（行政管理专业论文）基于公众价值的政府电子化公共服务评价模式研究.pdf

摘要 摘要 信息技术的迅猛发展与网络技术的普及应用，使得世界上许多先进国家开始 了政府的信息化进程。目前我国政府电子化公共服务已经经历了“信息发布 阶 段，正处在“简单交互或“电子化公共服务供给 阶段。各级政府不同程度地 开展了种类繁多的公共服务，并开始向着“服务整合 的目标迈进。然而，尽管 我国电子政务在全球政府信息化浪潮的推动下，取得了一定的进展，但我们也清 楚地认识到我国的电子化公共服务建设尚处于起步和探索阶段。从世界一些先进 国家电子政务的发展历程来看，建立一套科学的、完善的电子政务评价体系，对 于促进电子政务的建设和发展有着重要的意义。政府电子化公共服务评价作为电 子政务绩效评价的核心部分，是政府电子化公共服务走向完善的必要环节，它有 助于拉近公民与政府的距离，提升政府管理和服务效率。政府只有在提供电子化 公共服务的过程中让公众切身体会到办事效率高、服务质量好，电子政务的发展 才具有更为广阔的前景。 目前，全球众多的学者和相关研究机构都对电子政务绩效进行着长期而又系 统的研究，评价方法、评价目的，评价手段众多。电子化公共服务的评价是电子 政务绩效评价的核心部分，我国对其评价的研究相对于国外同行还处于探索阶段， 评价方法还有待完善。虽然不同的机构，不同的学者均提出了不同见解，但评价 体系不系统、评价角度混乱，很多还停留在简单的技术评价水平上，并没有认识 到电子政务建设的核心内容“服务。 因此，本文在对国内外电子政务绩效主流评价模式比较分析的基础上，从顾 客价值的角度出发，结合我国国情，提出了电子化公共服务价值供给与价值需求 平衡的公众价值定义，论述了公众价值定义的内涵，及其在政府电子化公共服务 过程中的实现步骤，最后提出一个以“电子化公共服务产品价值、“公众成本 和“公众价值需求为评价维度的政府电子化公共服务评价模式，对于我国政府 电子化公共服务的建设与发展具有一定的现实指导意义。 关键词：电子政务，电子化公共服务，公众价值，评价 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p i n go ft h ei n t e r n e ta n di n f o r m a t i o nt e c h n o l o g ye x p a n d i n gr a p i d l y a n dd e e p l ya r o u n dt h ew o r l d ，m o r ea n dm o r ea t t e n t i o nh a sb e e np a i dt oe - g o v e r n m e n t i m p r o v i n gt h ew o r ke f f i c i e n c yi n s i d eg o v e r n m e n ta n dp r o v i d i n gm o r ea n dm o r e e l e c t r o n i cs e r v i c ew i t hh i g l lq u a l i t ya l r e a d yb e c o m em a i na i m so fe - g o v e r n m e n t e l e c t r o n i cp u b l i cs e r v i c ec a np r o m o t et h er e f o r mo fa d m i n i s t r a t i o ns y s t e mi no u r c o u n t r y , e n h a n c et h eg o v e r n m e n tp u b l i cs e r v i c ea b i l i t y , a n di m p r o v eg o v e r n m e n tc r e d i t s t a n d i n ga n di m a g e b u t ，n o w , i no u rc o u n t r y , s o m eo ft h eg ov e r n m e n tw e b s i t e so n l y p l a yar o l ec a l l e d “d i s p l a yw i n d o w ”，n o tf o r m e di n t e r a c t i o nd e v e l o p m e n tm e c h a n i s m b e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dp u b l i c t h ep u b l i cc a n tf e e lt h es u p e r i o r i t yo fe l e c t r o n i c p u b l i cs e r v i c e s oe - g o v e r n m e n ts e r v i c ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni sv e r yi m p o r t a n t n o w , m a n ys c h o l a r s a n da c a d e m e sh a v es t u d i e dt h e p e r f o r m a n c e o ft h e e g o v e r n m e n t t h em e a s u r ea n da i ma r ev e r ye x c e s s i v e t h ee v a l u a t i o no fe l e c t r o n i c p u b l i cs e r v i c e i st h ec o r eo ft h e e v a l u a t i o no fe - g o v e r n m e n t ，b u tt h es t u d yi sn o te n o u g h i nt h i sp a p e r ，w ep r e s e n ts i t u a t i o na n da n a l y s i so fe - g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ni nt h ew o r l da n dw es c a n n e dt h ee - g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e m m o d ea b r o a d a tl a s t ，a n a l y z e st h ei n a d e q u a c ya n dw e a k n e s si n e - p u b l i c s e r v i c e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni nc h i n ai nr e l a t i o nw i t ht h ep r e s e n ts i t u a t i o no fe - g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n b a s e do i lt h ee x i s t i n gt h e o r i e s “c u s t o m e rv a l u e ”，t h ep a p e r c o m e su pw i t han e wp u b l i cv a l u ed e f i n i t i o n , w h i c hb a s e so nt h eb a l a n c e db e t w e e nt h e s u p p l yo fp r o d u c tv a l u ea n dt h ed e m a n do fp u b l i cv a l u e ，a n daf e a s i b l ep r a c t i c a lp u b l i c v a l u ea p p r a i s a lp r o c e s s m o r e o v e r , w i t ha n a l y s i sa m o n gt h ed e m a n do fp u b l i cv a l u e , t h ep u b l i cv a l u ec o s t ，a n dt h es u p p l yo fp r o d u c tv a l u e ，w eg i v eae v a l u a t i o nm o d eo f p u b l i ce l e c t r o n i cs e r v i c e k e y w o r d s ：e - g o v e r n m e n t ，p u b l i ce l e c t r o n i cs e r v i c e ，p u b l i cv a l u e ，e v a l u a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：立l 日期：叩年z 月日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：导师签名： ! 兰兰! 茔 日期：p 口夕年占月 日 第一章引言 1 1 问题提出 第一章引言 1 1 1 国内外政府电子化公共服务发展现状 2 0 世纪9 0 年代中后期，随着以互联网为核心的现代信息通信技术在政府中的 广泛应用，一些世界先进国家纷纷开始了政府的信息化进程，电子政务在全球范 围内掀起了声势浩大的发展热潮，政府电子化公共服务作为电子政务建设的关键 环节，它有助于拉近公民与政府的距离，提高公民参政议政的积极性，提升政府 管理和服务效率。世界各国政府都开始重视起政府电子化公共服务的服务质量问 题。因此，“一切以用户为中心的理念正成为各国电子政务建设的出发点。为 满足公众需求，世界各国政府不断自我创新和调整，整合传统公共服务，为公众 提供日益简便、高效的公共服务。例如：美国政府的“第一政府一网站，基本实 现了一站式服务。英国则提出在增进政府机制的效率和有效性的同时，建立起政 府信息服务中心，提供单一窗口式服务，发展数字签章、认证、数码电视等。而 法国则提出要开放政府信息，通过网络为社会提供各种窗口式服务。 我国国务院信息化工作领导小组自从于1 9 9 3 年拟定了国家信息化“九五 规划和2 0 1 0 年远景目标( 纲要) ，正式启动“三金工程一之后，也先后提出和实 施了“金税”、“金农 、“金企、“金智、金信”等一系列“金一字号系统信息 工程。并于1 9 9 9 年1 月，拉开了“政府上网”工程的帷幕。近些年，由于改革开 放的深入、政府职能由过去的“管制型 向“服务型 转变，伴随着电子政务在 国内的孕育和发展，我国各级政府争相在网上建立自己的网站，推进了政府电子 化公共服务的拓展和深入，我国政府电子化公共服务的发展呈现出良好势头，取 得了重要进展和成果。目前，我国政府部门建立的网站已超过1 1 0 0 0 多个，其中 中央国家机关已建成门户网站9 0 多个。网上办公、网上审批、网上服务等工作已 逐步开展，这些网站服务内容丰富，功能不断增强，互动性有很大提高，极大推 动了我国政府电子化公共服务的发展。例如，现已开通的服务就有电子税务、电 子采购、电子证照办理、电子邮政、信息咨询服务、电子认证、呼叫中心、应急 电子科技大学硕士学位论文 联动服务等。总体而言，我国政府电子化公共服务在全球政府信息化浪潮推动下， 取得了一定进展，现已经历“信息发布 阶段，正处于“简单交互 或“电子化 公共服务供给 阶段，并开始向着“服务整合”的目标迈进。相比较诸如美国、 瑞典i 澳大利亚，新加坡等国，我国电子化公共服务的服务水平还比较低，相当 一部分流于形式，“重硬件轻软件、重开发轻标准”的现象依旧存在。政府服务理 念、服务水平、服务方式，服务内容的整合，服务成本和服务效率等诸多方面还 存在很多问题。在全球化的今天，与国外对比一下不难看出我国政府电子化公共 服务方面的欠缺。从服务功能、政务信息内容、用户界面以及服务互动性上看存 在很大差距。相当一部份网页，特别是基层，千篇一律，仅看到组织机构、组织 目的等，看不到全球化进程中我国政府应对全球化竞争的手段和技巧。因此，结 合我国当前国情，致力于电子化公共服务效率与质量的改进，显得尤为必要。 1 1 2 政府电子化公共服务评价的意义 我国电子政务建设每年巨大的资金投入以及对我国经济、政治，社会等领域 的影响和作用日益增大，如果我国政府电子化公共服务评价的相关研究跟不上去， 将会造成电子政务建设的极大浪费和无序状况的继续存在。 从理论角度看，目前国内外有关政府电子化公共服务评价的研究也刚刚起步。 国内外电子政务绩效评价研究对政府电子化公共服务的评价都有所涉及，但它们 有的仅从概念层次进行探讨而未具体实现，有的或者只针对个别类型，不具有普 遍性。各种体系之间不论在架构上还是方法上都存在较大的差别，每一种理论自 身都处在不断完善与发展的过程之中，尚未形成一套完全成熟的体系。 从实践角度看，积极促进政府电子化公共服务的发展已经成为我国电子政务 建设的重要任务。政府电子化公共服务要发展，离不开对它的绩效管理。好的绩 效管理能使政府部门明确自身在电子化公共服务中的责任，激发政府工作人员的 工作热情，提高资源的有效利用率。因而，如何有效评价政府电子化公共服务， 是政府增强公共服务能力的有效途径，也是政府部门对电子化公共服务进行持续 改进的前提，更是电子化公共服务建设走向成熟的必要环节，另外，还可以比较 全面总结当前状况，为政府电子化公共服务未来的发展提供指导。我国目前电子 政务领域里出现的有关电子化公共服务相关的评价大多都偏重于对基础设施、网 站功能等电子政务硬件本身进行评价，而面向公众的政府电子化公共服务评价的 研究尚处于探索阶段，还没有提出一个全面、系统的政府电子化公共服务评价体 2 第一章引言 系。这种电子化公共服务评价体系的缺失，使得我国政府电子化公共服务质量在 监控评价环节上相对薄弱，整个政府电子化公共服务的管理过程实际上处于一种 开环状态，难以根据电子化公共服务的效果进行针对性的改进并实现不断自我完 善的良性循环。因而吸取国际国内主流评价模式的先进理论和经验，建立一个科 学的、完善的，符合我国当前国情和政治环境的政府电子化公共服务评价模式， 使政府电子化公共服务更加符合社会公众需求，以此完善我国电子政务管理控制 体系，是我国电子政务发展战略的客观要求，同时也对促进电子政务的建设与发 展、提高电子政务建设效果具有非常重大的意义。 1 2 相关概念界定 在本文展开论述之前，我们认为有必要将公共服务、电子化公共服务，电子 政务三者间的概念进行界定，弄清楚它们之间的联系与区别是准确研究电子化公 共服务一系列问题的前提和关键。因此，本节从公共服务的基本概念入手，对公 共服务、政府电子化公共服务及电子政务三者之间的概念进行界定与辨析。 1 2 1 公共服务与电子化公共服务 公共服务( p u b l i cs e r v i c e ) 起源于传统公共行政学对公共产品的研究，通 常指建立在一定社会共识基础上，一国全体公民不论其种族、收入与地位差异如 何，都应普遍享有的服务。其可以通过公共部门直接提供，也可以仅由政府提供 资金支持，而由私人来提供。从范围来看，公共服务不仅包含通常所说的公共产 品( 具有非竞争性和非排他性的物品) ，而且也是包括那些市场供应不足的产品和 服务。广义的公共服务还包括制度安排、法律、产权保护、宏观经济社会政策等。 传统公共行政学认为，公共服务是政府提供公共产品的副产品，是从属于公共产 品的。公共服务被定义为提供公共产品的一种服务形式，是政府履行责任、执行 政策的一种途径，是对当事人或选民应尽的一种义务。随着2 0 世纪8 0 年代新 公共管理理论的兴起，公共服务的概念与内涵开始呈现出多样化的发展趋势，学 术界有以下几种不同见解：公共服务是公共产品的一种( 休斯，2 0 0 2 ) ；公共服务 是“依托社会公共设施或公共部门、公共资源的服务 n 1 ：“公共服务是政府管理 职能的主要内容乜1 ；“所谓公共服务，就是提供公共产品和服务。一【3 】。这些定义 均从不同角度诠释公共服务。随着公共管理理论与实践的发展，公共管理理论中 有关“经济人、“企业型政府论 、“顾客导向 等观点遭遇到了一些置疑。尤其 3 电子科技大学硕七学位论文 是2 0 世纪六七十年代以后，世界范围内的公民参与运动不断出现，以公共行政 学家丹哈特为代表的一批公共行政学者提出了新公共服务理论。该理论认为，政 府的职能不是掌舵，而是服务；为公民服务，而不是为顾客服务；重视人，而不 只是重视生产率等，并特别将支持公民参与政策制定与公共决策作为公共服务内 容的一部分。4 3 综合不同观点，公共服务的概念与内涵是动态发展与不断变化的，随着理论 与实践的发展、环境的变化，具有不同含义。虽然国内对公共服务的概念一直存 在广泛争议，但一个基本的共识是，公共服务是政府职能的一部分，是提供公共 产品及其自身的政府服务方式。政府通过向公民提供公共产品与服务，完成政府 使命；通过公共服务过程建立政府与公民之间的合作关系；通过公民参与政策制 定和政府决策，提高政策、决策质量，提高公民对公共服务的满意度。 电子化公共服务( e l e c t r o n i cp u b li cs e r v i c e ) 也称政府电子化服务，电子 政务公共服务等等，是政府机构为了使社会公众更方便、更快捷、更低成本地享 受政府服务，充分应用以互联网为核心的信息技术，通过互联网、呼叫中心、电 话、信息家电、移动通信等各种途径向社会提供全天候、全方位的政府服务嘲。是 政府应用信息技术提供公共服务的一种有别于传统公共服务的全新方式。 我们可以从理论基础、技术手段、应用范围、应用目标、服务对象与服务模 式等方面来理解电子化公共服务的内涵。电子化公共服务以新公共管理理论为基 础，是对传统公共行政理论、公共管理理论的继承与发展，是基于信息技术通过 i n t e r n e t 等计算机网络面向社会提供的一种公共服务。电子化公共服务与传统公 共服务不同，只是传统公共服务中的一部分，并非所有的公共服务都可以通过计 算机网络来提供。电子化公共服务是传统公共服务与电子政务相交叉的部分。电 子化公共服务的应用目标是面向企业、公众等提供公开、公平、高效、参与式的 公共服务。电子化公共服务对象与公共服务对象一致，与电子政务的服务对象则 不完全相同，突出了其“公共 的、面向政府外部的特点。电子化公共服务的对 象包括企业、公众，电子政务的对象还包括使用电子政务系统进行办公的政府公 务人员及其他政府机构。电子化公共服务的业务模式只包含g 2 b 模式与g 2 c 模 式。g 2 b 模式是指政府通过计算机网络与企业进行业务往来以及为企业提供各种 电子化的服务，主要包括面向企业的基础管理服务、面向企业的政策信息服务、 面向企业的经营服务、面向企业的税务服务、面向企业的管理与技术服务等等。 g 2 c 模式是指政府通过计算机网络为公众提供的各种电子化服务，主要内容包括 教育培训服务、电子化就业服务、电子化福利支付、电子化旅游服务，电子化交 4 第一章引言 通运输服务等等。1 1 2 2 电子化公共服务与电子政务 电子政务简称e - g o v e r n m e n t 或e g ，从技术、管理、服务等不同的角度来看 包含不同的含义。s p r e c h e r ( 2 0 0 0 ) 认为：“电子政务是政府运用技术手段来简化、 自动化政府与公民、政府与企业、政府与政府之间交易的一种方式 。m a r g e t t s 认 为，电子政务是“后现代主义 者( h y p e r m o d e r n i s t ) 或新公共管理的支持者所 倡导的理性治理模式，其实质是将“电子引入到政府治理中来，实现传统政府 一些不能完成的工作。用信息技术或者“计算机”来代替人的活动而发展起来的 政府组织形式，在政策的制定、群体决策等方面具有更强的能力。a l l e n 等认为 电子政务是“信息技术导向 公共管理过程的重新配置。加利福尼亚州地税局 ( 2 0 0 3 ) 给出的定义是：电子政务是政府的一种新业务模式，描述了政府如何同 其公民、商务合作伙伴及其他政府部门进行互动合作的关系。其目标是通过 i n t e r n e t 为纳税人、企业或商业合作伙伴提供简便的电子化服务，它为组织内部 或组织间的业务活动提供支持。渥太华大学政务中心r o y ( 2 0 0 1 ) 教授从政府服 务的角度定义电子政务即敏捷政务，是一种能更好地驾驭信息、通讯和社会技术 来强化公众服务的政务模式。随着电子政务研究与应用的深入，人们对其概念的 认识更加全面和深刻，逐渐摆脱了单单从技术或管理、服务等角度认识的片面性。 基于长期对相关研究的跟踪与思考，可以认为，电子政务是指政府或公共组织利 用计算机网络技术，对组织结构、业务流程等进行优化和重组，在政府组织内部 建立办公网络系统和资源数据库，在政府组织之间及政府组织与市场组织、社会 组织之间建立协同办公网络，从而有效地提高政府办公效率、决策品质、管理水 平和服务能力的行政模式。嘲 根据上述定义，电子政务的内涵可以从以下方面来理解：电子政务是公共管 理理论实践的有机组成部分，“政务是核心和基础，“电子是手段和工具；变 革政府组织结构、优化政府业务流程，是电子政务成功应用的组织条件；建立政 府部门内部、部门间的协同办公网络，实现数据共享，是电子政务成功应用的技 术和物质条件；提高政府的办公效率、决策品质、管理水平和服务能力，是应用 电子政务的根本目标 电子政务包括多种模式。从业务关系上来看，电子政务包括四种主要模式： 政府与政府间的电子政务( 简称g 2 g 模式) ，通过政府机构间的e x t r a n e t 相互 5 电子科技人学硕士学位论文 联接；政府与企业间的电子政务( 简称g 2 b 模式) ，通过广域的i n t e r n e t 实现； 政府与公民之间的电子政务( 简称g 2 c 模式) ，通过广域的i n t e r n e t 实现； 政府与公务人员之间的电子政务( 简称g 2 e 模式) 。与电子政务相关的概念还包 括电子政务系统与电子政务技术。电子政务系统是指利用计算机技术和通信网络 技术，专门设计和开发用来支持政府行政的计算机信息系统。电子政务技术是指 支撑政府应用计算机网络进行行政的计算机技术、通信网络技术、软件开发技术、 数据管理技术等的总称。三者的本质区别在于：电子政务是一种行政方式，电子 政务系统是一种计算机软件系统，电子政务技术是一系列相关的信息技术。 相对于电子政务而言，电子化公共服务是电子政务的重要组成部分，电子政 务不仅提供公共服务，还具有政府管理、经济调节、社会监管等其他职能。目前， 大多数学者都把电子化公共服务看作是狭义上的电子政务。这说明了电子化公共 服务在电子政务应用中的地位，有利于从本质上对电子化公共服务进行深层认识。 但对两者概念不能准确加以区分，会带来理论上的混淆，甚至导致实践上的混乱， 因为只有建立在清晰概念基础之上的理论才能科学地指导实践。总的说来，两者 之间是存在明显区别的：从应用范畴来看，电子政务是政府行政的范畴，电子化 公共服务是公共服务的范畴，是电子政务的一部分；从职能的角度看，电子政务 包括政府管理、社会监管、经济调节、公共服务等职能，电子化公共服务仅指公 共服务职能；从业务模式的角度看，电子政务包括g 2 g 、g 2 b 、6 2 c 、g 2 e 模式， 而严格意义上的电子化公共服务只包括g 2 b 和6 2 c 模式。因此，不管从理论发 展上还是从应用实践上，很有必要对两者加以区分，并分别进行研究。 1 3 文献综述 1 3 1 国内外政府电子化公共服务评价研究综述 回顾目前与国内外政府电子化公共服务评价相关的文献，我们发现完全针对 电子化公共服务评价进行研究的文献很少，在电子化公共服务应用水平方面， b a k e r ( 2 0 0 4 ) 在其博士论文中，通过对3 0 个人口在一百万以上的县( c o u n t y ) 进行了问卷调查( 采用专家调查法) ，基于s t o w e r s ( 1 9 9 9 ) 的网站功能分析框架 ( 在线服务、用户帮助、导航、安全、信息架构、残障人群帮助) ，研究了县级政 府电子化公共服务的发展水平，包括总体水平、在线服务水平、用户帮助水平、 导航水平等。除此以外更多的研究均是对电子政务绩效，电子政务系统，政府网 6 第一章引言 站绩效评价的研究，然而无论是对电子政务绩效还是电子政务系统等的评价，其 核心都始终围绕着电子化公共服务。因此，综观所有这些相关资料来看，国内外 有关政府电子化公共服务评价的理论研究和实践探索，都是基于政府电子化公共 服务的主要窗口“政府网站”来反映政府电子化公共服务水平的，从评价范围、 评价角度等方面来看存在很大差异。作为世界最知名的咨询公司之一，a c c e n t u r e ( 埃森哲) 公司早在2 0 0 0 年就开始用其独有的评分系统对发达国家的电子政务进 行评分，并发布年度报告。订1 它主要是以“公共服务成熟度 为核心，并引入了客 户关系管理( c r m ) 的思想，对电子政务服务传递的复杂度进行评测，即注重改善 用户体验，强调以用户为中心提供政府服务；著名的咨询公司g a r t n e r 公司提出 围绕政府职能的根本作用进行评价，其中包括公民对电子政务提供的服务内容的 满意程度的评价；美国f o r e s e e 公司2 0 0 3 年9 月首次发布了电子政务满意指数。 该指数是在密歇根大学商学院、美国质量协会、c f i 集团及f o r e s e e 公司的共同努 力下，利用密歇根大学美国客户满意指数方法及在线调查技术获得。 从评价范围来看，国际上与政府电子化公共服务评价相关的研究成果大致可 以分为三类：国家整体电子化公共服务评价、中央级政府电子化公共服务评价及 地方级电子化公共服务评价等。 从评价角度来看，可以分为两类：“服务供给者角度 ( s u p p l ys i d e ) 和“服 务需求者角度( d e m a n ds i d e ) 。基于“提供者角度 的评价就是从政府的角度出 发，基于政府自己对用户需求的理解来设计评价属性。这类研究往往很少去收集 有关政府职员和市民真正需求的数据，而是通过调查网站来了解网站表现、信息 可得性等方面的情况。“需求者角度 评价则从用户( 包括市民、企业、旅游者和 政府职员等三类用户) 体验和需求的角度出发，采取与用户交互的方式来调查网 站、政府在线提供的各种要素( 包括信息内容、电子化服务等) 的使用效果，用户 对各项服务的感兴趣程度以及不使用某些服务的原因等方面的情况，从而以此来 评价电子化公共服务的质量与水平。 我国的电子化公共服务目前还处于较低的水平，有关电子化公共服务评价的 研究均着眼于比较容易衡量的信息技术或政府组织内部相关的评估指标，如：服 务器数目、使用网络人口数、纸张使用减少量、机关上网率、及公务人员电子信 箱数等。中国城市电子政务发展研究课题组( 2 0 0 4 ) 以我国内地3 3 6 个城市为调查 对象，对其中3 0 3 个城市的政府门户网站从在线服务力、在线应用力两个方面共 设置1 0 项指标进行了测评与排序。该评估有较大的影响力，但是只作了当年的评 估，缺乏持续性。赛迪顾问的研究范围最为广泛，已经持续了3 年的全国政府网 7 电子科技大学硕十学位论文 站排名工作。2 0 0 5 年其针对3 1 个省级政府、3 3 3 个地级政府、4 1 4 个抽样县级政 府的门户网站，从网上服务、政务公开、客户意识三个方面设置数十个二级指标 进行了绩效评估，2 0 0 6 年进一步改进指标体系，分为信息公开、在线办事、公众 参与三部分。赛迪公司的评估希望以一个统一简化的评估指标还涵盖全国的政府 网站，其考评的3 个一级指标基本涵盖政府门户网站的主要功能，是近年来最有 影响力的全国性政府门户网站测评。此外，“2 0 0 3 中国国际电子政务技术与应用大 会 于2 0 0 3 年9 一1 1 月在全国范围内组织开展了“最佳社会公众服务政府网站调 查活动”。针对各政府网站的上网内容、实用性、技术、互动性等方面确定了以下 评选角度：政务信息发布是否及时；政务信息的丰富、完整程度；网上办公是否 便捷、有效；互动功能完善与否等等。阻1 1 3 2 我国现有研究的不足 综观国内外相关研究文献，在相关概念的辨析上，存在一定不足。例如，电 子政务与电子化公共服务概念的差别，尽管两者的关系密切，但在应用目标、服 务对象、业务模式等方面均存在明显的区别。对两者不加区分地概而论，不利 于评价理论的进一步完善以及对应用实践的科学指导。从研究内容的深度来看， 针对政府电子化公共服务评价的学术研究不多见，它往往作为描述电子政务建设 发展现状的一种工具，本身的科学合理性很少受到关注。因而导致了现行的一些 电子政务绩效评价存在许多问题，不能适应新公共管理要求下的电子政务建设发 展的需要，具体、可操作方法的研究也较少。我国电子政务建设起步较晚，电子 政务绩效评价中有关电子化公共服务评价的研究虽然也取得了一些成果，但无论 在理论还是在实践上相对国外都很不成熟，政府电子化公共服务评价还处于探索 阶段，主要的问题体现在以下几个方面： 第一，从评价方法看，评价标准滞后，未建立统一、科学的电子化公共服务 评价指标体系，致使电子化公共服务评价的内容、方法、规定、要求等都不相同。 同时，也未建立一套相应的严格规范的评价程序。缺乏正确、科学的理论指导， 评价体系不具备良好的预测功能，而且大多数研究仅停留在评价政府网站的使用 和信息可获得性方面，而对服务功能、质量的有效性方面评价的研究还处于起始 阶段。对电子化公共服务质量由哪些方面构成，不同研究者的观点也不相同，评 价缺乏统一认识，这种偏重性使得各种评估结论无法进行比较，使得各种评价结 论无法横向比较，导致了评价的重复投入，造成了一定的资源浪费。 8 第一章引言 第二，从评价角度看，公众服务功能和公众满意的定位未能放在首位。目前， 国内从“提供者角度”出发的电子政务评价，往往不能有效地反映用户的需求和 体验，更不能适应电子化公共服务“面向用户 的发展趋势。“政府网站虽然是 政府自己办的，但不是自己办给自己看的，政府网站是为社会公众办的。 国1 目前 的多数评价，出于成本考虑，并没有将普通公众的使用意愿和满意程度考虑进来， 从服务产品质量评价视角进行测评的更是风毛麟角。本文认为，点击率和专家测 评并不能很好反映政府为其覆盖区域内的公众提供电子化公共服务的质量水平。 第三，从评价指标设计看，缺少严密的逻辑层次关系，使得指标所包含的信 息出现重复或遗漏。按照目标管理理论和k p i 理论，指标体系是总体目标的层层 分解，应体现出指标之间相互支持的逻辑关系，并突出关键指标。越是细化的指 标体系，就越容易让人按图索骥，因而造成只重视指标所涉及的表面现象。指标 选取重复出现，权重上也没有体现出指标的重要性。如美国布朗大学电子政务绩 效评估中使用的绩效指标从网站的五个特征进行选取和组织，权重也平均分配。 我国一些省市使用的电子政务绩效指标体系在风格与布朗大学相同，为了能够有 一个可运用于全国的统一评价指标，选取了可以最大程度覆盖和普适性的指标， 尽管在操作上大大节省了成本，但却忽略了部门特殊性。实际操作中，往往由于 部门特性，导致得分偏高或者偏低，使评估结果缺少说服力。n 帕 1 4 研究思路与结构 1 4 1 研究思路 本文针对现有政府电子化公共服务评价理论研究现状的不足之处，以及当前 我国电子化公共服务实践发展的迫切需要，分析借鉴国内外政府电子化公共服务 主流评价模式，针对我国电子化公共服务发展的特点和具体国情，将顾客价值理 论引入政府电子化公共服务管理领域，从顾客价值理论角度定义公众价值，详述 公众价值的内涵以及公众价值在政府提供电子化公共服务过程中的实现步骤和测 评，最终提出一个以电子化公共服务产品价值、公众成本，公众价值需求为维度 的基于公众价值的政府电子化公共服务评价模式。 1 4 2 研究结构 针对上述研究思路与目标，本文的主要内容包括： 9 电子科技人学硕十学位论文 ( 一) 国内外有关政府电子化公共服务主流评价模式的比较分析和经验借鉴； ( 二) 从顾客价值理论出发重新定义公众价值，详细阐述其内涵及其在政府 电子化公共服务过程中的实现步骤、测评流程等； ( 三) 提出基于公众价值的政府电子化公共服务评价模式的构想。 针对本文的主要内容，本文研究框架如下： 第一章，引言部分对本文研究的主题背景进行分析，提出论题的研究意义、 研究价值。并对公共服务、电子化公共服务，电子政务等紧密相关的概念进行界 定、辨析，详细阐述它们之间的区别与联系。简述国内外相关研究文献，总结分 析了国内外相关研究的进展与当前存在的不足之处，最后对本文的研究思路、研 究内容进行介绍。 第二章，论述基于公众价值的政府电子化公共服务评价模式的理论渊源。 第三章，对国内外政府电子化公共服务的主流评价模式进行对比分析，借鉴 国内外符合我国国情的电子化公共服务评价模式的有益经验。 第四章，在借鉴国内外政府电子化公共服务评价经验的基础上从“顾客价值 理论出发定义公众价值，阐述公众价值由此衍生出来的内涵以及公众价值在政 府提供电子化公共服务的过程中是如何实现与评价的，最后提出一个通过评价政 府电子化公共服务的公众价值来实现对电子化公共服务进行评价的电子化公共服 务评价模式。 第五章，为论文的结论部份。 1 0 第二章基于公众价值的政府电子化公共服务评价的理论基础 第二章基于公众价值的政府电子化公共服务评价的理论基础 2 1 新公共管理理论 “新公共管理”( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 理论，是以经济学为基础，以政府 与市场的协调为核心的公共管理理论。自2 0 世纪8 0 年代在英、美两国应运而生 后迅速扩展到西方各国，成为近年来西方公共行政理论中一个有巨大影响的流派。 特别是近年来，新公共管理理论成为了西方政府政策的主导思路。新公共管理理 论认为，无论是私营部门还是在公共部门，管理在本质上是一致的。n 新公共管 理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会 的关系进行定位，即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人 员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税 人 和享受政府服务作为回报的“顾客或“客户，政府服务以顾客为导向，注 重结果甚于规则n 引。总的来说，新公共管理理论的基本内容包括专业化管理、绩 效评价、项目预算、顾客导向、服务机构的分散化和小型化、公私竞争以及采用 私营部门的管理方式等七大方面，其始终以公共物品及服务的有效供给或“好的 治理 为核心主题。新公共管理理论与本文有关的观点主要有以下几个方面： 第一，新公共管理更加注重公共服务的产出和结果，力图提高公共服务的效 率和质量。与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府 活动的产出和结果，重视提供公共服务的效率和质量，为的是适应变化不定的外 部环境和公众不断变化的需求。 第二，新公共管理理论认为，政府应具备“顾客意识 。n 3 1 新公共管理理论改 变了传统公共行政模式下政府与社会之间的关系，强调“顾客至上，提供回应性 服务，即政府不再是官僚机构，而是负有责任的“企业家 。社会公众则是因向政 府纳税而享受政府服务作为回报的“消费者( 即顾客) ，政府服务应以顾客为导 向，满足公众不同需要，增强对公众需要的回应能力。在新公共管理视野中，政 府入则是富有责任心的“企业经理和经理人员 。新公共管理通过顾客调查、顾客 随访、社区调查、顾客联系，顾客联系报告等多种方式，征求公众对公共服务的 意见和要求，并测量其满意度。 电子科技大学硕士学位论文 第三，与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，新公共管理理论认为， 政府没有效率的主要原因在于缺乏竞争机制。新公共管理理论认为竞争有许多优 点：竞争能提高效率，即投入少而产出多；竞争可以打破垄断，迫使公营的( 或私 营的) 垄断组织对顾客的需要做出反应，进而实现“消费者主权”与“公众主权”； 竞争可以鼓励革新，激发公职人员的创造性；竞争还可以提高公共部门内部公职 人员的自尊心和士气。新公共管理希望在公共部门与私人部门、公共部门与公共 部门之间展开竞争，从而打破公共服务供给的垄断性，提高公共服务供给的效率 和质量。因此，它主张用市场的力量来改造政府，在公共部门中引入市场竞争机 制，取消公共服务的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，进而在公 共部门与私营部门之间、公共部门机构之间展开竞争，以缩小政府规模，提高政 府工作效率。 本文认为，首先，电子政务是以公民为中心的公共管理，电子政务的实施大 大提高了政府服务的质量和效率，使得管理价值观念发生了许多转变：由过去的 以公共管理机构为中心，公共管理机构以社会“主人身份通过治民活动来实现 对社会的控制，转变为以公民社会为中心，公共管理机构以社会“仆人 身份通 过提供有效服务来满足公民社会性需求使自己得以生存；公共管理机构由追求部 门利益转向追求社会公共利益；由过去的“替民作主 观念转向“由民作主观 念；由过去的关注公共管理机构工作效率转向关注公众利益、公众价值的实现及 公共管理机构服务的满意度。n 3 1 其次，在新公共管理理念的指引下，电子政务的建设方向推动了政府公共管 理职能的服务化，不再将对具体事务过程的管理作为自己的工作中心，而更多地 “关注政府实施的各种计划、项目的有效性，表现出了一种目标导向的趋势。而 这个目标的具体表现就是“顾客需求、“顾客价值”的满足程度。社会公众作 为“纳税人 可以看作是享受政府服务作为回报的“顾客 ，基于公众价值的电 子化公共服务评价模式同样是以“顾客( 公众) 为导向、为主体的评价模式。 该评价模式提出的主要目的正是为了提高我国政府电子化公共服务的质量和效 率。 此外，电子政务发展建设初期，常常会出现盲目投入，不注重结果与产出的 情况。而基于公众价值的政府电子化公共服务评价模式中包含的公众成本，公众 价值需求两个维度均反应出了注重效率与质量的思想。并且，在一个大国经济发 展初期，地方政府之间的竞争对经济的启动与发展具有重要和直接的作用，经济 发展到一定阶段后，地方政府间的竞争将逐渐转向公共产品供给的质量和数量方 1 2 第二章基于公众价值的政府电子化公共服务评价的理论基础 面。地方政府通过提高公共产品质量，可以创造更为良好的投资环境。顾客价值 原本是企业竞争力提高的关键因素，将顾客价值理论引入电子化公共服务评价领 域同样可以起到提高我国政府综合竞争力的作用。因此本文认为基于公众价值的 政府电子化公共服务评价所要解决的问题与上述新公共管理理论的观点基本上是 相符合的。 2 2 顾客价值理论 2 2 1 顾客价值的定义、内涵与评价 2 0 世纪5 0 年代，彼得德鲁克曾经指出，顾客购买和消费的绝不是产品，而是 价值。他认为顾客对价值的感知对企业绩效具有决定性影响。2 0 世纪9 0 年代之后， 顾客价值( c u s t o m e rv a l u e ) 成为了西方营销学者和企业家共同关注的焦点领域。 有关顾客价值的定义、特征，内涵问题，西方学者从自己的研究角度出发提出了 众多不同的观点。最早对顾客价值进行系统研究的是泽瑟摩尔，他通过对大量顾 客进行调查分析，从顾客心理角度出发，将顾客对价值的表达作了一个全面的概 括：“顾客价值即顾客感知的价值，是顾客从产品或服务中感知到的效用与获取时 所付出的成本进行权衡后对产品或服务效用的综合评价。一该定义总结出顾客对价 值的四种理解：一，价值就是低廉的价格；二，价值就是我想从产品中获取的东 西；三，价值就是我付钱买回的质量；四，价值就是我的全部付出所能换回的全 部。【l 町美国学者格利( g a l e ) 则将其视作“通过相对价格进行调整后一的市场感 知质量。n 引美国学者巴茨( b u t z ) 等人则把价值定义为顾客与供应商之间所建立起 来的一种感情联系或者纽带。m 1 伍德鲁夫( w o o d r u f f r o b e r t b ) 则是从顾客价值 认知变化的角度阐述顾客价值的，他认为顾客对价值的认知是随着时间而变化的， 顾客价值是顾客的一种感知偏好，是顾客对产品或者服务特性、绩效特性和使用 结果的一种评价。7 1 我国董大海教授则认为，顾客价值是顾客在购买和使用某一 个产品的整个过程中对所获得的效用与所付出的成本的比较。n 町 由此可见，有关顾客价值的不同的定义和描述很多，人们对顾客价值的概念 虽然存在一些分歧，但也存在一些共性。例如，顾客价值体现在产品与服务中； 顾客价值是顾客的一种感知，这种感知并不能由企业或其他利益相关者客观决定； 企业站在顾客的角度看待产品和服务的价值；顾客感知过程常常包括顾客所得( 如 质量、利益、效用) 与顾客所失( 如价格、时间、精力、机会成本、学习成本和维 电子科技大学硕+ 学位论文 修保养成本) 之间的权衡。 有关顾客价值的评价模型可以分为以下四种基本模式：价值工程法、利得利 失法、s e r v q u a l 模式法和顾客价值图法。 ( 1 ) 模式一：价值工程法 价值工程法是利用价值工程中价值的构造方法来评价顾客价值，即用企业所 提供的产品或服务给顾客带来的效用与顾客为此所付出的成本的比值来界定顾客 价值。n 町其基本评价模型为： f ， c v = 署 ( 2 1 )