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摘要 随着我国改革开放的进一步深入和城市化进程的日益加速，“城市经营”作 为一种全新的城市建设和发展理念，正在纳入人们的视野并成为大家的共识。 城市经营是在市场经济条件下应运而生的新理念，为我们突破城市建设的资金 瓶颈、实现城市建设事业的持续、快速、健康发展提供了一条有效途径，因此， 这一思想一经提出就受到城市管理者的高度重视。城市经营理念在我国的兴起 源于上世纪9 0 年代，经过近二十年的探索，如今这一理论不仅借鉴了西方国家 的先进经验，而且结合了我国的实际情况，形成了具有中国特色的城市经营的 理论框架。 城市的现代化不仅表现在城市空间的拓展，基础设施的完善和经济结构的 优化等方面，还应当体现在市民的文化素质与政府的政治文明上。城市的“硬 件”和“软件”互为条件，相辅相成，缺一不可。从加速城市发展、增强城市 竞争力的意义上来说，在研究城市物质文明、硬件建设如何发展的同时必须对 城市的软环境建设给予更多的关注，通过对城市软环境的经营达到增强城市竞 争力、扩大城市影响力的目的。 本文从城市经营的内涵入手，选择城市软环境经营为研究对象，运用经济 学、管理学等理论，对城市软环境经营的构成和影响要素进行比较系统和深层 次的分析。 本文的大体结构如下： 第一章提出了城市经营理论的基本思想，进而分析了城市软环境经营的科 学内涵及其重要性。 第二章介绍了城市软环境经营中的人刁+ 环境的营造和政策环境的改造，其 中在第一节论述了人才强市战略措施，强调用人才武装城市，用人才发展城市。 本章的第二节阐述了城市政策环境的改造，强调了公开、公正、公平的政策环 境是城市经营良性发展的土壤。 第三章阐述了城市形象环境的塑造与营销，具有特色的城市形象是一个城 市面向大众的名片，也是城市软环境经营中重要因子。提升城市形象、塑造与 营销城市品牌、扩大城市的对外影响是城市软环境经营的必由之路。 第四章讨论了城市文化环境的提升与构造，通过对城市文化内涵的分析， 论述了城市经营应从其文化底蕴出发，注重文化环境的构造。 第五章论述了城市软环境经营的创新模式，从城市软环境经营的创新尤其 是制度创新角度出发，强调了转变政府职能，建立服务性政府以及改革原有的 行政审批制度的重要性，建议通过制度创新来改善城市软环境经营建设，通过 城市软环境经营更好的推动制度创新的发展。 关键词：城市软环境，软环境经营制度创新 i i a b s t r a c t i sf u r t h e rt h o r o u g ha l o n gw i t ho u rc o u n t r yr e f o r ma n do p e np o l i c ya n dt h e u r b a n i z e da d v a n c e m e n td a i l ya c c e l e r a t i o n ，”t h ec i t ym a n a g e m e n t ”t o o ko n ek i n do f b r a n d n e wu r b a nc o n s t r u c t i o na n dt h ed e v e l o p m e n ti d e a sa r eb r i n g i n gi n t ol i n ew i m p e o p l e sf i e l do f v i s i o na n db e c o m e se v e r y b o d y st h em u t u a lr e c o g n i t i o n t h ec i t ym a n a g e m e n ti st h en e wi d e aw h i c ha r i s e sa tt h eh i s t o r i cm o m e n tu n d e r t h em a r k e te c o n o m yc o n d i t i o n ，b r o k et h r o u g ht h eu r b a nc o n s t r u c t i o nf o ru st h ef u n d b o t t l e n e c k ，a n dr e a l i z e st h eu r b a nc o n s t r u c t i o ne n t e r p r i s et oc o n t i n u et h ef a s th e a l t h d e v e l o p m e n tt op r o v i d ea ne f f e c t i v ew a y , t h e r e f o r e ，t h i st h o u g h ta ss o o na sp a s s e d t h r o u g hp r o p o s e d r e c e i v e dt h e c i t ys u p e r i n t e n d e n th i g h l y t ot a k e t h e c i t y m a n a g e m e n ti d e ai sp o p u l a ri no u rc o u n t r yo r i g i n sf r o mo nc e n t u r y9 0 s ，p a s s e s t h r o u g ht h en e a r l y2 0 , e a r se x p l o r a t i o n ，n o wt h i st h e o r yn o to n l yh a sp r o f i t e df r o m t h ew e s t e r nn a t i o na d v a n c e de x p e r i e n c e s ，m o r e o v e ru n i f i e do u rc o u n t r ya c t u a l s i t u a t i o n ，f o r m e dh a dt h ec h i n e s ec h a r a c t e r i s t i ct h ec i t ym a n a g e m e n tt h e o r yf r a m e t h e c i t y m o d e r n i z a t i o nn o t o n l yd i s p l a y s i nt h e c i t ys p a c ed e v e l o p m e n t i n f r a s t r u c t u r ec o n s u m m a t i o na n de c o n o m i cs t r u c t u r ea s p e c ta n ds oo no p t i m i z a t i o n ， b u ta l s om u s tm a n i f e s ti nt h er e s i d e n t i a lc u l t u r eq u a l i b tm a dt h eg o v e r n m e n tp o l i t i c s c i v i l i z a t i o n t h e e i t y ”h a r d w a r e ”a n d ”s o f t w a r e ”m u t u a l l y i sac o n d i t i o n ， c o m p l e m e n t so n ea n o t h e r , i n d i s p e n s a b l e f r o mt h ea c c e l e r a t i o nu r b a nd e v e l o p m e n t ， s t r e n g t h e n st h ec i t yc o m p e t i t i v ea b i l i t yt h es i g n i f i c a n c et os a yt h a t ，w h i l es t u d i e s w h i c ht h ec i t ym a t e r i a lc i v i l i z a t i o n ，h o wt h eh a r d w a r ec o n s t r u c t sd e v e l o p st oh a v et o g i v em o r ea t t e n t i o nt ot h ec i t ys o f te n v i r o n m e n tc o n s t r u c t i o n t 址sa r t i c l eo b t a i n s f r o mt h e c i t ym a n a g e m e n tc o n n o t a t i o n ，c h o o s e s t h e c i t y s o f te n v i r o n m e n t m a n a g e m e n ti st h er e s e a r c ho b j e c t ，t h eu t i l i z a t i o ne c o n o m i c ，t h e o r ym a ds oo nt h e m a n a g e m e n ts t u d y , c a r r i e so nq u i t es y s t e m a t i ca n dt h ed e e pl e v e la n a l y s i st ot h ec i t y s o f te n v i r o n m e n tm a n a g e m e n tc o n s t i t u t i o na n dt h ei n f l u e n c ee s s e n t i a lf a c t o r t h i sa r t i c l ef r a m ea sf o l l o w s ： f i r s tc h a p t e rp r o p o s e dt h ec i t ym a n a g e m e n tt h e o r yb a s i ct h o u g h t ，t h e nh a s a n a l y z e dt h ec i t ys o f te n v i r o n m e n tm a n a g e m e n ts c i e n t i f i cc o n n o t a t i o na n di t s t h e i i i i m p o r t a n c e t s e c o n dc h a p t e ri n t r o d u c e di nt h ec i t ys o f te n v i r o n m e n tm a n a g e m e n tt a l e n t e d p e r s o ne n v i r o n m e n ta n dp o l i c ye n v i r o n m e n tb t f i l d i n g ，e l a b o r a t e dt h et a l e n t e dp e r s o n s t r a t e g ym e a s u r ei nf i r s t e m p h a s i z e dw i t ht h et a l e n t e dp e r s o nm i l i t a r ye q u i p m e n t c i t y , d e v e l o p st h ec i t y 、v i t ht h et a l e n t e dp e r s o n a r t i c l es e c o n de l a b o r a t e dt h e c i t y - p o l i c y e n v i r o n m e n t ，t h ep u b l i cf a i rp o l i c ye n v i r o n m e n ti st h ec i t ym a n a g e m e n t b e n i g n i t yd e v e l o p m e n ts o i l t h i sa r t i c l eo b t a i n sf r o mt h ec i t ym a n a g e m e n tc o n n o t a t i o n ，c h o o s e st h ec i t ys o f t e n v i r o n m e n tm a n a g e m e n ti st h er e s e a r c ho b j e c t ，t h eu t i l i z a t i o ne c o n o m i c ，t h e o r ya n d s oo nt h em a n a g e m e n ts t u d y , c a r r i e so nq u i t es y s t e m a t i ca n dt h ed e e pl e v e la n a l y s i s t ot h ec i t ys o f t e n v i r o n m e n tm a n a g e m e n tc o n s t i t u t i o na n dt h ei n f l u e n c ee s s e n t i a l f a c t o r k e yw o r d s ：s o f t e n v i r o n m e n to fc i t y , s o f t e n v i r o n m e n tm a n a g e m e n t ， s y s t e m i n n o v a t i o n 东 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的博士硕士学位论文 ，是本人在导师指导下，在 位期间独立进行研究所取得的成 果。据本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人已发表或撰 写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体 均已注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名毒l 彩参 i 一 日期岔幻净肛月j 7 日 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 栽搦予追荐嬉何足 系本人在东北财经 大学攻读博士硕士学位期间在导师指导下完成的博士，硕士学位 论文。本论文的研究成果归东北财经大学所有，本论文的研究内 容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东北财经大学关于 保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论 文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北 财经大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以 公布论文的全部或部分内容。 作者签名：割，嘭毽，一 导师签名：、彳i 疹 日期莎7 年朋朔日 日期；渤7 年7 峭日 第一童城市经营的基本思想 第一章城市经营的基本思想 第一节城市经营理论的科学内涵 近年来，随着我国改革开放的深入和现代化进程的加快，城市化进入了迅 速发展的时期，城市在社会经济发展中的地位变得举足轻重。毫无疑问，城市 化进程的逐步加快、城市规模的不断扩大和城市功能的日益强化使现代城市管 理面临着越来越多的新挑战，因此，如何提高现代化城市的管理水平，充分发 挥城市的积极作用，克服城市发展所带来的种种弊端或问题，已经成为新时期 我国城市发展所面临的一个重要课题。 一、城市经营理念的渊源 1 9 世纪末，正值美国大企业蓬勃发展时期，企业制度的创新启发了人们， 专业经理制度被引入到了城市管理中，按企业管理的模式进行城市管理成为城 市制度改革的方向。1 9 8 6 年美国著名的改革者约翰h 佩森特在戴顿市发表 的演说中指出：“一个城市就是一个大企业，市民就是股票持有者”，“城市事物 应当建立在严格的商业基础上”，这两点可以看作是城市经营理念的萌芽。 而真正提出与城市经营相关理念的是2 0 世纪6 0 年代美国著名的营销大师 菲利普科特勒，他提出了“国家营销”( t h e m a r k e t o f n a t i o n ) 和“地区营销” ( t h em a r k e to f r e g i o n ) 的概念，其中指出，一个国家也可以像一个企业那样 用心经营，任何一个国家和任何一个地区，都应该把吸引投资和外来移民、发 展旅游以及城市品牌作为重要的管理内容。 据考究，“城市经营”一词最早是由日本正式提出的。1 9 7 1 年日本就有一 本名为城市的经营的书籍问世。在该书中，时任神户市长的宫崎辰雄先生 将城市经营的内涵概括为：高效地提供城市公共服务；涵养税源以确立城市的 财政基础；与市场经济所导致的外部负效应相对抗，维护公共的利益。他认为， 切行政活动的终极目标都是要最高效地提高市民的福祉水平。如果说企业经 营的理念是“以最小的成本获取最大的利润”，那么城市经营的理念就应当是“以 城市软环境经营研究 最小的市民负担获取最大的市民福祉”。 西方学者真正提出有关城市经营理念的论述最早出现在1 9 7 8 年，威廉姆认 为城市经营的本质就是彻底弄清城市的性质、城市的社会与经济结构以及城市 内部的权力关系，关键是对城市经营的过程进行整合；伦纳德指出城市经营理 念的出现是源于对权力的关注，这里的权力是指政府官员拥有的分配资源和设 备的权力。 2 0 世纪8 0 年代开始到现在的2 0 多年的历程中，城市经营理论逐渐在城市 发展的实践中得到充实，麦基尔从一个实践工作者的角度出发，系统地阐述了 城市经营的概念，他认为城市经营的基本含义应该建立在规划和城市地方政府 合理定位两个简单的但又是基础的目标之上，即规划如何供应和维护一个城市 的基础设施和公共服务，地方政府的职责应该是从组织上和财政上确保基础设 施和公共服务的供给和维护。进一步来说，在城市经营的过程中，地方政府应 该整合所有的参与者，并进行必要的制度安排，以形成一个互相补充的良性循 环。 二、我国市场化改革深化催生了城市经营理念 城市经营思想是在改革开放和市场经济条件下与时俱进的产物。建国以后， 我国实行的是社会主义计划经济体制，城市各项建设和发展主要依靠国家投入、 财政支出，行政事业管理、城市基础设施建设和城市中各行各业的发展建设主 要向国家计划立项和争取投资，然后按照计划部门审查批准的项目投资和城市 规划进行建设。但由于国家和地方财政资金有限，城市发展建设资金短缺便成 为城市发展的阻碍因素，这导致许多建设项目往往因为投资少而导致低档次、 低水平建设。 2 0 世纪8 0 年代中后期，伴随着我国改革开放的发展和市场经济体制的建 立以及资源在全球范围内的优化配置，我国的城市发展建设打开了开阔视野的 大门。城市建设投资出现多元化的局面，土地的有偿使用为政府增加了大量收 入，开发区的设立和招商引资，吸引了大量的国内外资金，这些因素无疑加快 了我国的城市发展建设步伐。党的十五大报告指出：“公有制实现形式可以而且 应该多样化，一切反映社会化生产规模的经营方式和组织方式都可以大胆利 2 第一章城市经营的基本思想 用”。在这种大环境下，我国不少城市借鉴国外城市经营的理念，进行与时俱进 地大胆创新，运用市场经济的观点重新认识和审视城市建设，开始了城市经营 的实践。 三、城市经营的内涵 关于城市经营的概念，综合当前学术界的讨论，可用归纳为如下三种观点： 1 生产要素经营论。生产要素经营论认为城市经营主要就是通过将城市中 政府控制的生产要素推向市场，经过市场交易，为城市积累资本，赢得财政收 入。生产要素论的典型观点是：土地是城市最大的存量资产，是政府最大的财 富。城市经营就是要最大限度的盘活土地资产，把自然资源变成滚滚财源。城 市经营就是经营土地，就是卖地。 2 保值增值论。保值增值论认为城市经营就是围绕城市的发展重点，把城 市中可经营的资源，如土地、基础设施、生态环境、文物古迹和旅游资源等有 形资产，以及依附在其上的名称、形象、知名度和城市特色等无形资产，通过 对其使用权、经营权、冠名权等相关利益的市场运作，最大限度地盘活存量， 引进增量，广泛利用社会资金进行城市建设，实现城市资源配置最优化和效益 最大化。保值增值论的主要特征是强调城市经营的对象是城市可经营性资源， 将城市可经营性资源资本化运作，通过城市资产的自我滚动、自我积累、自我 增值，实现城市发展。 3 竞争论。竞争论认为城市经营是指城市政府将市场手段和行政手段相结 合，借助市场力量将可经营性资源资本化运作，减少对可经营性公共产品的支 出，降低半经营性领域公共产品的成本，使城市有限的财政资本集中投入到非 经营性公共产品的生产中，从而实现政府以同样的资金营造更好的投资环境和 人居环境，提高城市竞争力。竞争论强调的城市经营对象和目标与前两者不同， 。认为城市经营的对象既包括可经营性资源，也包括非经营性资源。城市政府对 可经营性资源进行资本化运作，是为了通过更多地筹集资金( 比如经营土地) 和减少可经营性公共产品的支出( 比如交通) ，来更好地发展非经营性领域的公 共服务( 比如基础教育) 。城市经营的目标不是单纯地提高政府财政收入，也不 是单纯地追求城市保值增值，而是为了提高城市竞争力。 城市软环境经营研究 在有关城市经营概念的讨论中，竞争论是较科学全面反映城市经营实质和 内涵的概念。综上所述，可以归纳出一个比较明确的城市经营的概念：以系统 化的思维方式，运用市场经济的手段，对城市进行整体策划和管理，以城市规 划为先决条件，充分挖掘城市可以经营的资源，对其进行资本化的市场运作， 实现城市资产的保值增值，有效获取城市建设资金，同时兼顾生态、环境、文 化、社会福利等诸多方面，促进城市可持续发展，达到城市经济效益、社会效 益和生态效益协同发展的目的，提高城市综合竞争力。 城市经营是城市政府与非政府部门相互合作促进城市发展的过程。它一方 面强调政府职能的稀释和政府组织的精干，要求城市政府管理方式的巨大变化； 另一方面，它强调城市利益相关者对城市发展的广泛参与，以合力来促进城市 发展和竞争力的提高。作为城市管理的新发展，城市经营不仅增强了城市政府 的效率、有效性、责任性、透明性、回应性，而且提高了市民对城市发展的主 动参与，形成了城市政府与非政府组织共同关注、参与、促进城市发展的新机 制。 城市经营是在特定经济体制转型的背景下发展起来的，是传统城市管理模 式的新突破。它通过在城建领域引入竞争机制，实现了城市投资建设主体的多 元化：它通过对城市利益相关者积极性的调动，实现了城市非政府组织对城市 发展的广泛参与；它通过从经营企业到经营城市转变，实现了政府职能的转型 和政府机构的收缩。因此，作为一种制度创新，城市经营可以被看作是一种特 殊的城市治理模式，是对传统城市管理模式的一种发展。 第二节我国城市软环境经营的科学内涵 城市经营的环境分为硬环境和软环境，城市软环境是城市社会经济运行中 除有形资产条件之外的政策法规、文化气氛、人才技术、思想观念等无形要素 的总和。随着社会的发展，入们不再仅仅满足物质层面的需求，开始追求物质 与精神的双层满足。城市软环境的建设已成为现代化都市发展的重要策略规划 之一，对城市软环境经营与开发的研究也越来越得到重视。将城市软环境作为 城市核心竞争力来经营已成为现代城市经营的重要内容。 4 第一章城市经营的基本思想 一、城市软环境的科学内涵 城市的软环境是相对于硬环境而言的，它是城市社会经济运行过程中除有 形的硬件设施之外的各种要素的总和。软环境是基于意识层面上的一种无形的 行为范畴，是被人们用心感受的因素。具体来说，软环境至少应该包括三个不 同层面：( 1 ) 改进城市物质生产过程效率的经营环境；( 2 ) 增进城市社会组织 能力的文化环境；( 3 ) 促进城市系统有序运转的创新环境。在这三个层面中， 经营环境是最基本的软环境因子，它表明了一个城市的经济发展状况及趋势、 经济体制及运行、市场规模大小、增长潜力及开放程度、产业结构、就业结构、 消费结构及水平、政策及措施等，因此，它是影响产业投资活动甚至城市经济 增长的最直接的因素。文化环境作为一种深层次上的软环境，是城市社会和经 济发展的入文基础和动力源泉，它的内容比较广泛，包括一个城市的商业传统、 价值观念、风俗习惯、道德准则、城市的个性魅力和文明程度等。创新环境是 建立在文化环境之上的一种城市发展的软环境，它是在当代全球化和国际网络 社会中提高城市竞争力所必需的组织环境。三个层面的软环境构成了城市发展 的战略体系，同时这一战略体系的构筑是以软科学创造的人文工程为依托。现 代城市发展的经验表明，城市竞争力的创造越有科技、文化的高度与潜力，就 必须越有知识密集的产业优势和市场的深度。 总体来说，城市的软环境就是城市发展的吸引力，是城市经营的软实力， 是城市发展的核心竞争力，是城市硬环境产生价值和效应的关键因素，是城市 文明的重要指标。软环境是一种无形资产，通过有形的环境来体现和展示，通 过具体的活生生的实例来验证，它形成一种氛围。产生种力量，产播一种信 息，辐射一种效应，创造一种价值，成为城市发展的动力和吸引力。综合城市 发展的各种因素，城市软环境主要内涵包括人才环境和政策环境的营造，城市 形象环境的塑造与营销，城市文化环境的提升与构造以及城市软环境建设的创 新等。 二、城市软环境资源的特点 提到城市的软环境经营，不得不提到软环境资源这一概念，因为软环境经 营来自于对软环境资源的开发和利用。与传统上推动城市发展的土地、资本和 5 城市软环境经营研究 劳动力资源不同，软环境资源是一种新型的资源形式。与有形的资源形式相比较， 软环境资源有这样几个特征：第一，软环境资源总是借助于有形的资源而存在，它 物化于有形资源之中，使得有形资源性能在原来的基础上发生深刻的变化；第二， 软环境的资源价值和效益具有较大的弹性，它的作用方式不易直观地衡量：第三， 软环境资源的获取必须要有相应的投入，但其收益却有一定程度的滞后性；第 四，软环境资源虽依附于其他要素，但对其他要素的增长起到支配作用。 三、城市软环境经营的重要性 城市软环境在城市经营中占有重要地位，软环境的发展对现代城市的运转 来说是必须的，随着城市的发展更加以科学为基础、以技术为推动，城市软环 境经营所产生的竞争力必将成为城市发展的软实力。 ( 一) 软环境建设是促进城市经济发展的决定因素 经济的发展离不开资金、技术、人才等要素，更离不开软环境的孕育和支撑。 软环境不仅仅是城市经济发展的外在条件，从某种意义上讲，更是促进城市经济 发展的具有决定意义的因素。良好的软环境对生产要素具有吸附力、协调力和 组织力。即软环境对生产要素的社会结合力。死的物质力只有通过活的社会力才 能组织和活化起来，城市经济的发展必须依靠软环境建设来凝聚人才、注入科 技、活跃资本和提高劳动力素质。城市经济活动与软环境建设好比“鸡蛋和温 度”，没有适当的温度，鸡蛋变不成小鸡；它又像“鱼和水”，企业如鱼，环境如水， 鱼在水中能够健康成长，但在污水中就不能生存。可见软环境每时每刻都在直接 或间接地作用于企业的运作方式和经营效率，影响着城市经济发展的方方面面。 ( 二) 软环境改善提高城市竞争力 软环境资源是城市经营发展过程中的一种“战略性资源”，是构成城市竞争 力的基本要素。软环境作为现代城市经济发展的资源基础，代表了一种明显的 优势。城市发展的“硬环境”基础优势，可由运输条件和基础设施的改善产生 出来，而软环境所带来的城市变化和发展潜力，将为整个城市的发展提供新的 比较优势基础，提高城市的竞争力。从更高层次来讲，城市具有较强竞争力， 保持持续和高效发展，还与软环境形成的知识累计和各类创新密切相关。实跋 表明，城市经济和社会持续稳定发展、竞争力不断增强最终取决于本地技术能 6 第一章城市经营的基本思想 力的提高和良好的创新环境，可以说软环境的改善增强了城市的竞争力，使其 在城市之间的竞争中立于不败之地。 四、转化软环境资源为城市发展优势的途径 软环境资源是一个城市的可再生资源，可以说是取之不尽、用之不竭的， 在数量上不存在极限。但是，要使软环境资源在质量上呈现优势，真正成为城 市发展优势，就要注意以下几个方面： ( 一) 增强软环境资源的开发利用意识 城市政府及各有关部门应当形成共识，将软环境资源开发和培育作为城市 未来经济发展的重大战略来对待，并将软环境资源开发和利用战略作为今后城 市经济工作新的重点，列入议事日程。同时，以技术创新为“引擎”，增强企业对 软环境资源的开发利用意识，将软环境的创新能力作为衡量企业家的基本准则。 ( 二) 优化软环境资源的生成 发展环境关键的是建立有利于创新的制度环境。这种制度环境的产生在很 大程度上取决于制度资本的投资。制度资本是组织和以组织为依托而建立的行 为规则和社会共识的集合。组织好比制度资本的硬件，而行为规则和共识则是它 的软件。制度资本的形成必须通过政府自身的改革而确立。通过政府改革，使政 府工作人员养成一种新的与商业运作类似的工作规范。惟有如此，软环境资源才 能得以充分利用和不断衍生。 ( 三) 加强对软环境资源的投入 软环境资源的开发也需要相应的投入。目前，城市政府应当引导各方面的力 量，培植城市无形资产，提高投资的知识技术密集程度。特别是要建立相应的软环 境资源投入机制，以保证投入产出效率的不断提高。 ( 四) 形成软环境资源的积累机制 知识积累，特别是人力资本的积累是城市迅速跨越“投资推动阶段”，实现软 环境资源开发的根本力量。而软环境资源积累的关键是软环境资源的价值实现。 例如，在人力资本的积累过程中，目前城市人力资源短缺和人才得不到合理使用 是同时并存的两大难题。人力资源价值实现要求必须变革人才选拔机制，优化人 才市场机制。 7 城市软环境经营研究 总之，软环境建设是与提升城市综合竞争力相伴的长期任务，是一个具有 艰巨性和地域性的复杂的系统工程。它要求政府提供和创造宽松的社会环境、 政策环境、树立“服务”观；要求企业转换观念，强化竞争机制，适应市场经 济体制；要求公众摒弃轻商心理和排外心理，创造出亲商、包容的人文环境。 随着市场经济体制改革的深入，城市经营要适应形势发展的要求，在城市软环 境建设上下硬功夫，大胆进行机制创新，从而促进经济社会更好更快发展。 8 第二章人才环境与政策环境的营造 第二章人才环境与政策环境的营造 随着经济全球化和信息时代的到来，各城市之间的竞争日趋激烈。城市竞 争激烈的一个重要表现就是从对自然环境的争夺扩大到对知识资源、人才资源 的争夺。城市的人才环境与城市的政策环境密切相关，而政策环境的营造又是 城市软环境经营的一个重要的组成部分和影响因素。一个公正、公开、平等、 互惠的政策环境不仅是人才向往的地方，同时也是投资者的首选之地。 第一节人才环境的营造 一、人才环境与人才 人才环境是造就人才、吸纳人才、充分发挥人才能量的客观条件。人才环 境的优劣直接影响着人才的成长率、人才作用的发挥和人才在科技发展、经济 建设和社会进步中的地位和作用。在我国全面建设小康社会的新形势下，创造 吸引人才、稳定人才，使人才脱颖而出、人尽其才的微观人才环境己成为城市 软环境经营的重要任务。 人才环境与入才是一种辩证统一关系，它们相互促进、彼此推动、协调发 展。良好的人才环境需要人才去营造、建设和培养，而良好的人才环境又促进 人才的发展。在现如今的经济社会中，知识经济就是人才经济，人才经济发展 的关键是人才环境。人才环境好，人才成长快；人才聚集多，经济和社会发展 快，反之，人才环境差，人才成长慢，人才流失多，社会和经济发展慢。 二、实施人才强市战略优化人才环境 企业用人重在留住人才，城市更是如此，要想城市建设更先进、更有竞争 力，更有创新力，要想使城市具有可持续发展力，就必须留住人才，就必须营 造一个“来了就不想走，走了还经常思念”的人才环境。城市人才环境的营造 是留住人才的制胜法宝。 ( 一) 建设人才高地，创造人才价值 9 城市软环境经营研究 “没有梧桐树，引不来金凤凰”。城市完善的用人制度和规范的入事法律法 规是保障人才实现价值的重要条件。对各类紧缺的优秀人才，可以提供柔性的 管理策略如解决户籍、住房、社会保险、配偶就业、子女入学等方面的问题， 吸引并留住人才，使其安心工作，创造更高的社会价值。而对于城市现有人才 也不能忽视，应按其贡献大小和价值潜能给予相应的奖励，避免厚此薄彼造成 人才流失。 城市让生活更美好，城市优雅怡人的生活环境是人才充分发挥其才能的重 要影响因素。在现代社会，享受生活成为一种趋势，人才在流动中不断地寻找 适合自己工作和生活的地方，哪里条件更优越就流向哪里。因此，建设绿色文 明城市成了城市经营的主流方向。天蓝、地绿、水清的居住环境十分重要，人 性化的社区服务管理，便利的交通设施，优雅的休闲娱乐场所，能够最大限度 满足各类人才对生活、学习、娱乐等的需求，只有让城市中的人才生活的舒心， 工作的安心，发展的有信心，人才才可能为社会和城市创造更多价值。 城市经营要搞好人才服务，构建畅通的信息交流平台，使得人尽其才、才 尽其用，要给入才仓造一个尽情施展才华、实现人生价值的舞台。城市要尽力 营造“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”的人文环境，鼓励人才创 业，如建立创业扶持基金，设立创业保障制度，降低人才创业成本，使人才的 个人价值在城市的社会经济运行中发挥作用，实现个人价值和社会价值的融合。 改革开放以来，人才的流动存在明显的“孔雀东南飞”的现象，像深圳、 广州、厦门、上海等城市因政策的导向和支持，经济条件的优越吸引了众多人 才聚集此地，从而大大促进了这些城市经济的快速发展。近些年，像苏州、杭 州、宁波、南京、青岛、大连等国内著名旅游城市，自然环境和居住环境优美， 也迎来了不少的人才来此发展，同时，这些城市大力建设人才生活和发展的环 境，筑巢引凤，风来巢辉，有力地保证了城市发展对人才的需求。良好的人才 软环境不仅吸弓i 来了人才，更重要的是让这些人才找到了发挥聪明才智的舞台， 为城市创造出超出想象的经济效益和社会效益。 ( 二) 全面实施人才强市战略 国以才立、政以才治、业以才兴。加强人力资源开发，推进城市人才战略， 不仅可以直接促进社会生产力的进步，而且有助于从根本上提高其它生产要素 的利用与配置效率从而提升城市的整体素质进而带动整个社会的文明进步。经 1 0 第二章人才环境与政策环境的营造 验告诉我们，城市要保持优势的特殊性，重要的就是全面实施人才强市战略。 人才强市战略，其实就是关于依靠人才队伍化建设富强城市的总体谋划。 根据我国城市的特点，城市人才强市战略可以由如下五个战略构成： 1 加大人力资本投资战略。主要是指加大对于人的教育，包括继续教育的 投入，以提升人的知识与技能水平，即改善人的质量。 2 实现人才资本价值战略。党的十六大报告指出，“要确立劳动、资本、 技术和管理等生产要素按贡献参与分配制度”。按照这一要求，具有科技特殊贡 献的分配方式应该与一般劳动者大不相同，因为他们创造的价值高出一般入几 倍、几十倍、几百倍，甚至更多。 3 调整人力资源结构战略。为适应世界经济格局的迅速变化，我国的人才 结构的调整是必然的。就国内而言，人力资源丰富，但人才资源尚呈缺乏状态， 人才资源已由“卖方市场”转变为“买方市场”，这一带有根本性的变革也要求 我们加快经济与人才结构调整的进程。 4 推进人事制度改革战略。人事制度改革战略说到底就是重新调整人们的 利益关系，因此需要以积极而又慎重的态度加以推进。目的是通过改革，形成 一个人尽其才，才尽其用，人才辈出，大展宏图的人才新局面。 5 优化人才成长环境战略。经济发展、政治文明、见贤思齐有利于人才发 展。城市政府要制定措施、优化环境，营造重才、爱才、引才、用才的舆论氛 围，最大限度地吸引、留住、用好人才。努力营造这样的环境，是城市软环境 经营的重点。 人才强市战略实施目标的实现，要依靠市场机制的调节作用来解决人才总 量的积累与结构的优化等问题。根据我国城市人才环境经营存在的问题及城市 的发展趋势，要全面推进人才强市战略，应做好以下几个方面的工作。 1 优化人才发展环境 随着知识经济时代的到来，在城市的各种资源中，人才资源是第一资源， 人才的数量、质量、结构和作用的发挥，直接关系到城市的发展方向。因此， 要全面实施人才强市战略，不仅要更新观念，正确树立尊重人才、爱惜人才、 用好人才的发展观，更重要的是要创新人才环境。优化城市人才环境重点有三： 是要营造良好的政策法规环境。要尽快建立健全以培养、评价、使用、流动、 激励、保障为主要内容的人才工作的政策法规体系，突破人才引进政策瓶颈， l l 城市软环境经营研究 制定切实可行的宽松的引进人才政策，这必将吸引更多的人才流向城市，从而 为城市的发展不断地注入新的活力。二是营造良好的工作、生活、技术环境。 要创新人才环境，必须从以人为本的现代发展观出发，解读人才、使用人才、 引用人才。为了人才发展和人才素质的全面提升，就要为人才提供用武之地， 减少和消除人才的后顾之忧；人才有价，既要重视精神激励，更要重视物质激 励；要因需设岗，因岗择人，因能授职，充分发挥出各种人才的优势，将人才 的开发和使用有机的结合起来。三是要营造良好的社会环境，要努力营造尊重 劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的良好社会氛围。要尊重人才成长的客 观规律，既要鼓励他们大胆探索、积极创新，又要理解和宽容在探索过程中的 失利，要强化人性化管理，搞好人才服务，既满足人才的衣食住行等基本的生 存需要，又满足人才的精神心理需求，使各类人才永无后顾之忧。 2 加强人才管理的信息化和社会化 要实现人力资本的市场化配置，降低交易成本，提高配置效率，必须实现 人才的信息化和社会化两项建设。人才的信息化，要求完成人才市场的信息系 统建设，保证人才的配置、流动的选择。人才的道德与信用等的实现都建立在 主客体信息对称的基础上。人才的社会化，要求变人才的“单位使用权”、“地 方使用权”为“社会使用权与所有权”，弱化人才与单位的行政附属关系，打破 人才流动的种种壁垒，使人力资本真正实现全社会的自由流动与合理化配置。 3 整合人才工作力量 人才工作是一个复杂的系统工程，必须动员全社会共同参与、共同落实。 城市经营者要树立强烈的人才意识，真正树立人才资源是第一资源的观念，把 开发人力资源、提高人才资源的整体素质摆在首位。以爱才之心、识才之智、 容才之量、用才之艺的态度，把人才工作放到更加重要的战略位置，千方百计 做好发现、培养、凝聚人才的工作。要把人才工作纳入整个城市经济社会发展 的总体布局中来。城市的人事部门要充分发挥职能作用，把实施人才强市战略 作为头等大事来抓，进一步完善“一站式”窗口服务，畅通人才引进“绿色通 道”，实行人才准入制，强化人才需求预测，提高人才工作的前瞻性和科学性， 努力把人事部门办成“人才之家”。城市的财政部门要加大对人才工作的投入， 不管困难有多大，在培养和吸引人才上，要舍得花钱；要引导和鼓励社会各方 面力量积极参与和发展人才事业，逐步建立政府、单位、社会等相结合的多元 1 2 第二章人才环境与政策环境的营造 投入体系。城市宣传部门要充分发挥舆论导向作用，加大人才工作的宣传力度， 真正形成上下贯通、各方协调、灵活高效的人才工作新格局。 4 完善开放性的人才市场体系 。 。 人才资源作为城市第一资源，只有在开放性的人才市场中才能得到合理流 动和有效配置。要把人才市场建设摆到人才工作的重要位置，高标准、高质量、 高效率地建设人才市场。为了更有效建设人才强市，努力打造城市的人才长城， 进一步完善城市的人才市场体系尤为重要。 根据我国城市人才市场建设状况，在人才市场的建设方面要注重以下三点： 一是在布局上，要打破按行政区域设置人才市场的传统模式，围绕经济整体构 架，以培育优势人才市场为重点，合理布局，整合资源，使人才市场建设逐步 实现由基础性人才市场向专业性人才市场转移，由人才市场的数量扩张向结构 调整、层次提升转移；二是在投入上，要打破单一的人才市场投入机制，逐步 建立起以政府投入为导向，吸纳民间资本和国外资本参与人才市场经营建设的 多元化股权结构体系，发展以资本为纽带的跨区域、跨行业、跨部门人才大市 场体系；三是在运行上，要打破人才市场发展的体制性障碍，迸一步消除制约 人才流动和人才市场发展的各种因素，突破人才身份、地域、所有制和行业等 限制，创新和完善有利于人才合理流动的各项配套政策，逐步形成政府部门宏 观调控、市场主体公平竞争、行业协会严格自律、中介组织提供服务的运行格 局，使现有各类人才市场与劳动力市场、技术市场互相贯通，促进人才合理有 序流动。 5 加强人才中介服务业的发展 人才市场体系的完善，离不开入才中介服务业的发展。人才中介服务是为人 才流动提供专业化的服务，并通过产品与服务的创新提升来满足人才与用人单 位多样化、个性化服务需求的社会组织。因此，要加强城市人才市场体系的建 设，必须进一步加强城市人才中介服务业的发展。对此，一是要加强人才中介 机构的改革，理顺人才中介服务机构与政府的关系，逐步推进人才中介服务机 构实现企业化经营；二是要进一步规范人才中介服务业的运作方式，引进市场 化导向的经营方式与管理模式，走产业化的道路。 城市软环境经营研究 第二节政策环境的改造 良好的政策环境是实现城市可持续发展的有效途径，是城市竞争力的重要 表现，是城市软环境经营的关键性要素。 一、文明规定投资者的权利和义务 随着我国经济国际化进程的加快，经济的流动性越来越大，地域的限制已 经逐渐消失，投资者不再局限于当地投资，哪里的投资环境更好，哪里的投资 政策更有利，投资者就把资金投向哪里。因此，各大城市纷纷开始关注投资政 策的制定和执行，以吸引投资者目光。 对于投资者而言，权利和义务是他们最为关心的。许多城市宣传给予投资 者某样的优惠，而在城市相关的政策法规中无法找到合理合法的书面规定。这 让投资者无法相信这种优惠政策的真实性，也不敢将自己的资金拿来冒险。因 此，文明规定投资者的权利和义务是对政策环境改造的第一步。城市对投资环 境的保证不仅仅写在纸上和文件上，更要有效的执行，要做到对投资者有信心、 有热心、有感情、有保障、有服务。 二、明确政策的导向性 随着城市发展觉悟的提升，现在越来越多的政府都意识到城市与城市的竞 争已进入了经营和营销的时期。各大城市开始高度重视城市发展模式，发展的 体制与机制，都纷纷制定吸引人才，吸纳资金，引进技术等全力打造现代大都 市的发展战略，各种优惠政策竞相出台。在这种同质化的趋势下，谁的政策倾 向把握得好，制定的科学，定位的目标准确，谁就能获得在新一轮城市发展过 程中的竞争优势。 三、提高政策的透明性 政府在城市经营中起主要的导向作用，