（行政管理专业论文）城市群视阈下“联合政府”内的合作方式研究.pdf

内容摘要 随着我国城市化进程的不断加快，城市群战略已经成为我国许多地区的重要 发展战略，人们也越来越关注“城市群”这个时髦的词语，不少学者也开始致力 于这方面的研究。本文力图在城市群的研究框架内，对城市群各成员城市政府之 间的合作方式问题进行初步研究。笔者的研究主要从以下三个问题着手；什么因 素影响或决定着城市政府间的合作方式；现在城市政府间存在着什么样的合作方 式；这些合作方式的存在和发展对城市政府产生什么样的影响。根据马克思主义 唯物论的观点，“有什么样的世界观就有什么样的方法论，用什么样的方法解决 问题就会产生什么样的结果”。因此，有什么样的“联合政府”哲学，政府就会 采用什么样的方式进行合作；政府采用什么样的方式进行合作，自身就会朝着什 么方向进行相应的调整和改革。基于此观点，本文在第一章介绍一些基本概念和 理论的基础上，第二章首先对“联合政府”哲学即“联合政府”世界观的内 容进行了系统的说明，在明确影响“联合政府”内合作方式的主观意识的基础上， 第三章就我国“联合政府”内的( 由“联合政府”世界观所决定了的) 既有合作 方式进行了研究，并进一步提出了“联合政府”成员间合作方式的创新的观点， 最后一章就我国“联合政府”内合作方式的存在和发展对我国“联合政府”改革 的影响进行了简要分析。 关键词；城市群；“联合政府”；合作方式 a b s t r a c t s t u d yo nt h ec o o p e r a t i o ni nt h ec o a l i t i o no nt h et h r e s h o l do fm e g a l o p o l i s w i t ht h ea c c e l e r a t i n gu r b a n i z a t i o np r o c e s s ，b e c o m i n gam e g a l o p o l i sh a sb e c o m e a ni m p o r t a n td e v e l o p m e n ts t r a t e g yi nm a n yp a r t si no l rc o u n t r y t h u s t h e r ea r em a n y “c i t yg r o u p s ”，k n o w n a sm e g a l o p o l i s ，w h i c hi saf a s h i o n a b l ep h r a s e m a n yp e o p l ea r e s h o w i n gg r e a tc o n c e l n sa b o u tt h em e g a l o p o l i s m a n ys c h o l a r sh a v ea l r e a d yt a k e n m a n y r e s e a r c h e sa n dm a d eag r e a tp r o g r e s si nt h i sf i e l d i nt h i se s s a y , t h ea u t h o rs e e k s t om a k es o m e p r e l i m i n a r y s t u d i e so nt h ec o o p e r a t i v em a l n r l e r s a m o n gc i t y g o v e r n m e n t sw i t h i nt h ef r a m e w o r ko fm e g a l o p o l i s n 圮a u t h o r s t a r t sf r o mt h e f o l l o w i n g t h r e em a i n q u e s t i o n s ：w h a t f a c t o r si n f l u e n c eo rd e t e r m i n ec i t y i n t e r g o v e r n m e n t a lc o o p e r a t i o n ；w h a tm a m q e r s h a v eb e e n e x i s t i n g i nu r b a n i n t e r g o v e r n m e n t a lc o o p e r a t i o n ；w h a tk i n do fi n f l u e n c ei st ot h ec i t yg o v e r n m e n t b e c a u s eo ft h i se x i s t e n c ea n dd e v e l o p m e n to ft h e s ec o o p e r a t i v ef o r m s a c c o r d i n gt o t h e “e w so fm a r x i s tm a t e r i a l i s m , ”w h a tk i n do fw o r l dv i e wi sw h a tm e t h o d o l o g y , w h a tk i n do fs o l u t i o nt ot h ep r o b l e mw i l lb ew h a tk i n do fr e s u l t s ”o fc o u r s e ，w h a t k i n do fc o a l i t i o np h i l o s o p h y , t h eg o v e r n m e n tw i l la d o p tw h a tk i n do fc o o p e r a t i v e 1 h a r m e r a sar e s u l t , g o v e r n m e n tw i l lb em o v i n gi nt h ed i r e c t i o no ft h e i ro w n - c o r r e s p o n d i n ga d j u s t m e n ta n dr e f o r m b a s e do nt h i sv i e w , t h ea u t h o ri n 舡o d u c e ss o m e b a s i cc e n c 矧p t sa n dt h e o r i e si nc h a p t e ri ；a n di nc h a p t e ri i ，c o a l i t i o np h i l o s o p l a yw a s i n t r o d u c e d s y s t e m a t i c a l l y a b o u tt h ew o r l do u t l o o ko fc o a l i t i o na n ds u b j e c t i v e c o n s c i o u s n e s so fc o a l i t i o nc o o p e r a t i o nw a sa l s oe x p l a i n e d o nt h eb a s i so ft h ef i r s t t w oc h a p t e r s ，e x i t e dc o o p e r a t i v em a n n e r so fc o a l i t i o ni no u rc o u n t r y , w h i c hi s d e t e r m i n e db yt h ew o r l do u t l o o ko f ”c o a l i t i o ng o v e m m e n t ”，i ss t u d i e d a n dt h e n , i n n o v a t i v em e a l l bo f c o o p e r a t i o na m o n gm e m b e r so f t h ec i t yg o v e r n m e n t si sc o m eu p w i t l li nt h el a s tc h a p t e r , t h ee f f e c to ft h ee x i s t e n c ea n dd e v e l o p m e n to f ”c o a l i t i o n g o v e n l m e n t o nt h er e f o r mi sr o u g h l yp r o p o s e d k e y w o r d ：m e g a l o p o l i s ；c o a l i t i o n ；c o o p e r a t i o n i i 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名：邀盔鲨 b觏：力弛6 o f 、 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名：盘盔痉作者签名：塑组笾 日凝：删参，眵璺唔 前言：问题的提出 所谓城市群从字面上解释就是由多个城市有机组合而形成的群体。但就实际 情况而言，城市群的成员城市往往并不是真正意义上的城市( 居民聚居的城区) ， 而往往是行政区划意义上的城市( 直辖市、地极市、县级市等) ，这样的城市不 仅包括真正意义上的城市城区，而且还包括其行政区划内的大片农村地区，正是 这种行政区划的明确划分使得各个城市之间的合作成为必要和可能。 第一节城市利益的相对独立性 城市利益的相对独立性是指一城市与它城市相比其利益上的独立性，也可以 说是一城市利益的排他性。也就是说，一城市的利益就是它自身的利益，而不是 其它城市的利益，在这一点上是非常明确的。在现实中，这种独立性鲜明地表现 为行政区划的明确性，从本质上来说，城市利益的相对独立性来源于人的利益的 相对独立性，因为城市是人的集居地，因此，所谓城市利益也就是这些人共同利 益的汇集而已。在现代社会中，城市利益的首要代表就是城市政府，而城市利益 的实现和维护是城市政府存在的依据。 我国各个城市的利益同样具有相对独立性，这主要是由我国明确的行政区划 制度和行政官员的政绩考核体系所导致的。城市政府是城市利益的首要代表，城 市政府主要官员是否有政绩以及政绩多少，都是以本市的而不是它市或整体的各 项发展指标来确定的，这就使得城市政府把实现和维护本市的利益作为自己的首 要任务，而不去或很少去实现和维护它城市的利益，而明确的行政区划也使得城 市政府为实现和维护自身的利益所做的各种努力不会被其它城市所占有。这样就 导致了各个城市利益的特有性和明确化，利益特有性和明确化的一个重要表现就 是各个城市政府采取各种措施应对其它城市在各项发展指标上的竞争，因此，城 市政府指导下的城市问的竞争成为当今社会的一大特点。 城市群的形成和出现并没有消灭城市群内各成员城市利益上的相对独立性， 而是在一定意义上有所加强。首先，从城市群的外部环境来看，城市群是城市间 竞争发展到一定阶段的产物，而参与这种竞争的城市群的成员城市显然是意识到 了自己在竞争中所要争取和实现的利益；其次，从城市群内部来看，城市群是个 有机的组合系统，并不是许多城市简单的集合，城市群内各个成员城市构成一个 分工明确的层级体系，各城市在城市群中都扮演着与众不同的角色，不同的角色 意味着不同的权利和义务，这就使得各个成员城市的利益更加明确，利益的独立 性也在某种意义上得到加强。 正是城市利益的相对独立性为城市间尤其是城市群的成员城市间的合作提 供了前提。因为只有各个城市明确了自己的利益之所在，才有可能以此出发去谋 求合作，通过合作来追求和实现本城市的利益，而如果各个城市都对自己的利益 非常模糊，则不知如何去实现和维护自己的利益，不知实现和维护自己的哪部分 一利益，也就无法产生合作的动机和冲动；假如城市利益没有相对独立性，也就是 说各个城市间只有共同利益，没有不同利益，那么城市间的竞争就会消失，也就 不需要城市间的合作了 城市利益的独立性只是相对的，它并没有否认城市间存在着共同利益，相反， 正是城市间共同利益的存在为城市间尤其是城市群内成员城市间的合作提供了 基础。因为，没有共同利益的城市，是寻找不到合作的内容的。而城市群的形成 在强化其成员利益独立性的同时，也进一步强化了成员间的共同利益，一个城市 群之所以被作为一个系统的概念提出，就是因为各成员城市认识到了他们之间存 在着比与其它城市间更多的共同利益，这种更多的共同利益为它们提供了更多的 合作内容和空间。 第二节“城市法人”的假设 “对于一个城市群内的各个成员城市来说，一个城市就是一个法人，而城市 政府就是这个法人的代表”，这一假设是本文的立论基础，因为城市问的合作是 一种拟人化的合作，从本质上看，就是各城市履行自己作为城市群成员所应履行 的义务行使自己作为城市群一员所享有的权利的“行为”。法人谓自然人以外之 得谓权利义务主体之组织国。显然，只有当一个城市被赋予了人格之后，才会拥 有自己的权利和义务，这就是为什么要做此假设的主要原因。同时，我们也可以 。史尚宽，民法总论咖，北京：中国政法大学出版社，2 0 0 0 ，1 3 8 2 以此假设作为研究城市间合作必要性的出发点。权利的本质可以定位为正当利 益，或追求正当利益行为的合理依据。可见法人同自然人一样也是有利益追求 的，同时，法人也可以是一个“理性人”，其理性来自于组成法人的自然人的理 性，先体现为法人代表的理性，因而城市法人的理性来自于广大市民的理性，首 先体现为城市政府的理性。“理性人”追求自身利益的最大化，对于一个城市来 说同样如此，一个城市政府所采取的种种举措，都是在追求和实现本城市的最大 利益。因此，我们有必要研究作为法人的城市的利益的实现方式问题，以便为其 最大利益的实现提供一定的理论支持。 需要是利益的基础和始因o 。城市法人既然有自己的利益，也就有“需要”， 这种“需要”也同样来自组成法人组织的自然 、市民的需要，这种“需要” 也同自然入的需要一样，不断发展，城市的“需要”与满足“需要”的城市自身 生产供给往往会逐渐失去平衡，一方面，某方面的供给可能超过城市“需要”的 量，另一方面，某些方面的供给可能小于城市“需要”的量，以至于仅仅依靠自 身是难以使自身的“需要”和供给达到平衡，这就要求从其它具有互补性的城市 获取一定满足需要的条件，同时把自身多余的供给提供给对方，当各个城市都在 通过相互引进或输出的方式资源来满足本市的“需要”时，合作也就提上了议事 日程。 城市群内各个成员城市由于各自利益的明确化，使得各自需要的满足方式更 加明确，而且由于各成员城市明确的分工，使得其中一个成员需要的满足在更大 程度上需要其它成员城市的支持，这就决定了城市群内各成员间必须在更大程度 上进行合作，而包括“城市法人”代表城市政府在内的各种城市主体采用何 种方式进行合作则是其合作程度或水平的一个重要体现。 第三节研究的客观背景 城市群内成员政府间的合作方式研究不仅具有理论上的可行性和必要性，而 且还有现实的可行性和必要性，这是由此问题研究的客观背景所决定的，下面我 们由概括到具体地来论述一下此问题研究的客观背景。 首先，我们从城市群谈起。城市群的不断形成与发展已成为当今城市社会发 。张俊浩、刘心稳、姚新华，民法学原理 1 i ，北京：中国政法大学出版社，2 0 0 0 ，6 7 3 展一种客观趋势。现代社会的一个重大变化就是其发展已经走出了单纯的工业化 和城市化轨道，代之而起的是诸多城市之间如何协调发展。从国际上来看，全球 一体化的发展加速了区域经济的竞争与合作，使得城市之间的竞争得以在更广阔 的范围内得以实现。于是在世界上出现了经典的五大城市群。这五大城市群依 次是：美国东北部以纽约为中心的城市群、北美五大湖流域以芝加哥为中心的城 市群、日本以东京为中心的城市群、荚格兰中南部以伦敦为中心的城市群、欧洲 中部包括德国、荷兰、比利时、法国等国家的城市在内的主要以巴黎、布鲁塞尔 为中心的城市群。这五大世界级城市群的形成和出现，表明了城市群发展时代的 到来，致使世界各个国家纷纷在城市密集的地方或区域实施城市群发展战略，以 应对城市群时代的各种挑战。从我国国内情况来看，各个地区适应当今世界城市 群发展的趋势，也纷纷推出城市群发展战略，以整合地方资源，提高区域经济发 展的竞争力。例如：长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津唐地带城市群、 辽中南城市群、山东半岛城市群、关中城市群、中原城市群、武汉城市群这 些都已经不再是概念上的学术术语，许多地区已经制定了具体的城市群发展战 略，有的已经进入实质性的推进阶段。不仅城市群战略不断推出，就是许多游离 于城市群之外的一些城市也在积极争取加入到城市群之中j2 0 0 5 年，安徽的合 肥和马鞍山、浙江的金华和衢州、江苏的盐城和淮安等6 个城市向长三角城市经 济协调会递交了入会申请书，一股融入长三角之风在长三角经济圈的外线城市中 刮起。这说明当前我国的城市群正处于蓬勃发展和壮大阶段，对其进行研究已经 具有了可操作性和必要性。 其次，城市群在现代社会中扮演着越来越重要的角色。对于许多国家来说， 在整个国家的发展中具有极为重要的战略地位。城市群从字面上理解就是城市的 集合体，它是社会工业化、城市化发展到一定阶段的产物。众所周知，在现代社 会中，城市是各种资源汇集的地方，而城市群又是城市汇集的“地方”，因此， 城市群往往是一个国家中资源最密集的地方。尤其是在今天各个国家都把经济发 展作为自己的头等大事的情况下，城市群往往扮演着“经济航母”的重要角色， 在经济发展方面的作用尤为突出。它不仅在经济方面的角色地位重要，在其它方 面同样具有重要的作用，我们不妨来看以下数据： m 参见杨咸月、何光辉合写的城市群与国际金融中心的战略整合 ，上海经济研究2 0 0 5 年第一期，第 3 - 8 页 4 首先来看一组关于国外城市群的数据： ( 1 ) 、美国东北部以纽约为中心的城市群包括纽约州、新泽西州，和康乃狄 克州的2 0 0 多座城镇，土地面积占全国国土面积的1 5 ，但人口却拥有全国的 2 0 ，制造业占全国的三分之一天下全国5 0 0 家大公司的总部3 0 在纽约回 ( 2 ) 、法国以巴黎为中心的城市群主要包括8 个省，一个巴黎市区和三个密 集化城市区，人口占全国1 8 9 ，在职人员占全国的2 2 ，c d p 占全国3 8 ，科研 机构占全国的5 0 ，保险公司总部占全国的7 0 ，银行总部占全国的9 6 ，投资 额占全国的2 6 o ( 3 ) 、e l 本的东京都市群包括千叶，横滨东京、名古屋，大阪神户等共 十座城市，面积占全国2 0 ，人口占全国6 1 ，集中了全国工业企业和就业人员 的2 3 ，工业产值的3 4 ，g d p 的2 3 ，集中了全日本8 0 以上的金融、教育、出 版、信息和研究机构。 再看一组关于国内城市群的数据： 一( 1 ) 长江三角洲在行政区划上包括上海市南京、镇江、常州，无锡。苏 州，南通、扬州、泰州、杭州，宁波嘉兴湖州、绍兴，舟山市，土地面积约 1 0 余万平方公里，占全国土地总面积的1 ，人口近1 亿，占全国总人口的6 2 5 2 0 0 3 年，长_ - - 自1 5 个城市共完成国内生产总值2 2 7 7 4 2 亿元，占全国g d p 总量的1 9 5 ；1 5 个城市吸收外商投资实际到位金额2 5 5 7 亿美元，占全国 的4 7 8 世界5 0 0 强有4 0 0 多家进驻，1 8 0 多家国际金融机构在此设立办事 机构长三角的出口贸易占全国的3 0 。 ( 2 ) 珠江三角洲城市群，包括广州，深圳两个副省级城市，珠海、佛山， 江门、东莞、中山五个地级市，惠州市区惠阳县、惠东县、肇庆市区，高要市 四会市七个县( 区) 及县级市，共计1 4 个市、县( 区) ，土地面积4 1 5 万平方 公里，仅占全国0 4 3 ，人口2 3 6 5 万人，全国占1 8 ，2 0 0 2 年，实现国内生产 总值9 4 1 9 亿元，占全国总量的9 2 ；地方财政收入1 6 4 0 亿元，占全国总量的 9 ，1 ；外贸出口9 2 0 亿美元，占全国总量的3 4 6 ；实际利用外资1 4 9 亿美元， 占全国总量的2 7 1 。 o 数据来自朱荣林编写的走向长三角都市圈经济宏观形势与体制改革视角) ，上海学林出版社2 0 0 3 年版，第1 2 页 o 数据来自2 0 0 5 - 0 3 2 1 的中国青年报中反思经济发展模式长江三角洲城市群涅攘舀新变 一文记 者：朱丽亚 5 由以上数据可以看出，无论在国际上还是在国内，现代城市群是国家经济社 会高度发展的地方，在整个国家的发展中具有举足轻重的战略地位。就我国来说， 我国城市群的各个方面的发展程度代表了我国的最高水平，是我国对外开放的前 沿阵地和经济发展的龙头，对我国现代化的实现起着关键性的作用，从这种意义 上说，它关系着我国现代化建设的成败，这就使得对城市群的研究具有了极为重 要的价值。 再次，城市群内各城市政府在城市群的形成和发展过程中起到了不可代替的 作用。虽然从城市群的形成过程来看，其形成的根本动力是经济发展的推动力， 但正如马克思主义关于经济与政治关系的论述一样，经济决定政治，政治反作用 于经济，政治适应经济发展的要求就会促进经济的发展，反之，就会阻碍经济的 发展。在现代社会中，政府是政治的主导力量，经济发展要求政府提供安全、秩 序、制度等基本的条件，并且要求这些条件随着社会的不断发展而不断得到更新， 尤其是在现代市场经济条件下，经济的发展要求政府提供使资源得以高效利用的 制度和服务，当经济的发展要求区域一体化进而形成城市群以获得资源的最大效 用和经济的更大发展的时候，就要求政府逐步打破传统的区域界限，进行一体化 的制度建设。显然，没有政府的参与，不仅城市间的界限难以打破，甚至市场也 会因为缺乏宏观指导而迷失发展方向，更不用说城市群的出现了。因此，在对城 市群这种现象进行研究时，对城市群的政府建设进行研究是不可忽视的一个重要 方面。 最后，从我国目前城市群的发展现状来看，随着区域经济的不断发展，各个 城市群也逐步走向成熟和完善，但“联合政府”内合作方式的现状还不够理想， 政府间的合作因为合作方式的缺陷而存在着许多问题，例如合作方式的单调导致 政府间的合作缺乏全面性，合作方式所体现的严重的政治色彩导致合作往往停留 在口头或字面上，合作方式的非机制性使合作的成效大打折扣这一系列的问 题如果得不到及时合理的解决，不仅会阻碍整个城市群的政府改革，而且会影响 到各个城市的长远发展，进而破坏整个国家的城市群发展战略。因此，这一系列 问题急需在我国现阶段的城市发展过程中得到合理和有效的解决，而这些问题的 解决又急需理论的支持，因此，对“联合政府”问的合作方式进行研究是有一定 的必要性和紧迫性的 6 综上所述，城市群内城市政府之间不仅需要合作，而且需要合作理论的支持， 以便更好地进行合作。而有关合作方式问题的研究是政府间合作理论的一个重要 组成部分，而本课题所着重讨论的就是城市政府之间的合作方式问题。 第一章概念内涵和理论依据 概念是问题研究的起点，理论是问题研究的依据。为了本文论述的方便，我 们先就本文所涉及的各个概念和应用的各种理论进行简要的解释和说明。 第一节概念内涵 一城市群 城市群的概念是由法国地理学家戈特曼( j e a ng o t t m a n n ) 首先提出的。戈 特曼对美国东北部大西洋沿岸的城市发展状况进行了深入细致的研究，并结合美 国1 9 5 0 年的人口统计数据，于1 9 6 1 年写成其著作“m e g a l o p o l i s ”。 “m e g a l o p o l i s ”一词源于希腊语，意思是特大的城市，原意中并没有城市群的 意思，戈特曼用其专门指从美国波士顿到华盛顿的城市绵延带。“m e g a l o p o l i s ” 一词就被以后的研究者用来代指城市群或城市绵延带，并为美国一些大型的词典 和百科全书收录，解释为“ar e g i o nm a d eo fs e v e r a ll a r g ec i t i e sa n dt h e i r s u r r o u n d i n ga r e a si ns u f f i c i e n tp r o x i m i t yt ob ec o n s i d e r e das i n g l eu r b a n c o m p l e x ( 由许多城市及其周围地区组成的由于其密切的联系以至予可以看作是 一个都市集合体的地区) 。o ”我国学者在引入“m e g a l o p o l i s ”后，一般都翻译 成“城市群”从城市群概念的提出过程来看，“城市群”可以被看作是一个地理 概念。 但随着社会的发展和研究的不断深入，“城市群”概念的性质发生了变化， 由一个纯地理概念发展成为一个经济地理概念，也就是说，城市群的概念由一个 纯地理学的解释加入了经济学解释的成分，这也是现代经济地理学发展的结果。 我国的学者也普遍从经济地理的角度来阐述城市群的内涵。如姚士谋、朱英明和 陈振光在合著的中国城市群一书中，把城市群定义为：在特定的地域范围内 具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境条件， 以一个或两个超大或特大城市作为地区经济中心，借助于现代化的交通工具和综 合运输网的通达性，以高度发达的信息网络，发生与发展着城市个体之间的内在 。徐康宁，赵波、王绮，长三角城市群，形成、竞争与合作 刀，南京社会科学，2 0 0 5 ( 0 5 ) ，l 8 ， 联系，共同构成一个相对完整的城市“集合体”国。 城市群之所以成为城市群，就在于各个城市之间共性的存在，在经济上有密 切的经济联系，在文化上有共同的文化元素，当然在政治上也要求有连接的桥梁， 而政治上连接的桥梁就是各个成员城市政府之间的合作。合作是城市群本质的东 西，没有合作就没有城市群，而合作以合作方式的存在为前提。因此，从本质上 说，城市群是由许多地理位置相近的城市由于包括政府在内的各个城市主体通过 一定的合作方式而联系在一起的群体或集体。 城市群的一个显著特征就是具有明显的层级性。所谓城市群的层级性是指构 成一个城市群的各个城市在城市群中的“地位”并不是平等的，而是存在层级的， 整个城市群内不同“地位”的城市形成一个明确的层级体系，不同的层级在享有 不同的权利的同时也要承担相应的义务和责任，往往层级越高权利越大而责任也 越大。在一个较为成熟的城市群中，一般根据城市辐射力的大小分为核心城市( 或 称为中心城市) 、副核心城市( 或称为副中心城市) 、一般城市，就我国规模最大 的长三角城市群来说，其核心城市是我国最大的城市经济实体上海，此外还 有两个副中心城市南京和杭州，其它的城市都属于一般城市，这样整个城市 群就形成一个城市群层级体系。城市群层级体系的形成往往是各个城市在城市群 的发展过程中根据自身的条件自然而然的形成的。 在我国，城市群的发展有其自身的特点，其中一个鲜明的特点是以政府为主 导。纵观世界上五大城市群，都是在经济联系日益紧密的情况下形成的城市群， 它是城市之间经济联系高度发展的产物，而政府在这个过程中的干预往往不是很 多，作用不是很明显，这与西方国家地方城市自治能力较强，政府干预能力不够 强大有很大的关系，都是在城市群发展已现雏形之后得到政府的认可再得到政府 的进一步推进而已。而我国城市群的发展渗透着强烈的政府干预色彩，这一方面 与我国经济发展水平不高各个城市之间的经济联系还没有达到一定程度有关，另 一方面，也与我国中央集权的国家体制有关，在这样的体制下，地方城市的自治 权力比较小，难以主动地为经济发展提供足够的政策制度服务。我国城市群的行 政色彩在其提出过程和成员构成上表现强烈。首先在提出过程上大都是由省级政 府提出，如广东省政府提出建设珠江三角洲城市群，山东省政府提出建设山东半 。姚士谋、朱英明、陈振光，中国城市群 m 】。台肥；中国科学技术大学出版社，2 0 0 1 ，3 9 岛城市群，辽宁省政府提出建设辽中南城市群在其成员构成上，非城市群成 员城市都必须得到明确的行政确认才能成为其成员，否则便被排斥在外，如长江 三角洲城市群原先只有1 5 个城市成员，2 0 0 3 年8 月1 5 日，在“长江三角洲城 市经济协调会第四次会议”上，台州正式被接纳为“会员”。这使得长江三角洲 城市群由1 5 个成员城市扩大到1 6 个，而一直积极争取成为会员的马鞍山、淮安 等城市却因为没有长江三角洲城市经济协调会的同意而被排斥在城市群之外。中 国城市群的特殊性，给城市群的概念带来了新的内涵。也就是说，在中国城市群 的内涵之中不应该忽略其中的政治因素。本文既然以城市群内成员城市政府问的 合作方式为研究对象，为了研究的方便，我们不妨从政治学的角度来尝试性地阐 述一下城市群的涵义：城市群是在城市群理念的引导下，由得到成员城市政府相 互承认的许多城市的集合，是由许多地理位置相近、经济联系密切的城市在城市 政府的参与下组成的集合体。政府参与在这里主要是指城市群成员城市政府间的 合作。 二、“联合政府” “联合政府”是对城市群内进行密切合作的成员城市政府整体的形象说法。 “联合政府”，顾名思义就是联合起来的政府的意思，具体说就是城市群内参与 合作的各个成员城市政府的整体或总称。这种“联合”是一种理性的有限的竞争 与合作机制，之所以说它是理性的，是指参与这种联合对于各个城市政府来说是 有价值的，是基于收益分析的自由抉择；之所以说它是有限的，是指参与这种联 合并没有丧失自己的个性，参与联合是为了扬长避短，在寻找共同利益的同时， 发挥城市的个性，因此，联合并不意味着各个城市政府的合并，形成一个一体政 府。“联合政府”的最本质特征是具有城市群意识，这种意识能够自觉地促使各 个成员政府把个别目标和整体目标结合起来为了使本课题的研究更具有针对 性，不妨把“联合政府”成员限定在城市群内的地级市及其以上的各个城市政府。 这不仅有利于研究，而且也是比较现实的一种做法，现在我国的各个城市群战略 基本上是把地级市及其以上级别的城市作为基本单位进行描述的。同时，由于我 国中央集权的政治体制决定了各个地级市政府主要服从省级政府的领导。因此在 讨论“联合政府”时也必然或多或少地涉及到一些省级政府，它虽然不是某个城 市的代表，却往往是一些城市的集体代表，这是由我国现阶段的政治现实所决定 1 0 的。 通过以上论述，我们不妨来详尽地阐述一下“联合政府”的涵义：“联合政 府”就是城市群内能够把自己所管辖的城市看作是城市群的一员，同时又被其它 成员城市政府所承认，承担城市群发展的义务和责任，享有城市群内特有的竞争 与合作权利的地级市及其以上城市的政府的整体或总称。 三、城市群意识与城市群文化 按照马克思主义的观点，意识为人类所特有，是人对外界客观事物的反映。 这里所说的城市群意识主要是指城市群内鼍城市法人”代表城市政府及其组 成人员昕具有的基于城市群整体的群体意识，具体说就是城市群内的成员城 市政府能自觉地把自己看作是城市群的一员，自觉地承担作为这个城市群的成员 所应承担的责任和义务，享有作为城市群成员所应享有的权利和利益，从本质上 讲，就是一种集体意识。在城市群内，城市政府是城市的法人代表，因此，城市 的义务需要通过政府的政策引导市民的参与来履行，城市的利益也同样需要政府 政策的引导来实现，因此，权利意识和义务意识是城市群意识的本质内容。一个 城市作为城市群的一员，其权利和义务能否得到实现和履行，关键在于政府的政 策引导。而政府政策进行成功的引导的前提是这些政策必须体现城市群的整体利 益，而这种政策的制定要求政府具有强烈的城市群群体意识才行，否则，政策将 会遭到其他城市群成员的抵制。如果把城市群内的各个城市成员人格化，那么政 府就是这些一个个人格化的城市“人”的“大脑”。只有把城市群的意识溶入大 脑中，才能在大脑的指挥下制定出体现这种意识的决定。当然，城市群意识并不 仅仅为政府所有，广大公民也应当具有一定的城市群意识，所以，政府也有责任 或义务把这种意识“灌输”到广大市民的大脑中去。只有人人都具有强烈的城市 群意识，才能形成鲜明的城市群文化，打造良好的城市群品牌。 再来看城市群文化，美国社会学家波普诺( d a v i dp o p e n o e ) 从抽象的定义 角度对文化作了如下的定义：是一个群体或社会共同具有的价值观和意义体系， 它包括这些价值观和意义在物质形态上的具体化，人们通过观查和接受其他成员 的教育而学到其所在社会的文化国。按照这个观点，城市群文化就是一个城市群 所共同具有的价值观和意义体系，是城市群中的公民通过观察和接受其他成员的 。波普诺，社会学 m ，北京：中国人民大学出版社，1 9 9 9 。1 5 8 l i 教育而学到的。因此，文化与意识有重要的关系，从本质上说文化是意识的形式， 而意识是文化的内容，城市群文化和城市群意识同样有如此的关系。城市群文化 是重要的，之所以重要是因为它关系着城市群的形象或者说是城市群的品牌，对 于各个城市群来说，城市群品牌是其生命线，而城市群品牌的一个关键影响因素 就是各个成员政府的形象，政府形象好坏与城市群的品牌成“正比”，因此，形 成强烈的城市群意识，体现城市群特有的文化，打造良好的城市群形象和品牌， 是“联合政府”在城市群建设中面临的一个重要问题。 四政府哲学 马克思主义唯物论认为，哲学是世界观和方法论的统一，世界观就是人们对 自然界、人类社会和思维发展的总的看法和根本观点。政府哲学就是政府的世界 观，是政府对自然界、人类社会和思维发展总的看法和根本观点，是人格化的政 府所拥有的世界观及由此所决定的方法论的统一政府是由人组成的，因此，政 府哲学说到底就是人的哲学，是“政府人”的哲学，一般而言，政策是政府哲学 的重要载体，政府哲学通过政府政策体现出来。虽然世界观综合作用决定一个人 的行为方式，但一个人的行为方式往往主要由其世界观的某个方面所决定，如一 个人对自然界的看法在很大程度上就决定了它改造自然界的方式一个人对社会 的看法则在很大程度上决定了他改造社会的方式因此，“联合政府”内的合 作行为，主要由成员政府对城市群看法所支配。 第二节理论依据 一、马克思主义哲学原理 马克思主义认为，哲学是系统化理论化的世界观，是世界观和方法论的统一， 世晃观决定方法论。每个政府都有自身的哲学，只不过这种哲学只是马克思主义 哲学的具体化，也就是说，政府哲学也是政府世界观和方法论的统一，政府的世 界观决定其方法论“世界观决定方法论，有什么样的世界观就有什么样的方法 论，用什么样的方法论去改造世界就会取得什么样的后果”，这是贯穿本文的一 条主线。本文首先从政府哲学论起，然后探讨在这样的哲学下政府的行为方式， 最后探讨政府所采取的行为方式对政府机构的影响。因此，马克思主义哲学为我 们进行“联合政府”内合作方式的研究指出了正确的“路径”。 1 2 二、区域公共管理理论。 区域公共管理理论在一定程度上为我们提供了对城市群进行研究的必要性， 因为城市群内的政府管理可以看作是区域公共管理的一种。区域公共管理理论认 为，其研究的缘起主要有三个方面： l 、经济全球化下区域主义与区域竞争的崛起。区域产业集群的诞生、发展 和衰亡，皆与其所在地点的竞争能力息息相关。而地点的竞争能力高下，关键又 与地区政府能否更好地发挥作用、积极制定合理的产业集群政策有很大关系。 2 、经济市场化下的区域政区间竞争加剧。在经济市场化的背景下，区域间 的地方政府已经不再是农业社会时期那种垂直统治下“自给自足”型的封闭式政 府，而是拥有相对独立利益和横向竞争压力的开放式政府。这种区域间的政府竞 争，集中体现为辖区间政府为了获得各种有形或无形的资源以实现一定的目标， 而围绕制度、政策和公共物品和公共服务的竞争。如何趋利避害，规范作为区域 公共管理核心主体的地方政府间的竞争行为，促进区域间的良性协调发展，这是 区域公共管理需要认真研究的问题。 3 、区域公共问题的大量出现。地区分工紊乱，产业结构趋同：地方保护主 义盛行，区际利益摩擦加剧这些区域公共问题的大量出现为地方政府职能的 发挥指明了对象。 区域公共管理的这些理论在一定程度上为我们提供了进行“联合政府”合作 方式研究的重要性和必要性支持。 三、政府机制理论。 政府间的合作也是一种机制。机制本指有机体各部分的构造、功能特性及其 相互联系及相互作用等。政府机制是指有目的的通过制度安排形成政府内部主体 之间、政府与外部主体之间相互联系和相互作用的模式如果从主动设计角度上 看，也可将政府机制看作是按照机制概念对政府内部主体之间、政府与外部主体 之间相互联系和相互作用所作的一种制度性安排。它具有性对独立性、稳定性和 取向互动性。构件有效的政府机制的关键，就是如何使不同主体之间建立起合理 的有机联系。构建有效的政府机制的步骤有：( 1 ) 寻求机制的平衡点；( 2 ) 建立 内在有机联系；( 3 ) 整合规则程序；( 4 ) 增强透明度。政府机制理论为我们提供 嘛瑞莲、蔡立辉，珠江三角洲公共管理模式研究咖，北京t 中国社会科学出版社，2 0 0 4 ，i - 7 。沈荣华。政府机制【，：i t s , z 国家行政学院出版社，2 0 0 3 ，1 1 了一种构建政府间合作机制的一种方法和途径。 四、政府职能理论 政府职能就是政府作为国家行政机关，依法在国家的政治、经济以及其他社 会事务的管理中所应履行的职责及其所应起的作用。政府职能是建立行政组织的 根本依据，是政府机构、人事编制改革的关键，也是确定政府目标和任务的重要 标准。 政府职能的确定是指政府根据形势和任务的变化，按照行政机关的不同层级 和部门以及临时性的工作机构配置其职责和功能。政府职能的确定受着多方面因 素的影响，主要影响因素有社会环境的需要、政府的能力以及政府的自我认知。 政府职能理论为我们研究“联合政府”合作方式的存在和发展对“联合政府” 发展的影响提供了理论支持。 。金太军，政府职能梳理与童构口哪，广，l i ：广东人民出版社，2 0 0 2 ，3 1 4 第二章“联合政府”哲学 马克思主义认为，世界观决定方法论，有什么样的世界观就有什么样的方法 论。我们要研究政府之间如何合作、采用什么样的方式进行合作等问题，对于一 个人格化的政府来说显然属于方法论层面的问题，而要研究方法论层面的问题， 就必然要先研究世界观层面的问题，因为世界观决定方法论，如果不从世界观的 角度而只是就方法论层面进行研究，显然是不够深入和深刻的，它无从探究政府 采取某种行为方式的原因。因此，我们要研究“联合政府”间的合作方式，就有 必要先来探究一下“联合政府”哲学，看一下它们是如何看待自己与所在城市群 及其相互关系的，这决定着它们采用什么样的方式参与到政府合作中来。 “联合政府”哲学说到底就是人的哲学，是“政府人”的哲学，是城市群成 员政府对自身、自身所在城市、所在城市群及其三者相互关系的根本看法或基本 观点。其实，“联合政府”哲学与普通的哲学一样，可能每个人都或多或少地对 政府、城市、城市群三者及其相互关系抱有看法，但之所以强调“联合政府”哲 学，是因为其自身具有特殊性。其特殊性就是“联合政府”哲学将直接决定政府 行为和政策的价值取向。而一般人对于这些问题的看法却无法直接实现这种功 用，充其量也只是在一定程度上起间接的影响作用，因此，“联合政府”哲学具 有极其重要的价值。从政府角度来看，“联合政府”的每个成员都必须明确自己 应抱有的哲学态度，而普通人对此未必是明确的。因此，从本质上说，“联合政 府”哲学与个人的哲学在范围上是相差无几的，都包括一些基本的内容和具体的 内容，基本的内容如世界是什么，运动与静止的关系等问题，具体的内容如政府 是什么，政府与市场社会的关系等问题，只是它们所起的作用不一样而已：“联 合政府”哲学在最大程度上决定着政府的行为方式，而个人的哲学仅仅在最大程 度上决定着个人的行为方式，这就决定了“联合政府”哲学与个人哲学在内容上 各有所侧重，如政府考虑的更多的往往是自身与城市、城市群的关系问题，而个 人往往会更多地考虑个人与社会与他人的关系问题。正是这些具体的哲学问题在 更大程度上决定着其行为方式，因此，我们将重点考察“联合政府”的具体层面 的哲学，它主要包括以下三个方面的具体内容： 第一节“联合政府”成员对自身的认识 “联合政府”成员对自身的认识主要是指政府如何认识其在城市及城市群中 的作用，主要涉及政府与市场的关系问题，即政府在认识这些问题或处理这些关 系时是从市场的角度出发还是从其它角度出发，是遵循市场规律还是违背市场规 律。“联合政府”成员对自身的认识主要包括以下几个方面的内容： i 、对政府是什么的认识。这个问题应当包括政府的性质、职能、组成、特 点等方面的内容，但作为城市群中“联合政府”的成员，又使这个问题增加了新 的内容，如政府在城市群建设中的角色等。在这个问题上，受到传统政治文化的 影响，各个城市政府在对自身的认识上还是存在不少误区，如认为自身是无所不 能的，什么事都要干涉和插手：官本位思想泛滥，总是把自己当作大老爷，服务 意思淡薄；本位主义严重，大搞形象工程这些认识的误区需要各城市政府进 一步去铲除和消灭。： 2 、对政府与其所在城市的关系认识这个方面包括政府与城市经济、文化、 社会等方面的关系，但从城市群的角度看，又应当包括以下内容：政府对于自身 作为城市利益捍卫者的认识、政府对于自身作为城市在城市群中“位次”的定位 者的认识等。在这个问题上，政府往往表现出强烈的城市利益捍卫者的形象，而 往往过于强调本城市的利益而损及到其它城市的利益，这是城市群建设的一个重 要障碍；而政府对于本城市的定位往往不准确，定位不准往往是中国城市政府的 一个通病