（行政管理专业论文）大学生就业促进政策的分析与评估.pdf

一 苏州大学学位论文使用授权声明 本人完全了解苏州大学关于收集、保存和使用学位论文的规定， 即：学位论文著作权归属苏州大学。本学位论文电子文档的内容和纸 质论文的内容相一致。苏州大学有权向国家图书馆、中国社科院文献 信息情报中心、中国科学技术信息研究所( 含万方数据电子出版社) 、 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社送交本学位论文的复印件和电子 文档，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存和汇编学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索。 涉密论文口 本学位论文属在l 月解密后适用本规定。 非涉密论文口 论文作者签名： 鎏型掘 e l 期： 导品签名：撒日期： 大学生就业促进政策的分析与评估 中文摘要 中文摘要 就业问题一向被视为与一个国家经济发展、社会稳定有着密切关系的重要问 题之一。除了“4 0 、5 0 ”国有企业下岗职工再就业问题、农村富余劳动力进城务 工问题是就业问题关注的重点之外，最近几年来逐渐突显的大学生毕业生就业困 难现象也成为就业研究的一个新的研究对象。有效保障大学生的就业，是一项关 乎我国长治久安、持续发展的战略举措。大学生就业问题是实现科教兴国人才战 略的一个重要方面，对提高国民素质、推进城乡统筹协调发展和全面建设小康社 会，构建社会主义和谐社会，具有重要意义。 大学生作为初入社会的一个群体，他们缺乏相关的实践经验，对自己的职业 生涯规划不够清晰，就业能力较为欠缺，是职场中的弱势群体，面临着很大的就 业压力。国家有关部门根据客观形势制定、出台了一系列的相关政策来给予他们 以一定的政策支持。政府以及研究者往往将关注重点放在了就业政策的制定与执 行上，而对政策实施的效果和影响认识不够充分。 本文以0 9 年初国务院最新颁布的大学生就业促进政策国务院办公厅关 于加强普通高校毕业生就业工作的通知为主要研究对象，回顾了建国以来我国 大学生就业政策的历史演变，解读了目前大学生就业政策的基本内容，并基于问 卷调查获得的资料，对就业政策的实施效果进行了评估，分析了目前大学生就业 政策中存在的问题，并探讨了进一步完善就业政策的基本对策。大学生群体是社 会宝贵的人力资本，要解决其目前所处的就业困境，发挥人才优势要依靠国家政 策的推动和引导，并在不断完善现行大学生就业政策的过程中得到实现。将对目 前就业政策的评估纳入公共政策研究的范围，通过政策调整，体制创新，逐步确 立一个有助于从根本上解决大学生就业问题的政策体系。 关键词：大学生就业就业政策绩效评估 作者：颜明珠 指导教师：芮国强 t h e a n a l y s i sa n d e v a l u a t i o no ft h eg r a d u a t e s e m p l o y m e n tpolic3mento l l c y 一 一 - a b s t r a c t e m p l o y m e n th a sl o n gb e e nr e g a r d e da so n eo ft h em o s ti m p o r t a n ti s s u e sw h i c h c l o s e l yr e l a t e dt ot h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n ds o c i a ls t a b i l i t yo fc h i n a i na d d i t i o nt o t h ei s s u eo fs oc a l l e d ”4 0 ，5 0 u n e m p l o y e dw o r k e r sf r o ms t a t e o w n e de n t e r p r i s ea n dt h e e m p l o y m e n tp r o b l e mc a u s e db ym i g r a n tw o r k e r s ，t h ep h e n o m e n o no fe m p l o y m e n t d i f f i c u l t i e sf a c e db yg r a d u a t e so fc o l l e g es t u d e n t sr e c e n t l yh a sa l s ob e c o m ean e w e m p l o y m e n tr e s e a r c hs t u d y t h ee m p l o y m e n to fg r a d u a t e si sr e l m e dt oo u rl o n g - t e r m s t a b i l i t yp o l i c ya n ds u s t a i n a b l es t r a t e g i cd e v e l o p m e n t t h ee m p l o y m e n tt r o u b l ea l s oi s a ni m p o r t a n tp a r to ft h es t r a t e g i e sa b o u ts c i e n c ea n de d u c a t i o n ，w h i c hh a sg r e a t s i g n i f i c a n c e t oi m p r o v et h e q u a l i t y o fo u rp e o p l e ，t op r o m o t et h ec o o r d i n a t e d d e v e l o p m e n to fu r b a na n dr u r a la r e a sa n dt h ec o m p r e h e n s i v ec o n s t r u c t i o no fw e l l o f f s o c i e t ya n d t ob u i l dah a r m o n i o u ss o c i e t y g r a d u a t e s ，w h i c ha r er e a d yf o re n t e r i n gt h es o c i e t y , l a c kr e l e v a n tp r a c t i c a l e x p e r i e n c ea n dc l e a rc a r e e rp l a n sa b o u tt h e m s e l v e sa n dj o b r e l a t e ds k i l l s t h e yf e e l g r e a tp r e s s u r e sa n da r eb e c o m i n gw e e kg r o u p si ne m p l o y m e n t a c c o r d i n gt ot h e r e a ll i f e ， n a t i o n a la u t h o r i t i e ss e tas e r i e so fr e l e v a n tp o l i c i e st og i v et h e ms o m es u p p o r t s g o v e r n m e n ta n dr e s e a r c h e r sh a v et e n d e dt of o c u so nt h ef o r m u l a t i o na n d i m p l e m e n t a t i o no fe m p l o y m e n tp o l i c i e s ，w h i l eh a sal i r l eo fk n o w l e d g ea b o u tt h e e f f e c t i v e n e s sa n di n f l u e n c eo ft h e s ep o l i c i e s i nt h i sp a p e r , t h el a t e s tg r a d u a t ee m p l o y m e n tp r o m o t i o np o l i c y - ”t h en o t i c eo f s t r e n g t h e n i n gt h ee m p l o y m e n to fg r a d u a t e sb ys t a t ec o u n c i l ”，i st h em a i no b je c to f s t u d y , w er e v i e w e dt h eh i s t o r yo ft h ee m p l o y m e n tp o l i c i e so fu n i v e r s i t ys t u d e n t si n c h i n a ，l e a r n e dt h ec o n t e n to ft h ec u r r e n te m p l o y m e n tp o l i c yo fg r a d u a t e s ，a n de v a l u a t e d t h ee f f e c t i v e n e s so ft h e p o l i c yb a s e d o nt h ei n f o r m a t i o nw h i c ho b t a i n e d b y q u e s t i o n n a i r e s ，a n a l y z e dt h ep r o b l e m so ft h ep o l i c y , a n dd i s c u s s e dt h eb a s i cm e a s u r e s w h i c hc a nm a k et h ep o l i c yp e r f e c ti nf u r t h e r w eb e l i e v et h a tt h ec o l l e g eg r a d u a t e sa r e i l t h ea n a l y s i sa n de v a l u a t i o no f t h eg r a d u a t e s e m p l o y m e n tp o l i c ya b s t r a c t p r e c i o u ss o c i a lh u m a nc a p i t a l t os o l v ei t sc u r r e n te m p l o y m e n tp r o b l e m sa n dt om a k e f u l lu s eo ft h e i rp e r s o n a la d v a n t a g e sa leb o t hd e p e n do nt h ep r o m o t i o na n dg u i d eo ft h e r e l a t i v ep o l i c i e s d u r i n gt h e c o n t i n u o u sp r o c e s so ft h ep o l i c yi m p r o v e m e n t s t h e a s s e s s m e n to ft h ec u r r e n te m p l o y m e n tp o l i c yw i l lb ei n c l u d e di nt h es c o p eo fp u b l i c p o l i c yr e s e a l c h ，a n dw ew i l le s t a b l i s ha ne m p l o y m e n tp o l i c ys y s t e mw h i c hi su s e f u lf o r f i n d i n gaf u n d a m e n t a ls o l u t i o nt ot h ep r o b l e mo fg r a d u a t e se m p l o y m e n tt r o u b l e s g r a d u a l l yb yp o l i c ya d j u s t m e n t sa n di n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n k e y w o r d s ：g r a d u a t e se m p l o y m e n tp o l i c y e v a l u a t i o n i i i w r i t t e n b yy a nm i n g z h u s u p e r v i s e db yr u ig u o q i a n g 目录 导论1 一、研究背景及研究意义l 二、研究内容2 三、研究视角和研究方法3 四、文献综述3 五、相关概念和理论基础6 第一章我国大学生就业政策的历史演变1 2 一、国家统包统分阶段。1 2 二、供需见面、双向选择的过渡阶段1 2 三、以市场为导向的自主择业阶段1 4 第二章当前大学生就业促进政策的特征。1 5 一、目前大学毕业生的就业环境分析1 5 二、最新出台的大学生就业政策的主要内容”1 5 三、对大学生就业促进政策内容的解读”1 8 第三章对大学生就业促进政策的评估2 1 一、问卷调查基本情况2 l 二、调查数据的分析2 2 三、对就业政策的绩效评估2 4 第四章目前大学生就业促进政策存在的问题2 6 一、政策宣传不够到位，大学生群体对就业政策了解程度不够2 6 二、政策内容设有条件限制，针对的目标群体范围较小2 6 三、政策执行缺乏相应的保障机制，就业指导服务不配套2 7 四、政策思路仍具有局限性，缺乏市场视角2 7 五、政策的效力不够，实施效果容易打折扣2 8 六、政策偏重短期性、应急性，没有抓住大学生就业问题的本质2 8 第五章进一步完善大学生就业政策的对策建议3 0 一、加大宣传力度，培养和提高大学生就业能力3 0 二、不断充实和完善政策内容，重视评估反馈工作3 1 三、加强和完善政府、大学与用人单位三方合作机制，健全就业指导体系3 1 四、进一步调整政策思路，合理利用市场力量3 2 五、加快制定法律法规，营造公平合理的就业环境3 2 六、促进产业结构调整，优化高校学科设置3 3 结论3 4 参考文献“3 6 附录3 9 攻读硕士学位期间公开发表的论文4 2 后记4 3 大学生就业促进政策的分析与评估 导论 导论寸l ，匕 大学生就业政策是我国公共政策，尤其是就业政策的一个重要组成部分。是 国家关于大学生就业的指导性文件，体现着国家对大学毕业生就业问题的政策导 向。有关的政府职能部门承担着大学生就业政策的制定、执行及监督调控的职责。 大学生这一特殊群体，既是社会主义现代化建设的接班人，又是实施科教兴国人 才战略所不可缺少的一个重要因素。如何更好地利用人才，发挥其专业才能，为 国家的建设和发展做出贡献，是一个值得研究和探索的问题。 一、研究背景及研究意义 ( 一) 研究背景 就业问题一直是关系经济发展、社会稳定的重大问题。近年来，随着高校的 不断扩招，大学毕业生人数骤增，大学生就业已成为中国社会经济发展中一个越 来越突出的社会热点问题。中国的高等教育从精英教育向大众教育的转变，使越 来越多的人获得了接受高等教育的机会，但与此同时，大学生的就业形势也愈发 严峻，越来越多的大学生面临一毕业即失业的危险。目前中国经济转型已经进入 了攻坚阶段，全球范围的金融危机也对中国造成了一定的影响，在这样的背景下 大学生的就业问题，再度引起了社会各界广泛关注。由于大学毕业生的高人力资 本存量得益于政府、社会、家庭、个人的长期人力资本投资，劳动力市场的任何 波动都会引致人力资本投资的损失，并对经济增长产生消极影响。因此，基于大 学生就业的现实考虑，更是基于对社会经济的前瞻性战略思考，政府特别关注大 学生就业问题。国家劳动与社会保障部、人事部、教育部、团中央等各部委纷纷 出台相关政策促进大学生就业。对目前出台的这些就业促进政策进行分析与评 估，总结经验，为更好地缓解大学生就业压力，进一步解决毕业生就业难问题 奠定良好的基础，对于落实科学发展观，构建和谐社会也具有重大的历史意义 及现实意义。 ( 二) 研究意义 1 、理论依据 政策评估作为一种对公共政策的效益、效果进行判断的行为，是政策运行过 杨伟国、王飞：大学生就业：国外促进政策及对中国的借鉴，中国人口科学，2 0 0 4 年，第4 期。 l 导论大学生就业促进政策的分析与评估 程中不可或缺的一个重要环节。在政策制定的科学化程序体系中，评估前接执行 环节，对政策的执行进行全面评估，后续反馈与修正环节，为其提供科学依据， 起到承上启下的作用。但现实中，政策评估在我国一直未受到足够重视。在整个 公共政策过程中，更偏重于政策的制定和宣传，而忽视政策执行的效果，漠视对 政策的评估。就业政策关乎国家的经济发展和社会稳定，是国计民生中是一个重 点的问题，在我国的公共政策层级系统中也占有重要的位置。作为就业政策的一 个重要组成部分，大学生就业政策由国家政府部i - j 锘u 定及实施，是国家针对当前 大学生就业难这一社会问题而制定的公共政策，以期通过引导社会资源的合理配 置来实现既定的就业目标。在当前的时代背景下对我国的大学生就业政策进行分 析评估，不但可以促进我国政策评估的发展，有助于政策科学化、民主化的实现， 而且也对推动整个公共政策学科的发展具有重要的意义。 2 、实践意义 大学生的就业问题近年来已经成为一个主要的社会热点问题，是继国有企业 职工下岗再就业，农村劳动力进城寻求就业这两大就业问题以外的第三个新的关 注焦点。国家对此也给予了充分重视和关注，加快了有关就业工作的制度建设和 创新。正确评价当前大学生就业政策，才能正确地把握未来大学生就业工作的方 向，从而实现促进就业，维护社会秩序，营造良好的社会经济政治环境的目标。 2 0 0 3 年以来，国家相继出台了一系列政策用以缓解大学生就业难的问题，并取得 了一定的成效。对这些政策实施的具体效果情况进行评估和分析，既可以为后续 相关就业政策的制定和执行提供指导，又可以为既有政策的调整和终结提供依据。 对更好的解决大学生的就业问题，推动我国经济转型和社会进步具有重要的意义。 目前，对大学生就业难问题的成因和对策的研究比较多，但是探索分析国家出台 的相关促进就业的政策还较少。本文通过分析和评估当前大学生就业政策的实施 效果，使研究的现实性和可操作性更强，进一步明确解决大学生就业问题的方向， 为今后对研究就业问题提供一定的参考。 二、研究内容 本文通过对当前我国大学生就业政策内容的分析，以问卷调查的形式，从就 业政策的目标群体大学生群体角度，来对目前的相关就业政策的绩效进行评 估为基础，来分析目前我国大学生就业政策中存在的问题，并通过提出具体的对 策建议来对就业政策进一步完善。本文的结构和体系具体安排如下： 2 大学生就业促进政策的分析与评估 导论 导论部分主要介绍了本文的研究背景、研究意义、研究内容、研究思路、研 究方法、文献综述以及文中所涉及的相关概念和理论基础。第一章对我国建国以 来大学生就业政策的历史演变进行了阐述。第二章对目前国家最新出台的就业促 进政策进行解读，分析我国当前大学生就业政策的具体特征。第三章对大学生群 体对就业形势及就业政策的看法进行了相关调查，并在此基础上通过定量分析对 这些就业政策的绩效进行评估。第五部分针对目前大学生就业政策中存在的问题 进行了分析。第六部分，在前一章的基础上，针对所存在的问题，提出进一步完 善就业政策的对策建议。 三、研究视角和研究方法 ( 一) 研究视角 1 、历史视角。围绕如何解决大学生就业问题，从建国以来国家的相关就业政 策思路先后经历了三次变迁的过程，政策重心和指导思想也发生了相应的变化。 通过分析就业政策的历史演变，可以理清政策体制的发展、完善过程，为研究当 前的大学生就业政策提供背景资料。 2 、发展角度。着眼于对当前大学生就业政策绩效的分析、评估，为促进我国 公共政策研究的发展和大学生就业问题的解决提供参考和建议，从理论层面上推 动大学生就业这一社会热点问题的解决。 ( 二) 研究方法 本文准备采用文献调查法和实证调查法相结合的方法来对目前大学生就业政 策的绩效进行研究和分析。 1 、文献调查法。主要针对有关的现行就业政策和公共政策评估的各项研究成 果，通过收集相关资料和数据来为政策分析、评估提供经验支持。 2 、实证调查法。主要研究国家最新颁布的若干就业促进政策，通过对由问卷 调查收集来的数据进行分析，来评价政策实施的实际效果，找出存在的问题，寻 求解决的对策。 四、文献综述 ( 一) 关于公共政策方面的研究 1 、国外相关理论研究与实践 在公共政策研究方面，现代公共政策分析可以追溯到1 9 世纪和2 0 世纪的上 导论大学生就业促进政策的分析与评估 半期。在经济学、社会学、政治学、行政学、运筹学和系统理论的支持下，公共 政策分析在西方各国盛行起来。2 0 世纪4 0 5 0 年代以后，公共政策分析逐步发展 成为一门全新的、独立的学徘以各国实践中的政策为研究对象，将政策科学理 论和政策分析方法应用于实际政策领域进行研究，使得公共政策的发展取得了极 大的发展。在公共政策的各个研究方面，国外都有相当数量的研究成果，包含了 从政策制定、政策执行、政策评估、政策监控到政策终结整个公共政策流程。 2 、国内的研究现状及主要观点 在政策科学、公共政策分析等研究领域，我国已经取得了长足的发展，为提 高政策制订与执行的质量，有效地解决各种社会问题提供了理论基础。尤其在政 策的制定、执行研究方面，不少学者都进行了深入地研究。作为公共政策的一个 重要组成部分，就业政策与民众的生活息息相关，向来是社会关注的焦点。近年 来，随着大学毕业生就业难问题的日益严峻，有关大学生的就业政策逐渐成为政 府的重要工作内容之一，也进入了学术界的研究范围之中。 ( 二) 有关大学生就业方面的研究 大学生就业一直是世界各国关注的焦点问题之一，西方国家非常重视大学生 的就业问题，都不断加大对大学生就业的社会投入和政策支持。充分发挥政府宏观 调控的作用，通过制定有关的法律、法规和政策等，有效促进地大学生就业。例如， 日本政府促进大学生就业所实施的两大主要措施就是创造工作岗位和提供职业指 导；美国政府的政策主要集中在鼓励大学毕业生自主创业和从事特定职业的激励 政策两个方面；而英国高校则是提供了优质的就业服务，将职业指导融入大学课 程设计之中，并广泛运用信息与通信技术，其职业服务独具匠心。西方国家在促 进大学生就业政策方面带有各自鲜明的特点，并且有效地推动了大学生就业工作 的开展，在规避大学生就业难题方面各具优势，积累了一些值得借鉴的经验。但 是对于这些就业政策的执行效果方面，研究得还比较少，主要关注的还是如何针 对当前所面临的就业问题来寻找适合本国国情的、行之有效的解决方法。如何解 决在就业政策执行中所产生的新问题，减少误差，弥补损失将使政策评估成为一 个新的研究发展方向。 国内从教育学、社会学的角度出发，来研究和讨论大学生的就业问题较多。 教育学的文献一般研究在变化的社会经济背景下，国家、高校与学生如何调整相 互的关系、角色。社会学的文献一般更注重从学生的个人属性上来探讨对就业各 大学生就业促进政策的分析与评估 导论 方面的影响，如就业期望、就业途径等。国内从经济学角度展开大学生就业问题 研究的文献尚不多见。1 9 9 2 年，曾湘泉等在对应届大学毕业生调查的基础上，探 讨了改革以来大学生作为知识劳动力的市场的供给意愿和供给行为。根据当时的 大学生的人力资本投资和市场工资水平的实际统计计算，得不出大学教育投资有 较好工资收益的结论。赖德胜认为，大学生就业难是劳动力市场分割这一特定制 度背景下，大学毕业生与用人单位相互搜寻的结果。大学毕业生就业难是相对的， 具有转型性和结构性的特点，即在某些大中城市，大学毕业生的供给量是相对过 剩的，但在广大农村地区和西部地区，他们则是绝对不足。宋福进分析了高校毕 业生初次就业率，一个在研究生、本科生和专科生之间有所差别的指标，指出了 问题存在的原因：这是由于研究生、本科生和专科生各自的替代程度与价格弹性 不同而产生的预期劳动力价格的差别所造成的。 在大学生的就业意愿和就业选择方面，近年来已经有很多学者和相关机构进 行过各种研究和探讨，如张秋萍于1 9 9 8 年发表在教育发展研究上的文章改 革开放以来中国大学生就业状况分析，该文总结了我国改革开放以来的就业政策 的变化以及大学生们就业观与实际行动的差异；“2 0 0 0 年上海大学生发展研究课 题组2 0 0 1 年发表在社会上的文章大学生就业：挑战中的机遇，文中提出 影响学生择业的因素，分析学生的择业期望与择业观念，并分析了这些与学生的 生源地、学校性质等的交互影响；2 0 0 0 2 0 0 2 年中国青年政治学院在北京地区连续 进行了多年的大学生就业情况调查，其特色是在每一年中分别在1 月和2 月举行 两次调查，以考察大学生的就业意愿与实际就业结果之间的关系和差异。此外， 还有诸多学者对大学生就业中的性别歧视、就业政策等问题进行过研究。 ( 三) 有关大学生就业政策方面的研究 目前，我国从行政管理角度对大学生就业问题进行的研究，主要侧重在对就 业难这一问题的成因分析、对目前的大学生就业形势研究以及相关解决对策的探 索等方面。对大学生就业政策的研究，主要侧重于以下几个方面： 1 、对我国大学生就业政策的历史发展、演变的研究。这个方面的相关理论研 究主要是对大学生就业政策发展的三个不同历史阶段进行了阐述，并且对造成政 策演变的原因进行了分析。 2 、对我国大学生就业政策的政策体系的研究。实现大学生就业，不仅要依靠 。曾湘泉：中国就业战略报告2 0 0 4 ：变革中的就业环境与中国大学生就业，中国人民大学出版社，2 0 0 4 年， 第3 页。 5 导论 大学生就业促进政策的分析与评估 专门的就业政策，而且还有赖于其他相关社会政策的配套实施。对就业政策体系 的研究，主要是包括了对与就业相关的劳动人事制度、户籍管理制度、社会保障 制度等方面的研究和探索。 3 、对我国大学生就业政策的具体政策类型的研究。为了清晰地认识就业政策 的作用，不少学者对就业政策进行了具体的分类，主要分成九种政策类型来进 行研究，主要包括市场规制政策、就业准入政策、招考录用政策、权利维护政 策、宏观调控政策、创业扶持政策、社会保障政策、派遣接收政策、和指导服 务政策等。 另外，对大学生就业政策的分析研究，还侧重于对就业政策的思考和选择的 研究、对促进就业的政策激励分析的研究以及与国外相关就业促进政策的比较研 究等方面。而对大学生就业政策的具体实施效果及其绩效的评估和分析方面，研 究成果还相对较少。对于大学生就业问题，我国政府部门的工作重心仍然较多的 偏向于政策的制定与执行环节，对于政策执行的效果情况关注得还比较少，因此 加强对就业政策评估的研究，更好地发挥就业政策的作用，显然是非常必要的。 五、相关概念和理论基础 ( 一) 相关概念的界定 1 、公共政策 从一般意义上来讲，公共政策就是由政府、非政府公共组织和民众为实现特 定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所制定的行为准则。作为 政策科学的基础，公共政策如何定义，受到了相关研究者的普遍关注。主要有以 下几种比较有代表性的界定： ( 1 ) 伍德罗威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的， 而由行政人员执行的法律和法规。 ( 2 ) 拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型 计划。 ( 3 ) 托马斯戴伊认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。 ( 4 ) 国内学者张金马认为，公共政策是当和政府用以规范、引导有关机构团 体和个人行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书 面或口头声明和指示，以及行动计划与策略等等。 ( 5 ) 国内学者陈振明认为，“政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特 6 大学生就业促进政策的分析与评估 导论 定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为 或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方针、条例等的总称”。 其中美国著名学者戴维伊斯顿从政治系统分析的理论出发，认为公共政策 是政治系统权威性决定的输出，因此它是对全社会的价值作有权威的分配。从中 外学者研究公共政策理论的成果来看，人们选择了从制度、权力、价值、规范( 非 制度) 、技术等多层面开展研究，其成果斐然。 从公共政策本质的角度来看，可以对其作如下的定义：公共政策是政府依据 特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公 平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。 2 、公共政策分析 随着公共政策分析在政策科学中作为一个相对独立方向的发展，政策学家也 开始重视对公共政策分析的概念进行接顶。公共政策分析( p u b l i cp o l i c y a n a l a s i s ) 一词是由美国政策学家查尔斯林德布洛姆在1 9 5 8 年发表的政策分 析( p o l i c ya n a l a s i s ) 一文中首次提出来的。 自这个概念被提出来，很多学者 都从不同角度和不同层面出发对其含义作出界定。概括说来，大体可以分为以下 几种类型： 第一种类型是从非常宽泛的角度理解公共政策分析，认为公共政策分析是研 究社会问题和解决社会问题的学问。斯图亚特奈格尔和托马斯戴伊是这种界 定的代表。奈格尔认为，政策分析是政府对社会问题决策的性质、原因和效果的 研究。戴伊认为，“政策分析的目的是研究政府行为的内容，为什么政府会采取这 些行动，以及它们会产生怎样的影响( 如果有的话) 。” 第二种类型是从采用分析方法解决政策问题的角度来界定，强调公共政策分 析是一门应用性的学科，认为公共政策分析是采用相应的分析方法，产生政策相 关知识和信息，分析政策问题和解决问题的过程。爱德华奎德、查尔斯沃尔 夫和威廉邓恩是这种界定的代表。这种对公共政策分析的理解比前一种范围要 小，指出公共政策分析是采用分析方法来解决公共问题的过程。 第三种类型是从备选方案评估和选择的角度来界定的，认为公共政策分析是 对公共政策备选方案的评估和分析，以帮助决策者作选择的过程。如小迈克雷认 毋陈庆云：公共政策分析，北京大学出版社，2 0 0 6 年，第4 5 页。 毋c h a r l e se l i n d b l o m ，p o l i c y a n a l y s i s ，t h e a m e r i c a ne c o n o m i cr e v i e w , v 0 1 4 8 ，n o 3 ( j u n ，1 9 5 8 ) ，p p 2 9 8 - 3 1 2 雪【美】托马斯戴伊：理解公共政策( 第十版) ，彭勃等译，华夏出版社，2 0 0 4 年，第4 页。 7 导论大学生就业促进政策的分析与评估 为，政策分析可以定义为“凭借推理和证据的运用，在一组备选方案中选择出最 好的政策”。 第四种类型是从新型社会关系构建的角度来理解的。美国学者米切尔怀特 认为，人们很少能选定一劳永逸、自成一体、所有人都能领会的政策。因此，政 策分析的目的并不是要产生某种一锤定音的政策建议，而是要帮助人们对现实可 能性和期望之间有逐渐一致的认识，从而产生一种新型的社会相互关系与“社会 心理模式。 第五种类型是从强调政策分析作为一种职业来进行界定的。 通过从不同角度来解释和透视公共政策分析这一概念，可以这样把握其本质： 公共政策是指政策分析者为了解决公共问题，采用各种分析方法对公共问题、政 策目标、政策方案、政策执行和政策效果进行分析，以向决策机构和决策者提供 有关政策信息和建议的过程。 3 、政策评估 评估，通常是指根据一定的标准去判断某一特定系统的整体，或系统内部诸 要素和环节的结构与功能的状态，以及判断系统产出的数量和质量水平及与预定 目标的差距等基本情况，从而得到特定信息的过程。但是对于公共政策评估的内 涵，学术界仍存在一定的争议。具有代表性的观点主要包括以下几类。第一种观 点认为，政策评估主要是对政策方案或政策计划的评估。持该种观点的学者将政 策评估视为决策前的一种分析过程，其任务在于确定重要的决策范围，搜集、筛 选、分析所获资料和信息，为决策者的决策活动提供适当的政策方案基础。这种 观点强调的是对政策方案的评估，目的在于分析、比较各种政策方案的可行性及 其相对的优缺点。 第二种观点认为，政策评估是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评 估，也包括对政策执行以及政策效果的评估。在这个层面上理解的政策评估是一 种对政策运行全过程进行的分析和研究。持这种观点的学者扩大了评估的范围和 视野，是一种更为全面的界定，是一种广义理解的政策评估概念。 第三种观点认为，政策评估的着眼点硬实政策效果，即“政策评估就是对政 策的效果进行研究 。如托马斯戴伊认为，“政策评估就是了解公共政策所产生 的效果的过程，就是试图判断这些效果是否是所预期的效果的过程，就是判断这 。王达梅、张文礼：公共政策分析的理论与方法，南开大学出版社，2 0 0 9 年，第1 3 1 6 页 8 大学生就业促进政策的分析与评估 导论 些效果与政策成本是否符合的过程”。持这种观点的人认为，政策评估的主要目的 是评价所执行的公共政策在达成其目标上的效果，确认政策对问题的解决程度和 影响程度，并运用研究设计的原则，通过对政策效果的透视和分析，辨析形成当 前政策效果的原因，分析某种效果是政策本身的作用还是其他因素所致，以求通 过优化政策系统及政策运行机制的方式来强化和扩大政策的效力。 本文是以狭义 角度的政策评估为出发点，着重对公共政策的效果进行分析和评估。 ( 二) 理论支撑 1 、公共选择理论 公共选择理论( p u b l i cc h o i c et h e o r y ) 是当代西方经济学的一个分支，同时也 是现代政治学的一个重要研究领域。它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯 布坎南( j m b u c h a n a n ) 创建的。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生 活中政治个体的行为特点和政府的行为特点；研究非市场决策的集体决策；并以 人的自利作为出发点，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反 应( 即公共选择问题) ，以期阐明并构造一种真正能把个人的白利行为导向公共利 益的政治秩序。 公共选择理论将政治市场上的集体决策作为主要研究内容，核心问题是要阐 明把个人偏好转化为社会决策的机制或程序的选择。该理论认为，公共物品的选 择包括公共政策的产生多在“政治市场 中完成。与一般经济市场不同，“政治市 场具有三个特点，即选择结果有间接性、政治选择是一次性和不完全的、政治 消费者不完全清楚自己选择的最终结果的特点。在政治领域，重要的命题并不是 政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程，而是这些集团之间与组成集 团的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。公共选择理论明确提出， 在一个体制下产生了不好的政策或不好的结果，原因要么是现存的政治体制所对 应的规则产生了错误的领导人，要么是在政治决策与执行过程中缺乏有效率的制 约机制。该理论还分析和研究了公共政策产生的缘由、规则和运行及其结果，采 用经济学的假设理论和方法研究非市场的决策，详尽地告诉我们政策系统的“暗 箱”运作过程，公共政策实质上是公共选择的过程。 2 、治理主义理论 治理主义理论又被称为新公共治理理论。它是一种国际性思潮，起源于英国、 o 负杰、杨诚虎：公共政策评估：理论与方法，中国社会科学出版杜，2 0 0 6 年，第2 1 2 3 页。 。陶学荣、崔运武：公共政策分析，华中科技大学出版社，2 0 0 8 年，第2 8 - 3 0 页。 9 导论大学生就业促进政策的分析与评估 美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。治理主义运动的兴起意 味着公共部门治理尤其是政府治理研究领域范式的转变。治理主义的兴起，是由 于政府规模的扩大与政府角色的膨胀以及社会对政府的不满、经济与财政压力、 社会问题与政府不可治理性增加等因素导致的。它所要解决的问题是使政府走出 财政危机、治理危机和信任危机的困境。根据治理主义的理论设计，政府虽然还 是专门的公共治理机构，但却不是唯一的机构，在政府之外，也应当有一些准自 治、半自治和自治的机构去承担公共治理的职能。政府可以部分地甚至完全地从 日常公共治理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定和监督执行。 治理主义理论认为，公共组织有政策组织、规制组织、服务提供组织和服从 型组织，而政策组织应当完全属于政府意义上的组织。政府严守公共政策制定的 职能，运用公共政策的引导来保证政府外公共组织有效承担公共治理职能。由于 政府的公共治理部分职能“外移 ，政府自然达到消肿减肥的目的，自身可以彻底 离别官僚主义，并以旁观者身分审阅公共政策与公共治理的质量。政府的公共政 策化本身就包含着公共治理社会化的内容。因为政府成为专门的公共政策制定和 监督执行的领域是以公共治理转移给政府外的社会性公共治理组织为前提的。公 共治理的社会化意味着政府的“非治理化 ，它预示着行政模式的变革，是政府职 能定位的根本性转变。治理主义理论或新公共治理运动是一种正在成长着的新理 论范式及实践模式，为公共政策和公共治理研究奠定了更为广泛的理论基础，开 创了理论视野，建立了一个更加全面、综合的知识框架，它被人们称为“以经济 学为基础的新政策治理论 或“市场导向的公共行政学”。治理主义理论或新公共 治理运动对传统的政策科学提出了严重的挑战，它大大改变了公共部门治理尤其 是政府治理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共 治理学科和公共政策学科的又一次范式转变。这种范式正逐步取代传统的政策科 学范式而成为当代西方公共政策科学研究的主流。 3 、公共政策分析理论 系统分析是政策研究尤其是政策分析的最基本方法，政策科学的形成与发展 在很大程度上要归功于现代科学方法尤其是系统分析的成熟。系统分析的发展为 政策科学的产生奠定了方法论基础。 2 0 世纪4 0 年代，由于出现了大量不确定性、竞争性的复杂系统，一般预测方 法越来越不适应事物发展的需要，于是产生了采用系统思维和技巧的分析方法。 大学生就业促进政策的分析与评估 导论 系统分析最早是由美国兰德公司于2 0 世纪4 0 年代提出并使用的套对复合确定 目标的不同方案从费用和效果两个方面进行评价的方法。战后，系统分析沿着两 条明显不厨的路线发展。一条是运用数学工具和经济学原理分析来研究军事系统 和社会系统等。另一条路线是在大学和科研机构把系统的思想和方法在一些研究 领域逐步加以系统化、理论化。到了7 0 年代中期，系统分析从作为分析经济合理 性的应用工具和作为研究对象的理论体系通过弧形分离的状态，逐步走向相互结 合相互补充，发展成为一种有效的方法体系，尤其在解决有风险的和不确定的经 济社会政策方面，系统分析提供了有用的信息，在改进决策系统的功能方面发挥 了重要的作用。 从概念的一般理解上说，系统分析是以系统论为理论基础的一种适用于各种 对象的分析方法，它运用现代科学的方法和技术对构成事物的系统的各个要素及 其相互关系进行分析，比较研究可行方案从而为决策者提供可靠的依据。可以将 系统分析看作根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体 与部分、整体与结构、结构与功能、系统与内外环境等方面的相互联系与相互作 用，以求得整体最优的现代科学方法。公共政策就是其适用的领域之一。从实际 应用角度看，公共政策分析与系统分析几乎是同步产生和发展，并在具体的实践 中逐步走向融合的。 。赵瑞峰：公共政策分析- 理论、方法与实务，中国时代经济出版社，2 0 0 7 年，第5 6 5 7 页。 1 1 第一章我国大学生就业政策的历史演变 大学生就业促进政策的分析与评估 第一章我国大学生就业政策的历史演变 建国以来，我国大学生就业政策随着社会经济的发展，经历了一个不断变化 的过程。主要可以分为三个不同的阶段：从国家统一分配的行政指令时期到逐步 实现毕业生与用人单位之间的“供需见面 、“双向选择 的过渡时期，再到以市 场为主导的自由选择时期。 一、国家统包统分阶段 这一阶段大致从建国初期一直延续到2 0 世纪8 0 年代中期。作为由国家培养 的高级专门人才，大学生在这一时期是属于社会稀缺资源之一。为了更好地发挥 大学生群体在国家建设中的作用，中央提出了“统一计划、集中使用、重点配备 和“在适应国家建设需要的基础上贯彻学用一致的原则”等一系列毕业生分配的 方针政策，并在此基础上确定了“地方分配、中央调剂 的分配原则。由于计划