（行政管理专业论文）区域公共物品供给现状及构建有效供给体制构想.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 在公共管理领域，社会公共事务治理实现的基本方式是针对各种公共问题，生产 和供给公共物品、管理各种外部效应，最终实现社会公共利益的最大化，因此，公共 问题是公共管理的基本渊源和逻辑起点。在区域主义崛起的背景下，发现和界定区域 内、区域间各种不同层次的公共问题是区域公共管理的前提条件。各种“区域公共问 题 日渐增多所形成的严峻挑战，凸显了如何有效供给“区域公共物品”的问题。在 区域发展一体化的形成和发展过程中，各种区域公共物品供给的困境成为制约区域发 展的瓶颈。这些困境的形成，在理论上同样可以依据公用地悲剧、囚徒博弈困境和集 体行动的逻辑三个方面来解释，现实中则突出表现在数量供给不平衡、空间供给不均 衡两个方面，需提出有效的供给模式选择以解决这一问题。本文从区域公共物品的属 性和特点入手，结合对供给主体的分析，按照多中心供给模式的分析思路，指明政府 部门、私人部门和第三部门部门都不能成为独立的供给者，而应当采用多主体供给模 式，根据不同区域公共物品自身的特性，选择有效的供给者组合有针对性地来实现区 域公共物品的供给，以有效规避单一供给者自身的缺陷。在此基础上，文章提出应明 确有效供给的标准，在法律、组织、激励约束、利益调节四个层面做出调整，以恰当 的制度安排来实现多主体供给的构想。 本文共分为五部分，导论主要介绍问题的缘起、研究现状、思路和方法；第二章 在整合一般公共物品和区域公共物品研究成果的基础上，对区域公共物品的内涵进行 剖析，并进而确定其不同的分类标准；第三章分析了现实中区域公共物品供给的困境， 按照政策、政府、供给模式三个层面，逐层剖析困境形成的原因；第四章说明了政府 部门、私人部门、第三部门不能单独包揽区域公共物品供给的原因，进而提出了多中 心供给的理念，点明各种供给方法组合的优劣势所在，并试图通过政府、私人部门和 第三部门的有机协调配合找到有效供给区域公共物品的出路。最后明确了区域公共物 品有效供给的标准，并针对造成供给困境的诸多原因，有针对性地提出了解决的对策， 以保证实现多中心供给模式的构想，并最大限度的发挥其作用。 关键词：区域公共管理区域公共物品 供给模式 多中心 山东人学顶匕学位论文 a b s t r a c t a tt h ef i e l do f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，t h em a i nm e t h o d so fg o v e r n i n gp u b l i ca f f a i r sa r e t os u p p l yal a r g en u m b e ro f p u b l i cg o o d s ，m a n a g ev a r i o u so fe x t e r n a le c o n o m i ce f f e c t s ， a n du l t i m a t e l ya c h i e v i n gt h em a x i m i z a t i o no fs o c i a la n dp u b l i ci n t e r e s t s t h e r e f o r e ，p u b l i c i s s u e sa l et h el o g i c a ls t a r t i n gp o i n to fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n u n d e rt h eb a c k g r o u n do f m a r k e te c o n o m ya n dt h ea p p e a r i n go fr e g i o n a l i s m ，d i s c o v e r i n ga n dd e f i n i t i n gt h ev a r i o u s o fp u b l i ci s s u e sb e l o n g i n gt od i f f e r e n tl e v e l sa l et h ep r e c o n d i t i o no f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i nr e s p o n s et ot h ec h a l l e n g eo f ”r e g i o n a l p u b l i ci s s u e ”，t h ep r o b l e mh o wt os u p p l y ”r e g i o n a lp u b l i c g o o d s ”e f f e c t i v e l yc o m e so u t i nt h ep r o c e s so ff o r m a t t i n gr e g i o n a l e c o n o m i ci n t e g r a t i o n ，k i n d so fp l i g h to fr e g i o n a lp u b l i cg o o d ss u p p l yb e c o m et ob et h e c o n s t r a i n t st or e g i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t i no r d e rt os o l v et h i sp r o b l e m ， w en e e dt o f m da ne f f e c t i v em o d e t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t of i v ec h a p t e r s ；i n t r o d u c t i o ns h o w sh o wt h em a i nq u e s t i o n o r i g i n ，s t a t u sq u oo fr e s e a r c h ，r e s e a r c hi d e a sa n dm e t h o d s t h es e c o n dc h a p t e rb a s i so n r e o r g a n i z i n ga n di n t e g r a t i n gt h er e s e a r c hr e s u l t so ft h eg e n e r a lp u b l i cg o o d sa n dr e g i o n a l p u b l i cg o o d s ，g i v i n gt h ec o n c e p t ，c h a r a c t e r i s t i ca n dc l a s s i f i c a t i o no fr e g i o n a lp u b l i cg o o d s t h et l l i r dc h a p t e ra n a l y s i si nt h er e a l i t yd i l e m m ao ft h ep u b l i cg o o d ss u p p l ya n dt e l l st h e r e a s o n sf r o m5s i d e s - - t h el a wm e c h a n i s m ， o r g a n i z a t i o n ，r e s t r i c ta n dp r o m p tm e c h a n i s m ， b e n e f i ta c c o m m o d a t e ，a n dt h ed e c i s i o n m a k i n gm e c h a n i s m t h ef o u r t hc h a p t e ri l l u s t r a t e s w h yt h es i n g l ep r o v i d e rc a n ts u p p l ya l lk i n d so fr e g i o n a lp u b l i cg o o d sa tf n s t ，a n dt h e n p r o p o s e st h em u l t i c e n t e rm o d e i ta l s ot e l l su st h ea d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so f d i f f e r e n ts u p p l ym e t h o d s w ec a nk n o wh o wt h em u l t i - c e n t e rm o d ep l a y sar o l ei nt h e r e g i o n a lp u b l i cg o o d ss u p p l y t h el a s tc h a p t e rh a v ed o n et h ec o n s i d e r a t i o no fh o wt o i m p r o v et h er e g i o n a lp u b l i cg o o d ss u p p l ys y s t e m k e yw o r d s ：r e g i o n a lp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，r e g i o n a lp u b l i cg o o d ss u p p l y ，s u p p l ym o d e ， m u l t i c e n t e r 2 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体己经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 ， 论文作者签名：垃坚 日期：竺z ：主：2 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：拉唑导师签名： 酬日期：斟 山东大学硕士学位论文 第一章导论 区域公共物品研究缘起 任何一门学科和理论的产生，都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共物品供 给问题的研究亦不例外。 在全球化和区域化迅猛发展的时代里，在经济市场化与区域主义的崛起的背景 下，诸多复杂的因素交织在一起，诱发凸显了大量的“区域性一公共问题。就国际视 野来看，伴随世界新区域主义运动的兴起，民族国家间的区域化已经由传统的“浅表 一体化一向“深度一体化 、封闭式区域化向开放式区域化模式转变。 就我国范围 来说，在社会转型和体制转轨期，那些曾经禁锢于单位行政区划的社会公共问题，突 破了传统行政区划的刚性束缚，向区域内或向区域间渗透和释放，从而衍生成为错综 复杂的区域性公共问题。当今社会已经呈现出公共问题“区域化一和“无界化 的态 势，从而使“区域公共问题 大量兴起，地方政府的能力已远远不能承受这种复杂化、 多元化和规模化的趋势，基于传统行政区划基础上闭合式的“行政区行政 也已远远 不能适应全球化、区域化、信息化等复杂生态的智力要求，面对行政区划内大量社会 公共问题的日益“外溢一和“区域化”，传统行政区行政的治理模式必须向区域公共 管理治理模式转变 ，传统公共物品的供给模式也必须适应区域公共物品的要求进行 相应的模式转变。 就我国而言，当前的区域现代化发展还存在许多问题，明显的表现为区域公共物 品供给方式单一、效率不高。从制度创新的层面上看，政府在面对区域公共问题滋生 的治理压力下，随着执政党执政理念和现存制度安排的变化，在借鉴和吸收国外区域 公共物品有效供给经验的基础上，政府正在致力于区域公共物品供给的研究和实施探 索，寻求制度上的创新。这些需求一方面来自市场经济发展的要求，市场机制的不断 完善，为了有效解决面对的区域公共问题，充分利用区域公共资源，作为微观经济主 体的企业，迫切需要统一的经济环境以及与其匹配的区域公共管理体制；另一方面来 晰谓。浅表区域一体化”是指通过消除政策干预和减少市场分割来增强竞争的一种区域化模式，例如a p c e 和 美洲自由贸易区( f t a a ) 。“深度区域一体化”是指通过一系列制度建构，成立超国家或超行政区政府的权威机 构来建立经济联盟，如欧盟( e u ) 。 l a u r i c es c h i f f & l a l a nw i n t e r s ：区域一体化与发展，【m 1 ，北京：中国财政经济出版社。2 0 0 5 金太军、沈承诚：区域公共管理趋势的制度供求分析，【j 】，江海学刊，2 0 0 6 ( 5 ) 山东人学硕。i ：学位论文 自各种区域公共问题的压力，伴随着工业化和城市化的进一步发展，区域公共问题的 大量滋生已经严重影响了我国社会各阶层以及人与自然之间的和谐，公民也迫切的需 要政府提供相应的制度安排来解决日益严重的区域公共问题。这些制度的创新，首 先就需要进行相应的理论研究和梳理，对区域公共问题的属性有明确的认识，进而寻 求相应的区域公共物品的供给模式，以此对我们区域发展过程中所存在的区域公共物 品供给的困境进行相应的分析，并寻求相应的解决思路。 二、区域公共物品供给研究现状 迈入2 l 世纪以后，经济全球化、区域一体化的发展，区域公共问题日益突出， 为了解决一系列的区域性公共问题，区域公共管理的概念应运而生。我国诸多专家学 者都从不同的角度进行了分析，如如中山大学行政管理中心陈瑞莲教授、南京工业 大学公共管理学院金太军 教授、北京大学国际政治系谢庆奎 教授、中国人民大学区 域经济与城市管理研究所张可云教授等都对区域公共管理、区域内政府间关系等核 心问题进行了深入的研究，但是在区域公共管理的基本认识上却相对一致目前不少学 者倾向于将区域公共管理界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其 他领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调节的手段和方式，对 区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理 在政府治理的价值导向上，区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向，而 非以行政区划的切割为出发点；在社会公共事务治理的主体上，区域公共管理的主体 涵盖了区域内的相关的中央政府、地方政府及其联合体，以及区域性的多样化非政府 组织、资源组织和经济组织；在公共权力的运行向度上，区域公共管理依赖的是多元 的、分散的、上下互动的权威，彼此间是合作网络和交叉重叠的关系，主要通过合作、 协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理； 在公共事务的治理机制上，针对不同层次、不同类型的区域公共问题，必须借助于科 层制、市场机制、合作机制、组织间网络、自组织制等混合机制来对其进行“多中心 锄金太军、沈承诚：区域公共管理趋势的制度供求分析，江海学刊，【j j ，2 0 0 6 5 陈瑞莲：区域公共管理导论【m 】，北京：中国社会科学版社，2 0 0 6 ； 区域公共管理理论与实践研究【m 1 ，北京：中国社会科学出版社，2 0 0 8 固金太军：中央与地方政府关系建构与调谐i m l ，广州：广东人民i i ；版社，2 0 0 5 缈谢庆奎：府际关系论f m 】， 北京：中国社会科学出版社，2 0 0 5 嚣张可云；区域经济政策【m 】，北京：商务印书馆，2 0 0 5 ； 计算汇总得出，第十个数据来源于速读中国 2 0 0 3 ( 一) 区域间空间供给不均衡 从区域间来看，从表6 可见，在公共绿地、年末实有道路长度、全年供水总量等 十个指标总量中，我国东中西三大区域公共物品供给明显呈阶梯状下降趋势，数据量 均为东部居首，中部次之，西部最少。以年末实有道路长度为例，2 0 0 2 年底全国实 有道路长度1 9 1 3 9 9 千米，其中东部为1 0 9 1 5 2 千米，占全国的5 7 ，中部为5 1 2 6 6 千 米，占全国的2 6 8 ，而西部只有3 0 9 8 1 千米，仅占全国的1 6 2 ，截至2 0 0 2 年底， 东部地区人口为4 8 2 3 1 万人，中部地区为4 2 5 9 6 万人，西部地区为3 6 6 9 1 万人，那 么东部人均拥有道路长度为2 2 6 千米万人，中部地区为1 2 千米万人，西部地区 为0 8 4 千米万人。仅从年末实有道路长度一个指标量的分析就可以看出，无论是从 绝对数值还是从与人口相比的相对数值来看，我国东中西三大区域公共物品供给数量 差额明显，层级分化突出，呈现出极度不均衡的发展态势，东部地区的公共物品供给 量远远大于中西部地区。 ( - - ) 区域内空间供给不均衡 由于经济的不平衡发展普遍地存在于社会经济的各个方面，不仅在全国范围内有 发达地区和欠发达地区的明显分别，在同一区域内部也有发达部分和不发达部分的差 异，这就决定了在区域内各个部分政府财政收支能力、吸引投资能力的差别，造成区 叶盛楠、李敏：区域问公共物品供给差距和地方政府能力分析，北方经济，2 0 0 6 6 。叶盛楠，李敏：区域问公共物品供给差距和地方政府能力分析，北方经济，2 0 0 6 6 2 0 山东大学硕士学位论文 域内各经济水平不同的地区之间区域公共物品供给分布不均的局面。经济水平高，财 政收支能力强，对投资吸引力度大的区域部分，其区域公共物品提供的能力和质量都 会优于区域内的其他部分。如广东省内的区域公共物品主要集中在珠江三角洲地区， 而广大的粤北山区分布则比较稀疏；当珠江三角洲地区的机场都提供过剩的时候，与 珠江三角洲地区相联系的周围贫困山区的高等级公路却仍然显得不足等等。 区域公共物品在区域内的分布不均还体现在城乡之间的分布不均上。从绝对量上 看，目前我国农村公共物品供给普遍不足，有形公共物品供给严重缺乏，而无形公共 物品供给尚未涵盖农村，城市公共物品供给量绝对超过乡村。多年来，国家对农业基 础建设投资不足，全国仅3 0 0 5 的乡镇有供水站，8 3 的村不通自来水，1 3 0 5 的村不通公 路，5 3 的村不通电话，9 5 的村虽通电，但电价普遍是城镇的2 倍以上，9 3 的村接 受的电视信号很微弱，全国尚有2 0 7 个县无公共图书馆，6 7 9 的乡镇没有文化站； 许多已通公路的农村地区，公路也是年久失修，无人看管；广大农村地区农业技术推 广经费不足，仅能维持机构的正常运转，有些地区农技推广人员的工资尚不能按时发 放，农业新技术推广困难重重；乡镇卫生院投入不足，公共医疗服务能力受到很大制 约，在农村地区不能发挥应有的公共医疗服务作用。由于农村经济发展缓慢、近年乡 镇企业效益低下、大部分农户收入较低等原因缺乏资金，社会保障制度不健全，许多 农村居民被排斥在社会福利政策之外，即使迁移到城市就业就职，也难以享受大多数 城市居民所享受的社会保障制度。 无论对于区域间还是区域内，经济发达、财政收入充足、城镇资源价值高的区域 或单个行政区总是有条件提供数量上更为充足、品质上更为优秀的公共物品，如更全 面的基础设施、更良好的公共环境条件、信息交流设施、更宽松的制度环境、人文环 境以及更有效率的政府管理等软性区域公共物品，这种供给结构本身即是前一个阶段 竞争结果的体现，同时也是区域间和区域内展开在竞争的基础条件。 第三节区域公共物品供给困境的原因分析 一、法律基础与相关的法律缺失 首先，宪法中“地方政府间关系条款的缺失以及宪法学忽视地方政府间关系的 噍华萍、张宝兵：农村公共物品供给不足及其成因，【m 】，现代农业，2 0 0 7 ( 1 0 ) 2 1 山东大学硕一i ：学位论文 研究现状使得依法行政原则在区域公共物品供给中难以维系。作为依法行政原则组成 部分的法律保留原则认为，行政机关实施任何行政行为都必须有法律授权，否则其合 法性将受到质疑。如果宪法没有涉及地方政府间关系的条款，那么行政机关就没有 得到宪法授权，其区际合作行为的合宪性与合法性是值得怀疑的。 其次，从我国实践来看，地方政府问合作的适宪性及适法性的缺失，造成了我国 缺乏集中统一的规划政策、没有形成完善的区域政策制度基础、解决普遍存在的地方 保护主义和地方政府问恶性竞争的制度安排非常脆弱等突出的现实状况，使得我国区 域政策过程长期受人治行政、集权体制、全能政府等诸多因素的影响，缺乏良好的区 域法律法规基础，区域公共物品的提供没有合作框架，地方政府问难以对于区域公共 物品的提供实现实质性的磋商，真正的政府间协助也受到严重限制 。在这种情况下， 区域公共物品的提供很多情况下成为了地方政府恶性竞争的牺牲品，这一切已经成为 阻碍区域合作和区域一体化的严重瓶颈。 二、组织层面的分析 ( 一) 区域性管理主体缺位 卡尔多伊奇( k a r ld e u t s c h ) 认为：“实行一体化通常意味着由部分组成整体， 即将原来相互分离的单位转变成为一个紧密系统的复合体。心在推动区域一体化的过 程中，必然涉及跨行政区的大型基础设施建设，整体性资源战略开发、跨行政区环境 保护与治理等提供区域公共物品方面的问题，而且区域的地理范围越大，这类问题实 现集体行动的困难越大。要推进或者实现区域一体化，在我国区域公共物品提供的过 程中，必然涉及到地方政府的部分行政权让渡，应当存在一个“超行政区”的组织机 构，使其在一体化区域范围内拥有“超行政区 的权威，承担管理主体的地位，能够 担负起制定规划、综合协调、监督实施等责任，对区域成员进行有效的管辖和协调。 但在我国现行的区域宏观调控体系中，类似于区域“中央政府 地位的区域宏观调控 机构并不存在，区域性利益主体和管理主体缺位，区域整体利益无入主张、区域争议 无人裁决。在这样的情况下，区域公共物品供给过程中必然缺乏总体规划和统一指挥， 各区域成员从行政区本位出发，局限于各自眼前利益需求进行公共物品的生产和提 。陈新民：行政法总论【m 】台湾：三民书局，1 9 9 5 5 ，p 4 罾何渊：地方政府问关系被遗忘的国家结构形式维度，宁波广播电视人学学报，2 0 0 6 6 国卡尔多伊奇：国际关来分析，【m 】，北京：世界知识出版社，1 9 9 2 ，p 2 6 7 山东人学硕士学位论文 供，又受到自身财政力量不足和对其他成员的决策和行动缺乏影响力的影响，使得在 区域整体范围内区域公共物品供给缺乏与过剩并存的局面，造成整体福利的下降和资 源的浪费。 ( 二) 区域协调机构缺乏 行政区域有效地提供区域公共物品，更好的促进经济发展，重点在于行政区域与 成员区域之间的关系如何协调。地方政府是区域经济活动的主要参与者，只有充分发 挥他们的积极性，稳妥的调节各方的利益冲突，才能更有效的提供区域公共物品。但 是，当前我国区域发展的过程中，能够反映区域内各地方政府普遍意愿、能获得区域 内各政府普遍认同的、具有民主治理结构的协调管理机构缺乏。尽管也成立了一些非 制度化的区域性协调组织，但都不是具有约束力和对称权责的永久性区域协调组织， 大都只是互通消息和交流联谊的性质，一些协调结果也仅仅表现对地区领导人之间承 诺的落实，缺乏法律效力。这种情况就造成了在区域公共物品提供的过程中，对于诸 如跨行政区的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生态环境保护等方面没有宏观 的组织协调机构，各地方政府各自为政，当发生矛盾冲突时，没有能够站在区域整体 立场上进行协调斡旋的机构部门，矛盾不断升级恶化，也就无法走出“公用地灾难 和“囚徒博弈 的困境，造成各地方一方面有成为免费搭车者的意愿，提供区域公共 物品的动力不足；另一方面不考虑整体战略，大量重复建设，资源严重浪费的区域公 共物品供给不足与过剩并存的局面。 三、供给约束和激励机制层面的分析 ( 一) 区域公共物品没有实现统一提供 区域作为一个整体来提供区域公共物品的时候，其追求的理论目标应当是使整个 区域的利益最大化，只有这样才能有效地利用资源，充分发挥区域公共物品的作用。 当前区域公共物品的提供格局，主要是区域内各行政区按照当前的利益需求和各自的 目标分散提供。区域中的各个行政区自身发展中存在的薄弱因素不同造成其使用区域 公共物品的偏好有所不同，而各行政区在分散提供区域公共物品时，是以本地区的利 益最大为目标而不是全区域的利益最大化为目标，因为行政区政府所考虑的首先是本 山东大学硕七学位论文 地区的发展的需要和要求，其次是外部能够给自己带来的利益，一般很少考虑整个区 域的利益。从区域公共物品供给的具体操作者来看，是由各行政区政府的官员来承担 具体的任务，操作过程中官员又是以自己的“政绩”最大化为目标来完成区域公共物 品的提供。“政绩 没有一个明确的概念，各地在凭此考核官员时标准又各不相同， 这就使得这一异化的目标变得更加多样化和难以把握。所以在区域公共物品提供所追 求目标的异化格局中区域整体全局利益、单一成员方的利益，多个成员方之间的利益 不可避免地将会出现冲突，除非有一种很好的制度安排使得三方的目标利益相一致。 ( - - ) 区域内地方政府能力差异 地方政府的财政收入能力和财政支出能力决定了地方政府的竞争能力和合作能 力，也决定了在区域公共物品提供过程中的数量水平和质量水平。当财政收入较多时， 它就有足够的财力来建设基础设施，改善公民的生存环境，提供良好的教育、医疗条 件；而当地方政府的财政收入较少时，它的关注点则是发展地方经济，增加财政收入， 财政支出将更多的用于投资少、见效快的项目，公共物品的投入将明显不足。 当区域内大多数地区都不具备提供区域公共物品的能力时，甚至也不具备提供区 域内地区独占型公共物品的能力时，就会出现明显的区域公共物品供给匮乏无力的现 象。尽管如此，出于自身发展的需要，以及与区域内其他政府竞争的需要，即使各方 面能力有限，提供的公共物品数量、质量不能满足自身实际需要或者区域需求，单个 行政区政府仍然会选择提供，不仅使地方政府负担沉重，还造成了一方面满足一定规 模需求的区域公共物品提供不足，另一方面低层次的而不满足需要的区域公共物品低 水平重复投资，提供过剩的后果。长江三角洲机场的建设过度、京津唐地区港口的建 设过度都属于这一情形。 四、利益调节机制层面 ( 一) 地方政府“搭便车 的心理 在现有的政绩考核体系和行政区划体制下，区域内各级政府必然寻求地方区域边 界内的利益最大化，或地方行政区域边界内治理成本的最小化。一方面要防止区域内 利益“外溢”，另一方面又试图由其他主体承担区域发展成本。由于区域公共物品非 山东大学硕二b 学位论文 竞争性和非排他性的特征，所以即使是地方政府这一公共物品提供的主要承担者，也 同样会有“搭便车 的心理，没有动力甚至采取规避心态去对待这些问题。 在某个区域范围内，各成员通常会共享诸如水、森林、矿产等各类资源，这类区 域公共物品需要依靠整个区域的共同力量整体进行开发、维护、治理与保护。要使单 一行政区政府单方面负担起提供区域公共物品的神圣责任，成本可能是无穷大的，因 此每一个行政区都不愿意由自己独自承担巨大的成本而任由区域内其他行政区在不 付出任何成本的情况下分享区域公共物品带来的利益。相应的，由于当前缺乏集中统 一的规划，同时没有有效的监督与惩罚措施，在各个区域内成员政府单独行动的情况 下，区域中各个地方政府都希望由其他地方政府提供区域公共物品推动区域一体化的 发展，而自己坐享区域一体化所带来的利益，所以就有可能导致公共资源的在开发利 用过程中的过度使用甚至破坏性开采。同样在诸如环境的保护和治理、区域基础设施 建设等问题中，由于一个城市付出努力并不能排除其他城市共同享受其所带来的效益 的“搭便车 行为，因此在行政区行政这种方式下，各个城市政府有可能都对这种区 域公共物品问题采取消极的态度，造成区域公共物品供给不足的局面。 ( = ) 区域公共物品的私人提供没有相应制度保障 私人受到理性经济人假设的限制，在进入区域纯公共物品的供给上缺乏理论和现 实可能性，但是，我们应该看到，除了区域纯公共物品，还有不同时具有非排他性和 非竞争性的“区域准公共物品 。这类区域准公共物品具有“拥挤性 的特点，即当 消费者的数目增加到某一个值后，边际生产成本就不再为零，每增加一个人，将减少 对原有消费者的效用和福利水平。因此，在该范围内，为了提高供给效率和福利水平， 私人完全具备进入生产的现实可能性和必要性。区域公共物品的分类以及准公共物品 “拥挤性 的特点为区域公共物品供给领域的私人介入提供了前提。但是，由于我国 正处在经济体制转型之中，一方面，政府的行政控制能力较强，另一方面，政府的法 治化能力又很弱，与此同时，体制转型中的不确定性、政府官员的任职期限和短期行 为的限制，使参与公共物品提供的私人投资者和贷款人最大的担心是：政府更迭、官 员食言回。私人部门进入公共物品和服务领域正处于探索阶段，上述现状极有可能造 成私人部门进入区域公共物品生产领域没有相应的制度保障、没有明晰的产权制度安 。陈瑞莲：论区域公共管理研究的缘起与发展，川，政治学研究，2 0 0 3 ( 4 ) 。黄维华：区域公共物品的制度供给研究，【1 】，湖南财经高等专科学校学报，2 0 0 8 ( 6 ) 山东人学硕：卜学位论文 排，无法保证私人部门提供公共物品所应当获得的必要收益，无法保证私人提供者对 与生产剩余的完全索取权，无法避免政府对于公共物品受益的侵占，这也是公共物品 私人供给的最大障碍。 五、决策机制层面 社会利益表达机制构成了政府科学民主决策机制的重要内容。目前，我国区域公 共物品治理模式主要以政府垄断公共物品和服务的生产、供给和管理的全部内容和过 程的单一模式为主。在这种模式之下，政府部门既是区域公共物品的唯一生产安排者、 资金供应者和产品供给者，更是唯一的决策者。在这种情况下，区域公共物品供给具 有强制性、统一性和主观性的特征，在决定区域公共物品供给的种类和数量时，作为 区域公共物品最直接的使用者和受益者的区域内公众却没有发言权，无法参与到区域 公共物品供给的决策中来，区域公共物品的内容和形式得不到区域公众和其他组织的 论证和表达，直接导致区域公共物品的适用性和效用上的偏差，甚至超过公众的实际 承受能力。 2 6 山东大学硕士学位论文 第四章区域公共物品供给体制的选择 第一节单一主体提供模式存在的问题 一、政府在提供区域公共物品中的失灵 本文前述对我国区域公共物品供给不足与过剩原因的分析，证明了区域公共物品 供给过程中政府对经济干预可能是无益和无效的，而且这种干预可能引致正常运行的 市场失灵，造成市场扭曲，也就是出现所谓的政府失灵。 出现政府失灵的原因是多方面的：一是政府行政能力的限制。由于信息不对称、 反馈系统薄弱、公共决策体制缺陷等因素，政府在制定政策时无法了解每个消费者的 真实需求偏好，不能完全掌握公共物品的供求信息，没有能力预料到政策实施后可能 发生的后果，无法根据现实情况修正政策，导致理想与现实的偏差；同时，政府还受 到财政能力的限制。随着社会的发展，人们物质文化需求日益多样化，这对公共物品 无论从数量品种上，还是从质量满意度上，都提出了更高的要求，对政府的财政支出 能力的大小和科学程度都提出了更高的要求。社会公共需求数量性和复杂性的不断提 高与政府自身财力和能力的差距，决定了政府垄断公共物品必然出现短缺现象，导致 政府没有能力实现政策的目标。二是处于政治市场的行为主体不会因为所处位置的不 同而改变自己的经济人特性，这种经济人特性会使他们受到权力、职位、社会名望及 其相关物质利益的驱使，谋求个人效用最大化。这势必出现预算扩张的趋势，而预 算规模扩大带来的直接后果就是政府行政部门的膨胀。三是由于没有竞争对手，政府 内部缺少降低成本、提高质量的激励机制，从而导致提供公共物品上的高成本、低效 率。因此，政府也很难通过“有形的手 来实现资源配置的帕累托最优，出现了公共 服务供给不足或供给过度的问题圆。 二、私人在提供区域公共物品中的失灵 正如萨缪尔森指出的，“市场经济是我们驾驭的一匹好马。但马无论怎么好，其 文启湘、何文君：“看得见的手”范式的悖论及悖论困境i 式论公共物品供给模式及其选择，【j 】，社会科学战 线，2 0 0 1 ( 5 ) 。孙柏瑛：当代政府治理变革中的制度设计与选择，川，中国行政管理，2 0 0 2 ( 2 ) 山东大学硕二l ：学位论文 能量总有个极限如果超过这个极限，市场机制的作用必然会蹒跚不前。然而在 提供公共物品的服务领域，由于市场本身的缺陷，出现了市场失灵。 对于私人产品，经济主体按照自利最大化原则和实际需求作出生产或消费的决策 和选择。只要预期可以获利，经济主体就会生产和提供该种产品，因而，市场机制能 有效地解决私人产品的供给问题。但是，对于那些不具有排他性和竞争性的公共物品， 市场机制不能导致该产品的供给和需求达到有效率的水平。这是因为：第一，在非竞 争性的情况下，增加一个人消费所引起的边际成本为零，但是这并不意味着该产品的 生产成本也是零，私人部门在生产过程中仍然需要投入并消耗一定数量的生产资料、 人力等方面的成本。如果该种公共物品由私人提供，私人部门为了补偿自己的生产费 用支出，必然会对这种产品的使用收费，而任何收费都会使人们停止消费这种产品。 因此，当公共物品由市场提供时，会导致公共物品的闲置现象。第二，在排他性不可 行的情况下，市场提供公共物品将引起另一种效率损失，即它可能导致公共物品的供 给不足。在公共物品的供给中，“免费搭车现象不可避免，对公共物品的需求将大 大超过有效需求，私人部门也不会得到任何对公共物品投资的激励。所以，在可行的 排斥技术被发明之前，必须通过其他方式补充公共物品供给之不足圆。上述两方面的 效率损失意味着区域纯公共物品领域资源配置的市场失灵，如果由私人提供、私人收 费的话，就会造成公共物品的闲置或者不足，降低整体社会效益。 此外，某些区域纯公共物品的特点也决定了其不适宜由私人来提供，如投入高收 益慢的领域，这往往是私人投资所不愿意涉足的领域。由于公共物品的私人提供量会 造成供给量普遍不足的后果，因此政府必须插手提供公共物品。也就是说，在公共物 品的供给出现市场失灵的情况下，由政府这一公共机关来负责此类区域纯公共物品的 供给，便成为市场经济条件下政府的基本职能。 三、第三部门在区域公共物品供给中的失灵 以非政府组织和或非营利组织为对象的第三部门研究兴起于2 0 世纪8 0 年代，第 三部门指的是和公共部门、私人部门相对而言的另一个部门，它所指称的是各种非政 府非营利性的民间组织。第三部门又称“独立部门 、“非营利部门 、“志愿部门”、 “利他的部门等。第三部门与政府组织共同承担公共管理的责任，降低了政府和公 萨缪尔森：充满灵性的经济学， m 1 ，上海：卜海三联出版社，1 9 9 1 ，p 1 5 6 酋马刚：公共物品供给方式及其对我国公共物品供给的思考，【j 】，经济师，2 0 0 3 ( 9 ) 山东大学硕士学位论文 营部门的支出规模、节省了纳税人的金钱，最终形成了公民自主自我服务与民营、政 府服务相结合的、多中心的公共事务管理体系。 然而，公共物品非营利组织提供的意义不能无限扩大，不能由此认为，第三部门 能够独立承担公共物品生产的责任，相对于政府部门和私人部门来说，第三部门在提 供公共物品和服务方面，也存在失灵的情况，这种失灵被萨拉蒙称为“志愿失灵 。 非营利组织在承担公共物品供给的过程中其组织特性也发生了变化，为了维持组织的 生存与运作，克服财政危机，第三部门开始借助于市场机制增加收入，从事某些营利 性的经营活动，出现了营利组织的自利性和去公共化的倾向；许多非营利组织在发展 壮大过程中，其组织形态也一定程度上开始朝政府组织的特点开始变化，官僚、低效、 缺乏对公众的回应等科层病一定程度上开始浮现，出现了政府组织的低效特征，由此 使得公共物品的非营利组织供给面临着诸多困境，在有些方面甚至是危机。萨拉蒙总 结了目前非营利组织所面临的危机：首先是财政危机，即由于政府财政支持的下降， 导致服务能力的下降；其次是经济危机，即非营利组织不得不与企业在传统活动领域 展开竞争；第三是信任危机，其效率和能力受到了社会的质疑。他还将其称为非营利 组织的核心价值丢失即“志愿失灵，并总结了其四方面的原因：1 组织的慈善功能 体现不足；2 慈善服务对象过于限定于小范围内；3 组织的决策权过于集中；4 组织 运行的非专业化。 另外，第三部门具有公益性特性，同时必须清楚地看到他们并不是一个整体，而 是多元的、相互独立的，由各种不同关注、不同取向、不同动机的人群发起构建的， 基本上是一种“发现问题寻求解决的行动方式，因而在行为模式上，它们不象 政府部门全局安排，统一考虑，一致执行，而更类似于企业“需求满足的行 为方式，以社会公共利益的需求为导向开展活动 。第三部门的视角并不是从社会整 体全局出发，而往往是从组织特定关注的角度出发；它们志愿提供公共物品以满足的 社会公共需求，也只是从组织特定关注角度出发，因而，第三部门对公共需求的满足 缺乏宏观考虑，不能完成需要达成社会一致的任务。 通过上述分析，我们可以清楚地看到，由于单一手段自身的局限性，单纯的由政 府部门、私人部门或者第三部门承担起供给全部区域公共物品的任务，都不可避免的 国梁茕：浅析公共物品供给中政府与第三部门的角色，【j 】，理论探索，2 0 0 3 ( 5 ) s a l a m o n ，l m ：r e t h i n k i n gp u b l i cm a n a g e m e n t ：t h i r d p a r t yg o v e r n m e n ta n d t h ec h a n g i n gf o r m so f g o v e r n m e n t a c t i o n ，川，p u b l i cp o l i c y ， 19 81 ， 2 9 ( 3 ) ，p 2 5 5 滕世华：公共物品1 营利组织供给的理论依据，【j 】，云南行政学院学报，2 0 0 2 ( 6 ) 山东大学硕士学位论文 会出现失灵的现象，造成区域公共物品供给的低效率，无法满足社会整体需求，使公 共福利受损，在这样的背景下，我们提出了多中心供给的理念。 第二节区域公共物品的供给模式选择多中心供给 在对区域公共物品的供给上，政府必然提供公共物品并不意味着公共物品必然由 政府提供，市场不能实现公共物品的完全供给并不意味着市场不能介入公共物品的生 产，区域公共物品由谁来提供，不是非此即彼，而是通过政府、市场和第三部门共同 努力，利用多种模式联合供给，才成为解决区域公共物品问题的有效方式。 一、多中心供给模式的背景 由于在公共物品的供给过程中，政府机制、市场机制和第三部门都存在失灵，单 一通过政府、市场和第三部门提供区域公共物品并不能完全满足全体社会成员的公共 需求。公共物品的多中心供给模式正是是针对公共物品本身的复杂性而提出的。在现 实操作中，很难明确界定公共物品的公共性，随着供给范围的变化、技术的革新，公 共物品的性质也在发生变化，单一、固定的供给模式必然不能满足需求，而应随着公 共物品的变化，多中心供给理论正是这种变化的结果，同时也顺应了这种变化的要求。 最早将多中心理论应用于公共事物治理中的文森特奥斯特罗姆指出：“多中心政 治体制的特点是存在许多决策中心，它们在形式上是相互独立的。 多中心理论作为 新公共管理理论中最具有代表性的理论之一，其所强调的公共物品供给结构的多元化 以及结构的互动关系、公共物品供给方式和规则的多元化为公共物品的治理带来了截 然不同的视角。具体来说，公共物品多中心供给是指，多个供给主体存在于同一规则 ( 法律体系) 之中，相互独立、地位平等，各主体权力受固有的约束，自发形成一种 有序的关系，这种关系受一定制度设施的保障；每一个供给主体参与同时发生的一系 列博弈，在博弈中达到一种非均衡的平衡状态。“多中心 理论强调公共物品的供给 不应过份倚重某一种机制为中心，而应该是多种机制共生的。这样会弥补单一由某一 主体提供所导致的无效率和对公众需求的回应不足。“多中心 理论的假设是通过各 类组织由于其结构、功能、外部运行环境的差异相互补充，从而实现公共物品供给的 国迈克尔麦金尼斯：多中心体制与地方公共经济，【m 】，上海：，卜海三联书店，2 0 0 0 留李翠娟：公共物品多中心供给模式探究，【j 】，桂海论丛，2 0 0 7 ( 3 ) 3 0 山东大学硕士学位论文 优化配置。这也意味着公共物品的消费者或者使用者能够在可替代的公共物品供给 者之间进行选择。 区域公共物品作为公共物品的一种类别划分方式，较一般公共物品的供给而言， 所涉及的利益主体和利益关系更加复杂，外溢性更大，投融资的金额更加巨大，各方 沟通协调的难度更大，如果不能够有效提供所造成的负面影响也将更加严重。因此， 针对普通公共物品外溢性不同选择不同供给方式的多中心供给模式对于区域公共物 品的提供也具有指导意义，可以使区域公共物品的供给方式更加灵活和有效率，不同 的类别划分对应不同的主体，各主体各司其职，各尽所能。 二、区域公共物品供给模式选择的维度 区域公共物品的边界的模糊性，层次性以及动态性必然要求其供给模式灵活多变 方能与之相应。因而，在区域公共物品供给的现实模式上应倡导根据公共物品的特性、 经济发展水平、技术发展水平的变化而具体分析，灵活选用各种不同的供给主体组合， 具体来说，公共物品供给模式遵照三个纬度来确定： ( 一) 根据“公共性弦程度确定供给模式 对区域公共物品供给主体的选择，应当首先按照“公共性 程度由高至低展开阶 梯状分析，按照不同的区域公共物品类型确定供给实现方式。根据外溢范围和产品类 型矩阵分类，区域公共物品也分为区域纯公共物品、区域俱乐部公共物品和公共资源， 政府应当优先供给公共性程度最高的区域纯公共物品，如国防、公共安全、公共秩序 等政府往往会参与规制或者由政府直接负责生产提供，在此领域政府垄断提供能够最 大程度的保证社会福利和满足公众的需求。对于区域俱乐部公共物品和公共资源这一 类区域准公共物品，应当根据其非竞争性和非排他性的强弱组合以及社会发展需要， 来确定对准公共物品的供给方式。对于能建立排他性措施并可通过收费获得补偿的准 公共物品，政府可以充分运用预算安排、产权制度和收益保证制度形成经济刺激，驱 动私人部门参与区域准公共物品的生产，比如政府可以采用合