（行政管理专业论文）基于城乡一体化管理的浙江省水务管理体制改革研究.pdf

a b s t r a c t t h em e a n i n go ft h ew a t e rm a n a g e m e n ti n c l u d e su n i f i e dm a n a g e m e n to fu r b a n a n dr u r a lw a t e rr e s o u r c e s ，s u s t a i n a b l er e g i o n a lw a t e ru s et oh e l pw i t hs u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n to fu r b a na n dr u r a le c o n o m i e sa n df l o o dc o n t r o l ，w a t e rs o u r c e ，w a t e r s u p p l y , w a t e ru s e ，w a t e rs a v i n g ，d r a i n a g e ，s e w a g et r e a t m e n t ，t h em a n a g e m e n to f f a r m l a n dw a t e rc o n s e r v a n c ya n dw a t e ra n ds o i lc o n s e r v a t i o n t h ec o r eo fw a t e r m a n a g e m e n ti su n i f i e dm a n a g e m e n to fu r b a na n dr u r a lw a t e rr e s o u r c e sa n di n t e g r a t e d m a n a g e m e n to fw a t e r - r e l a t i v ew o r k i t st e c h n o l o g i c a lb a s i si st h a tw a t e rr e s o u r c ei s b a s e do i lf i v e rb a s i ni st h es y s t e m a t i c a lm a n a g e m e n t t h es t r u c t u r a lr e f o r mo fw a t e rm a n a g e m e n ti nz h e j i a n gp r o v i n c eh a ss e v e r a l k i n d so fm o d e si nd i f f e r e n tr e g i o n s ，d u et o d i f f e r e n tp r a c t i c a ls i t u a t i o n sa n di n t e n t i o n s i nd i f f e r e n tr e g i o n s f o re x a m p l ei nj i a x i n g ，s h a o x i n ga n dn i n g b ot h e yd i d n tc h a n g e f u n c t i o no fa d m i n i s t r a t i v ec o n t r o lb u tt om a r k e t i z ea n du n i o n i z ew a t e r - r e l a t i v e e n t e r p r i s e s a n di nz h o u s h a nf u n c t i o no fa d m i n i s t r a t i v ec o n t r o lw a sm o d i f i e da n d m a r k e t i z a t i o nw a se n c o u r a g e d d i f f e r e n tm o d e sh a v es u c c e s s f u le x p e r i e n c ea n d q u e s t i o n si n d e e d t h es t r u c t u r a l r e f o r mo r i e n t a t i o ni st o u n i f yw a t e rr e s o u r c e m a n a g e m e mi nu r b a na n dr u r a l a n dt h et o pp r i o r i t y i st om o d i f ys y s t e ma n d m e c h a n i s mo fm a n a g e m e n t k e y w o r d ：w a t e rr e s o u r c em a n a g e m e n t ；i n t e g r a t i o no fc i t ya n dc o u n t r y s i d e ；z h e j i a n g p r o v i n c e ；t h es t r u c t u r a lr e f o r mo fw a t e rm a n a g e m e n t h 2川56 3坩jim 7ii-肿y 目录 摘要i a b s t r a c t i i 1 j 争论1 1 1 研究背景与意义1 1 2 主要内容4 1 3 研究方法4 2 国内外已有研究述评。6 2 1 关键词解释6 2 2 国外水务管理体制研究8 2 3 国内水务管理体制研究1 4 3 浙江省水务管理体制改革的进展与模式1 9 3 1 调整行政管理职能模式1 9 3 2 成立水务企业模式2 4 3 3 行政职能调整与水务企业市场运作并重模式3 3 4浙江省水务管理体制改革的经验与不足3 7 4 1 浙江水务体制改革的经验3 7 4 2 浙江省现行水务体制存在的问题3 9 5 推进浙江水务体制改革的对策与建议4 5 5 1 确立城乡水务一体化管理体制4 5 5 2 完善水务管理相关的政策法规体系4 8 5 3 深化水务企业市场化经营管理改革4 9 5 4 完善多元化的水务投融资制度5 0 5 5 完善水价形成机制5 2 5 6 提高公众参与和监督管理能力5 3 参考文献 浙江大学博( 硕) 士学位论文 导论 l 导论 1 1 研究背景与意义 2 0 0 3 年l o 月召开的中共十六届三中全会提出了科学发展观，并把它的基本 内涵概括为“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会 和人的全面发展”，坚持“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统 筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”。以人为本是科学发展 观的核心和本质，是一切工作的出发点和归宿。坚持以人为本，就是要一切从人 民群众的需要出发，实现人民群众的根本利益，让发展的成果惠及全体人民。水 务事业是社会经济发展的命脉，是为人民提供生产和生活用水的基础事业。科学 发展观是我国全面建设小康社会和实现现代化的根本指针，也是当前水务管理体 制改革与发展所必须遵循的重要指导思想和基本原则n 3 。 水在经济社会发展中具有重要的战咯地位。众所周知，水是人类社会赖以生 存和发展的不可替代资源。水资源是基础自然资源，同时又是战略性经济资源， 是一个国家综合国力的有机组成部分。2 0 0 2 年在南非约翰内斯堡举行的可持续 发展世界首脑会议上，水被列为可持续发展的五大世界性课题之首乜3 。展望将来， 水资源正日益影响全球的环境与发展，甚至可能导致国家间冲突。探讨2 1 世纪 水资源的国家战略及其相关科学问题，是世纪之交全球共同关注和各国政府的重 点议题之一 目前，我国的发展战略正处在历史的转折阶段，从经济增长优先战略转向可 持续发展战略，从工业化优先转向城市化优先战略。在向现代化迈进的重要时期 中，水多、水少与水环境污染三大问题，已日益成为主要的瓶颈因素，我国的水 资源面临着严峻的形势和挑战d 1 我国水资源面临的主要问题有： ( 1 ) 人均水资源严重短缺 我国是一个水资源短缺的国家，虽然淡水资源总量居世界第六位，但是人口 众多，人均占有量相对匾乏。按2 0 0 4 年人口计算，我国人均水资源量占有量只 有2 1 8 5 m 3 年，不足世界人均水量的1 4 ，在世界排第1 1 0 名，己经被联合国列 为1 3 个贫水国家之一2 0 世纪末，全国6 0 0 多座城市中，已有4 0 0 多个城市存 浙江大学博( 硕) 士学位论文导论 在供水不足问题，其中比较严重的缺水城市达1 1 0 个h 1 。因为缺水每年给城市工 业生产造成数千亿元的损失，水资源己成为我国国民经济发展的“瓶颈”。 ( 2 ) 水资源污染相当严重 改革开放以来，我国城市化进程开始加快。随着城市数量的增多和规模的扩 大，我国城市生活污水排放量也急剧增加，在1 9 9 9 年首次超过工业污水排放量， 同时，随着工业的高速发展，大量的工业污水也排入自然环境。双重污染加大了 水源污染程度据全国1 1 8 个大中城市的水质监测数据分析：8 6 的城市河流受 到了不同程度的污染，高达6 4 4 的城市地下水受到严重污染，3 3 的城市地下 水受到轻度污染，仅有2 5 ( 仅3 个) 城市的地下水尚未受到污染，这是一组 触目惊心的数字晦1 水源污染不仅进一步加剧了本来十分紧张的水资源缺乏状 况，而且还威胁到城乡居民饮水安全和身体健康。 ( 3 ) 水资源浪费问题非常突出 我国很多地区的水价偏低，不能体现水资源的稀缺性，这是造成我国水资源 浪费严重的主要原因之一。水价偏低导致了用水者对水的价格不敏感，节水观念 极其淡薄，造成了用水的极大浪费。我国在农业用水效率方面比较落后，目前我 国大部分地区仍采取传统的大水漫灌方式，灌溉水有效利用率比较低。 ( 4 ) 水早灾害频繁发生 9 0 年代以来，我国水旱灾害频繁发生，给国家经济和人民财产造成了严重 损害据统计，平均每年因洪涝灾害造成的经济损失约为1 2 0 亿美元，因干旱带 来的经济损失约为3 5 0 亿美元，因水和大气造成的污染，经济损失为5 4 0 亿美元。 以上这三大灾害合计年均经济损失己达1 0 0 0 亿美元，占全国每年g d p 的1 5 左右嗍 随着经济的进一步发展，人口增加，城镇化进程的加快，对水安全的要求必 将提高，对水资源的需求还将进一步增加据专家预测，到2 0 5 0 年我国用水总 量将达到8 0 0 0 亿立方米，比目前的供水量要净增2 2 0 0 亿立方米，从总体来看， 我国缺水的整体态势将十分严峻n 1 。因此，优化水资源配置和加强水务管理，既 是长期任务，又十分紧迫。 然而，当前我国水务管理体制中管理权限的分散化直接导致了水资源事业的 低效率运作长期以来形成的“一龙治水，多龙管水”的管理状况，导致了水源地 2 浙江大学博( 硕) 士学位论文 导论 不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用，工作交叉，责 任不清，政企不分，效益不佳；水源和输水污染责任不清，地下水超采致使地面 沉降无法有效解决受自我利益的驱动而忽视了社会效益和外部效益，如大量砍 伐森林、破坏植被导致土地沙化，水土流失严重。水源地或处于上游的用水户， 浪费水源，不注意保护水质，给下游用水户造成缺水和水质污染睛1 。 由此可见，目前我国的水务管理工作，无论是理论上还是实践上，都与现实 的要求相差甚远。改革创新观念，深化水务管理改革，理顺体制，创新机制，健 全法制，强化水资源的社会管理和公共服务职能，提高水务依法行政和服务经济 社会可持续发展的能力，已经迫在眉睫阳1 。在此背景下，开展水资源管理系统研 究，系统总结水务管理的知识体系，加速水务管理体制的理论创新和实践创新， 有着重要的理论和现实意义 浙江省地处东南沿海，降水丰沛，全省多年平均降水1 6 0 4 m m ，水资源总量 9 3 7 亿m 3 但随着经济社会的快速发展，在水资源开发利用与管理方面的f q 题 越来越突出浙江省在水资源供需方面的矛盾主要表现在： ( 1 ) 水资源在空间分布上与人i ：1 、耕地、经济分布不匹配，经济社会发展 相对滞后的山区降水量较大，经济社会发展速度相对较快的沿海平原地区降水量 较小，这一“剪刀差”还存在着扩大的趋势。 ( 2 ) 城市化进程加快，工业与生活用水量迅速增长，而农业用水比例相应 降低，引起了城乡水资源配置问题和用水矛盾。 ( 3 ) 随着城市与工业用水量的增长，废污水排放也不断增加，引起江河湖 库水质下降，特别是平原河网地区，水体流速缓慢，自净能力较弱，加上人口密 集，水污染较为严重。 ( 4 ) 浙江省地形复杂，降水集中，人口密集，单位面积经济总量较大，洪 涝灾害带来的损失不容忽视。 与此同时，浙江省在水资源的统一管理上也还存在比较突出的问题。水资源 管理是一个大系统，从水资源开发利用来看，水源、制水、供水、污水处理、水 资源保护，是水资源开发利用大系统的各个子系统；从水的循环讲，地表、地下， 城市、农村，工业、农业，都是水资源系统的各个子系统，相互紧密联系，无法 分割；从水质水量的角度看，质与量是水资源的两个固有属性，两者相互依存， 浙江大学博( 硕) 士学位论文 导论 相互作用。从系统的观点出发，各个子系统之间的协调性，是系统效率的关键。 由于历史原因，浙江省目前在上述各个方面的管理都存在不同程度的分割。水资 源开发受生态、经济、技术、社会等条件的制约。世乔银行的咨询专家曾尖锐地 指出，中国现行的水管理体制，不足以应对严重的水资源短缺及水污染的挑战。 因此，通过体制创新，实行水务一体化管理，提高水资源的使用与配置效率，成 为当今解决水资源问题的焦点n 引。 1 2 主要内容 本文着重进行实证研究，针对浙江省不同水务改革模式，分析其产生的背景、 改革的动因、改革的实效、改革的不足和问题，从理论与实践相结合出发，探索 思考以水资源城乡一体化管理为目标的浙江水务体制改革的方向和主要途径及 应该注意的问题，提出相应对策建议。 本文主要的研究内容是： ( 1 ) 以国外的水务管理体制为例，分析这些国家不同的水务管理体制机制、 特点，及其可以供我国水务管理加以学习和借鉴的经验 ( 2 ) 对水务的相关概念进行界定，并指出水务管理的内容。比较分析我国 传统的水务管理体制和城乡一体化的水务管理体制，分析传统管理体制的弊病和 现代水务体制的优势。 ( 3 ) 分析浙江省水务管理体制改革的现状和典型模式，总结其改革实践和 经验做法。 ( 4 ) 针对目前浙江省水务管理工作所存在的问题，提出对深化浙江省水务 管理体制改革的对策和建议。 1 3 研究方法 本文主要从可持续发展理论、公共管理学、环境管理学、水文与水资源等基 础理论着手分析，围绕中国水资源可持续发展战略，运用国内外理论研究成果， 积极借鉴国外相关管理经验，结合水务管理体制中存在的问题，以浙江省水务管 理体制改革典型市县为例，分析浙江省在推进水务一体化体制改革中的问题及对 策建议。文章采用了以下研究方法： ( 1 ) 比较研究 4 浙江大学博( 硕) 士学位论文 导论 对国内外以及浙江省已经推行的不同水务管理模式进行比较分析，分析不同 模式的成功经验。 ( 2 ) 整体研究和局部研究相结合 从整体上分析我国的水务管理体制，同时结合浙江省局部地方水务管理体制 改革的实际情况，最终分析水务管理改革取得的成效及存在的问题。 ( 3 ) 理论研究和案例分析相结合 本文借助于水务管理体制的相关知识，同时结合国内外水务管理模式的有益 启示和浙江省水务管理的实际状况，最终提出基于城乡管理一体化的浙江省水务 管理体制改革的对策和建议。 浙江大学博( 硕) 士学位论文 国内外已有研究述评 2 国内外已有研究述评 2 1 关键词解释 2 1 1 水资源 水资源一词由来己久，随着社会的发展其内涵不断丰富。美国内务部在1 8 7 9 年设立了地质调查局( u s g s ) ，1 8 9 4 年设立了水资源处( w r d ) ，主要任务是 测量和记录地表水和地下水。1 9 6 5 年成立水资源理事会( w r c ) ，协调各部门有 关水资源的规划、管理和开发工作，定期进行水资源评价活动1 9 7 2 年成立的 国际水资源协会( i w r a ) ，主要活动内容是解决水资源规划、开发、管理等方 面的科学技术问题，包括水资源工程施工和管理运行，防治水旱灾害等 h i 1 9 7 7 年联合国教科文组织( u n e s c o ) 建议“水资源应指可资利用或有可 能被利用的水源，这个水源应具有足够的数量和可用的质量，并能在某一地点为 满足某种用途而可被利用”1 1 2 o1 9 8 8 年简明大英百科全书把水资源定义为 “地球上所有的( 气态、液态或固态) 天然水”。1 9 9 9 年不列颠百科全书定 义水资源为：“地球上存在的不论属于哪种状态( 液态、固态或气态) ，对人类有 潜在用途的天然水体。”国内对水资源的概念也有不同见解。( ( 中国大百科全书 ( 气科学、海洋科学、水文学卷) 的定义是“地球表层可供人类利用的水，包括 水量( 质量) 、水域和水能资源，一般指每年可更新的水量资源n 1 9 8 7 年 出版的中国农业百科全书( 水利卷) 定义的水资源为“可恢复和更新的淡水 量”并根据水资源的更新周期把其分为两类，一类是永久储量，它的更新周期 长，更新极为缓慢，在利用这类水时，水的利用消耗不应大于它的恢复能力；另 一类是年内可恢复储量，它是参与全球水循环最为活跃的那一部分动态水量，并 可逐年更新，在较长时间内可以保持动态平衡，即为人们通常所说的水资源n 钉。 ( 辞海的水资源条目为能得到恢复和更新的淡水量。但1 9 9 2 年出版的中国 大百科全书( 水利卷) 则仿照不列颠百科金书的提法，将水资源定义为自 然界各种形态的天然水。可供评价的水资源是指可供利用的水资源，即具有一定 的数量和可用的质量，并在某一地点能够长期满足某种用途的水资源n 引。中国 水利百科全书中关于水资源的定义与中国大百科全书( 水利卷) 相似贺 6 浙江大学博( 硕) 士学位论文国内外已有研究述评 伟程认为水资源为可供人类直接利用，能不断更新的天然淡水，主要指陆地上的 地表水和地下水n 朝。 从这些对水资源的不同定义及内涵的解释可以看出，其差别主要在于对水资 源范围认识不同。广义的概念和定义一般忽略水资源的时间、空间和数量、质量 的差别，如不列颠百科全书、( ( 中国大百科全书、刘昌明，曲耀光、陈梦熊 等的观点；狭义的概念和定义则考虑了水资源的时间、空间和数量、质量的限制， 强调在现有人类社会经济和技术条件下能被人类利用和对人类有价值的水，如 u n e s c o 、张家诚、黄万里、曲耀光、施德鸿、陈家琦等的观点沈大军根据自 然资源的定义及综合以上各家的观点，认为水资源是能够被人类开发利用并给人 类带来福利、舒适或价值的各种形态的天然水体，从人类社会发展的过程看，不 同时代和不同地点的水资源的范围、种类、数量、质量等不同；广义上，地球上 一切形态的水都有可能被人类利用；狭义上，在现有社会经济技术水平的限制下， 主要是指赋存于地球陆地的淡水水体n 7 1 本文研究的水资源的概念沿用了1 9 7 7 年联合国教科文组织( u n e s c o ) 的 定义，即“水资源应指可资利用或有可能被利用的水源，这个水源应具有足够的 数量和可用的质量，并能在某一地点为满足某种用途而可被利用”。 2 1 2 水务管理 水务管理是指对所有涉水事务，包括水资源的开发、利用、节约、保护等进 行管理的具体行为n 射。对于我国现阶段来说，水务管理的内涵可以概括为在水资 源统一管理的前提下( 包括水资源规划、配置、节约、保护统一管理) ，对涉水 行政事务统一管理。即要对城乡水资源进行统一管理，以区域水资源可持续利用 为城乡水资源可持续发展提供保障，对辖区范围内防洪、水源、供水、用水、节 水、排水、污水处理与回用以及农田水利、水土保持乃至农村水电等涉水行政事 务的统一管理。水务管理体制的核心是城乡水资源统一管理和涉水事务一体化管 理，其科学基础是水资源以流域为基础的系统管理思想。 2 1 3 水务管理体制 水务管理体制是指国家为管理和监督全社会水事活动、保证各方面合法权 益、实现水资源可持续利用和对水务行业有效管理而在机构设置、职权划分等方 面建立的组织体系和权限划分的制度。2 0 0 2 年修订的中华人民共和国水法 7 浙江大学博( 硕) 士学位论文 国内外已有研究述评 规定了国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。国务院水 行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作n 钔。国务院其他有关部门按照国务 院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作 县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定 的职责分工，负责有关的水资源管理工作，从而界定了目前我国水务工作的管理 主体。 2 2 国外水务管理体制研究 世界各国水资源管理体制不尽相同，主要与本国实际情况密切相关，取决于 水资源自然条件、经济社会发展水平、水资源开发利用程度、水资源需求及水资 源管理面临的实际问题等等。 欧州、北美、澳州等发达国家从其水资源开发利用的历史看，已经完成了防 洪、供水、排水、污水处理等以基本建设为主的工程治理阶段。经济和技术的发 展已经使工业生产从高耗水、高污染过渡到节水型、清洁生产型。没有或者很少 人口增对水资源供需带来的压力。城市生活和工业污染已经得到有效管理和治 理。此外，由于完全的市场经济体制，供水和排水等行业产业化、市场化运营程 度高。因此政府的主要职能是水资源的管理，水资源、水生态与环境的保护。政 府管理的一个明显特点是，中央对水资源不同方面的管理可能设有不同的部，但 是到了地方，在公共事务管理方面，将涉水事务的行政监督、技术规范规程标准 执行的监督管理，由统一的管理机构进行管理乜0 1 这些国家大量是在联邦、州和 地方一级层面上，由有关的部委根据法律规定，各自负责规定的水资源管理职责。 发达国家城市大多建立了统一的机构管理城市水资源，取得了好的实践效果。如 法国、英国、德国、荷兰等，得到联合国的肯定和推荐。 以下简要介绍美国、德国、荷兰、南非、澳大利亚的水资源管理体制。 ( 1 ) 美国 美国在水资源管理上实行以州为基本单位的管理体制，在水资源管理方面目 前尚无全国统一的水法，以各州白行立法与州际协议为基本管理规则，州际间水 资源开发利用的矛盾则由联邦政府有关机构( 如垦务局、陆军工程师兵团、流域 管理机构) 进行协调从管理体制上来讲，环境保护由国家环保局负责，而水质 监测由地调局负责。州以下分成若干个水务局，统一管理供水、排水、污水处理 r 浙江大学博( 硕) 士学位论文国内外已有研究述评 及回用等涉水事务船。随着人口的增加，经济的发展，水务局的职能已不拘限于 单纯的供水，而是统筹考虑工业、农业、服务业及生态用水需求，统一规划调度 外来供水、区域内地表水、地下水以及废污水处理回用，以保障区域经济社会发 展的需要。尽管水务局不是政府部门，但州立法赋予其管理权限，对区域水资源、 水环境负总责，使美国的水资源在一定程度上实现了统一管理。 ( 2 ) 德国 德国环境自然资源保护和核安全部对供水( 水量、水质) 、排水( 含污水处 理) 等水务工作实行统一管理1 9 8 6 年以前，德国政府的环境事务还是由三个 部分共同管理。他们分别是内务部、农业部、健康部。1 9 8 6 年6 月6 日，联邦 政府成立了环境自然资源保护和核安全部。从此，环境部开始行使有关职权。但 是内务部从负责安全的角度仍然对灾害的救援负有责任如洪水的灾害。 具体由中央和地方分级管理，共分为四级。 第一级，即国家级，主要进行宏观领导，负责制定法律法规及有关政策，制 定( ( 国家水务法，在用水、排水、污水处理等方面规定总的框架和基本原则； 第二级，联邦各州根据( ( 国家水务法) ) 基本原则，结合本州情况做出详细的 规定，作为各州的实施细则颁布执行； 第三级，各州的地方水务部门，其职责就是贯彻国家法律法规，负责本地区 污水处理和供水管理； 第四级管理体现在各类水务协会，他们有着明确的具体任务，如鲁尔区协会， 负责鲁尔河流域供水和污水处理 ( 3 ) 荷兰 除了一些大型河流，比如菜茵河、马斯河由中央政府管理外，其他河流都由 各省管理，各省也负责地下水水质和水量的管理。在行政体制上，水资源管理归 口在国家交通、公共工程和水资源部，包括水利工程建设、调度、防洪、供水以 及污水处理、水环境治理等口幻。国家设的环境部负责环境立法以及土壤、大气环 境工作，不参与水污染防治、水环境管理工作因此，在水资源管理和水环境管 理工作中，职责明确、工作有效。通常所说的“一龙治水”在荷兰长期以来一直是 成功、有效的 省政府水利局负责制定区域和地方的地表水和地下水的战略规划，制定省的 水管理计划，负责地下水的管理，确定水董事会的防洪和水管理任务，确定非国 9 浙江大学博( 硕) 士学位论文国内外已有研究述评 家管理的水体的功能，还负责组建水董事会。当市政府、居民、公司与水董事会 发生矛盾时，省政府负责裁决。 水董事会是一个历史悠久的基层水管理组织，始建于中世纪，是一个非政府 的公共的、经济独立自主、自负盈亏的组织。主要任务是：( 1 ) 防洪排水：负责 堤防的建设和维护管理，农田和运河的排水。( 2 ) 水管理：包括水量和水质的管 理。主要是地表水水量的管理，地表水排污许可证的监督管理和污水处理厂建设 与运行管理，控制水污染，改善地表水水质。( 3 ) 有的水董事会还负责内陆水道 和道路的管理。水董事会必须根据国家的水管理法来制定水管理计划以及家庭生 活污水和工业废水处理的水质控制计划，并负责污水处理厂的建设运行。水董事 会不负责饮用水的供应，另有供水公司承担。地下水则由省政府管理。 市政府的职能是：将城市积水排到运河里去，建设和维护污废水收集系统， 将收集到的污废水送到水董事会管理的污水处理厂进行处理。 ( 4 ) 南非 南非水资源管理按国家、区域和地方三级管理，管理部门分别是水利林业部、 水委员会( 相当于我国的流域机构) 及地方政府。 南非国家一级的水资源管理机构是水利林业部，负责全国水资源政策、战略、 总体规划等的制定；水委员会负责区域水资源的管理、发展、保护、使用和控制； 地方政府负责向社区提供供水服务。 ( 5 ) 澳大利亚 澳大利亚水管理大体上分为3 级，但基本上以州为主，流域与区域管理相结 合，社会与民间组织也积极参与水管理事务。 成立于1 9 6 3 年的水资源理事会是该国水资源方面的最高组织，由联邦、州 和北部地方的部长组成在制定全国水资源评价规划，研究全国性的关于水的重 大课题计划，制定全国水资源管理方法、协议、制定全国饮用水标准，安排和组 织有关水的各种学术会议和学术研究等方面做了很多工作。墨累河委员会和雪山 工程委员会也是联邦所属的两个重要的水利水电管理机构1 。 澳大利亚各州对水资源管理是自治的，各州都有自己的水法及水资源委员会 或类似的机构，基本职责是根据水法负责水资源的评价、规划、分配、监督开发 利用，建设州内所有与水有关的工程，如供水、灌溉、防洪、排水、河道整治等。 按照澳大利亚水工业改革战略框架，到1 9 9 9 年底，所有州和地区都已采取 l o 浙江大学博( 硕) 士学位论文 国内外已有研究述评 行动将管理、调控和供水服务职责分开，灌区已对组织机构进行了重大调整，多 数州对灌区进行了私有化或公司化。指定商业委员会以及逐渐把重大管理职责交 给用户，强化了部门的商业化工作重点，使许多地区的工作效率得到提高。逐渐 下放制定水价和投资决策的权力，使用户对资产管理问题及价格、服务相协调的 认识更加清楚。 澳大利亚供水管理部门的业务范围包括水的供给和废水处理两大部分。这些 基础设施建设的投资以往主要是靠政府拨款。但随着城市用水和工业用水的大量 增加，加之过去修建的工程有的已老化失修，需要投入新建改造的资金越来越多， 对此，沿袭过去的办法，政府财力难以承担。近年来，联邦政府和各州均探索实 施了改革的办法，总的思路是，谁投资、谁拥有、谁管理、谁受益，可以转让， 以吸引私人部门投资，让私人部门在发展供水和废水处理设施，特别是中小设施 中发挥越来越大的作用。按照这一思路，各级政府对供水和废水处理设施的投资 均比以往大幅度减少。政府的经济资助的减少也促进了工程建设方式的改革。 1 9 9 7 年，澳大利亚的各个供水业主，在工程建设前，其工程设计都要由水主管 部门提供咨询，并对设计和实施实行总承包，以保质保量完成建设任务，满足运 行管理的要求据维多利亚自然资源与环境局介绍，这项改革办法与过去设计、 施工分开承包比较，一般可节约3 0 的投资。 目前供水单位大体上可分为3 种模式：一是政府控股的水厂和废水处理厂； 二是基本上已私有化的公司；三是政府作为公用设施管理，同时又搞经营。无论 哪一种模式，对于各个用水户均讲究按成本收费，符合市场经济规律，差别仅在 于有的已经完全实行，有的还正在向这个方向努力。 澳大利亚全成本回收的主要项目是：供水和废水处理厂运行、维修费用，行 政管理费用，水库、渠道、管道、下水道等基础设施的维修费用，资产折旧费和 环境保护费。至于各个供水实体的水价，政府不加干预，也不能由供水单位自定， 而是由一个独立定价的管理机构在充分考虑供水经营单位利益和民众承受能力 的基础上合理确定 从澳大利亚供水业经营管理的总体情况看，效果是好的，绝大多数做到了自 给有余，只是农业灌溉水费相对差一些 上述水务一体化管理起源于欧州、北美、澳州等发达国家，这些国家采用的 主要方式是，在公共事务管理方面，将涉水事务的行政监督、技术规范规程标准 浙江大学博( 硕) 士学位论文 国内外已有研究述评 执行的监督管理，由统一的管理机构进行管理，这些国家大量是在联邦、州和地 方一级层面上，由有关的部委根据法律规定，各自负责规定的水资源管理职责。 如荷兰对水资源进行管理的行政机构在国家层面上主要是交通、公共工程和水管 理部与规划、建筑和环境部，交通、公共工程和水管理部主要职能是水资源管理、 地表水水质管理和地下水管理，规划、建筑和环境部主要职能是环境管理和饮用 水供水管理，但是在省和地方一级，这两个部门的职能都集中在同一个政府部门 水务委员会，从而避免了涉水事务管理职能的交叉和矛盾；美国加利福尼亚 州对水资源进行统一管理的是加州委员会和加州水资源局，水委员会负责水权管 理和发放排污许可证，编制各地区水资源保护规划。水资源局是水委员会的执行 机构，负责水资源规划与水有关的公共安全、水工程的建设和运行，在水资源管 理局内按水源、供水、排水和污水处理等管理对象设置各职能处室。 世界各国都十分重视城市水务问题的研究。学术界对水务研究各有侧重，有 的重点研究如何利用市场机制提高水资源利用效率；有的着重探讨如何利用市场 机制提升水资产运作效率等等，内容丰富。 国际学术界近几年相继出版了多部论述“水资源管理活动”的专著，这些专著 大多以论文集的形式出版，很少从学科的角度对水资源管理的理论体系进行系统 的论述和研究。尽管如此，这些专著还是探讨和研究了大量有关现代水资源管理 活动的主要内容，使我们能够大致了解目前国际学术界关于水资源活动的主要理 论和具体内容 m i g u e l a m a r i n o 和s l o b o d a n r s i m o n o v i e ( 2 0 0 1 ) 的在水资源综合管理 一书中认为，从2 0 世纪8 0 年代开始，人类从事水资源管理活动的目标和内容发 生了根本性的变化传统的不可持续的水资源管理方式已经不再适应新形势的要 求，新的水资源管理最大的挑战是如何寻求实现长期可持续利用水资源的水资源 管理方式，为此，他们认为体制改革和制度创新将是水资源管理活动改革的一个 重要方面瞻钔。 c a b r e b b i a 和e a n a g n o s t o p o l o s ( 2 0 0 2 ) 在水资源管理( i 和i i ) 的前言 中指出，当前水资源管理问题在全球变得越来越复杂，现代水资源管理所涉及学 科和领域已经超出了传统水文地质学中关于水资源管理的思考和限制。 b d a t t a r a y ，r e a i h p a r i a ( 1 9 9 9 ) 的水与水资源管理、a f a r o o q k h a n ( 1 9 9 8 ) 的水资源管理：挑战与责任、经济合作与发展组织出版的( 1 9 8 9 ) 水资源管 1 2 浙江大学博( 硕) 士学位论文 国内外已有研究述评 理：综合政策等著作也都从水资源管理创新等方面提出了水资源管理的方法瞵1 美国的水权制度、澳大利亚的水权交易、以色列的节水管理、荷兰的水务管 理体制、法国的水务一体化及水价调整办法、俄罗斯的水权及水价管理等，取得 了许多可贵的成果，他们建立在市场化经济体制上的水权、水市场、水务投资融 资方式和管理制度等，都对我国水务管理改革有重要的参考作用协3 。归纳起来， 国外水务管理主要经验如下： ( 1 ) 强调水资源统一管理 各国普遍通过立法来保障水资源的公有属性，实行水资源产权的国家所有制 度。如美国、法国、英国、澳大利亚等传统实行河岸权的国家，都己在6 0 年代 颁布了水的国家所有制的法律。任何取水行为都必须经过严格的申请、审批和监 督管理程序，才能获得水权，即普遍实行水权登记和用水许可制度，获得有限制 的取水权是国家或一定区域管理水资源活动，促使有效利用和保护的重要象征， 并常常成为管理水资源、配置水资源的重要管理办法。各国同样通过法律确立代 表国家实施水资源统一管理的国家级机构，以及管理一定区域水资源的机构，反 映国家水政策和公共意志，以保障水资源的统一管理与配置，妥善协调有关涉水 事务及矛盾冲突，保障开发利用水资源的效率和安全。在强调水资源权属性管理 的同时，各国为统一管理、优化配置水资源，广泛开展水资源勘测、调查评价及 各类规划的编制等工作，并纳入政府的工作范畴，有的国家还将其用法律固定下 来，作为相应管理机构的职责，如美国的水资源规划法。 ( 2 ) 实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制 水资源按照流域形成自然循环体系，开发利用水资源涉及到上下游、左右岸、 地表水与地下水、土壤水等的关系，涉及到水土资源、水生态环境动态平衡关系， 打破单纯的行政区划管理，建立以流域管理为单元，流域管理与行政区域管理相 结合的管理体制是各国的基本共同趋向。这一点从法国、澳大利亚、美国等国的 水资源管理体制的设置就能充分说明问题。例如法国建立的从中央、流域、大区、 省级及市镇的水资源、水务统一管理体制；澳大利亚建立的联邦政府对于跨行政 区域的河流，实行以流域为单元的水资源、水务统一管理体制。 ( 3 ) 十分注重城市污水处理和保护水资源环境 初期的水资源保护，主要是防治城市生活污水造成的以病原体为主的生物污 染，如1 8 世纪欧洲一些大城市，因饮用水遭到生物污染，造成霍乱、痢疾等疾 浙江大学博( 硕) 士学位论文国内外已有研究述评 病多次爆发，广泛流行，导致几千万人的死亡。工业革命以后，城市污水( 特别 是工业废水) 迅速增加，污染物的成份日趋复杂，水体污染情况日益严重，而且 波及的范围越来越广，一些发达国家的河流和湖泊污染非常严重，成了社会公害。 可以讲，许多国家开展的水务管理活动，多是以处理和治理城市污水开始的，或 者以其为重要业务。当前，在认识水污染破坏水生态环境，加剧水资源供需矛 盾，威胁人类的生活质量和健康水平，影响社会生产和经济活动的同时，治理和 保护以城市为重点的水资源环境受到各国的高度重视，并作为城市水务管理的重 要工作内容，各国相继颁布相关的法律以及严格的管理规范和标准，大多实行“谁 污染谁治理、谁破坏谁赔偿”的基本管理制度。 ( 4 ) 水务市场化成为发展方向 在许多国家，城市水务管理的市场化程度比较高，例如在美国、以色列、澳 大利亚等国的水资源产权的流转方面，供水、用水、排水及水处理和回用等多运 用市场机制进行管理与运作。此外，对从事水务方面业务的业主多实行委托经营、 特许经营等管理运营模式，对用户实行“使用者负费”、“污染者受罚”、“谁污染 谁治理”等基本管理制度。 ( 5 ) 运用价值规律促进水的优化配置与节约保护 在城市水系统的各个环节都以一定的价格反映其价值，发挥价格在配置资源 中的杠杆作用，促进水有效率、效益的运转和管理嘧1 。例如：用水资源价格、供 水价格、排水价格、回用水价格等，把用水的内部成本和外部成本尽量反映出来， 如法国里昂市、尼斯市的水价调整管理办法。同时，通过价格手段达到调节丰枯 季节、用水高峰的用水结构、用水行为，促进供需水的平衡。 2 3 国内水务管理体制研究 近年来，国内学者对水管理的研究非常踊跃，研究成果也很丰富。 在水务管理与体制改革方面，吴季松认为要建立和完善与社会主义市场经济 相适应的统一开发、利用、保护和管理水资源的新机制1 ；冯尚友认为，水务一 体化管理是将全部城乡涉水事务纳入统一管理，即对水资源开发、利用、治理、 配置、节约与保护实行全方位、金领域、全过程的统一管理，以实现水资源优化 配置和可持续利用，取得水资源的供需平衡、社会综合平衡以及水资源开发利用 1 4 浙江大学博( 硕) 士学位论文国内外已有研究述评 与生态环境的综合平衡啪1 ；刘玉龙主张对水的管理要基于流域的生态整体性，应 该结束人为将一个整体的流域按行政区划实行地方和部门分割管理的状态，要把 每一个流域都作为一个空间单元进行管理才是最科学、最有效的d 妇；田圃德在研 究中国水务产业的政府管制时，提出了一些改革的原则性建议，如法律制度是政 府管制的基本准则，政企分离是规范政府管制的前提等，但是，没有深入讨论我 国经过2 0 多年改革之后，水务产业政府管制发生的变化以及政府管制改革中碰 到的特殊难题等d 2 1 ；沈依云主要讨论水务产业引入市场机制的问题，提出我国自 来水产业竞争化改革的特殊性和方式选择，主要包括通过“特许经营权”引入竞 争，厂网合一、联合重组大型水务集团，鼓励跨区域经营、给排水一体化等方式， 但没有分析体制改革与引入竞争的关系1 ；雷玉桃认为，应该将新公共管理内容 引入水务改革中来，将新公共管理思想中的政府职能转变、政府授权、政府企业 管理模式、竞争机制等方面内容借鉴到水务改革中来，以提高水行政部门的运作 效率b 引。高而坤等针对水资源管理所面临的问题，提出应把水资源作为一种特殊 商品实行资产化管理，以保持经济社会的可持续发展嘲。 从我国水务管理体制历史演变的过程看，我国水务管理事业发展是各地方政 府在借鉴国内外城市水务管理的实践探索和先进经验的基础上，为了区域经济社 会的可持续发展和缓解城市供水的紧张状况所进行的地方性水务管理体制变革 嘲。在短短几年时间，特别是2 0 0 0 年以来，有上千个县级以上行政单位，进行 了以“水务一体化”为目标的水务管理体制改革。因此，以水务管理体制改革为研 究对象具有显著的实践价值口7 1 。 我国水务管理体制改革最早从深圳开始。在推进城市化进程和抗御频繁的旱 涝灾害实践中，深圳市政府首先认识到水资源分割管理的弊端和水务统一管理的 重要性，借鉴香港地区水务管理的经验，于1 9 9 3 年7 月组建了国内第一家水务 局，率先实现了水源、防洪、供水、农村水利、水土保持的水务一体化管理。1 9 9 4 年，严重缺水的陕西省洛川县将水利局改建为水务局，建立了全国第一家县级水 务局。中央十五届五中全会明确提出“改革水的管理体制”要求后，各地政府为适 应社会经济发展，优化配置水资源，缓解城市水资源供需压力，普遍进行了水务 统一管理这种新型管理体制的探索，水务管理体制改革步伐明显加快。1 2 年来， 水务局由无到有，由少到多，由县级到省级，呈现出蓬勃发展之势。除西藏外， 浙江大学博( 硕) 士学位论文 国内外已有研究述评 所有省级行政区都开展了水务管理体制改革，如今实现水务统一管理的行政区已 经达到全国总数的5 3 嘲。 从1 9 9 3 年开始到现在，水务管理体制改革经历了3 个阶段： 水务体制改革的萌芽阶段( 1 9 9 3 年一1 9 9 9 年) ：典型代表有广东深圳市和陕 西洛川县进行的改革尝试，此后水务管理体制改革就渐渐在全国各地悄然兴起。 这一阶段的水务管理体制改革范围小，个数少，处于积累经验阶段。有黑龙江、 辽宁、广东、河北、河南、陕西、山东7 个省大约1 0 0 多个市县进行了水务体制 改革的试点，到1 9 9 9 年底，全国成立水务局1 4 9 个 水务体制改革的快速发展阶段( 2 0 0 0 釉0 0 3 年) ：典型代表有上海、黑龙 江、内蒙古、河北等省、市、区。各地政府为了保障城市用水安全和区域水资源 的优化配置，进行了水务管理体制的改革探索，在此期间共成立水务局8 0 1 个。 2 0 0 2 年8 月2 9 日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的 水法是对1 9 8 8 年颁布水法的修订，它对我国水资源管理体制作了重大 调整，规定“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的体制。国务院 水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督