（行政管理专业论文）基于一站式服务平台的行政服务中心发展现状及对策研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 随着我国社会主义市场经济体制的建立与不断完善，与之相适应的行政管理体 制改革与创新也在不断深入，各种新的管理形式层出不穷。其中，以集中式、开放 式行政许可服务为主要特色的地方行政服务中心最具代表性，部分发展步伐快的行 政服务中心更是驶上一站式电子政务的快车道。行政服务中心如何在一站式服务 上，提供公众满意的服务，成为政府和学术界共同关注的热门话题。但是，由于行 政服务中心是一种主要由基层政府自发的改革尝试，其建设时间并不长，实践探索 尚处于初始阶段，理论研究还比较薄弱，面临着从理论到实践的各种难题，这影响 了行政服务中心的健康发展。 本文正是由此出发，对我国行政服务中心的发展现状进行了分析和研究，指出 了行政服务中心面临的问题，通过分析问题的根源，试图从体制、机制、内容、方 法等角度为完善行政服务中心的建设提出一些对策建议。全文内容共分4 章。第1 章主要交代了论文的选题背景与意义，介绍了行政服务机构在国内外的研究现状， 并指明了本文研究的突破口和可能的创新之处。第2 章主要分析了行政服务中心及 一站式服务的基础理论，其中包括其历史沿革与发展、功能及其建设意义。第3 章 在概括行政服务中心建设现状的基础上重点分析了行政服务中心在发展过程中存 在的问题，并剖析了其产生的原因。第4 章针对行政服务中心在发展过程中存在问 题及其原因，从四个层面上提出了如何完善行政服务中心建设的对策建议。 关键词：行政服务中心；一站式服务；电子政务 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t a se s t a b l i s h i n ga n dp e r f e c t i n go fs o c i a l i s mm 矾( e t - e c o n o m ys y s t e mi nc h i n a ，t h e r e f o n t l sa n di n n o v a t i o n so fa d m i n i s t r a t i o ns y s t e ma r eb e e nd e e p e n e ds t e a m l y ，a n dn e w a d m i m s t r a t i o nf b 肌sa r ec o n s t 锄t l ye m e 唱i n g l o c a la d m i n i s t r a t i o ns e r v i c ec e n t r a lw i t h g r e a tc h a r a c t e r i s t i c so fi n t e g f a t i o na n do p e n n e s si st y p i c a la n dd e v e l o p sf 瓠t e r n o wi ti s ah o ti s s u eo nh o wa d m i n i s t r a t i o ns e r v i c ec e n t e rc a i lp r o v i d em a s ss a t i s f a c t i o ns e r v i c ei n t l l ef i e l d so fg o v e m m e n t sa n du n i v e r s i t i e s s i n c et h ec e n t e ri sj u s tar e f o m i n ga t t e m p t ，i t h a sc o 幽n t e dw i t ht h ed i 脏r e n tk i n d so fp r o b l e m si nt h e o r y 孤dp r a c t i c e ，s u c ha s ，t h e s h o n e re s t a b l i s h i n gt i m e ，t h el o w e rs t a g eo fp r a c t i c e e x p l o i ta i l df c w e rt h e o r e t i c a l r e s e a r c h e s o nt h eb a s i so fa n a l y z i n gt h ed i 仃e r e n to fp r o b l e m st h a tt h ec e n t e rh 舔，t h i s d i s s e r t a t i o ns t u d i e st h es t e m so ft h e s ep r o b l e m s ，a n dt r i e st op r o v i d et h ec o u n t e m l e a s u r e s f - r o ms y s t e m ，m e c h a n i s m ，c o n t e n t sa i l dm e t h o d s ，w h i c hc o u l dp e r f e c tt h em o d e lo ft h e a d m i n i s t r a t i o ns e r v i c ec e n t e r t h i sd i s s e r t a t i o ni n c l u d e sf o u _ rp a r t s p a r to n ei n t r o d u c e s m eb a c k g r o u r 通孤ds i g n i f i c a i l c eo ft h ed i s s e r t a t i o n st h e m e ，t h ec u r r e n tr e s e a r c ho f a d m 诚s t r a t i o ns e r v i c eo r g a j l i z a t i o n sh o m ea n da b o a r d ，a 1 1 dc l a r i f i e st h eb r e a c h i n gp o i n t a r l di n l l o v a t i o n so ft h et h e m e p a r tt w oi n t r o d u c e st h eb a s i ct h e o r i e so nt h ec o n c e m e d c e n t e ra d m i n i s t r a t i o ns e r v i c e ，i n c l u d i n gi t sh i s t o r y ，i t sd e v e l o p m e n t ，i t s 如n c t i o n sa n d i t se s t a b l i s h i n gs i g n i f i c a n c e p a r tt h r e ec o v e r st h eb u i l d i n go ft h ec e n t e ra d m i l l i s t r a t i o n s e r v i c ei nc h m aa i l de m p h a s i z e st h ep r o b l e m sa i l di t sr e a s o n s p a nf o u rm a k e ss o m e s u g g e s t i o n so nh o w t oi m p r o v et h ea d m i n i s t r a t i o ns e r v i c ec e n t e rf r o mf o u rw a y s ，w h i c h i st h ek e y p a r ti nt t l e 、) i ，h o l ed i s s e n a t i o n a d m i l l i s m l t i o ns e r v i c ec e n t e r ； o n e s t o ps e r v i c e ：e g o v e m m e n t 硕士学位论文 m 人s t f r st f s l s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究 工作所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和 集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：簿巷纹日期：沙样月7 日 p| 学位论文版权使用授权书f 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。同时授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文 全文数据库，并通过网络向社会公众提供信息服务。 导师签名： 日期功口 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的规 定享 日 ) 喱月k伤6 善牌 名 矽 签 一 者期 作日 ( 一) 本文的选题背景 行政服务中心的产生 绪论 行政服务中心这种管理模式最早起源于英国的“一站式 服务。2 0 世纪7 0 年 代末8 0 年代初，英国政府在撒切尔夫人上台后，为了改变传统官僚制带来的机构 规模膨胀、人浮于事、效率低下、部门利益倾向严重等弊端，竭力推行行政改革， 其中重要的一项是将企业的管理模式引入政府改革。在这一改革思路的引导下，企 业的“超市”管理模式被引入政府管理，于是“一站式”服务中心在英国诞生。随 着我国改革开放步伐的进一步加快，各地政府对招商引资工作逐渐重视，决策者们 急于寻找新的途径来破解行政审批无序、行政效率低下的痼疾，以期改变软环境， 于是纷纷模仿英国的做法，先后建立了形式不一的公共行政服务中心。尽管名称各 异，但其本质都是“政府有效整合其职能，在一个集中的办公地点为公民提供全程 式、快捷、公开、透明服务的一种公共服务形式。 固公共行政服务中心是在社会 转轨时期，政府因原有的体制设计和制度实施在具体操作过程中遇到多重困难，从 而探索出的一套理性制度模式。然而，这种新型的管理模式并非中国政府改革的独 创产物，它是我国政府对西方新公共管理改革的一种借鉴，根植于新公共管理理论 这片土壤。 行政服务中心在我国伴随着审批制度改革和行政许可法的颁布不断成长。 尽管目前人们对行政服务中心的认识并不统一，但行政服务中心的发展速度却非常 快，据全国政务公开领导小组办公室统计，全国已有不同层级的综合行政服务机构 3 3 0 0 多家，几乎覆盖了全国所有县市，四川、吉林等省还建立了省级行政服务中心。 从政府提供公共服务的组织形式来看，经历了从早期的独立分散式到集中式， 再到集中分散式的变化。早期政府部门在各自办公场所为公众提供不同的服务，办 理不同的事情，办事者往往要跑多个不同的地方，属于独立的分散式，而大多数市 民对政府的整体印象会因某一板块的服务失误而大打折扣。 为了解决办公地点分散、企业和群众办事不便的矛盾，各级政府把与企业和群 众密切相关的各职能部门的办事窗口集中设置在一个大厅提供服务，所谓的“一站 。赵定涛、卢正刚：我国行政服务中心存在的问题及其对策研究，行政论坛2 0 0 4 年第2 期。 。吴爱明：我国行政服务中心的困境与发展 ，中国行政管理2 0 0 4 年第9 期。 l 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 式办公”应运而生。集中办公虽然减少了以往在各部门之间的奔波与耗时，但是办 事的程序基本没有简化，需要填的表格也没有减少，而且大厅与各个部门间相对独 立，致使一站式大厅也只能办理简单业务，没有一个政府部门或一条途径能够提供 全面的公众服务。 这种实际上的“一厅式业务模式 ，对于转变政府职能、建立和完善服务型政 府具有促进作用，但由于存在诸多缺陷和问题，亟需改进。通过对来大厅办事者的 调查显示，不少受访者建议政府能优先考虑跨越部门界限，通力合作，从而进一步 改善公共服务。 随着网络技术的进步和应用软件的广泛运用，一站式电子政务服务模式使得行 政服务中心实现真正的一站式服务，一站式服务大厅能够和各个委办局的办公系统 或业务系统直接互动，可以分布式地集成各个政府部门业务系统中的公共服务，形 成“逻辑上集中，物理上分散 ，的新型服务模式。集中分布式服务，既避免了原 有系统投资的浪费，又实现了集中协同作业。 集中分布式服务的实质就是建设真正意义上的一站式服务，其核心要素并不是 多个窗口的地理位置集中，而是通过网络和计算机技术实现业务逻辑集中。它不仅 仅表现为服务的集中，更要实现服务的集成，实现分散的、跨部门的协作服务，网 上网下相结合并轨运行，多种渠道受理反馈，纵横相连资源共享，集中分布协同审 批，实现“一站到底”。 2 研究基于一站式服务平台的行政服务中心的意义 一站式行政服务中心是我国地方政府在探索行政审批制度改革进程中出现的 新事物，并逐步成为地方政府创新运行机制的综合平台，承担着代表政府部门集中 办理行政审批业务和部分公共服务事项，开展窗口式办公的职责。近年来，各地行 政服务中心在推进政务公开、提高行政效能和提升服务品质等方面发挥了重要作 用，得到了社会和公众的认可。但随着改革的深入，行政服务中心在行政资源配置、 职能定位、法律地位、联动机制等方面的问题也日益凸现，成为制约行政服务中心 持续发展的障碍，迫切需要我们反思症结，突破瓶颈，在持续改进中追求成功。 深入研究一站式行政服务中心，对如何构建一个比较系统的理论体系去指导 行政服务中心的建设实践，从而推进行政服务中心建设的快速发展具有重要的意义 和作用。 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s ( 二) 国内外研究综述 1 相关文献检索情况 本人主要对国内中国优秀硕博学位论文数据库、中国期刊全文数据库、万 方系列数据库等数据库的相关论文进行了检索。检索结果是：在中国优秀硕博 学位论文数据库中以“行政服务中心”、“一站式电子政务”、“政务中心”或“一 站式服务”为主题、题名或关键词进行模糊匹配检索，检索到从2 0 0 0 年至2 0 0 8 年 的与此紧密相关的学位论文1 0 篇：在中国期刊全文数据库中，以“行政服务 中心”为主题进行精确匹配检索，检索到从1 9 9 9 年至2 0 0 6 年的相关论文3 2 6 条。 以“行政服务中心 为主题并扩展关系“一站式服务”进行模糊匹配检索有1 8 7 篇。 此外，笔者还在近两年的中国行政管理“行政服务中心建设”论坛征文一 栏中，查找出以此为主题的论文数十篇。同时在新华文摘、公共行政等一系 列人大复印资料中、在多个政府网站( 中央人民政府门户网站、人民网、新华网、 中国行政管理研究网、中国政务信息网、学习时报网、中国网等等) 中，也查找出 多篇相关文章。这表明，我国理论界对行政服务中心的研究已非常关注，并已取得 很多有价值的理论成果。 2 国内外研究综述 根据所掌握的文献，国内外对行政服务中心问题的研究主要与行政服务中心建 设中所涉及的内容有关，归纳起来主要集中于以下几个方面： ( 1 ) 国外研究情况： 近年来，提高公共服务水平已成为许多国家行政改革的重要取向，如美国的政 府创新运动、英国的公共服务宪章运动、韩国的亲切服务运动等，其指向均是构建 新型公共服务体系。目前西方国家对公共行政服务中心的研究已经较为深入，不仅 研究的面非常宽广，而且已经深入到了一些具体领域。 1 ) 国外对一站式服务的提供框架研究较多。一种是考虑私有部门参与电子化 公共服务提供的混合经济模式。这是“多前台”的组织安排，政府或者将某服务项 目整体外包给私营部门( 这是一种公私分工模式) ，或者允许私营部门作为服务代 理同时向公众提供该项服务( 这是一种竞争模式) 。另一种视角的实现框架研究则 。l a p m ，l j ，d e s i g | li s s u e sf o ri n d i v i d u a io n l i n ep u b i i cs c r v i c c s ，i l t hi n t c m a t i a iw b r l c s h o po nd a l a b a 辩姐d e x p c ns y s t c m sa p p i i c 砒i o n s 2 0 0 0 ：3 3 5 - 3 3 9 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 考虑不同服务渠道集成管理，即混合渠道模式。 2 ) 从电子政府的视角出发，一站式服务知识管理方面的研究既可侧重于政府 内部、尤其是再造过程中的知识管理，也可侧重于公众、特别是顾客知识增强。罾前 者可归于一站式服务的后台管理研究，后者可归于一站式服务的前台管理研究。 ( 2 ) 国内研究情况 1 ) 从法律定位层面上的研究。行政服务中心的性质是什么? 其业务范围该如 何确定? 不少学者对此给予了极大关注，比如，郝界洲认为行政服务中心存在的问 题首先是法律问题。行政许可法对行政审批负有监督管理责任的行政服务中心 没有给予定性和定位：固中国政法大学朗佩娟认为，这是一个涉及行政主体合法性 的问题，必须高度重视和认真对待：安徽省政务服务中心康殿华认为，可以通过 加大力度贯彻落实行政许可法来实现行政服务中心的明确法律定位。 2 ) 从管理体制层面上的研究。行政服务中心建设是政府管理创新的一种重要 方式，对传统政府管理体制形成了挑战，研究行政服务中心建设问题的学者自然都 把目光投向了政府管理体制层面。比如，傅思明在行政审批制度改革与法制化 一书中指出，行政服务中心中的横向窗口单位之间缺乏协调，成为了制约中心运行 和发展的核心问题。唧 3 ) 从运作机制层面上的研究。行政服务中心到底如何运作，还取决于机制， 对行政服务中心运作机制层面的研究也构成了目前国内研究的一个特点。比如，四 川大学公共管理学院姜晓萍认为，行政服务中心运作过程中的规范问题是现在最为 迫切需要解决的问题；中国行政管理学会理事张霁星就行政服务中心的名称与归属 问题提出了看法，认为名称不规范、归属不统一、归口不一致；国家行政学院刘 熙瑞对行政服务中心运行机制进行了设计，包括资源共享机制、政务公开机制、决 策民主与科学机制、工作监督与控制机制、责任追究机制、自动化与网络化机制、 持续改进与创新机制等。 4 ) 从服务质量层面上的研究。中国科技大学商学院m p a 中心赵定涛指出，少 w “p s ，m ，r e o r g 锄i z i n gp u b l i cs e r v i c ed e l i v e 叫i n 锄l n f o 姗a t i o na g e ，i ns n e l l e r i i ，w v 柚d ed o n k ( e d s ) ，p u b l i c 丽 a d m i n i s t r a t i o ni n 锄i n f o 咖a i j o na g e ：ah a f l d b 0 0 k ，i o sp r c s s 。l9 9 8 ：3 2 5 - 3 3 9 田w i m m e r ，m ，r t r a u n m u l l e r t r e n d si ne i e c t m n i cg o v e m m e n t ：m a n a g i n gd i s t r i b u t c dl “o w l c d g e ，l l t i l 商 i n t e m a t i o n a lw b r k s h o po nd a t a b a s e 柚de x p e r ts y s t e m s a p p l i c a t i o n s ，2 0 01 ：3l3 3l7 郝界洲：行政服务中心的实践与展望，湖南行政学院学报2 0 0 5 年第3 期。 锄胡仙芝： 关注与探索：行政服务机构的建设方略，中国行政管理2 0 0 5 年第l l 期。 四康殿华：“一站式”审批与服务型政府建设，首届全国行政服务机构建设论坛。 鲫傅思明： 行政审批制度改革与法制化，中共中央党校出版社2 0 0 3 年1 2 月第1 版。 毋张霁星：行政许可服务中心职能作用及发展分析，中国行政管理2 0 0 6 年第2 期。 锄河南省焦作市行政服务中心：改革创新深化服务全面推进行政服务中心建设，首届全国行政服务机构建设 论坛 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 数行政服务中心存在“内外不一”、“前后不一”的怪现象。( 对待外商与对待内商 态度不一，资本到位前与到位后态度不一) 比其他研究者更进一步，他还比较了英 国推行“一站式服务当时的环境与我国目前的国情的不同，分析了现存问题背后 的原因：长期以来部门化的利益、科层制的组织体系、服务意识淡薄等。 5 ) 从管理方式层面上的研究。天津行政学院计算机教研部齐冬梅指出，通过 实行电子政务，推进以电子政务为龙头的体制创新，可以由信息管理的扁平化实现 组织结构的扁平化，由信息的流程化实现政府的职能转化，由审批程序的计算机自 动控制与制约实现行政审批的规范化、标准化与法制化。圆李靖华也是借鉴组织行 为学的思路，通过对6 3 0 个浙江行政服务中心窗口负责人问卷的验证性因子分析的 实证研究，探索了行政服务中心建设和运作的影响因素。研究结果表明，中心管理、 部门配合、并联审批是中心运作的影响因素。 大多数学者也都指出，广泛推行电子政务，使电子政务信息服务模式在行政服 务中心的建设过程中得到广泛的应用。通过应用信息技术、网络技术，真正做到信 息资源的公开、共享与互动，最终提高行政服务中心服务的效率与质量。 ( 三) 研究的思路与方法 1 研究的思路 本文的基本研究思路是立足于当前我国政府从经济建设型向公共服务型转变 这个转型期的宏观背景，通过分析基于一站式服务平台的行政服务中心发展的基础 理论，重点探讨当前我国一站式行政服务中心的发展现状及存在的问题，并对存在 问题的原因进行了分析，最后提出相关可行性对策。 2 研究的方法 在整个研究过程中，笔者充分考虑了各种研究方法的科学性，将多种研究方法 相结合进行性研究。 ( 1 ) 采用规范研究的方法。运用了规范分析的方法，对行政服务中心的基础 理论进行了探讨。分析了目前行政服务中心在发展过程中存在的问题及原因，试图 提出进一步完善的对策。 国赵定涛、卢正刚：我国行政服务中心存在的问题及其对策研究， 行政论坛2 0 0 4 第2 期。 。齐冬梅：体制创新是实现“一站式”服务的关键，中国行政管理2 0 0 6 年第3 期。 。李靖华：浙江政府一站式服务的实证研究h n p ：，u ，、 r w 勾g s u c u d c l l p i c 2 0 0 5 6 2 2 1 3 5 “1 d o c 。2 0 0 5 6 2 2 5 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s ( 2 ) 采用系统分析与制度分析相结合的方法。本文主要从行政服务中心的体 制、机制、内容、方法等层面来展开大量的、系统的分析，试图形成一个系统的理 论体系。在本文中，还把制度分析作为一种分析工具，实现制度分析的理论及方法 论的内核，即从一个整体的、相互联系的、辩证发展的及历史的视角研究制度的变 迁及其与社会、政治、历史、文化等因素的互动作用。 ( 四) 本文写作框架与可能的创新点 1 本文写作框架 全文共分为四个部分： 第一部分绪论。本章从介绍研究背景入手，提出了研究基于一站式服务平台 的行政服务中心的现实意义、分析了国内外的研究现状及本文研究的思路和方法； 最后给出了本文研究框架及可能的创新点。 第二部分行政服务中心与一站式服务。本章在以往研究基础上对行政服务中 心与一站式服务做了进一步的相关研究。 第三部分基于一站式服务平台的行政服务中心的发展现状及存在问题分析。 本章立足于对现实问题的认识和以往研究的总结，系统研究行政服务中心的发展现 状、行政服务中心发展进程中存在的问题及原因分析。 第四部分发展和完善行政服务中心的对策。本章对研究情况作了整理和归纳， 提炼了全文的结论，提出可供参考的对策建议。 第五部分结束语。本章对本文研究进行归纳总结，思考了研究不足之处及展 望。 2 可能的创新点 本文在充分吸收前人研究成果的基础上，力求有所创新。 第一，针对我国政府向公共服务型政府转型的大背景，本文以基于一站式服务 平台的行政服务中心的发展现状、存在的问题、对策建议为主线，为行政服务中心 的发展构建了一个比较完整、比较科学的理论研究体系。 第二，对行政服务中心的功能定位问题进行了有一定独立见解的阐释。 第三，从管理体制、运行机制、服务内容、方式方法等层面，尝试对完善行政 服务中心提出一些相应的完善对策。 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一、行政服务中心与一站式服务 ( 一) 行政服务中心 行政服务中心( 或称政务服务中心、政务大厅、行政许可中心等，本文统一采 用“行政服务中心”的说法) 是为了应对加入w t o 而进行的行政审批制度改革的阶 段性成果，是中国地方政府改革的有益尝试。 行政服务中心基本概念 对于行政服务中心，学者们给出了以下定义： 姜晓萍认为，行政服务中心是由具有行政审批职能的部门、单位相对集中在政 府指定的地点为公众提供窗口式服务。其显著特点就是把过去分散式、封闭式、串 联式的审批，改为集中式、开放式、并联式的审批。这不仅仅是审批形式上的改变， 而是对行政审批制度、政府管理模式的重大改革。 吴爱明认为，行政服务中心是指政府有效整合职能，在一个集中的办公地点为 公民或企业提供全程式高效、快捷、公开、透明服务的一种行政服务形式，旨在建 构一个回应力更强、效率更高、服务更到位的政府。 钱冰认为，行政服务中心是地方政府推行行政审批制度改革过程中，以行政许 可为核心，以便民、高效、廉洁、规范为宗旨，以“一站式办公、一条龙服务、并 联式审批、阳光下作业、规范化管理”为运行模式的主要载体。 杨四震认为，行政服务中心是按照转变政府职能、转变管理方式、转变干部作 风，提高行政效率、提高服务水平、提高防腐能力，服务人民群众、服务改革开放、 服务经济建设的思路和要求，遵照“公开、公正、便民、高效、廉洁、规范”原则， 把管理与服务、监督与协调、规范与引导有效结合起来，积极应对市场经济发展需 要，由党委、政府共同决定建立的一个从机制上转变干部作风，从审批上优化发展 环境，从源头上遏制审批腐败，从做法上同国际接轨，从行为上方便服务对象，从 体制上推进服务型、效能型、法制型政府建设的载体和平台。 以上说法并没有根本的差异，或是简略、或是详细地描述了行政服务中心的内 姜晓萍、唐冉熊：完善行政服务中心深化审批制度改革湖南社会科学2 0 0 4 年第2 期。 。吴爱明：我国公共行政服务中心的困境j 发展，中国行政管理2 0 0 4 年第9 期。 四钱冰： 2 0 0 6 年第3 期 1 5 圆团团 硕士学位论文 m a s t e r st he s i s 二、基于一站式服务平台的行政服务中心的发展现状及 问题分析 近年来，行政服务中心已在我国各级政府逐步得到推广普及。这种推广普及主 要受到了两个方面因素的作用，一方面，因为计划体制影响，行政命令对行政服务 中心的发展起到了推动作用；另一方面，电子政务在政府管理中的广泛应用加速了 行政服务中心的建设。与此同时，行政服务中心随着建设的逐步深入，其与计划体 制的行政命令、电子政务的飞速发展的不相适应性也充分暴露出来，这种不相适应 性使行政服务中心建设存在了许多新的问题，从而又严重制约了行政服务中心建设 的进程。研究行政服务中心建设存在的问题及其原因，是本章要解决的重点所在。 ( 一) 行政服务中心的发展现状 从1 9 9 6 年深圳在全国率先开始进行行政审批制度改革以来，尤其是2 0 0 4 年7 月1 日行政许可法实施之后，全国各级基层政府的行政服务中心建设出现高潮。这 项由地市一级兴起的自发改革，仅仅在五六年的时间就遍及全国，并迅速形成了星 火燎原之势。 1 行政服务中心的机构设置逐步统一 在机构设置方面，行政服务中心一般作为政府派出机构而存在，享受行政级别 待遇，它受到了各级政府领导的高度重视。为了协调各相关职能部门，行政服务中 心通常设有由政府权威部门人士组成的常务负责人，其领导大多数是由地方政府或 党的主要负责人( 如常务副市长) 兼任。行政服务中心内部有两个层次：一是行政 服务中心管理层，一般设有综合、督察、行政三个处室，其工作人员的行政关系、 工资关系、组织关系全部转入行政服务中心，工作经费由财政全额供给。二是窗口 服务层。由窗口单位派驻行政服务中心的工作人员组成。他们除组织关系转入行政 服务中心外，其行政、工资关系仍在原单位。他们大多是原部门工作能力强的业务 骨干，并受原单位和行政服务中心的双重领导。 2 行政服务中心的业务职能日益整合 在职能业务方面，行政服务中心基本是集审批与收费、管理与协调、投诉与监 督为一体的综合服务机构。比如，江西省上饶市行政服务中心在每个乡镇下设置了 1 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一个项目审批代理员，来帮助外来投资者和群众免费代理有关审批手续。仅在2 0 0 5 年一年的时间里，全市3 0 4 名项目代理员共为企业和群众代办各类审批1 7 和许可 事项9 0 0 余件。湖北省宜昌市秭归县行政服务中心截至2 0 0 7 年4 月，累计受理行 政审批服务事项1 7 1 0 3 9 项：开展各类招标项目1 4 5 项，增加或节约资金3 4 9 2 4 4 万 元。行政服务中心的业务职能还包括文化教育、司法援助、社会救济、社会保障 等与社会全面发展和群众生活密切相关的服务事项。四川省政府政务服务中心内设 招投标大厅；河北省秦皇岛市行政服务中心建立了四条“高效流水作业线”：新车 上牌照、房产证办理、企业注册登记和建设项目审批。同时，还把会计师事务所、 保险公司等中介服务机构和水、电、气、暖项目开工必须涉及的配套行业编排到审 批流水作业线中。 3 行政服务中心的制度法规不断健全 在制度建设方面，各地行政服务中心已做了大量的探索。如西部一些行政服务 中心建立了评议公务员受理和办结行政审批工作质量的办法、政务公开的规则和行 政审批联办件有序运作的工作规则：四川省乐山市政府制定关于进一步办好市政 府行政服务机构工作的意见，来保证了财政、物价、人事、监督等部门与行政服 务中心的协调；四川眉山市实行经费补贴来完善激励机制；江西上饶市在全省率先 对外商企业推行了联合年检制度，开通外商企业年检“绿色通道”；上海浦东新区 推行了行政审批电子监察制度、首席信息官制度、行政效能投诉制度等等。 4 行政服务中心的体系构成正在完善 在体系构成方面，目前在全国已形成了从省、市、县直至乡镇的行政服务中心 体系。江西、天津、西藏等省市自治区建立了省级行政服务中心。绝大多数地、市、 县都成立了行政服务中心，有的以政府为主要组织者，综合各职能部门的力量，把 有行政许可职能的部门中的行政许可业务搬到一个大厅，如北京市怀柔区、西城区， 上海市浦东区，成都市及新都区等；有的是各职能部门自己设立行政服务窗口，对 外服务自己部门的各项事务，如成都市规划局、重庆市各部门等。有些地方甚至在 村、居委会也建立了便民代办点，延伸到了下属的乡镇、街道办事处，将计生、土 地、财税、房管以及社会服务、农业综合服务、法律服务等办事服务工作内容集中 到中心，来有效地解决政出多门、各自为政、办事环节多的弊端，如北京市怀柔区， ! 世p ：w w w z g x z g o v c f l p h p i i l f 0 v i e w i n f o p h p ? i n f t ! p i d 2 7 & i n f b m i d = i i n f o i d = l1 7 9 3 7 5 9 6 4 & p h p s e s s i d = c 9 d c 4 c f 3 51 7 0 3 9 b 7 8 3 6 c f 4 1 8 b e b 2 3 3 f 3 1 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 江西玉山县仙岩镇、鄱阳县田畈街镇等。目前，在全国己形成了从省、市、县直至 乡镇的行政服务中心体系。 总的来说，行政服务中心从成立到现在，发展态势良好，收到了良好的经济效 益和社会效果。 ( 二) 行政服务中心存在的主要问题 近年来行政服务中心虽然取得了快速发展，但也暴露出了许多与电子政务发展 不相适应的方面，行政服务中心建设已经出现了非常明显而且严重的问题，具体表 现在如下几个方面。 1 法律定位不够准确 虽然成立行政服务中心已经成为各级党委、政府的普遍共识，但行政服务中心 在法律上仍没有明确的定位。 在行政许可法未出台之前，一些行政服务中心处于一个完全无法可依的状 态，上无主管部门，下无基层部门，处在一个悬空的状态当中。目前，行政许可 法已出台，但在行政许可法第二十六条关于联合办理的相关规定，对是否应 成立一个新的机构没有明确规定。其中只指出，有条件的地方应设立行政服务中心， 并没有法律上的强制性，导致全国范围内行政服务中心的遍及幅度不够广：各省、 市对行政审批联合办公机构的设立也没有作出统一规定，没有明确规定什么级别以 上的政府可以设立行政审批部门联合办公机构，更没有对联合办公机构的设立程 序、内部管理、监督检查等机构的设置、权限作出明确规定，使目前联合办公机构 的设立和操作存在不规范性；还没有明确派出单位和联合办公机构的职权划分，使 二者的关系协调存在不明确之处等等。 我国其他的现行法律法规中也缺乏对行政服务中心的规定，国务院批转关于 行政审批制度改革工作实施意见的通知的规定也没有正面回答“一站式”服务中 心的合法性，因此人们对此存有疑虑，“一站式”服务中心中的聘用人员，即由行 政服务中心招聘任用与考核管理的工作人员( 大多行政服务中心中属于事业性编 制，事业单位聘用的人员一般不可能是公务员) 是非公务人员，出现非公务人员在 执行着公务，非行政机关在行使着行政审批权的怪现象。并且，审批权的象征又各 地各异。苏州工业园区“一站式服务盖的是“局审批专用章，苏州市“一站式” 服务盖的是原部门的章，北京市怀柔区行政服务中心则实行一章制，统盖“综合行 1 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 政服务中心窗口专用章”。这些“章”隐含了不同的权力关系，却又混淆了“一站 式 服务中心的主体资格。如果遇到行政诉讼，站到被告席位上的是“一站式 服 务中心，还是原行政部门昵? 还有一些行政服务中心中权力设置方面要求的特殊奖 惩权、人事管理权等，是否有违公务员法中的相关规定? 这些都在一定程度上削弱 了行政服务中心的工作权威和执行力。另外，各地的行政服务中心存在名称不规范 ( 有的叫行政许可中心，有的叫政务超市，有的叫行政服务大厅，有的叫综合服务 大厅，有的叫经济服务中心，有的叫“一站式”审批中心，还有的叫中小企业服务 中心) ，归属不统一( 有的归政府办公室管理，有的归监察局管理，有的归计划委 员会与招商局管理，有的归经贸委管理) 的现象。在我看来，名称不同，职能也就 各有不同：归口不一致，服务的侧重点也就不一致。一般说来，归政府办公室管辖 的，比较偏重协调功能；归经济贸易发展局管辖的，比较偏重服务经济的功能：归 招商局管辖的，比较偏重服务外商的功能：而直接由市政府领导的，无疑更偏重该 组织的权威。这样不仅不便于上级政府部门宏观管理与协调，更不便于给与其准确 的法律定位。 2 双重管理现象突出 行政服务中心的建立是深化政府管理体制改革的一种有益探索，行政服务中心 的管理体制是各地政府在实践中摸索的重大问题。行政服务中心是在现有政府所属 部门机构设置不变的情况下，为实现集体办公和“一条龙”服务而增设的这样一个 机构。它们都是同级政府的派出机构，这样的模式仍未摆脱“统治型 政府体制组 合方式的束缚，并未从根本上动摇“条块分割的行政管理模式，加之有的行政服 务中心权能配置不当，使得政府管理实际上多出了一个层次，还出现了所谓的“二 政府 之称。 行政服务中心在很大程度上保留了有关职能部门的存量利益，是“不同部门的 人集中起来办各部门的事”，由此显示出了“回头留恋张望”式的路径依赖特征。 原有制度的强大惯性不时地牵引着这一新制度回到旧的轨道上，具体表现为：行政 服务中心缺乏整体谋划和具体指导，管理权限大小不一，致使上下不配套，出现了 审批事项和人事管理都实行原部门和中心双重管理制度。 在审批事项方面，一些政府部门的权力意识过重，放权意识不强，没有向机构 的工作人员充分授权，存在着进驻项目不全或隐匿不报，避重就轻的现象。行政服 务中心的工作人员对审批事项并没有实质性的权力，大多数实际事项仍需要拿到原 职能部门去办理，审批事项不能在一个场所内全部办结，办事群众不得不在窗口和 1 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 部门之间两边跑，造成了人力物力的浪费，服务窗口摆设化，“一站式 办结无法 真正落实。在人事管理方面，中心工作人员大多由两部分人员组成：一种是进驻人 员，一种是“一站式 服务中心的聘用人员。其中，进驻人员都是由各职能部门派 驻的，他们的人事、工资、保险等关系都留在原单位，日常工作归行政服务中心统 一管理。从内部管理而言，不仅要受“一站式服务中心的领导，还要受原职能部 门的管理，形成部门和“一站式”服务中心的交叉管理，由于政出多门，有可能导 致管人的不能管事，管事的不能管人的现象，最终影响窗口之间的协调配合，使“一 站式”服务难以达到预设的效果。这种行政审批和人事管理实行由行政服务中心和 主管部门双重管理的制度，是其发展难以突破的瓶颈，给行政服务中心的正常管理 带来难度。如果授权不当，不仅解决不了旧的矛盾，还会带来新的问题，甚至可能 导致反弹。 3 审批工作协调困难 行政服务中心把原先分散的政府服务聚集到同一物理空问甚至同一网络平台， 这显然增加了部门之间协调的难度。 行政服务中心工作的协调包括横向协调和纵向协调。横向协调，指的是行政服 务中心和同级各职能部门之问的协调。一些行政服务中心在运行过程中，审批权不 能充分下放到窗口，该前移到窗口的服务不愿意前移，该去掉的前置条件不愿意去 掉，该移交窗口的权力不愿意移交。一些行政服务中心或者仅仅是将一部分或是将 一项权力、职能的某些环节转移到了服务窗口，这部分权力在中心内部可以确保得 到公开、公正、高效的运转，但是决策权仍然留在职能部门，这部分权力在部门还 按照原来的方式运行，行政服务中心窗口与职能部门并未形成预想中的替代关系， 而是形成了一种互补的关系，存在“厅内接件厅外受理”、“办件回流”的现象。这 种各局委由于审批职能分散而出现的“明进暗不进、两头受理、体外循环 等问题， 已成为制约行政服务中心运行和发展的核心问题。而纵向协调，指的是行政服务中 心和上级政府部门和下级政府部门之间的协调。北京市怀柔区综合行政服务中心常 务副主任佘建国就指出，尽管行政服务中心实行行政许可两章制，驻行政服务中心 单位刻制综合行政服务中心窗口专用章，但行政服务中心的章对国税、地税等一些 垂直部门并不起作用。现阶段行政服务中心面临与地方法规、内部政策的冲突也非 常多，与上下级政府部门的纵向协调也非常困难，不能做到上下联动。可以说，行 政服务中心的协调问题在一定程度上限制了行政服务中心作用的发挥。 4 审批程序弊端重重 在行政审批许可过程中，存在许多弊端，具体表现在以下几个方面： 行政审批事项内容认定不清。在2 0 0 4 年行政许可法实施、清理行政许可 项目时，国务院4 1 2 号令列出了一批需要保留一年的行政审批规定，其中部分规定 至今没有升级为法律法规，是继续执行还是取消，尚不明确。到底哪些事项需要申 请行政许可，需要具备什么前置条件才会被许可，地方政府并没有一个明确的规定， 也没有向社会公示，这导致审批范围失控，处理难度加大，容易引起纠纷，并利用 行政审批制度谋取利益。 横向与纵向行政审批许可运行过程出现问题。在行政服务中心内部的行政审批 许可过程中，因法律法规设定重复、原行政管理体制沿袭等原因，使行政许可权限 横向分工过细、部门职责交叉严重，导致各职能部门间的多头管理问题比较突出。 最明显的例子就是政府对食品行业的管理。在食品管理中，卫生、质监、工商、农 林、经贸等许多部门对食品的某一环节拥有监督管理权，很容易产生这样那样的矛 盾。另外，行政许可纵向分权不明，只有大小之分，没有性质之别，从而显示出严 重的多层审批问题。 此外，委托行政许可行为不规范，该如何杜绝腐败；审批过程中审批环节互为 前置，该如何处理；限时办结，即时警示，超时受罚，是由监察局执行还是由中心 或原单位执行：全程全场大屏幕监控录相的职能与作用到底是什么，是事前监管还 是事后监管，法律与政策依据是什么，如此等等，还都有待于广大专家学者与各级 政府进一步研究与探索。 ( 三) 行政服务中心建设发展中存在问题的原因分析 行政服务中心建设之所以面临许多问题，总体上讲，首先与计划体制的行政命 令有关；同时，与电子政务在政府管理中的广泛应用不相适应，明显滞后于电子政 务的飞速发展。具体来说，行政服务中心建设所面临困境的原因主要体现在以下几 下方面。 1 观念认识不足 政府的一切工作，都要以维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益为出发 2 l 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 点和落脚点。但是，目前却有相当一部分行政机关及其工作人员仍然存在以行政 权力为中心的观念，官本位思想严重，仍然以方便政府机构自身作为出发点，没有 真正地从“以公众为中心”这一理念出发，服务行政的认识还不到位，不合理地期 望行政权力对于建立有序社会、增进社会整体利益的意义，忽