（行政管理专业论文）公用事业民营化中的政府责任以北京水务民营化为例.pdf

j，fjil s c h o o i ： s c h o o lo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n m a j o r ： p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n d i r e c “o n ：壁q 望q 堡y 垒壁堕堕磐i 望i 苎! ! 垒鱼q 望 t u t o r ： 坠：呈q y 翌望gy 曼 g r a d u a t e ： 至璺望g x i 望g j 坠塾 一 m a r c h2 0 1 1 郑重声明： 营化为例，是 华东师范大学学位论文原创性声明 民营化中的政府责任一以北京水务民 请勾选) 学位期间，在导师的指导下进 行的研究工作及取得的研究成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个 人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文 中作了明确说明并表示谢意。 作者签名： 日期：力，年j 月确 华东师范大学学位论文著作权使用声明 公用事业民营化中的政府责任以北京水务民营化为例系本人在华东师范大 学攻读学位期间在导师指导下完成的砸陆博士( 请勾选) 学位论文，本论文的研究成 果归华东师范大学所有。本人同意华东师范大学根据相关规定保留和使用此学位论文， 并向主管部门和相关机构如国家图书馆、中信所和“知网”送交学位论文的印刷版和电 子版；允许学位论文进入华东师范大学图书馆及数据库被查阅、借阅；同意学校将学位 论文加入全国博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和摘要 汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于( 请勾选) ( ) 1 经华东师范大学相关部门审查核定的“内部”或“涉密 学位论文幸， 于年月日解密，解密后适用上述授权。 ( ) 2 不保密，适用上述授权。 、 ， 导师签名丝璺本人签名色暨 f i c f 力年j 月刁日 i 幸“涉密”学位论文应是已经华东师范大学学位评定委员会办公室或保密委员会审定过的学位 论文( 需附获批的华东师范大学研究生申请学位论文“涉密”审批表方为有效) ，未经上述 部门审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认为公开学位论文，均适用上 述授权) 。 廑送呈硕士学位论文答辩委员会成员名单 姓名职称单位备注 吴志华教授华东师范大学主席 刘大卫副教授华东师范大学 丁宝华副教授华东师范大学 论文摘要 当前，我国公用事业民营化是将市场竞争机制引入公共服务与公共物品供给 领域的实践，在一定程度上缓解了政府的财政压力，打破了公用事业由政府管理 并直接运营的垄断局面，提高了服务水平与运营效率，实现了供给主体和供给产 品多元化。民营化作为政府治理的战略性调整的路径之一，并不意味着政府全身 而退，相反，政府在公用事业民营化中，对公用事业运营主体的规制与监管、民 营化法制环境的建设与维护、追求公共利益最大化与社会公平的责任有待加强。 政府责任的承担成为民营化有序进行的必要保证。 通过对我国公用事业发展的回顾与总结，本文剖析了“计划”和“市场 两 种不同资源配置方式下公用事业供给存在的问题，并从公用事业的特定属性入 手，结合民营化的理论与政府责任理论，追溯到当前公用事业民营化改革问题的 根源在于政府责任的缺失。这主要表现在：政府对公用事业的属性界定模糊不清、 法制与监管体系不完善、公共利益的损失、管理机构的设置不合理。 本文结构可分为五部分：第一部分为导论，阐述了研究背景与研究意义，梳 理了研究文献，提出问题并拟定论文结构。第二部分为核心概念界定与理论梳理， 对公用事业的属性、政府责任及民营化进行界定，结合相关理论，阐述了公用事 业民营化中政府应承担的责任。第三部分为论文的核心部分，对我国改革开放前 后公用事业的发展及成效进行了梳理与评述，重点对当前我国民营化改革的现状 与存在的问题进行了研究，指出问题的根源及表现形式。第四部分以北京市水务 民营化改革为例，分析了北京市政府在水务民营化职能转变与责任调整，论证了 政府责任的承担对民营化改革成败起着关键作用。第五部分为对策建议，结合我 国实际，探索性地提出建立独立的公用事业民营化监管部门、颁布适用于全国的 公用事业法，建立完备的法律体系等措施，以推进我国公用事业民营化有序 向前发展。 关键词：公用事业，民营化，责任缺失，地方政府 a b s t r a c t u t i l i t i e sp r i v a t i z a t i o ni sm ep r a c t i c et l l a t d r a 、v st h em a r k e tc o m p e t i t i o n m e c h a n i s mi n t op u b l i cs e r v i c ea i l dp u b l i c9 0 0 d ss u p p l ya r e 懿，砌c hr e l i e v e st h e g o v e m m e n r sf i s c a lp r e s s u r e s ， b r e a k st ：h e m o n o p o l ys 讯l a t i o n m a tg o v e m m e n t m a i l a 西n gn l ep u b l i cu t i l i t i e sd i r e c t l y ，i m p r o v e st h eo p e r a t i o ne 伍c i e n c ya n d r v i c e l e v e l ，a c l l i e v e ss u p p l ys u b j e c ta n ds u p p l yp r o d u c td i v e r s i f i c a t i o n t h ep 南a t i z a t i o no f t l ：i e s n a t e 酉ca d j u s t r l l e n t a sg o v e m a l l c ep a c hd o e sn o tm e a nt l l a tt h eg o v e m m e n t r e 仃e a t s 舶mp u b l i cg o o d ss u p p l yt o t a l l y ，i i l s t e a d ，u t i l i t i e s ，d u r i n gt l l ep r o c e s so f p r i v a t i z a t i o no fp u b l i cu t i l i t i e s ，t l l er e g u l a t i o na i l ds u p e r v i s i o n ，l e g a le n v 衲i m e m o f p r i v a t i z a t i o no ft ：h e c o n s h u c t i o n 锄dm 咖t e n a n c e ，t l l ep u r s u i to fp u b l i cb e n e 丘t m a ) 【i n l 让贼i o n 趴ds o c i a lf a i rl i a b i l 时s h o u l dt ob es 吮n g t h e n e d t h eg o v e n l m e n t u i l d e r t a l ( i n gr e s p o n s i b i l i 够i sb e c o m en e c e s s a r yg u a r a n t e e t 0o r d e r l yp r i v a t i z a t i o n b a s e do nt l l er e v i e wa 1 1 ds l 姗胁a d ro ft h ed e v e l o p m e n to fo u ru t i l i t i e s 、析t h ，t l l i s p a p e ra i l a l y z e s 姗od i 毹r e n tr e s o u r c ec o 而g 嗽t i o nn 1 0 d e ”p l 孤”a n d ”m 砌( e t ”a n d t h e s et 、7 l r om o d e s e x i s t i n gp r o b l e m s 1 1 1 i sp a p e rs t a r t st h es p e c i f i cp r o p e n i e so fp u b l i c u t i l i t i e sa r l dc o m b i n e sw i t ht h et 1 1 e o 巧o fp r i v a 【t i z a t i o na i l dt h et h c o 巧o fg o v e m m e n t r e s p o i l s i b i l 咄a tl 毗n l i sp a p e rg e t so u t 廿l a tt h er o o to fc 峨n tu t i l 时埘v a t i z a l i o n p r o b l 锄i s l el a c ko f9 0 v e m m e n tr e s p o n s i b i l i 够1 1 1 i si sm a i l l l yd i s p l a y s i n ：也e 9 0 v e m m e n th a dt h ep u n c h d 1 1 i 【l l 【d e 丘n i t i o no nu t i l i t i e sa t t r i b u ：t e s ；l e g a l 锄dr e g u l a t o 巧 s y s t e mi sn o tp e r f - e c t e d ；p u b l i c 试t e r e s ti sl o s s ；m ee s t a 【b l i s l l i n e n to fa g e n c yi s n d t t e a s o n a b l e m sp a p e r 眦血b o d yc 趾b ed i v i d e d 舶如ep a n s ：m ef i r s tp a ni si n t r o d u c t i o n t h a te x p o u i l d s ：屺b a c k g r o u l l d 锄ds i 班f i c 觚c eo ft l l er e s e a r c h ，r e s e a r c h e s t l l e l i t e r a ：t u r e ，雒dr a i s e sq u e s t i o n sa n dp l a l l sp 印e rs n u c t u r e t h es e c o n dp a r ti st 1 1 ec o r c c o n c e p td e f i 】匝t i o n a i l dt h e o r e t i c a lc o d l b nd e f m e st l l eu t i l i t i e s 砌b l 鹏，t h e g o v e n l m e n tr e s p 0 i l s i b i l i 够a n dp r i v a t i z a t i o n u 1 1 i 矽i n gt h er c l a t e d 也e o t b j sp 印e r e x p o u n d st t l er e s p o n s i b i l i t i e so fg o v e m m e n ti nt h ep r i v a t i z a t i o no fu t i l i t i e s t h e 州 p a r ti st h cc o r ep a r to f 廿l i sp a p e r b e f o r e 龃da r e rm e r e f o 皿甜l do p e i l i n gi i lc t l i i 地 t l l i s p a p e r 锄a 1 ) ，z e s a n de v a l u a t e st ：h ed e v e l o p m e n ta n da c h j e v e m e n _ t so fp u b l i c u t i l i t i e s 1 1 1 i sp 印e rf o c u s e s0 no u rc o u i l n yc u r r e n tu t i l 姆p r i v a t i z a t i o nr e f o ma n d p r o b l e m s ，a n dp o 硫o u t t l l a tt h er 0 0 to f t h ep r o b l e ma n df 0 胁s 1 1 1 ef o u n hp a n 比s m ew a _ t i e r p r i v a t i z a t i o ni i lb e i j i n g 勰孤e x 锄p l e t l l i sp a p e f 趾a l y z e dm eb e i j i n g m u n j c i p a lg o v e m m e n tc h a i l g e d i t s 向n c t i o ni n p r i v a t i z a t i o n a r l dr e s p o n s i b i l i t ) r a d j u s t i n e 咄d e i n o r l s 仃a t e s t h er e s p o i l s i b i l i 够o fm eg o v e m m e n tt 0r e f o m l e p m a t i z a t i o no f t h es u c c e s so r 伍l u r eo f b e a rp l a y sak e yr o l e 1 1 1 ef i f u lp a n i s t 1 1 e c ou i i t e m e 硒u r e s w i t h l er e a l i t ) ro fo u rc o u i l 缸y ， t l l i s p 印e r西v e s s o m e c o u m e m e 嬲u r e ss u c h 弱n l ee s t a b l i s h m e n to f 砌e p e n d e n tp r o b a t i v er e g u l a t o d ， d e p a r t m e n t ，a p p l i c a b l e l a wa n de 姒b l i s l l i i l e n to fc o h l p l e t el e g a ls y s t e m t h e s e c o u n t e m e a s u r e s 、析up r o m o t eo u rc o u n t 巧o r d e r l yp u b l i cu t i l i t i e sp r i v a t i z a t i o n k e yw o r d s ：p u b l i cu t i l i t i e s ；p r i v a t i z a t i o n ；l a c l 【i n gr e s p o i l s i b i l i t ) r ；l o c a l 目录 第一章导论1 一、选题背景与意义1 二、国内外研究现状4 三、核心概念界定与解析8 四、研究方法与研究结构1 2 第二章理论概述：公用事业民营化与政府责任的相关理论1 4 一、公用事业民营化的理论基础1 4 二、政府责任的一般理论1 9 三、公用事业民营化中的政府责任2 1 第三章现状解读：我国公用事业民营化中政府责任2 7 一、公用事业单一政府供给制下的政府责任及其发展与困境2 7 二、公用事业民营化及其政府责任的调整3 2 三、我国公用事业民营化的困境与政府责任的缺失3 9 第四章实证分析：北京水务民营化改革及政府责任的承担4 6 一、水务事业属性及北京供排水现状4 6 二、北京水务民营化改革及存在的问题4 8 三、北京水务民营化中政府责任的承担5 3 第五章对策建议：我国公用事业民营化中政府责任机制的构建 5 7 一、区分公用事业公益性与收益性5 7 二、改革和完善公用事业管理机构5 9 三、建立公用事业民营化的科学管理与决策机制6 l 四、加强法制建设，建立完善的法制体系6 3 附录6 6 参考文献6 7 后记7 3后记，3 ， 第一章导论 当前，在我国的城市化进程中，公用事业民营化改革正如火如荼地进行。这 一源自2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初的西方治理变革，在我国已经被大量应用于 治理实践之中。但是目前关于公用事业民营化的研究主要集中在民营化的路径选 择、民营化的效果评价以及民营化中的政府规制等，对于政府在公用事业民营化 的过程中，以及民营化后政府应当履行的责任研究甚少。由于政府责任缺失使得 民营化改革陷入困境，并产生了众多的社会问题，如公众的基本利益受损、公用 事业产品的价格上涨过快等，因此对公用事业民营化中的政府责任研究具有很强 的理论与现实意义。 一、选题背景与意义 ( 一) 研究背景 民营化作为西方新公共管理运动的核心内容之一，不仅强调公共部门设置、 运作引进企业的竞争模式，而且大胆提倡将传统认为只能由公共部门提供的公共 物品引进私人部门来供给。当时欧美掀起此轮运动的出发点主要是为削减繁冗的 公共部门人员与财政开支，提高公共服务供给效率。在此推动下，欧美等发达国 家先后采用合同外包、公私竞争、特许经营等方式将公共部门承担的公共服务项 目转交给私营部门，政府作为监管者，提供法制与政策等宏观规制方面的管理。 随着我国改革开放和经济体制改革的推进，市场经济逐步取代计划经济，同样我 国政府开始探索如何实现自身的转型。 在十几年的实践中，我国公共服务民营化改革取得了令人折服的成就。由于 私营部门的战略规划、成本控制、顾客导向、绩效管理等理念运用到公共部门， 降低了公共服务的生产成本，丰富了公共物品的种类。这一改革使得僵化的传统 公共行政体制注入了新生的活力。实践证明，民营化的存在具有其合理性。就如 民营化改革的倡导者萨瓦斯所言“民营化显然属于新公共管理的主流，体现了新 公共管理的所有特征。作为一个社会治理的基本战略，民营化也基于一定的基本 哲学与社会理念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当 角色。h 从民营化的改革的初衷来看，削减公共支出、降低公共物品供给成本、 1 美 e s 萨瓦斯民营化与公私部门的伙伴关系 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 0 1 增加公共服务的供给主体，以满足公众需求的目标似乎都在接近，但是在一片欢 呼雀跃声中，如若从“公共性的角度 来思考和评价民营化的成效，结果未必是 实现了公共福利最大化。因此，重新审视民营化的本质，揭示市场与政府的微妙 关系，发挥政府的职能，对民营化进行必要的规制将能更大的实现帕累托改进， 以期实现公共福利最大化。 基于以下两个个方面的原因，本文选取了以公用事业民营化中的政府责任作 为研究课题： 首先，城市公用事业的发展是政府的主要责任之一。过度或者不当的公用事 业民营化都将给公众利益带来重大损失，比如2 0 0 7 年3 月，乌鲁木齐南昌路近 1 1 8 万平方米采暖面积被全部切断，就是因为物业与热力公司的经济纠纷而殃及 公众1 。由于城市公用事业的特殊属性决定了其发展依赖于公共投入。而民营化 则是将社会资本引入公用事业领域，并承担部分公共责任。如何处理好政府与市 场的关系将直接影响到公用事业的发展，有效平衡企业盈利与公众权益、推进公 用事业快速发展与坚持其公益性特征成为民营化中政府应当解决的重要问题。 其次，我国的政府责任缺失成为公用事业民营化陷入困境的主要原因。北京 公交市场化改革中所牵涉的主管部门超过十个，所涉及的法律法规近4 0 部。另 据统计，由于财政投入不够，截止2 0 0 5 年底，全国城市污水处理率低于5 0 ， 垃圾清理水平也远低于中等发达国家水平2 。公用事业民营化的管理体制管理机 构不健全、法制缺失与混乱、公共资源短缺、监管不力等致使民营化陷入困境， 而这都是由于政府的责任缺失所造成的。 ( 二) 研究意义 从理论上来看，关于公共部门民营化、公共服务供给市场化的研究经历了一 个较长时期。国内学界与政界目前对民营化的态度大部分持肯定积极态度，公共 部门民营化改革也正在大张旗鼓的进行。但是对于民营化改革中困境与负面效应 尚未受到重视。陈干全博士在其著作中曾提到，公共管理者在为民营化欢呼并积 极倡导的时候，却很容易受到现实主义政策取向的感染，从而可能轻易丢掉对民 营化本身更深层的价值理性思考，甚至会对基本制度与体制层面上的设计无所谓 2 3 t 李珍刚城市公用事业市场化中的政府责任 m 北京：社会科学文献出版社，2 0 0 8 2 1 9 ：国家统计局国民经济综合统计司新中国五十五年统计资料汇编 m 北京：中国统计出 版社，2 0 0 5 2- 1 。无论是从市场失灵，还是从“经济人 的理性角度来分析，公共服务供给民 营化改革可能带来新的困境与挑战，尤其是公共服务的公益性可能无法在利益的 驱动下得到兼顾。此外，民营化意味着政府从公用事业供给领域撤退、收缩，政 府的投入与供给减少，造成某些公用事业供给主体缺位，管理监督失衡的现状2 。 因此政府进行必要的规制与监管，承担起“守夜人 的责任，以防民营化造成公 平的损害。但是地方政府如何进行规制，既不打破必要的竞争格局，又保证社会 的公平这必将是需要研究的难题。本论文将试图就以上问题进行探讨和论证，将 对我国公用事业民营化中政府责任承担提供一定的理论支持。 从公共部门民营化的实践层面来说，政府提供稳定的宏观环境，实行必要的 监管与规制，是民营化得以推进的必要保证。正如沃尔夫所说：不管是市场还是 政府，在发挥效用的同时，都有着自身基因所决定的缺陷，市场失灵与非市场失 灵都可能发生3 。本论文在回顾和评述当前我国公用事业民营化现状的基础上， 指出市场所不能解决或未解决好的问题，同时用政府来弥补市场的不足。诚然关 于政府与市场，各自应履行怎样的职能，这需要在确定的某一领域进行界定。正 如李珍刚博士所述，公用事业民营化引入市场，打破了公用产品的政府垄断性供 给，提高了供给效率与服务水平，但是随着政府对公用事业提供范围的缩小与市 场的强化出现了新的矛盾，如公共产品与公共服务的价格提升、质量下降，还有 一些公共服务出现空白地带，出现政府没有关注、市场不愿参与、社会无力解决 的局面4 。如何解决这一矛盾，揭示政府责任缺失与民营化改革困境间的关系， 对政府职能与责任重新定位，将是本论文要解决的核心命题。本文还将以北京市 水务民营化改革为例，进行实证研究，以进一步阐明地方政府在公用事业民营化 中应该承担的责任，以及如何转型以推进民营化的改革，又保证公众利益的最大 化，实现社会的公平公正，提供政策建议与实践支持。 1 陈干全公共服务民营化及其政府管理研究 m 合肥：安徽大学出版社，2 0 0 8 3 2 在传统计划经济条件下，由于公用事业的政府所有和政府经营，公用事业的资金来源全部 来自财政，随着改革开放的进行，财政投资的比重不断下降，目前已经下降到6 0 左右。参 见张曙光体制转型与公用事业民营化，中国网，h t t p ：w 啊c h i n a c o m c n c h i n e s e 0 p _ c 4 3 3 2 2 8 h t m 3 美 查尔斯沃尔夫市场还是政府 m 重庆：重庆出版社，2 0 0 7 3 4 李珍刚城市公用事业市场化中的政府责任 m 北京：社会科学文献出版社，2 0 0 8 2 1 9 3 二、国内外研究现状 ( 一) 国外研究现状 西方学者对公共服务供给民营化( 市场化) 的研究起步较早，综合来看，西 方学者关于公用事业民营化的研究主要集中在三个方面：( 1 ) 民营化的可行性与 必要性论证；( 2 ) 民营化改革的影响与技术路径；( 3 ) 民营化改革的困境与政府 规制失效。 最早关于公用事业民营化的研究是的彼得德鲁克，他于2 0 世纪6 0 年代末 提出了民营化的理念。1 9 7 6 年，m 锄和m i k e s e l l 就从产权归属的角度对城市公 用事业的供给效率进行了研究，他们以自来水产业为例进行了实证分析，对比分 析了国有企业与民营企业的效率差异，并得出公用事业民营化将提高供给效率的 观点。随后萨瓦斯、普尔、罗斯巴德等人对公共服务民营化进行了专门的研究， 并提出了相关的理论，出版有大量的学术著作。其中以萨瓦斯为代表，其著作包 括公共部门的民营化：如何缩小政府( 1 9 8 0 ) ，民营化：改善政府的路径 ( 1 9 8 7 ) ，萨瓦斯的研究系统的阐述了西方国家实行民营化改革的历史背景，从 理论上论证了公共服务民营化的可行性与必要性。随着民营化改革的推进，美国 学者s a p p i n 昏o n 与s t i g l 沱共同提出了私有化定理，成为民营化改革理论的出发 点1 。该理论以两个假设为前提：( 1 ) 政府是做好事的，即追求社会目标；( 2 ) 订立合同不受任何限制，即合同是完备的，即使存在信息不对称，公共物品由国 有企业或私营部门提供的结果都一样。但是假设往往无法实现，也就是说公共部 门的供给无法实现社会目标。基于此，b o y c k 0 ，s l l l e i f e r 等试图建立一个实证理 论，认为民营化的确可以解决效率低下的问题。 在英国“公民宪章”运动和美国“重塑政府 运动的推进下，西方国家的公 用事业民营化改革突飞猛进。很多研究转向民营化改革的路径与技术领域，研究 成果中最具代表的有萨瓦斯的民营化与公司部门的伙伴关系( 2 0 0 0 ) 。他提出， 政府企业和国有资产的民营化方式有：委托授权，政府撤资和政府淡出。萨瓦斯 还对民营化实践提出了很多可行的操作模式，如提出政府供给与私营部门供给互 补的合作供给模式等。同时管制改革( r e g u l a t o r yr e f o m ) 、放松管制 ( d e r e g u l a t i o n ) 、自由化( l i b e r a l i z a t i o n ) 、民营化( p r i v a t i z a t i o n ) 被广泛用于公 用事业改革中。r o l 锄d ( 2 0 0 2 ) 在其著作转轨与经济学中就民营化的方式进 1 陈明中国城市公用事业民营化研究 m 北京：中国经济出版社，2 0 0 9 1 3 4 行了研究，他将大规模私有化和渐进私有化进行了比较研究，提出了棘轮效应模 型，解释了国有企业运作低效的原因。 此外，西方学者还对公用事业民营化与政府规制进行了研究。早期关于民营 化中政府规制的研究主要从“规制失效 和“帕累托改进 为理论基础，1 9 6 2 年s t i g e r 和b a 啪o l 先后提出了可竞争理论，为公用事业民营化引入竞争和政府 规制改革奠定了基础。日本著名的产业经济学家植草益( 1 9 9 2 ) 在其著作微观 规制经济学中指出，所谓经济性规制是指在自然垄断和存在信息偏在的领域， 为了防止资源配置的低效和确保利用者的公平利用，政府机关运用法律权限，通 过许可和认可等手段，对企业的进入、退出、价格、服务的数量和质量、投资、 财务等有关行为加以规制1 。德国学者魏伯乐等( 2 0 0 6 ) 在私有化的局限中 深刻地揭示：推行私有化一旦越过某一界限，就会走向反面，造成很多负面效应。 怎样才能保护弱势群体的利益和社会公共利益应该成为公用事业民营化的价值 取向。作者指出，必须依靠所有利益相关者的充分广泛的民主参与，同时，政府 或公共部门必须加强规制。私有制度和公有制度孰优孰劣，这一直以来都是人们 争论的焦点问题之一。英国的约翰雉克斯教授和乔治亚罗教授( 2 0 0 6 ) 所著的 私有化的经济学分析堪称公用事业私有化研究的经典。它主要是运用竞争理 论、股东监管理论以及委托代理理论等企业管理者理论来阐明英国前首相撒切 尔夫人所提出的市场化政策，并在此基础上较为细致地分析了上述两种所有制度 各自的优势和缺陷。m i l 出e d ( 2 0 0 8 ) 在公共管理评论上发表市场机制在 t 公共服务领域的应用一文提出了混合供给( m i x e dd e l i v e 巧) 的概念，认为公 私合营、合同外包等协作供给将成为公共服务发展趋势2 。澳大利亚学者欧文休 斯( 2 0 0 0 ) 在公共管理导论中认为，公用笋业民营化实际上是一个政治问题， 不可避免要求政府发挥应有的作用3 。奥斯本与盖布勒认为，政府的有些职能由 私人部门来替代是合理的，但是“私有化只是政府箭袋中的一支箭。但同样明显 的是，私有化并不是唯一的解决办法。那些从意识形态上大肆鼓吹私有化的人， 相信企业总是优于政府，事实上是在向美国人民卖骗人的蛇药4 。 这些研究显示 民营化不仅仅提高了效率，增强了竞争，同时也可能造成社会福利的损失。我国 1 日 植草益微观规制经济学 m 北京：中国发展出版社，1 9 9 2 3 6 2m i l d r c d e w a m 既m a j l a g i n gm a r k e t sf o rp u b l i cs c r v i c e ：1 1 1 er o i co f m i x e dp u b l i 卯r i v a l cd c l i v c f ) ro f c 时 s e r v i c e s 阴p u b i i ca d m i n i s 盱a t i o nr c v i e w 2 0 0 8 ( f c b ) 1 5 5 一1 6 6 3 澳 欧文休斯公共管理导论 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 3 4 美 戴维奥斯本，特德盖布勒改革政府：企业家精神如何改革着公营部门 m 上 海：上海译文出版社，1 9 9 6 2 2 5 公用事业民营化改革存在很多问题，这主要表现在：法制不完善、产权不明晰、 政府监管不力、政企不分、寻租腐败严重等。因此重新审视政府的责任与市场化 作用，成为研究我国公用事业民营化改革的新任务。 ( 二) 国内研究现状 国内关于公用事业民营化的研究相对比较滞后，最早的研究出现在2 0 世纪 9 0 年代。研究方向主要分为： 1 关于西方及港澳台地区民营化改革理论与实践经验的研究 1 9 9 1 年朱保华与伟东发表于经济理论与经济管理的论文日本国铁民营 化一成功与失败，是国内学术期刊最早介绍西方公用事业民营化改革的论文， 该文对日本国铁民营化进行了介绍与评述，认为民营化确实解决了效率低下等问 题，但是债务问题与经营状况的改观不大，而且大量的失业影响了社会的安定。 随后张冠华( 1 9 9 4 ) 、张茂法( 1 9 9 5 1 9 9 7 ) 分别发表文章台湾公营事业民营化 问题之探讨与台湾“公营事业 民营化面临的困境和对策，对当时台湾公 营事业民营化的最新进展，所面临的困境与解决路径进行了探讨。东南大学教授 李心丹( 2 0 0 0 ) 发表西方国家公用事业企业投资及管理模式分析一文，将西 方公用事业经营管理模式分为英美模式、法国模式和日本、新西兰模式。并分别 对每一种模式的优势与局限性进行了对比分析，为我国公营事业民营化改革提供 了可借鉴的蓝本。此后还有李海岩( 2 0 0 5 ) 的城市公用事业市场化改革的观察 与思考一德国、瑞典城市公用事业改革考察报告，对欧洲比较典型的德国和日 本公用事业领域民营化改革进行了分析，并指出我国公用事业民营化改革可借鉴 德国瑞典经验。王俊豪( 2 0 0 6 ) 英国公用事业的民营化改革及其经验教训对 英国公用事业改革的背景、形式与绩效进行了介绍，法律制度是公用事业民营化 改革的准则，政企分离是公用事业民营化改革的关键，竞争是提高公用事业经济 效率的根本途径，有效竞争是制定公用事业管制政策的目标导向，政府应按照经 济原理制定公用事业的管制价格。 2 关于推进我国公用事业民营化改革及现状的研究 2 0 0 3 年，经济学家茅于轼、张曙光等成立的天则经济所中国公用事业民营化 研究中心，作为非盈利民间机构，从事学术理论研究、产业分析、政策评论、案 例编写( 地方政府案例、企业案例、中介机构案例) ，旨在推进中国公用事业民 营化，搭建企业、政府、中介机构交流平台，建立平等对话机制，为政府部门和 6 企业提供相关的培训服务，以及政策咨询、企业战略咨询、招标、定价、融资、 案例编写等服务。为我国公用事业民营化理论与实践的发展做出了很大的贡献。 盛洪( 2 0 0 2 ) 在开拓市场经济的“边疆”一谈谈公用事业民营化中指出：公 用事业是我国市场化进程中的“边疆地带 。虽然民营化并非万能，但民营化趋 势将为公用事业的改革带来历史性的机遇。刘戒骄( 2 0 0 7 ) 在公用事业、民营 与监管中对我国公用事业民营化的技术路径进行了详细的阐述。他分别对我国 的电信、电力、城市燃气、公共交通、供水和污水处理、垃圾处理等民营化的现 状、存在的问题以及如何引入竞争机制进行了路径探索，并对现行的政策及政府 机构设置问题做了深入的研究。陈明( 2 0 0 9 ) 在其论著中国城市公用事业民营 化研究中对我国公用事业民营化的动因，改革取向，模式选择与制度设计做了 详细的论述。他认为我国公用事业民营化尚处于起步阶段，从理论上看，民营化 并不是帕累托改进；从实际上看，民营化将带来诸多的政策困境，甚至引发腐败 和失业等负面效应1 。 3 从政府规制与责任角度来研究公用事业民营化 李胜利( 2 0 0 2 ) 发表论文我国城市公用事业法律管制若干问题的探讨， 从法律角度对政府管制与市场化的关系进行了研究。肖兴志( 2 0 0 8 ) 在公用事 业市场化与规制模式转型一书中就我国公用事业民营化进行了系统的绩效评 价，并对公用事业规制模式的转型路径进行了分析，提出了可行的市场化改革优 化路径。对水务、邮政和电力产业的市场化模式转型分别做了论述。李珍刚( 2 0 0 8 ) 对我国城市公用事业民营化中的政府责任进行了研究，就政府责任的缺失与公用 事业民营化的困境进行了探讨。张丽娜( 2 0 1 0 ) 就公用事业公私合作中的政府规 制与责任做了研究，就市场化背景下我国城市公用事业的管理与监督机构设置提 出了新的思路。 综上所述，国内外学者对于公用事业民营化的研究文献较多，但是大多是从 提倡民营化，推进市场化改革的视角出发的。对政府在民营化中该扮演什么角色， 承担哪些责任尚未有深入的研究。本文将已有的研究基础之上，对我国公用事业 民营化改革作出综合评价，就政府责任缺失与民营化的困境，以及地方政府该如 何转型促进公用事业民营化改革进行深入的探讨，提出建设性的意见与建议。 1 陈明中国城市公用事业民营化研究 m 北京：中国经济出版社，2 0 0 9 1 9 7 核心概念界定与解析 ( 一) 公用事业 公用事业( p u b l i cu t i l i t i e s ) 的概念可以追溯到亚当斯密时代。斯密指出： 政府的主要职责是：“保护本国社会的安全、保护人民在社会中的安全、建立并 维护某些公共机关和公共工程。建立和维护某些公用事业及公共设施 1 。但是 国内外学者从不同角度对其有不同的看法。 在管制经济学中，公用事业是竞争性市场模型明显不能描述或甚至无从描述 的领域，是政府管制的主要对象或唯一对象，因此在管制经济学中，公用事业是 “市场失灵“的领域。制度经济学则认为，城市公用事业是具有外部性、规模经 济、交易费用、垄断性的产业。 公共管理学将公用事业视为公共服务的一部分，其中代表性的观点包括： 王广起认为，公用事业是经济性基础设施的一部分，是由地方政府或其委托 的政府部门直接管辖的、为辖区内公众或不特定的多数人提供特定公共产品或公 共服务的行业2 。公用事业局所管辖的公用事业则包括城市基础设施规划建设、 水电气供给、公共交通供给及其他公用设施等。 肖兴志认为，经济学意义上的公用事业与现实中城市公用事业管理局所管辖 的公用事业口径不完全一致。“经济学意义上所指的公用事业，主要是指基于公 共利益考虑而通过网络传输系统提供民众必需产品和服务的产业，主要包括为社 会提供电力、天然气、供暖等服务的产业及其活动3 。 在我国法规中，对“公用事业 及其范围有着不同的界定。1 9 9 3 年颁布的关 于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定中，公用事业包括“供水、供电、供 热、供气、邮政、电讯、交通运输 等行业。建设部2 0 0 2 年颁布的关于加快 市政公用行业市场化进程的意见中，将“市政公用事业 界定为“供水、供气、 供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施，以及园林绿化、 环境卫生等非经营性设施。 综上所述，本研究中的公用事业是指面向社会和公众提供公共服务的行业， 是国民经济和社会发展的基础产业，先导产业。具体包括水电气的供给、垃圾污 1 亚当斯密：国民财富的性质和原因的研究 m 北京：商务印书馆，1 9 7 4 2 5 4 2 王广起公用事业的市场运营与政府规制 m 北京：中国社会科学出版社，2 0 0 8 1 3 肖兴志公用事业市场化与规制模式转型 m 北京：中国财政经济出版社，2 0 0 8 5 8 水处理、环境卫生、园林绿化、公共交通、市政设施等。公用事业所具有的民生 必需性、基础性、公共利益性、自然垄断性以及公共物品的属性，决定了其供需 与一般物品的区别。 ( 二) 民营化 关于民营化的概念与内涵，萨瓦斯将其区分为两个层面：首先，作为公共 服务提供机制的民营化。在这一层次，民营化又有广义和狭义之分。从广义上来 说，民营化的核心是更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众需要。亦即减 少政府在公共服务领域的生产、投入，尽可能的引入民间资本与民间组织。从狭 义上来说，民营化是一种政策，意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良国企 的支持，从国企撤资、放松管制、鼓励民营企业提供公共服务与产品。其形式包 括：合同外包、业务分担、共同生产、放松规制等。其次，萨瓦斯认为“民营化 不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本 的哲学与社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适 当角色。切最显著的特征就是将市场机制引入政治领域，增强公共部门的竞争 意识，引入社会资本与民间力量，以增进公共服务的供给数量，提升服务质量。 公用事业民营化是2 0 世纪8 0 年代西方发达国家行政改革的重要内容之一， 是通过重新审视政府在经济和社会发展中的作用与地位，将政府的部分职能推向 市场，由私人通过市场的方式来提供。国内学者将其概括为：“以政府为主导， 以市场化和社会化为主体，以公众满意为标准，打破政府垄断，引进竞争机制， 构建政府、私营部门( 非政府组织与私营企业) 相互合作的公共服务体系。2 由于研究者学科背景的差异，国内外对民营化尚未有明确和统一的界定。国 外将民营化的技术形式分为：合同外包、管理契约、公私竞争、特许经营、政府 采购、凭单、商业化、自我协助、自愿者提供、公司化、资产出售、基础设施发 展与经营私营化。在学术界，民营化也经常被称为市场化或私有化。但是三者之 间也存在一定区别，私有化更注重财产的所有权和经营权分离，在公用事业改革 中，可以通过政府向私营供货商购买产品和服务来实现，或者政府保留所有权， 通过许可证、执照、特许权经营的方式实现。但是民营化不仅局限于所有权与经 营权的分离，而且提倡民间组织自愿服务，引导公众共同参与某些公共服务的供 1 美 e s 萨瓦斯民营化与公私部门的伙伴关系 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 3 2 娄成武，尹涛论政府在公共服务民营化中的作用 j 东北大学学报( 社科版) 2 0 0 3 ， ( 9 ) 9 给。因此，私有化只是市场化的组成部分。市场化则是指在公用事业改革中，引 入市场机制，发挥市场在资源配置中的基础性作用，取代原有的完全政府计划与 行政干预机制，以效率为目标，竞争为手段实现资源的最优配置。由此可见，市 场化也是民营化的重要组成部分与实现形式。 综合以上观点，本文中所说的公用事业民营化是指，政府利用市场或私营部 门来执行公共项目，参与公共服务的生产与输送的过程，也是一个地区的公用事 业企业由国有和政府经营为主，转变为“民有、民营 为主的过程。在此过程中， 企业经营形式、资本运行方式发生根本性的变化，具体表现为产权人格化、生产 经营社会化、市场多元化、政府行为法制化，从而形成公用事业供给领域主体多 元化的格局。 ( 三) 政府责任 从历史的角度来看，政府是人类社会发展到一定阶段的产物，在不同的历史 时期，对其职能或责任的界定各异。亚当斯密的自由市场经济理论假设市场的 个体追求的是自身利益最大化，在这种“理性人”的假设条件下，市场可以自发 的进行资源配置，调节社会产品的供需1 。实践证明，完全的“自我调节 只是 一种假说，不断受到现实的挑战。2 0 世纪3 0 年代，随着经济危机的发生，凯恩 斯的国家干预