（行政管理专业论文）城市规划监督管理体制与方式研究.pdf

摘要 摘要 城市规划是以城市发展为研究对象，以土地资源配置为主要手段，以使城市 向着人们预期的理想状态不断接近为根本目标的综合性、实用性行业。随着改革 开放的深入，作为政府职能之一的城市规划管理职能不适应性愈现突出，整个城 市规划的监督管理体制与方式的转变和重构势在必行。 论文首先阐述了城市规划的本质、城市规划监督管理的实质。说明城市规划 同时具有三种属性：它是一门科学，它是一项政府职能，它又是一项社会活动与社 会实践。文章还结合相关理论和官员约束模型，分析市场经济条件下，政府干预 出现的原因、作用及局限性，提出政府监督管理体制与方式转变的必要性并为后 面的框架设计和对策措施准备理论基础。 作为政府重要职能之一的城市规划管理职能，在具有政府职能共性的一面外， 也有其自身的特殊性。文章从城市规划中的寻租现状与城市规划监督管理的体制 缺位两个角度，逐层递进，对我国城市规划监督管理进行了实证分析，指出城市 规划的监督管理体制与方式的转变和重构迫在眉睫。文章还对西方国家城市规划 的理论与实践进行了研究，重点探讨了美国、香港、新加坡、法国的分权决策机 制和英国、法国的有效监督机制，实证解析国外城市规划管理体制及方式。 最后，文章根据官僚制理论、行政均权理论及新公共管理的思潮与实践，参 照国内外先进的规划管理模式，从引入外部监督、加强对规划行政管理过程的监 督、完善规划管理执行体系的监督机制三个方面提出我国就城市规划监督管理的 初步设想。并在此基础上，结合实际工作，从更具有技术性、操作性的角度，提 出城市规划监督管理在市场经济条件下转型的具体措施。 关键词：城市规划，监督管理，实证研究 a b s t r a c t a b s t r a c t t h eu r b a np l a n n i n gi st a k et h eu r b a nd e v e l o p m e n t 嬲t h eo b j e c to fs t u d y , t a k et h e l a n dr e s o u r c ed i s p o s i t i o na st h em a i nm e t h o d ，t a k ec a u s e st h ec i t yt ot u r nt o w a r d st h e p e o p l ea n t i c i p a t e dp e r f e c tc o n d i t i o n t o a p p r o a c hu n c e a s i n g l y a st h eb a s i c g o a l c o m p r e h e n s i v en a t u r e , t h eu t i l i t yp r o f e s s i o n a l o n gw i t hr e f o r m a n do p e np o l i c y t h o r o u g h , o fau r b a np l a n n i n gm a n a g e m e n tf u n c t i o ni n e l a s t i c i t y a sg o v e r n m e n t f u n c t i o n sp r e s e n t l yh i g h l i g h t s ，t h ee n t i r eu r b a np h n n i n gm a n a g e m e n tb ys u p e r v i s i o n t r a n s f o r m a t i o na n dr e s t r u c t u r e si m p e r a t i v e t h ep a p e rf i r s te l a b o r a t e dt h eu r b a np l a n n i n ge s s e n c e ，t h eb a s i cr e l a t i o n sa n dt h e f u n c t i o n e x p l a i n e dt h eu r b a np l a n n i n gs i m u l t a n e o u s l yh a st h r e ek i n do f a t t r i b u t e s ：i ti s as c i e n c e ，i ti sa l li t e mo fg o v e r n m e n tf u n c t i o n , i ta l s oi sas o c i a la c t i v i t ya n dt h es o c i a l p r a c t i c e t h ea r t i c l ea l s ou n i f i e st h ec o r r e l a t i o nt h e o r i e sa n da b o u tt h e0 m c i a lc o n s t r a i n t c o n d i t i o nm o d e l ，a n a l y z e su n d e rt h em a r k 就e c o n o m yc o n d i t i o n , t h eg o v e r n m e n t i n t e r v e n e st h er e a s o n , t h ef u n c t i o na n dt h el i m i t a t i o nw h i c ha p p e a r s ，p r o p o s e dt h e g o v e r n m e n tm a n a g e m e n tb ys u p e r v i s i o nt r a n s f o r m st h en e c e s s i t y , s i m u l t a n e o u s l yh a s p r e p a r e dt h er a t i o n a l ef o rt h eb e h i n d f l a m ed e s i g na n dt h ec o u n t e r m e a s u r em e a s u r e o fau r b a np l a n n i n gm a n a g e m e n tf u n c t i o na sg o v e r n m e n ti m p o r t a n tf u n c t i o n s ，i nh a s t h eg o v e r n m e n tf u n c t i o ng e n e r a lc h a r a c t e ra tt h es a m et i m eo u t s i d e , a l s oh a si t so w n p a r t i c u l a r i t y a r t i c l ef r o ma b o u tu r b a np l a n n i n gs e e k i n ga n da b o u tu r b a np l a n n i n g m a n a g e m e n tb ys u p e r v i s i o ns y s t e mv a c a n c yt w oa n g l e s ，c a s c m ep r o g r e s s i v e ，h a s c a r r i e do nt h er e a ld i a g n o s i sa n a l y s i st oo u rc o u n t r yu r b a np l a n n i n gm a n a g e m e n tb y s u p e r v i s i o n t h ea r t i c l ea l s oh a sc o n d u c t e dt h er e s e a r c ht ot h ew e s t e r nc o u n t r yu r b a n p l a n n i n gt h e o r ya n dt h ep r a c t i c e ，h a sd i s c u s s e da m e r i c a n , h o n gk o n g ，s i n g a p o r e ， f r a n c e sd e c e n t r a l i z a t i o nd e c i s i o n - m a k i n gm e c h a n i s ma n de n g l i s h , f r a n c e sa c t i v e o v e r s i g h tm e c h a n i s mw i t he m p h a s i s ，h a sa n a l y z e d t h eo v e r s e a su r b a np l a n n i n g m a n a g e r i a le x p e r i e n c ew i t ht h er e a ld i a g n o s i sm e t h o d f i n a l l y , a r t i c l eb a s i st h e o r ya b o u tb u r e a u c r a ts y s t e m ，p u b l i cc h o i c et h e o r ya n dn e w p u b l i cm a n a g e m e n ti d e o l o # c a lt r e n da n dp r a c t i c e ，r e f e r st ot h ed o m e s t i ca n df o r e i g n 1 i a b s t r a c t a d v a n c mp l a n m a n a g e m e n tp a t t e r n , f r o m i n t r o d u c e st h eo u t s i d e s u p e r v i s i o n , e n h a n c e m e n t s p l a nm a n a g e m e n tp r o c e s ss u r v e i l l a n c e , c o n s u m m a t e s t h e p l a n m a n a g e m e n tt oc a r r yo u tt h es y s t e ms u r v e i l l a n c em e c h a n i s mt h r e ea s p e c t st op r o p o s e o u rc o u n t r yo nt h eu r b a np l a n n i n gm a n a g e m e n tb ys u p e r v i s i o np r e l i m i n a r yi d e a a n di n t h i sf o u n d a t i o n ，t h eu n i o np r a c t i c a lw o r k , f r o mt h et e c h n i c a ln a t u r e ，t h eo p e r a t i o n a l a n g l e ，p r o p o s e dt h eu r b a np l a n n i n gm a n a g e m e n tb ys u p e r v i s i o nt h es p e c i f i cm e a s u r e s w h i c hr e f o r m su n d e rt h em a r k e te c o n o m yc o n d i t i o n k e y w o r d s ：u r b a np l a n n i n g ，m a n a g e m e n tb ys u p e r v i s i o n ，r e a ld i a g n o s i sr e s e a r c h i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名： 日期：7 年多月心e t 关于论文使用授权的说明 ( 保密的学位芝文在解毫后应遵守此规定) 理 梯：剀嚣鬟刷程各翻 1e l 期：础却年5 月，日 第一章绪论 1 1 论文选题的背景 第一章绪论 在经济体制由计划逐渐转向市场的过程中，土地有偿使用、中央与地方分税、 国家放权、企业转型与市场培育等一系列重大举措无不根本性地改变着城市规划 的内容任务和操作方法。正如芒福德所说“真正影响城市规划的是深刻的政治和 经济的转变，市场经济体制下各种利益集团纷争的出现，对城市规划决策与管理 提出了更加严峻的挑战与要求。伴随城市规划“从对物质实体关系的关注转移到 对社会、经济、政治与空间之间相互关系的重视，【1 1 ，对城市规划各个阶段尤其是 管理实施阶段的研究显得越来越重要。 和前苏联推行的“体克疗法”不同，我国经济体制改革采取的是“渐进式 改革方式。2 0 世纪9 0 年代以来中国经济持续增长与不完全改革的事实，由于难以 用西方主流经济学原理加以说明，成为许多经济学家心中的“中国之谜 。但中国 选择渐进式改革也付出了一定的代价，“这其中一个重要问题就是分阶段的渐进式 改革及其新旧体制的摩擦和矛盾为各种权钱交易、腐败之类的寻租活动留下了体 制性空间 t 2 】。渐进式改革为权力渗入市场提供了便利条件。9 0 年代后，随着寻 租行为向房地产差价、开发区差价等生产要素上的转移，城市规划作为一种政府 干预，其决策及管理领域中的寻租活动日趋普遍并严重影响了城市规划的有效实 施。由于城市政府和规划管理部门是城市整体利益和市民公众利益的综合代表与 维护者，其决策水平的高低及管理的实际效果直接影响着城市经济、社会和环境 效益的有效发挥，因此，从城市规划决策及管理的角度探讨政府干预中的寻租现 象，分析这种行为产生的原因和方式并提出对策对城市规划工作有着重要意义。 城市规划管理职能作为政府职能之一，从行政管理学的角度对城市规划监督 管理的研究已有很多阐述。本文尝试不仅从行政管理学、公共管理学及政府经济 学论述城市规划在市场经济条件下监督管理的迫切性，而且从城市规划职能这一 专业性行政管理职能的角度，结合针对城市规划领域监察的实际工作，阐述了城 市规划监督管理体制及方式在市场经济条件应做的转变，以期使之更具有较强的 指导性、操作性。 电子科技大学硕士学位论文 1 2 研究的理论和方法 1 2 1 国外相关的研究理论 西方城市规划的发展告诉我们，虽然资本主义国家市场经济高度发达，但由 于市场经济的本质缺陷同样需要城市规划在土地和空间使用方面发挥其社会功 能。因此市场经济体制下在城市规划领域，其基本的工作内容是“公共事务，主 要服务对象是“全体市民 ，其基本的出发点是“保护全体市民的长期利益 。所 以西方现代城市规划的兴起与公共政策、公共干预密切相关。城市规划作为一项 社会实践活动，同时还表现为一种政府的管理行为，随着社会环境的不断发展而 进行不断的方法、手段变革。纵观西方现代城市规划的发展历程可以看出，西方 对城市规划监督管理的研究是将其作为规划理论的一个组成部分，大致经历了两 个阶段：前一阶段为2 0 世纪6 0 年代以前，是将城市规划由物质规划转向综合理 性规划阶段即将城市规划决策看作为纯技术过程，另一阶段为6 0 年代以后，城市 规划呈现出多元化发展的趋势，不同的规划师对城市规划有不同的认识，但总体 趋势是不仅认识到城市规划虽具有理性的一面，但更多的是将其作为政治过程来 研究。像倡导式规划观、新自由主义规划观等等从不同侧面揭示了城市规划的政 治性。这些研究都是随着城市规划理论的发展所表现出来的对城市规划本质认识 的转变而变化的。 简雅各布斯( j a n ej a c o b s ) 于1 9 6 1 年发表的美国大城市的生与死( t h ed e a t h a n dl i f eo fg r e a ta m e r i c a nc i t i e s ) 使规划师开始注意到是在为谁作规划。 因此，在整个2 0 世纪6 0 一7 0 年代，城市规划理论界对规划的社会学问题的关注超 过了任何时期。这期间，大卫多夫( p a u ld a v i d o f f ) 在1 9 6 5 年发表的规划中的 倡导与多元主义( a d v o c a c ya n dp l u r a l i s mi np l a n n i n g ) ，及其在此之前1 9 6 2 年与雷纳( y r e i n e r ) 合著的规划选择理论( ac h o i c et h e o r yo fp l a n n i n g ) ， 使他对规划决策过程和文化模式进行了新的理论探讨，提出了规划应反映社会各 界声音的主张，这就直接导致了公共参与理念和方法的逐步推广和应用。罗尔斯 ( j r a w l s ) 在1 9 7 2 年发表了公正理论( t h e o r yo fj u s t i c e ) 及新马克思主义 理论家大卫哈维写的社会公正与城市( s o c i a lj u s t i c ea n dt h ec i t y ) 把这 一时期的规划社会学理论推向高潮。此时的规划师不再仅仅被视为技术性角色， 规划师同时是组织者、说服者、咨询者。据此，入际交流和协商能力成为非强制 2 第一章绪论 型、“协调 型的城市规划的核心，强调规划师和公众之间的沟通。 西方城市规划理论的发展使我们清楚地认识到：第一，在市场经济条件下， 城市规划作为社会理性的代表，承担者避免和防止市场失效的职责。如果说市场 代表着一种有效的资源分配方式，但并不代表着公平的资源分配方式，因此，市 场经济条件下城市规划的核心问题是围绕着空间资源分配的社会公正。可以说， 西方规划理论的发展历程就是探寻如何更合理的更公平的界定社会公正( 公共利 益) 的过程。第二，随着社会的转轨，个体利益多元化的倾向将日趋明显，公众对 空间资源的分配的导向性也将日趋重视，由专家、领导负责界定公众利益的方式 已不能适应未来的发展要求。第三，西方用辩证客观的态度寻求一种混合体制： 既能让市场发挥效率，又能保障社会公平。 城市规划作为政府行为，作为一项公共权力，不仅涉及到规划技术方面的问 题，更是一种制度安排，与国家的政治体制、经济体制、文化传统、政策取向和 经济实力均有着很大的关系，因此国外的研究成果只能带给我们方法上的帮助， 如何在具有中国特色的社会主义前提下解决我们自己的规划决策理论和实践问 题，则需要我们自己的努力。 1 2 2 国内的相关研究 在1 9 7 8 年之前，我国的城市规划管理工作一直处于动荡或停滞状态。其间所 进行的城市规划管理研究主要是移植苏联的模式。城市规划管理的职能是“国民 经济计划的具体化”，是被动地从规划布局技术层面落实国家城市建设计划。 自8 0 年代开始，城市规划事业得到逐步恢复和巩固，城市规划管理、技术、 科研、职业教育等基本实现了制度化，关于城市规划管理的研究也随着城市发展 步伐加快的实际需要而得到广泛和深入的进行。 在1 9 8 0 年到1 9 9 0 年间，我国的城市规划事业处于恢复和建设期，因此城市 规划管理的研究也主要围绕这一工作目标进行。主要开展了城市规划法律、行政 法规、地方法规的制定，规划管理机构的设置以及规划职业教育等方面的制度化 研究，取得了城市规划条例和城市规划法等重要的研究成果；同时着重 于用技术理性为思想基础对规划编制技术进行研究。这期间规划管理研究的理论 基础主要是移植于欧美；着重于从规划技术创新层面去研究和构造全面、复杂的 规划编制层次和规划编制技术，以适应城市管理职能目标调整的要求；但此阶段 的研究仍然受计划经济体制的影响和束缚，在这种束缚下制定的城市规划法 电子科技大学硕士学位论文 等一系列法律法规，在随后的规划管理实践中逐步体现出与市场经济发展的不适 应。 9 0 年代初开始，以建立社会主义市场经济为目标的经济体制改革的不断深入， 特别是中央与地方金融、税收及投资等方面的关系调整，从根本上改变了城市发 展的动力机制。由此产生集体土地出让混乱、城市建设和发展受到严重损伤和破 坏。在这种背景下城市规划管理研究开始逐步成为城市规划研究的热点，围绕城 市规划管理各个方面的研究不断深入。归纳起来主要有以下几个方面：一是总结 我国建国以来城市规划管理的经验和教训，以寻找进一步改革的方向和目标。如 中国城市规划学会主编的五十年回眸一新中国的城市规划。二是城市规划管理 的中外比较研究。主要集中于欧美主要国家和新加坡、香港等，为构建适应市场 经济体制的城市规划管理体系和机制寻找借鉴和参考，内容涉及城市规划技术、 规划法规、规划机构等方面。三是市场经济体制下的城市规划管理制度研究，涉 及规划管理整体改革思路、城市规划管理具体方法和手段、城市规划管理外部制 度环境及城市规划管理内部运作等方面问题的研究与探讨。其间较有影响的研究 成果有： 耿毓修对城市规划管理进行了较系统的研究，1 9 9 7 年发表的城市规划管理 就城市规划管理的地位、作用和基本内容进行了分析，重点对城市规划的实施管 理进行了深入的阐述，其研究侧重于城市规划管理的实务。 孙施文1 9 9 7 年发表的城市规划哲学对城市规划的思想基础、体系结构、 学科体系、运行体系、规划发展等从哲学的高度进行了探讨，构建了城市规划作 为一门科学学科的内在框架，也为城市规划管理研究提供了重要的基础理论指导。 张兵从规划管理实践的需要出发，对城市规划管理的制度环境、城市规划的 制定、实施与组织等多方面进行了研究。指出城市规划只能通过对城市发展的动 力主体施加控制、激励、保障作用来间接影响城市发展；城市规划的法治化是其 发挥有效作用的充分必要条件；制度环境的约束和制度的力量对实现城市规划目 标的影响远远超过规划技术。 王富海为代表的研究群体围绕社会主义市场经济体制下城市规划管理制度的 建立和完善进行了研究。对深圳市法定图则制度的建立以及实施过程中的问题进 行了深入的探索和思考，提出通过构建和完善以法定图则为核心的、多层次的城 市规划控制体系来适应市场经济下城市规划管理法治化和民主化要求的改革思 路。 吴志强对城市规划体系进行了系统研究。从分析西方发达国家城市规划体系 4 第一章绪论 入手，探讨了市场经济体制下城市规划体系具有的普遍性和一般性规律，从城市 规划组织系统、技术系统、运作系统、法治系统和教育系统等方面提出了构建我 国城市规划体系的建议。 虽然这些围绕城市规划管理所进行的研究己触及市场经济体制下城市规划管 理所面临的许多新问题，但相关研究仍不够深入、系统和全面，多数研究局限于 对局部的调整和改革；对旧的管理框架、传统管理工作内容的适度改良；着重于 城市规划管理具体问题的研究；且许多研究成果仍停留于基础的理论研究阶段。 缺乏从整个国家统一的制度环境下，对我国城市规划管理体系构建及运行的相关 问题进行的系统性、结构性、规范性、应用性和制度创新性的研究。 二十一世纪以来，我国加入t r l o ，规划行政职能转变已迫在眉睫，著名规划 学者、专家王景惠、杨兴权、陈晓丽等提出了一些改革思路。主要包括两方面： 一是中国在迈向2 1 世纪的今天，逐步由非常规时代走向常规化的时代，在规 划设计市场开放进程中，规划行政部门应始终以反映“公众 意志，维护“公众 利益，促进社会发展为宗旨，提出要转变角色，加强公众参与，建立制度化渠道， 改革规划行政体制，以实现规划宗旨。 二是在市场经济的条件下，政府管理工作要转变观念，要从管理向服务转变； 要加快政府职能转变，政企分开，把工作重点放在宏观调控、政策引导和法律监 督上；改进城市规划的管理方式，要学会用新的办法，要减少行政审批，提高工 作效率；提高政府上作的透明度，保证规划决的民主化、科学化；加强法制、依 法行政，规范自身的行为，为城市发展创造良好的条件，做好服务工作。 1 3 论文的研究框架 运用的理论阐述 行政均权理论；行政监督理论；官僚制理论；西方文官制度理论。 城市规划监督管理实质与理论分析 介绍作为政府重要职能的城市规划的本质、城市规划监督管理的实质。结合 以上的理论，分析市场经济条件下，政府干预出现的原因、作用及局限性，提出 政府监督管理体制与方式转变的必要性。 我国城市规划监督管理现状与问题 分析我国城市规划监督管理的现状及存在的问题。 5 电子科技大学硕七学位论文 国外城市规划监督管理的经验借鉴 介绍西方国家城市规划的理论与实践，实证解析国外城市规划监督管理体制 及方式。 城市规划监督管理的框架设计 根据官僚制理论、行政均权理论及新公共管理的思潮与实践，参照国内外先 进的规划管理模式，提出我国就城市规划监督管理的初步设想。 对策研究 结合实际工作，从更具有技术性、操作性的角度，提出城市规划监督管理在 市场经济条件下转型的具体措施。 6 第二章城市规划监督管理实质与理论分析 第二章城市规划监督管理实质与理论分析 2 1 城市规划中的监督管理 2 1 1 城市规划的本质 温家宝总理在中国市长协会第三次代表大会上关于城市规划建设管理的几 个问题指出：城市规划是城市建设和发展的蓝图，是建设和管理城市的基本依 据。城市规划搞得好不好，直接关系城市总体功能能否有效发挥，关系经济、社 会、人口、资源、环境能否协调发展。城市规划是一项全局性、综合性、战略性 的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域。 城市规划是集工程设计、政府行为和社会活动于一体的综合性实践性工作， 是实现城乡经济和社会发展目标的重要手段，是政府用以保护生态与自然环境， 合理利用资源，统筹安排城乡发展空间布局，维护城乡发展过程中和谐与平衡的 重要依据。城市规划通过处理好局部和整体、近期和长远、现实和可能、经济发 展和社会发展，城市建设和节能环保，促进现代化和保护历史文化遗产、风景名 胜地区等一系列关系，实现城乡全面、协调、可持续发展。 由此可见，城市规划同时具有三种属性：它是一门科学，它是一项政府职能， 它又是一项社会活动与社会实践【3 】。作为科学，城市规划必须研究它作为政府职能 的特征与形态，必须研究它作为社会活动与实践的规律；作为政府，必须尊重它 的科学性和公众品格；作为公众，应当具有城市规划的科学知识、对政府规划行 为有所了解，并参与规划。全面认识和理解上述本质，对新世纪我国城市规划的 改革与发展，具有重要的意义。 2 1 2 城市规划监督管理的实质 城市规划监督管理的作用 公共权力的公共性使得行政权力的主体具有双重身份：一方面，由于行政权 力的最终载体是行政人员，因具体的职责而产生的权力由从事该职业或就任该职 7 电子科技大学硕士学位论文 位的人所拥有，因此，这种主体带有个人的色彩；另一方面，行政权力主体所拥 有的权力又具有一种代表性，也就是说行政权力的真正所有者不是行政权力行使 者本身，他所履行的具体职责是国家或群体权力的一部分，他对该项权力只有相 对的使用权和履行权，而无处置权和占有权。公共权力的代表性说明了如果行政 人员一旦离开自己的岗位和职责，他只能代表他自己，以前所拥有的权力就会自 动地失去。总之，任何一种公共权力，都是形式主体( 指权力行使者本人) 和实 质主体( 他所代表的国家和集体) 的统一，前者为后者的利益或愿望的实现提供 了物质基础公共利益要实现和增进，就一定得有具体的形式主体，而后者为 前者的行为提供了终极指向公共利益要不被个人利益所覆盖和忽略，就必然 要使公务人员的行为以公共利益为最高的指向。然而公共权力在实际运行过程中， 常常发生形式主体和实际主体相背离的情况，抽象的公共权力主体作为形式存在， 具体的公共权力被实质地转移了，并借助于国家的力量来给个人带来收益。这就 是公共权力发生变质的理论上的原因。所以，公共权力不仅可以增进社会利益， 而且可能成为为个人利益服务的工具。公共权力的这种两重性必然要求对行政权 力的获得、运行过程和后果进行监督。 改革开放2 0 年，我国的城市建设在取得惊人成果的同时，出现了许多严重问 题，如：各城市争相建设大广场、超宽道路；拆除大量历史建筑；城市基础设施 建设缺少系统性和协调性；城市同一区域短时间重复建设等。问题的产生有政治、 经济等多方面原因，但很大程度是政府城市规划管制失灵的表现。同时，政府从 维护公共利益的角度被赋予的特权( 如城市规划管理的行政执法权) 使政府官员 拥有了进行谋取私利的权力；特别是我国对政府官员行政执法行为的制约机制主 要关注于对问题的检查和处理，而忽视对其行为过程的规范和监督管理，这也为 谋私行为提供了较大的空间和自由度，致使腐败之风屡禁不止。因此完善城市规 划行政管理体系的监督机制，提高政府规划管理的有效性势在必行。 监督管理下的城市规划官员约束条件分析 笔者试从经济人【4 】假设出发来讨论对政府官员的约束机制。 假设政府官员作为代理人是风险中性的，效用函数为： u = ( w ，a ) ：w c ( a )( 2 - 1 ) a 是代理人是否滥用职权：a = 1 代表不滥用职权，a = o 代表滥用职权。假 设政府官员的本职工资为w ，政府官员离开政府部门后的市场工资为w 。，滥用职 权带来的额外收入为r ( 入) ，滥用职权被发现的概率为p ，被发现后的罚金为f ， 第二章城市规划监督管理实质与理论分析 入为政府官员的权力，假设r ( 入) 0 ，政府官员滥用职权的期望收益为： p ( w 。一f ) + ( 1 一p ) ( w + r ( 入) ) ( 2 2 ) 不滥用职权的收入为w ，故不滥用职权的约束条件为： w p ( w 。一f ) + ( 1 一p ) ( w + r ( 入) )( 2 3 ) 即 w ( w 。一f ) + ( 1 一p ) r ( 入) p ( 2 - 4 ) 讨论： 设定w 。、f 和p ，政府官员的权力入越大，r ( 入) 越大，w 也应该越高。一 般官员职位越高，入越大；但不同政府部门，入与职位高低的关系不同。如城市 规划管理部门，由于其规划审批权力直接影响房地产开发的利润，该部门官员的 入就可能大于其他许多政府部门相同职级官员的入，r ( 入) 也越大。但政府机构相 同职级( 相同的行政级别和工龄) 的官员的工资w 基本相同，而能使多数官员满 意的工资未必能满足某些被赋予很大权力部门官员的约束条件。因此，对规划行 政管理部门的官员，平均水平的高薪不能养廉。 设定w 。、f 和r ( 入) ，p 越大，( 1 一p ) p 越小，满足约束需要的w 越 小。即官员滥用职权被发现的概率越大，期望收益就越小，政府官员不愿也不敢 为获得r ( 入) 去冒险谋私，约束条件更易满足。 设定f 、p 和入，w 。越大，要求w 也越大。政府官员的w 。可能与入正 相关，即若滥用职权的官员被发现但未触犯法律，则入越大的官员，离开政府后 就业机会也越好。但若建立了完善的信用记录制度，且抵制不良行为成为全社会 的共识，则可能改变w 。与入的正相关；若官员因滥用职权触犯法律并受到法律制 裁，则会减少其w 。 设定w 。、p 和入，f 越大，w 越小。f 要大到足以抵消r ( 入) 所带来的期 望收益，否则起不到威慑作用。我国虽加大了对经济犯罪的经济处罚力度，但对 未进入法律程序的一般行政处罚往往比较低，起不到制约和威慑的作用。 结合城市规划行政管理部f - j 1 1 只, 权的特殊性分析，规划许可证制度管制的对象 房地产开发的高利润，决定了r ( 入) 较大，仅靠提高w 很难满足约束条件。要 实现约束条件，首先可提高f ，但前提是谋私被发现，且要达到能抵消r ( 入) 的期 望收益才能取得相应的实效；其次，国家信用制度的建立和完善，各项社会、法 律和道德等综合措施的引导，可降低w 。；而p 的提高，使政府官员冒险谋私的机 9 电子科技人学硕士学位论文 率降低，也使许多问题可能在初期被发现，既减少了国家的损失，也挽救了滥用 职权者使其不至于犯罪。虽然提高p 需要较大的监督成本，但p 与监督成本之间 非完全的等比关系，一旦完善、科学、合理的监督体系建立，维持这一体系正常 运行的成本并不会随p 的提高而等比提高。 2 2 西方当代行政监督理论 2 2 1 公共选择学派：垄断者政府论 公共选择是研究集体决策的一门新兴学科。公共选择研究的集体决策，范围 包括国家、政府、国防、警察、消防、教育、环境保护、财产权、分配等等政治 问题。公共选择学派认为，人们必须破除凡国家、政府都会尽心尽责为公众利益 服务的观念，不应视政府为按公众要求提供公共物品的机器，而要看到政府既是 由个人选出也是由个人组成的群体。因此，选举规则和个人的多元目标追求是决 定政府行为的重要因素，在任何不合理的选举规则下产生的政府以及政府官员为 满足不合理的个人追求而采取的行动，都将把经济状况和社会福利引入恶化的境 地，由此确立了应把政府置于有效监督之下的观点。 公共选择学派的艾伯特布雷顿和安东尼唐斯，在研究政府产出的供给一 一即政府为了产出服务而进行公共物品供给时，把政府称为“垄断者政府 ，其根 据是，一个国家的合法政府只能是一个，具有垄断性质，因而政府居于“某些迫 切需要的公共物品( 例如国防、警察、消防、公路) 的垄断供给者的地位。从政 府作为垄断供给者的事实出发，公共选择学派论证了对政府监督的必要性【5 1 。 第一，在现时代，政府即是控制了立法机构的政党，尤其像英国这样类型的 议会制度，规定议会的多数派可以组成内阁。既然政府作为执政党的政府，执政 党就会利用政府特殊的垄断供给者的地位，为该党谋取私利。正如一个私人物品 的垄断者常常能够通过将自己没有垄断的其他产品，搭配到已经垄断的产品上来， 以增加他的利润。同样，政府也往往能够通过将只有利于小部分投票者的意义狭 窄的服务项目，填充到政府垄断了的而又受公众普遍欢迎的服务项目中去，来实 现政府成员的多种目标，诸如竞选连任获胜的概率，个人在金钱上的收益，个人 在权力、声望、形象上的提高。 第二，由于政府是垄断供给者，政府产出的供给活动便具有了非市场交易的 1 0 第二章城市规划监督管理实质与理论分析 特征。国防部可以从一个来源也可从以下几个来源购置军需品、武器。当然，更 多的情况是，政府机构只从一个生产单位购入公共物品，其理由是避免浪费性的 重复生产。这固然具有某些有效性，但是，由政府买方的垄断者造成生产单位卖 方的垄断者这样双边垄断关系，使政府机构和生产单位均免除了激烈的市场竞争 压力，无论是何方都变得没有效率。市场竞争条件下的私人公司，其管理者通常 能够要求得到一份由于效率增加所产生的节省效益，但政府官员的薪金与增进效 率或者是毫无关系，或者是只有间接关系，甚至可能成为反比例的关系。因此， 政府机构完全丧失了对效率、效益追求的内部动力和外部压力。 第三，由于政府产出的供给活动缺乏效率、效益追求的环境和动力，政府机 构具有过度膨胀、资金预算具有过度扩张的趋势。官员们总是追求预算的最大化 和机构的扩充化，而议会对于政府资金年度预算方案的审定，常常由于政府机构 产出量的难以测定性而陷入窘境。以上，这些存在于政府机构所需提供的公共物 品和服务效益之间的矛盾，引出了对机构和资金的控制、监督问题。为了监督“垄 断者政府，公共选择学派的威廉尼斯卡宁提出了不少可行性措施：国会指出某 个上层机构产出的高需求使用者的代表到下设委员会负责评定该机构的运行情 况，通过这种外部监督过程，使该机构预算扩张的可能性受到削弱；把私人市场 的办法运用于官方机构，许多公共服务由私人市场来提供；通过将生产中节省的 一部分成本奖励给官员的办法，来使官员具备最有效率地提供增量服务的动力。 2 2 2 罗伯特达尔：双边控制论 罗伯特达尔提出的政治多元主义，被誉为当代西方政治学新发展。政治多 元主义的理论分析前提是：第一，正如亚里士多德所言的人天生就是政治动物那 样，现代人是“政治人 。无论一个人是否喜欢，实际上不可能置身于政治之外。 政治是人类生存的一个无可避免的事实。每个人都在某一时期以某种方式介入某 种政治。作为现代政治人，可以广泛分享参与决策的机会。民主的实际意义就在 于大众的参政。第二，正如亚里士多德说的权力可以分配于一个人、少数人或许 多人那样，权力是可以分解、分配和分享的。达尔批判了“权力硬块”的谬误， 在“权力硬块 论者看来，权力是单一的、坚硬的、打不碎的硬块，它可以从一 个人手中传到另一个人手中，却不能为人分享。当权力被看作是一个硬块时，就 只能按照一种方式进行分配，某些人拥有全部权力，其余的人则毫无权力。达尔 指出，在社会和政治中，很少有什么事情可以截然分成两堆，这种互相排斥的分 电子科技大学硕士学位论文 类方法，常常把人引入歧途。权力可以也应该分配，可以也应该为大众分享。 基于以上的理论分析前提，达尔认为，国家的权力是多元的，民主的真实含 义就是权力为众多的社会利益群体、政治组织和自治团体所分享的多头政制( 即 多数人的统治) 【5 】。根据政治多元主义的价值判断，达尔把国家的政体分为三种类 型：允许大众广泛参政的多头政制；压制公共言论自由的镇压性霸权政制或寡头 政制( 即少数人的统治) ；给予反对政府者以不同程度自由的、较为宽容的混合政 制。什么是政府呢? 达尔指出：“只要一个政治体系复杂而稳定，就会产生种种政 治角色。最明显的政治角色或许就是由那些制订、解释并实施对政治体系成员有 约束力的法规的人来扮演的。这些角色就是官职，而一个政治体系中官职的集合 体就构成那个体系的政府。 可见，政府的最显著的特征就在于官职，它是一个官 职集合体结构。负有公共事务决策、实施权的官员，也应受到法规的约束、监督。 但在寡头政制下，由于多数人被排除在政治生活之外，由于反对派遭到镇压，政 府领导人不受封闭的领导小集团外的挑战，政府和民众之间的关系是单边控制， 即政府对民众的控制，政策是通过等级和强制命令达成的。这种情况在混合政制 下也好不了多少。而只有在多头政制之下，民众反对和参与的政治权利比寡头政 制广泛得多，所以政府和民众的关系上双边控制，政府的政策往往是通过谈判和 说服来决定的。相比之下，只有在多头政制下，民众有了有效的参与、充分的议 政，可以对议事日程作最终的控制。政府才能得到有效的约束和控制。 达尔指出，像美国、英国、加拿大、德国、斯堪的纳维亚国家、意大利和日 本这样的“多头政制”国家，政治多元主义和双边控制的实现并不充分。达尔指 出，理想的多头政制具有六个方面的基本特征：“( 1 ) 言论自由；( 2 ) 结社自由： ( 3 ) 获取信息的自由；( 4 ) 自由公平的选举；( 5 ) 政治领导人为赢得支持和选票 而竞争；( 6 ) 根据投票及其他意向表示制订政府政策的体制。达尔认为：“理想 的标准非常苛刻，因此任何实际的制度也从未完全符合这些标准。 据此，达尔对 迄今为止那些西方实行多头政制的国家提出了严厉的批评和指责：“国家的政府不 能高度提供参与机会，普通公民不能对它有太多的影响。因此，有必要进一步提 高民主监督的程度。 2 2 3 塞缪尔亨廷顿：政治腐败论 塞缪尔- 亨廷顿极其重视政治发展中的稳定和秩序，致力于探讨社会现代化 过程中的政治腐败问题。亨廷顿把腐败界定为，公职人员为实现其私利而违反公 1 2 第二章城市规划监督管理实质与理论分析 认规范的行为，其基本形式是政治权力与财富的交换，即权钱交易。谈到政治腐 败问题，亨廷顿认为，只有到了近代社会，公私利益的区分才伴着现代化的进程 而产生，而腐败则是这种概念明确区分后得以判定的结果。在现代化进程中，导 致政治腐败的原因是多方面的。但主要在于两个方面：首先，在变革社会的政治 转型期，由于现代化开创了新的财源而占统治地位的传统规范又不能及时适应需 要，提供公认的合法的控制规范，造成缺漏和有机可乘，因而极易诱发腐败现象。 这里既有官员的腐败，又有民众的腐败，前者用政治权力换取金钱，后者用金钱 贿买政治权力。无论是哪一种，都是在以权力为轴心来谋取私利。其次，在变革 社会的政治转型期，政府的政治系统输出功能加大了。现代化意味着政府权威的 扩张和受政府管理的活动增多了，即使国家制定了众多的法律，腐败的可能性也 会增加。这取决于法律受公众普遍支持的程度、违法行为本身不易被察觉的程度、 官员受获利欲望驱动的程度等等因素。此外，当某些个人和某些集团感到法律对 之不利时，这些人和集团就会成为制造腐败的潜在根源。因此，即使有了各方面 的法律，并不等于就会消除腐败。法律只是提供识别是否腐败的标准，仍然有人 无视法律，铤而走险。 亨廷顿认为，“现代化进程引起的腐化在中央集权的官僚制国家，比在封建国 家更广泛。 就西方国家而言，拿美国、加拿大和澳大利亚、英国相比，“政治腐 化在美国和加拿大似乎更为严重”。关于政治腐败的规模和频率，亨廷顿指出，在 现代化程度低的国家，除去一些例外( 如共产党领导的社会主义国家) ，高级行政 官员比低级行政官员更为腐败；而在现代化程度高的国家，低级行政官员则比高 级行政官员更为腐败。1 5 j “腐化很自然会使政府行政体系受到削弱，或使行政体系的软弱无能长期得 不到改善。 亨廷顿的概括性断语，引起世界各国对权力腐败的遏制，尽力加强对 行政的监督。尽管亨廷顿所论述的政治腐败论带有腐败具有必然趋势，对之无可 奈何的偏向，并且亨廷顿本人甚至认为腐败对变革中社会的政治发展尚有推动作 用，但各国尤其是第三世界国家绝不会对权力腐败坐视不见，放任自流，而采取 从制度进行制约和管束等强劲措施。 2 2 4 安妮克鲁格等人t 政府寻租论 “寻租活动”理论，是安妮克鲁格在1 9 7 4 年写的寻租社会的政治经济学 中首先提出概念并作了阐述的。所谓政府寻租，即寻求租金( 其原意是指一种生 电子科技大学硕士学位论文 产要素的所有者获得收入中，超过这种要素的机会成本的剩余) ，是指追求者凭借 权力对社会资源的垄断而造成涨价的那部分差价收入。它是由于政府干预和行政 管制的人为因