位 的代表，为居民选择社区服务就是恰当的。其他不具有显著差异性的公共需求， 如教育、医疗、社会保障等，就可以由更大、更高层次的街区政府来提供。就 1 扬团：社区公共服务论析【m 】，北京：华夏出版社，2 0 0 2 第1 1 0 页 2 【美1 文森特奥斯特罗姆，埃莉诺奥斯特罗姆：公益物品五公共选择，上海三联书店， 2 0 0 0 年，第1 0 9 页 3 【美】迈克尔麦金尼斯主编，毛寿龙，李梅译：多中心体制与地方公共经济，上海：上 海三联书店，2 0 0 0 年第4 页 1 4 中央民族大学硕士学位论文 生产者而言，多中心治理打破了福利供给的政府垄断。政府、企业、第三部门 多元化参与生产可替代性服务，可以产生类似于市场竞争的局面，提高福利生 产效率。这种准市场机制营造的多主体间竞争合作关系，就是多中心治理的 核心。此外，多中心治理还强调公民的积极参与。诸如，教育和警察服务等公 共服务领域，都要求公民消费者积极的协作生产来补充在形式上称为生产 者的投入。可见，多中心治理理论也隐含着分权和参与的理念，这正与福利多 元主义相契合，是对福利供给现实模型的进一步探讨。 但是奥斯特罗姆并未研究过街道层面的公共物品和服务，街道不同于一级 政府，它的多中心治理理论在中国街道层面又有多大的解释力昵? 首先将这一 理论与街道服务实践相结合的学者是中科院社会所社会政策研究中心主任杨团 教授。他提出了一个新概念：社区公共服务一“街道社会为了社区需要而提 供的社会公共服务，以及社区本身为满足自身的需求自行安排的共有服务”。1 依 此来分析现在处于混沌状态的社区服务概念，将企业直接生产的市场服务业从 中剔出，试图用市场机制建设社区公共服务机制。他首先依据公共服务的市场 性和公共性两个项度对社区服务进行逻辑分类，而后为其搭建不同的社区公共 服务产业秩序，对提供者和生产者的组合进行制度选择。 公共性的强弱指公共受益范围的大小；市场性强弱指公共服务消费的可分 性大小。公共性强、市场性弱的服务被命名为保护型，因为这类服务具有相对 更纯粹的公共性，难以依靠市场机制取得，需要更多的保护性政策支持，如社 区热线与低保服务。公共性、市场性都弱的被称为自治性，这类社区公共服务 不能依赖市场机制而又需要独占服务使用权，如社区文体、社区公共事务。公 共性弱、市场性强的服务属运营型，它可以依托市场机制实现社区对服务产品 的共有使用权，如社区老人院、便民商业服务。公共性强、市场性强的服务可 称为专业型，这类服务能够依赖市场机制而又不独占服务产品使用权，如社区 卫生、环境绿化。其中保护性和专业性的社区公共服务，因其公共范围较大， 应由政府提供，其余两类应由社区和社团提供，至于各类服务的生产者可以是 政府、事业单位、企业、非营利部门等2 。 1 杨团：社区公共服务论析 m ，北京：华夏出版社，2 0 0 2 年版，第2 1 页 2 杨团：社区公共服务论析【m 】，北京：华夏出版社，2 0 0 2 年版，第1 1 5 1 1 6 页 1 5 中央民族大学硕士学位论文 现今，我国社区建设的种种迹象表明，政府仍希望通过行政机制在社区内 再造出一个类似于过去那种全能的新型“单位”，一竿子至底推行社区服务工作， 重新掌握社区控制的绝对权力。这种“单位型”社区服务理念无疑与中国正在 进行的根本性结构变化相左。有学者认为，应考虑多方力量的互动和博弈，以 防止社区服务的“单位型”倾向，社区服务理念应由一元走向多元。抽象来说， 就是要在社区服务中引入多中心治理的理念，由市场、国家和社会三方共同承 担。1 提供社会福利是国家的应然职责；巩固服务的生产者可以适当引用市场机 制，部分由企业来提供；第三部门也可以在市场不为、政府不能的诸多社区服 务领域大展拳脚。 王思斌认为，转型期我国社会福利服务的参与主体大略可分为政府、民间 机构和民众三部分。现有的福利服务参与模式仍以政府的行政性参与为主，民 间机构中以赢利为目的的组织较福利性组织更具有生存优势，民众参与普遍较 低。我们面临着在向市场经济转轨的过程中，如何保证社会福利服务的任务。 他指出，未来的出路是政府主导下的广泛民众参与。政府主导是以社会政策来 要求和规范企事业单位，民间机构和民众的参与行为，形成一个有效参与社会 服务的宏观环境。在微观上，充分发挥福利性民间机构的公益性、专业性、创 新性，为我国第三部门的发展起到示范作用；积极鼓励构建居民的社会支持网 络，增强人们的利益连带意识，以形成民众广泛参与的基础。将其落实到社区 服务这项社会福利事业中，就需要政府( 及其派出机构) 、社区组织( 自治组织 和其他社会组织) 和社区成员( 驻区企事业单位和居民) ，在政治、经济、社会 文化三个层面共同推动，形成一个多元互动体系。2 ( 二) 多中，b 治理理论评述 以多中心治理、多元互动的理念来发展社区服务，在理论界已经达成共识， 但学者们的研究都比较笼统抽象。多中心治理如何达成? 多元互动又是怎样互 动? 都缺乏相关实证研究。社区服务在实践上的难题是：能够进行社区公共服 务生产的生产者太少，缺乏承担大量具体社区服务项目的非政府非营利组织。 培养和壮大中国的社会领域或第三部门，是促进社会福利社会化，真正实现多 夏玉珍、李骏从一元、二元到多元论社区服务理念的创新 j ，江汉论坛，2 0 0 3 年，第l o 期 2 王思斌：转型期我国社会福利服务的参与 j ，北京，社会科学研究，1 9 9 7 年第3 期 6 中央民族大学硕士学位论文 中心治理的关键。 1 7 中央民族大学硕士学位论文 第三章城市街道公共服务现状分析与社会化改革的背景 第一节城市街道公共服务现状分析 一、城市街道公共服务存在的问题 目前，街道公共服务还存在很多问题，解决这些问题j 下是将来推动街道公 共服务的着力点。 ( 一) 街道公共服务组织本身的机制问题 ( 1 ) 在管理机制上，“街道办事处”一方面是政府的代表，另一方面又是 社区居民的代表。这样以来，自然沿袭一些“政社”职能不分的弊端，街道办 事处管了一些管不了、管不好的事情，功能严重错位。结果是街道不堪重负， 甚至管理明显混乱的局面难以扭转。而行政权力扩张后的街道办事处，其职能 已超过法律界限，后果更加严重。街道办事处公共服务行