（行政管理专业论文）差异化授权：中央地方权力关系改革的新路向——基于改革实验区授权方式的分析.pdf

华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 iii 摘 要 中央地方权力关系一直以来，都是学术界研究的重要内容。怎样合理有效的配 置中央政府与地方政府的权力，也一直是行政改革一个核心问题，深受各国的关注 和重视，同时也是学术界研究和社会关注的一个焦点问题。本文在总结了我国改革 开放以来，设立经济特区、计划单列市、综合配套改革实验区等改革实践的基础上， 创造性的提出了差异化授权的概念，丰富和发展了我国中央地方权力配置的相关理 论，希望对我国的改革实践有所帮助。 本文将分五部分展开论述：第一部分介绍了本文的选题背景、研究意义、研究 现状及创新点；第二部分首先介绍了我国差异化授权的发展历程，由此引出并阐述 差异化授权的概念，总结了差异化授权的实施原则，并论述了在我国推行差异化授 权的积极意义；第三部分以天津滨海新区为例介绍了我国差异化授权的实践，首先 总结了我国设立综合配套改革实验区的准入条件和授权方式，然后介绍了天津滨海 新区成立的意义、改革的内容及成效；第四部分在总结我国差异化授权实践的基础 之上，指出了我国推行差异化授权的过程中出现的问题；第五部分提出了进一步推 进我国差异化授权的建议。 关键词:关键词: 差异化授权；中央与地方关系；行政改革；改革试验区 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 ii abstract the relation between central and local governments is an important aspect of academic research. how to allocate the power between central and local governments reasonably and effectively is also a focus of administrative reform concerned by the countries. at the same time, this is also a focus concerned by society and academic community. this thesis expounds the concept of discriminative empowerment creatively on the base of summarizing the practice of setting up special economic region, plan municipalities, reformational test zone and so on since reform and opening up.it develops the theory about allocating power between central and local governments,we hope it to be helpful to the practice of chinas reform. this thesis will dissertate for five parts.the first part tells the readers why the author wants to study this topic and the research significance of this topic.the second part introduce the develop course of discriminative empowerment,then elaborates the meaning of discriminative empowerment,implement principle and significance. the third part elaborates the reform practice of discriminative empowerment as an example of tianjin binhai new area.the author summarizes the conditions of setting up a reform exploratory zone,then introduce the significance of setting up tianjin binhai new area,reform contents and the results of the reform.the author elaborates the problems when implement discriminative empowerment on the base of summary of reform practice in the fourth part ,and then put forward the suggestion about how to reform better in the fifth part. key words: discriminative empowerment; the relation between central and local governments; administrative reformation; reform exploratory zone. 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 ii 独创性声明独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和 借阅。 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密， 在 年解密后适用本授权书。 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 本论文属于 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 1 1 绪 论 1.1 选题背景及意义 中国是一个幅员辽阔、人口众多、各地政治经济文化发展极不平衡的多民族国 家，如何正确处理中央地方权力关系是一个十分复杂而又至关重要的基本问题。同 时，中央地方权力关系也是政治学、法学、公共管理学、行政学等学科研究的重要 内容。在世界上的任何国家，怎样有效合理配置中央地方权力都是一个非常重要的 问题，也是政治体制改革和行政管理体制改革的核心命题，深受各国政府的关注和 重视。 中央地方权力关系是指国家内部以物质利益为基础，以权力划分为中心的整体 与部分之间的政治与经济关系，其核心是中央与地方的权力结构的设置及相应的职 责权限的划分问题，也就是中央与地方的权力配置问题。中央地方权力关系是中央 与地方关系的最主要部分，从某种程度上说中央与地方关系就是中央地方权力关系。 所谓“中央” ，是指国家政权依法对全国范围进行管理的领导机构，在我国它包括党 中央和中央国家机关（如国务院及其部委等） 。所谓“地方” ，是指中央以下各级政 权机关的总称，在我国它包括各级地方党组织和地方国家机关。由于国家公共事务 主要由国家行政机关来管理，所以，中央地方权力关系主要表现为中央政府与地方 政府的关系。中央地方权力关系直接影响到国家的政治统治和社会管理方式。 能否正确处理中央政府与地方政府这两者之间的关系，直接关系到整个国家的 政治稳定和整个社会的协调发展。随着我国分权化改革与市场化改革的不断迈进,中 央与地方之间的利益差异、需求差异等日渐凸显。在利益多元化格局已经形成的今 天，如何处理好中央地方权力关系的问题显得格外重要。特别是随着我国市场经济 的发展，关于增加地方权力（中央向地方分权）的呼声越来越高。在已经开始的大 部门体制改革中，就有很多关于增加地方政府权力的内容。 近几年，为适应市场经济进一步发展的需要，充分调动地方的积极性，中央在 各地先后设立了几个改革试验区，如上海浦东综合配套改革试验区、天津滨海综合 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 2 配套改革试验区、武汉“两型社会” 综合配套改革试验区、成渝统筹城乡综合配套 改革试验区、长株潭“两型社会” 综合配套改革试验区等，今后可能还将根据各地 的实际情况设立一些新型的改革试验区。而各个部委也根据实际，在一些地方设立 了部委级的改革试验区，如教育部在天津设立职业教育改革试验区、保监会在天津 设立保险改革试验区、教育部武汉城市圈设立教育改革试验区、交通部在重庆设立 城乡交通改革试验区。中央政府及其部委依据地方的申请，根据各地的实际情况， 通过设立改革试验区，授予地方政府一些发展的特殊权力，而各试验区则可以根据 本地的实际情况，在中央授予的权限范围内改革、创新和发展。中央以此来扩大地 方政府发展经济的自主权，调动地方政府发展的积极性，并取得了很好的效果。这 是一种新型的中央与地方权力配置方式，本文将这种中央向地方授权的方式称之为 “差异化授权” 。本文将结合我国中央政府设立综合配套改革试验区，推行差异化授 权的实践，提出并阐述差异化授权的内涵和原则，论述我国推行差异化授权的重大 意义。中央政府在各地推行差异化授权，设立综合改革试验区的实践已经取得了很 大成绩，但不可否认的是，目前的差异化授权仍然存在很多问题问题。本文将根据 我国推行差异化授权过程中出现的问题，提出进一步推进差异化授权的政策建议。 当代中国正处于进一步完善社会主义市场经济体制，构建社会主义和谐社会和 落实科学发展观的重要时期，在这个社会转型的大背景下，原有的中央地方权力关 系已经显出极大的不适应性和不合理性。对新型的中央地方权力关系进行系统研究 并探索适应中国社会政治、经济、文化发展的中央与地方的权力配置模式就具有十 分重大的现实意义。本文认为，差异化授权作为中央地方权力关系这一领域的理论 创新和制度创新，是一种既能保持我国的单一制体制，维护中央的权威，又能充分 调动地方政府积极性，适应我国经济发展需要的新型中央与地方权力配置模式；是 顺应当前中央向地方分权潮流，扩大地方权力的一种新形式；是我国当前行政体制 的一种有效补充和促进机制。对差异化授权的研究，将会进一步丰富我国中央地方 权力配置的相关理论，对今后中国差异化授权的实践，特别是综合配套改革试验区 的发展具有很大的指导意义。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 3 1.2 文献综述 1.2.1 中央地方权力关系的相关理论 中央地方权力关系一直以来都是学术界研究的一个重点问题，国内外学者就此 问题也已经作了很多研究： 国外学者关于中央地方权力关系的观点和理论模式有： （1）学者安德雷拉焦 尔提出的拉焦尔模式：将中央与地方的关系分为三种：政治性分权、行政性分权和 行政权转让； （2）学者罗斯提出的罗斯模式：侧重于中央与地方关系的依存，将中 央与地方的关系分为四种类型：相互依存、地方单方面依存中央、中央单方面依存 地方、相互独立； （3）学者罗茨提出的罗茨模式：将政府间的管理结构分为三种： 官僚体制、市场方法和网络管理，用政策网络这个概念来研究中央、地方政府之间 的关系，并且描述了在政策网络中中央与地方政府采用的博弈规则和策略； （4）美 国学者赖特提出的赖特模式：将中央与地方的关系分为三种：分离模式、下拉包含 模式和相互依存模式； （5）日本学者松村岐夫在地方自治中提出的松村岐夫模 式：将不同时期日本的中央与地方的关系模式分为垂直式行政控制模式和相互依存 模式。西方国家中央地方关系的三种实践模式：联邦分权模式、单一集权模式和单 一分权模式。 我国学者薄贵利、胡鞍钢、王乐夫、薛纲凌、陶学荣、陶睿、熊文钊等学者曾 先后总结并介绍了一些关于中央与地方关系的理论，概括的讲，主要有以下三种理 论： （1）中央集权主义，核心是强调中央政府的集权和权威，强调中央政府在整个 社会协调和控制中的重要地位和作用，认为中央集权有利于国家的统一和社会的一 体化； （2）地方分权主义，核心是地方自治，理论基础是民主主义、地方权力固有 说和行政辅助理论； （3）均权主义，在中央和地方的职能关系上，寻求中央与地方 关系的平衡和地方自治的合理性。 分权是新公共管理运动的核心内容之一， “采取分权和权力下放，实行组织机构 变革和人事制度改革，改善了公共管理机构的形象和对人员的管理，主要的做法有 陶学荣，陶睿中国行政体制改革研究m北京：人民出版社，2006，186-190 熊文钊大国地方中国中央地方关系宪政研究m北京：北京大学出版社，2005，8-10 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 4 三：联邦制国家里权力在政府体系内部的转移，包括权力的横向分割和纵向放权。 与此同时，责任机制也随之发生变化。下层和基层将拥有更多的权力以自主开展工 作。目的是让下层和基层拥有更大的权力、足够的动力以及充分的能力来回应公民 的需求” 。 1.2.2 我国“差异化授权”的研究现状 中央与地方权力关系一直以来都是学术界研究的一个焦点问题，国内外学者都 做出了很多研究，但是这些研究更多的是关于中央与地方权力配置的集中理论模式 的，至今尚没有学者提出“差异化授权”的概念，也没有对“差异化授权”做专门 介绍。当然，也有少数学者针对我国的改革实践简单的介绍了与“差异化授权”相 关或相近的观点，主要有： 杨宏山在当代中国政治关系一书中，将中央政府区别对待不同的地方政府， 对某些特殊地方行政区域实行特殊放权，称之为中央与地方关系的“分殊化” ， 他 还介绍了“分殊化”政策产生的弊端；杨光斌把 1978 年之后，中央向地方的放权采 取东部重点、梯度推移的倾斜区域政策，称之为“行政放权中的非均衡的区域政策” ，并指出这种政策导致地区之间的经济差距变大，激化了地区间的经济矛盾；王浦 劬、谢庆奎在中国政府的府际关系研究一文中，将中央政府授予经济特区、沿 海城市发展特权的行为称为“倾斜分权” ，导致出现了经济特区沿海开放城市 内地经济技术开发区内陆省区四个不同阶梯的倾斜分权的现象。 此外，薛刚凌、陶学荣、陶睿（2006） 、邓博、杨晓燕、王国红（2007） 、邵明 阳、蔡立辉、董娟、宋宇文、胡国胜、张楠（2008）等很多学者在研究中国中央与 地方关系存在的问题时，都曾提到过我国地方分权存在不同地区政策获取的不平衡 性，存在东重西轻，东中西梯度分权的问题，可以说是差异化授权的相关认识。 1.2.3 其它有关中央地方关系的研究内容 阮思余论新公共管理运动的核心内容j现代管理科学，2008（4） ，101 杨宏山府际关系论m北京：经济日报出版社，2005，230 杨光斌中国经济转型中的国家权力m北京：当代世界出版社，2003，126 王浦劬，谢庆奎政府改革与政府创新m北京：中信出版社，2003，135 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 5 从历史上看，我国在国家结构形式上一直采取的是单一制的中央集权模式，地 方政府的权力一直受中央政府的控制，但是建国以来，特别是改革开放以来中央地 方权力关系发生了多次调整： 王乐夫、郭巍青、龙太江、李娜、邵明阳等学者介绍了我国建国以来中央地方 权力关系的历史演变，指出改革开放以来我国中央和地方权力处于不断调整和发展 的过程中，其总的趋势是不断的放权。邵明阳认为“看似繁杂的多次中央与地方之 间的权力调整存在较强的逻辑关系，即权力的调整是以发展战略为导向的，随着发 展战略的调整，权力的调整由效率性分权逐步转向经济性分权，又逐步转向公平性 分权” 。 随着社会的发展，我国的中央地方权力关系也在不断发展，但是由于我国的特 殊国情，我国目前的中央与地方关系仍然存在很多问题，薛刚凌、陶学荣、陶睿、 邓博、杨晓燕、王国红、邵明阳、蔡立辉、董娟、宋宇文、胡国胜、张楠等很多学 者都曾做过相关研究，目前中央地方关系存在的主要问题有：首先，中央与地方的 权限划分缺乏明确的法律规定和稳定的制度安排，尚未建立科学合理的权力划分机 制；其次，地方分权存在不同地区政策获取的不平衡性，存在东重西轻，东中西梯 度分权的问题；再次，财政权下放过度，严重削弱了中央政府的宏观调控能力；第 四，地方政府的非正当利益行为膨胀，地方保护主义盛行；第五，中央与地方政府 的事权范围模糊，财权划分不科学，存在事权与财权不统一的问题；第六，中央与 地方的集权与分权不平衡。 针对我国目前中央地方权力关系存在的问题，薛刚凌、陶学荣、陶睿、邓博、 杨晓燕、王国红、邵明阳、蔡立辉、宋宇文、董娟、胡国胜、张楠等学者提出了很 多政策建议：第一，深化政治体制改革，完善中央权力和地方权力的配置和运行机 制；第二，完善相关法律，规范中央与地方的行政分权模式；第三，确立中央与地 方政府权力配置的基本原则，合理界分中央与地方政府各自的事权和财权；第四， 建立强有力的监督机制，完善配套措施。 此外， 还有学者提出了一些其它观点。 杨宏山从现代化的历史进程角度指出，“中 邵明阳从效率性分权到公平性分权：当代中国中央与地方权力调整轨迹分析j经济社会体制比较，2008 （3） ，91 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 6 央与地方关系发展、演变的一般规律是：在现代化初期，中央与地方关系趋向于中 央集权， 而随着现代化的顺利推进和深入发展， 中央与地方关系趋向于地方分权” ； 沈荣华指出， “从现实情况看，中国现在既不是一个绝对的集权国家，也不是一个权 力分散的国家，而是一个集权与分权相结合、中央与地方权力配置经过不断探索、 日趋合理完善的国家” ；沈远新认为，中央与地方的关系完全能够成为一种相互补 充、相互促进的互动关系而不一定是以对方为敌手 、以对方付出代价来获取自己 利益发展的零和博弈关系，而且，这种正合互动关系是完全应当可以建立起来的； 陶学荣、陶睿、张国庆，曹堂哲、王国红、蔡立辉、魏红英指出在我国实行的单一 制体制下，正确处理中央与地方关系必须要做到维护中央权威；彭澎、张国庆、曹 堂哲、薛立强、魏红英、匡自明等学者指出地方政府权力的来源和合法性源头在中 央。 1.3 研究思路、方法和创新性 本选题以综合配套改革试验区为例，来研究我国中央地方权力关系的新模式 差异化授权。本文的研究思路是，首先梳理了改革开放以来，我国差异化授权的 发展历程，并由此引出差异化授权这一新概念，并从理论的角度阐述了差异化授权 的内涵，然后根据社会经济发展等相关因素总结了在我国推行差异化授权的推行原 则及积极意义；接着以天津滨海新区为例介绍了我国推行差异化授权，设立综合配 套改革实验区的准入条件和授权方式，介绍了在天津滨海新区推行差异化授权的具 体意义、改革内容、改革成效及不足；然后总结了我国差异化授权推进过程中出现 的问题，并据此提出了进一步推进差异化授权的政策建议。 本文所运用的研究方法有： （1）历史分析法。本文对改革开放以来的权力关系 改革历史进行了纵向的分析和解读， 逐渐梳理出改革开放以来差异化授权的发展历 程。 （2）文献调查法。搜集、查阅和摘录了各种包括论文类、著作类和网页类在内 的相关文献资料， 主要是运用书面的文献调查， 充分利用计算机特别是互联网这种 杨宏山当代中国政治关系m北京：经济日报出版社，2005，213 沈荣华中国地方政府学m北京：社会科学文献出版社，2006，135 沈远新中国转型期的政治治理若干问题与趋势m北京：中央编译出版社，2007，99 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 7 迅捷方便的资料来源， 搜集了大量关于中央地方权力关系的相关资料， 为论文的写 作奠定了坚实基础。 （3）比较研究方法。本文在介绍中央地方权力关系理论时，对 几种理论进行了比较； 在介绍差异化授权的实践时， 比较了我国各个综合配套改革 试验区所获得权力及设立目的以及各个地方权力的差别和特色。 （4）案例研究法。 本文在介绍差异化授权的实践时， 以天津滨海新区为例介绍了综合配套改革实验区 设立的意义、改革的内容及取得的成效。总之，本文通过历史的、文献的、比较的、 实证的方法， 对差异化授权这一中央地方权力关系配置新模式进行了全面的系统的 分析，在总结中国建国以来，特别是改革开放以来，我国差异化授权发展历程的基 础上， 探索中国中央与地方权力配置的规律性， 为中国中央与地方权力关系的调整 与改革提出新的方式和对策，以建构科学合理的、富有生机和活力的、适合中国国 情的中央与地方权力配置模式。 该研究的创新之处在于： （1）概念和理论创新。首次在中央地方权力关系这一 领域提出并阐述了差异化授权这一新型的概念，总结了差异化授权的原则和意义， 开创了中国中央地方权力关系配置的新形式，丰富了中央地方权力关系的相关理 论，对中国今后中央地方权力关系的实践有重大意义； （2）研究对象新，本文主要 以近年来获得广泛关注的综合配套改革试验区为基本研究对象， 分析比较了我国现 有的综合配套改革试验区所获得的中央授权的类型，总结了授权的条件和具体方 式，并以天津滨海新区为例介绍了综合配套改革试验区的改革内容及成效； （3）对 策建议新。 从差异化授权的角度来理解新型权力关系配置的尝试， 在梳理了我国差 异化授权发展历程的基础上， 总结了我国推行差异化授权过程当中存在的问题， 据 此提出了在我国进一步推行差异化授权的政策建议。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 8 2 差异化授权的发展历程、内涵、原则及意义 2.1 差异化授权的发展历程 差异化授权虽是本文提出的关于中央与地方权力配置的新概念， 但纵观改革开放 30 年来，中央政府一直以实际行动实践着差异化授权的理念。本文将从三个阶段介 绍我国差异化授权的实践。 第一阶段：差异化授权的初步尝试阶段 这一阶段主要是指 1980 年1992 年，这一时期差异化授权的主要特征是以单个 城市为主，并且集中在沿海地区，可以称之为差异化授权“点”的阶段。从 1980 年 起，中国先后在深圳、珠海、汕头、厦门四个城市和海南省建立了 5 个经济特区， 授予经济特区较大的经济管理自主权，这是我国差异化授权的最初尝试。经济特区 获得的经济特权主要是税收方面的优惠： “例如，在经济特区外商投资企业所得税为 15%，大大低于内地企业的所得税率；对于投资额在 500 万美元以上，或技术先进、 资金周转较长的某些项目，一定期限内给予减免税待遇。 ”111984 年中央进一步开放 了大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、 广州、湛江、北海等 14 个沿海城市，授予这些地方项目审批、税收和设立开发区方 面的特权，所设开发区“在吸引外资、引进高新技术、工商管理、税收、土地使用 和开发、劳动就业、技术转让、出口创汇等方面，获得了一系列类似于经济特区的 优惠政策”12。1983 年至 1993 年先后设立了沈阳、大连、长春、哈尔滨、南京、宁 波、厦门、青岛、武汉、广州、深圳、成都、重庆、西安等 14 个计划单列市，加上 杭州和济南共 16 个城市统称副省级城市，享有省一级的经济管理权限。其具体内容 包括： “对计划单列市视同省级计划单位，在国家计划中单独列户，直接纳入全国计 划，综合平衡，统筹安排；同城市计划单列相配套，在不改变省辖市行政隶属关系 的情况下，赋予这些城市省级经济管理权限，并直接参与全国性的各种经济计划活 11 薄贵利集权分权与国家兴衰m北京：经济科学出版社，2001，190 12 薄贵利集权分权与国家兴衰m北京：经济科学出版社，2001，190 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 9 动”13。经过这一阶段的发展，我国的差异化授权的实践不再局限于沿海城市，而逐 步向内陆主要城市延伸，也迎来了我国差异化授权的快速发展时期。 第二阶段：差异化授权的快速发展阶段 这一阶段主要是指 1992 年2005 年，经过最初的尝试之后，中央政府在全国更 大范围内实施了差异化授权式改革。自 1985 年起，中央陆续将长江三角洲、珠江三 角洲、闽南三角地区、山东半岛、辽东半岛、河北、广西辟为经济开放区，从而形 成了沿海经济开放带； 1990 年，中央政府决定开放上海浦东新区，并进一步开放一 批长江沿岸城市，形成了以浦东为龙头的长江开放带。这使我国差异化授权逐步由 “点”扩展到“面” 。1992 年以来，中央又决定开放一些边疆城市和进一步开放内陆 所有的省会、自治区首府城市；还在全国大中城市建立了 15 个保税区、32 个国家级 经济技术开发区和 53 个高新技术开发区。其中，“保税区在外贸管制、金融及外汇 管制等方面，实行比经济特区更特的开放政策，被称之为特区中的特区 ”14。 由此我们不难看出，这一阶段我国差异化授权实践的主要特征表现为以下四点： 第一，由点及面，差异化授权不再局限于沿海地区的单个城市，而是逐步的发展成 为了大面积的开放区；第二，由沿海扩展到内陆，中央实施差异化授权的最初选择 都是一些沿海城市，而经过这一阶段的发展之后，很多内陆城市、边疆城市都获得 了发展特权；第三，形式多样化，差异化授权的形式从最初的以经济特区、沿海开 放城市为主，逐步发展到了保税区、经济技术开发区、高新技术开发区、沿海开放 城市、经济特区等多种形式，实现了形式的多样化。这一阶段的差异化授权的实践， 为中国的改革开放在经济制度层面上创新做出了卓有成效的探索，是提出“国家综 合配套改革试验区”的实践基础，也使我国的差异化授权实践步入了新的发展时期； 第四，权力内容具体化。在第一阶段，一般是模糊规定了一些特区获得的权力，但 并不具体，各个获得权力的地区具有较大的自主性和自发性，在这一阶段， 获权地 区所获得的权力内容逐渐明确，权力形式和效力也相对具体化，不再具有无限的权 力。 第三阶段：差异化授权的新发展改革实验区 13 薄贵利集权分权与国家兴衰m北京：经济科学出版社，2001，191 14 薄贵利集权分权与国家兴衰m北京：经济科学出版社，2001，190 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 10 先行试点、由点及面的渐进式改革是我国从早期差异化授权中积累的重要经验。 在这一阶段（2005 年至今）中央政府在总结前两个阶段差异化授权经验的基础上， 自 2005 年 6 月起先后设立了上海浦东新区、天津滨海新区、成渝统筹城乡改革试验 区、武汉和长株潭“两型社会”综合配套改革试验区等 5 个综合配套改革试验区， 选择这些“基础较好、代表性强、具有典型性的地区，进行综合配套改革试点，把 解决本地区实际问题与探索全局共性难题相结合，把实现重点突破与整体创新结合 起来，把经济体制改革与其他方面改革结合起来，率先建立比较完善的社会主义市 场经济新体制，不仅可以为试点地区的经济发展提供体制和制度保障，而且还将对 全国其他地区的改革起到积极的示范和带动作用，加快全国新体制建设的进程”15。 “国家综合配套改革试验区”的设立标志着我国差异化授权的实践进入了一个全新 的发展阶段。 这些实验区的设立已经或即将带动了各区域的发展， 但是改革试验区承担的探索 任务也不尽相同。最早批准的上海浦东新区综合配套改革试验区，“着重探讨的是 政府职能的转变，希望把经济体制改革与其他方面改革结合起来，探索并完善社会 主义市场经济体制”16。“社会主义市场经济综合配套改革试验区”的名称意味着浦 东新区将在建立和完善社会主义市场经济体制方面走在全国前列，成为国家的多项 综合配套改革的试点区域。 2006 年 5 月设立的天津滨海新区， 探讨的则是新的城市发展模式， 其目的是 “在 引进外资和先进技术，推动环渤海地区经济发展的同时，走新型工业化道路，把增 强自主创新能力作为中心环节，积极发展高新技术产业和现代服务业，提高对区域 经济的带动作用” 17。这是继党的十六届五中全会将天津滨海新区开发开放正式纳入 国家发展战略规划布局之后，天津滨海新区获得的又一重大战略资源，这也意味着 国家对天津滨海新区的发展赋予了更高的历史使命。 设立成渝改革试验区的目的是： “为了探索改变中国城乡二元经济结构，希望形 成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，最终使农村居民、进城 15 王明峰中国综合套改试点布局基本完成n人民日报海外版，2008-04-02 16 熊金超改革实验区相继布局四大区域格局形成j半月谈，2008（3） 17 熊金超改革实验区相继布局四大区域格局形成j半月谈，2008（3） 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 11 务工人员及其家属在各个方面享有与城市居民一样平等的权利、均等化的公共服务 和同质化的生活条件。它将进一步增强西部地区城镇的产业集聚功能和综合承载能 力，优化城乡资源配置和产业的有效整合，全面推进成都经济区、成渝经济区建设， 促进西部大开发战略再上新的台阶”18。 最新设立的武汉城市圈和长株潭城市群，则是围绕“两型社会”， “希望在解决 资源、环境与经济发展的矛盾问题上有所探索，避免走先发展、后治理的老路， 探索内生型经济发展道路，建立适合中国国情的内生型发展模式，促进中部地区崛 起”19。具体如表 2-1： 表 2-1 中央在各综合配套改革试验区的授权情况比较 改革实验区名称 授权主体 授权时间 授权目的 上海浦东新区 国务院 2005 年 探讨政府职能转变及经济体制改革与其他 改革相结合，探索并完善社会主义市场经 济体制 天津滨海新区 国务院 2006 年 探索城市发展新模式，在金融体制、土地 管理体制、科技体制、涉外经济体制和行 政管理体制等方面有改革特权 成渝改革试验区 国务院 2007 年 探索统筹城乡发展的体制机制及公共服务 一体化、城乡规划、产业布局等问题 武汉城市圈和长株 潭城市群 国务院 2007 年 在解决资源、环境与经济发展的矛盾等问 题上探索，建立符合中国国情的内生型发 展模式 “综合配套改革试验区”的设立有其现实背景和历史必然性，是新时期我国改 革发展制度创新的现实体现，与之前的经济特区、沿海开放城市、经济开发区相比， 它也有其显著特征：第一，中央政府的推动形式发生了很大变化。以往的经济特区、 沿海开放城市、经济开发区国家都给予了强大的政策和资金支持，是在既有的政策 框架内执行，而综合配套改革试验区享有的则是体制优势、制度优势，是一定的突 破政策框架的权利，是一种试验权，甚至是试错权，这就要求各综合配套改革试验 18 熊金超改革实验区相继布局四大区域格局形成n半月谈，2008（3） 19 熊金超改革实验区相继布局四大区域格局形成n半月谈，2008（3） 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 12 区要因地制宜，积极创新，主动发掘自身所需要的制度诉求，量身定做自己的改革 方案，这也是差异化的一种体现。第二，改革的广度和深度进一步加深。以往的改 革多是经济体制方面的专项改革，而综合配套改革是涉及到经济体制、性质体制等 多个方面的综合改革，是一各个全方位的制度创新过程。同时，综合配套改革的改 革深度也将进一步加深，将会触及一些体制的核心问题。 从给个改革实验区设立的时间和中央授权的目的，我们可以看出改革实验区的 设立正在从围绕经济发展向更注重和谐社会转变。伴随着五个综合配套改革试验区 的设立以及原有的深圳经济特区，我国从东部到西部已经初步完成了综合配套改革 实验区的全面布局，形成了由综合配套改革实验区带动区域发展的新格局，全国经 济发展的协调性也大为提高。在东部沿海地区形成了长江三角洲、珠江三角洲和环 渤海地区三大城市群三足鼎立态势，区域经济分工协作、互动发展成为我国区域经 济发展的总体趋势，东部地区的区域发展呈现出多层次、多形式、宽领域合作的态 势；中部“两型社会”实验区、西部成渝地区建立“全国统筹城乡综合配套改革实 验区”的设立，也为中西部地区的发展注入了新的活力。 2.2 差异化授权的内涵 一直以来， 在中央和地方权力配置上， 我们的思维多是一种线性思维， 要么集权， 要么分权，好像没有折衷的选择；而中央在处理权力配置问题时，也陷入了线性思 维的套路，要么无限放权，要么无限收权，这种思维的结果导致的是“一放就乱， 一收就死”的中央地方权力配置的死循环。不过，从近年来权力配置改革来看，中 央开始走出这一套路，逐渐形成了收权和授权的复合思维。复合思维强调差异化和 异质性，针对不同的地方有不同的权力配置方式和格局，而不是全国范围一个步调 一个模式。近年来，设立综合配套改革试验区是中央的一个新型发展战略，体现的 就是差异化授权的思维。因为，本质上，允许某个地方建立某个类别的综合配套改 革试验区就是给予这个地方一些的特殊的发展权力。这些特殊的发展权力通常是非 改革试验区的地方所不能享有的。中央对不同的试验区授予了不同的权力，以允许 地方在特别的权力范围内改革、创新和发展。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 13 基于此，笔者认为，差异化授权就是中央根据国家的总体发展战略，结合各个地 方的实际及发展需求，实行的一种区别对待和区别授权的一种权力配置方式。差异 化授权的概念重点体现在两个关键词上，一个是差异化；一个是授权。所谓“差异 化” ，既体现在空间方面，比如改革开放初期，深圳等特区城市比其他城市有更多的 特权；也体现在内容方面，比如新近批准的综合配套改革试验区就体现了这一点， 不同类型的综合改革试验区有不同的权力，这些权力的效度、能量等是不同的。 所 谓“授权” ，正如前面的分析，是指内在的认定权力归属中央的前提下，中央将所掌 握的权力部分的授予或分配给地方的一种权力配置方式。 “而中央所授的权具有 多方面的涵义，既有早起的行政性的权力，学界表述为行政性分权，也有后来的经 济性的权力，学界归纳为经济性分权。一般认为，经济性分权改革是建立在行政性 分权改革基础上的更深一层的权力变革过程。 ”20其实，在笔者看来，这里的分权实 质上更主要的是中央的授权，因为从根本上来讲，对权力下放后地方自治权的保障 根本性地取决于中央政府对地区实际情况的考虑和对授权的法律和政治控制。 2.3 差异化授权的原则 我国推行差异化授权是发展的现实选择， 有其必然性， 但是差异化授权的推行也 不是任意为之的，要科学推进差异化授权，必须要遵循一定的原则： 一是维护中央权威的原则。当前，我国正处于体制转轨和社会转型的事情，经济 发展、体制改革和制度创新的任务非常繁重，为了实现我国构建社会主义和谐社会 的伟大目标，需要一个稳定的发展环境，这就需要坚持中央的统一领导，维护中央 的权威。正如邓小平同志曾经说过的一样： “中央要有权威。改革要成功，就必须有 领导有秩序的进步。没有这一条就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢？我们要顶 一个方针，就是要在中央统一领导下深化改革。 ”21同时，我国作为单一制国家，维 护中央权威显得更为重要，差异化授权只有在维护中央权威的前提下推行，才能保 证中央在政治上稳得住，在经济上调得动，在法令上行得通。 20 邵明阳从效率性分权到公平性分权：当代中国中央与地方权力调整轨迹分析j经济社会体制比较，2008 （03） ，92 21 邓小平文选（第三卷）m北京：人民出版社，1989，237 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 14 二是调动地方积极性的原则。我国是一个幅员辽阔，人口众多的多民族国家，各 地的政治、经济等的发展极不平衡，发展所需要的权力也不尽相同，因此，如果授 予各地相同的发展权力，就很难调动地方发展的积极性。调动地方发展的积极性是 差异化授权目的所在，这就要求中央政府在推行差异化授权的过程中，根据中央国 家的总体发展战略，结合各地的实际情况和发展需要，因地制宜，授予各地不同的 发展权力；同时，在维护中央权威的前提下，要充分尊重和保护地方利益，允许和 保证地方在不违背法律和中央政策的前提之下，积极、主动、合理地处理各种地方 性事务，只有这样才能做到权尽其用，才能调动地方发展的积极性。 三是协调性原则。改革开放 30 年来，我国的社会经济取得了突飞猛进的发展， 但是在发展的过程中也出现了很多不协调的地方，如区域经济差距不断扩大。因此， 在今后推行差异化授权的过程中，要注重发展的协调性。 首先，是区域的协调性。我国最初的差异化授权的地区主要分布在沿海地区，这 些地区本身发展基础就好，经济得以迅速发展，同时也导致了区域经济差距的扩大， 这就容易激化地区之间的矛盾，这也是与我们共同富裕的目标相违背的。因此，差 异化授权的地区，不应只选择经济基础好的沿海地区，应该不断向内陆地区延伸， 特别经济欠发达的中西部地区，应该选择一些具有典型性的地方，授予发展特权， 加快其发展。只有实现授权的区域协调性，才能实现经济发展的区域协调性。 其次，是授权内容的协调性。改革往往是牵一发而动全身，如果只在某一方面授 予发展的特权，就容易出现改革受阻的现象，因此必须要注意授予权力的配套性。 同时，之前差异化授权的范围更多的是停留在经济领域，导致其他方面的发展与经 济发展不协调，反过来制约了经济的发展。今后应把由单一的经济体制改革向综合 改革转变，实现社会的全面发展。 再次， 我国现在的很多地方存在经济发展区域与行政区划不一致的现象， 差异化 授权的最初实践中也存在授权范围与行政区划不一致的地方，这就容易导致管理的 混乱，增加管理成本，同时也进一步扩大了行政区划内部经济发展水平。在推行差 异化授权的过程中应尽可能的做到授权区域与行政区划的一致性。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 15 2.4 差异化授权的意义 差异化授权作为中央地方权力配置新型方式的探索，相对于大面积、大范围、 一刀切的放权，是一种审慎的、有限度的、小面积、小范围的授权，是试点形式的 权力授予。差异化授权既可以有效防止权力大量下放导致的地方保护、恶性竞争等 问题，同时又可避免了权力过分集中出现的地方发展活力不够等问题。差异化授权 具体意义表现在以下几个方面： 第一，差异化授权理论的提出，丰富了中央与地方权力关系的相关理论。改革 开放以来，我国以经济特区、经济开发区、计划单列市、综合配套改革实验区等形 式在各地设立了很多改革试验区，但是一直以来都缺乏理论支持，这让这些改革试 点区的设立难免会遇到一些争议。本文在总结我国改革开放以来，以各种形式设立 改革试点的实践的基础之上，创造性的提出了差异化授权的概念，是一种理论创新， 丰富了我国中央与地方权力关系的相关理论，是对我国中央集权地方分权的模 式的一种有益补充，在一定程度上为我国在各地的改革试点提供了理论依据；同时 差异化授权方式，为我国中央向地方分权提供了一个新的方式，对我国今后的差异 化授权的实践也具有一定的指导意义。 第二，差异化授权是一种有效的试错机制，可以降低改革对基本制度冲击的风 险。实际上，中央地方权力配置模式与方式并没有一成不变、放之四海而皆准的 模式。中国的中央地方权力配置关系一直在不断的变化中，中央试图在权力配置 上有整体性思考和系统性设计然后寻求突破与创新，但一轮又一轮权力关系调整， 最终都难以跳出“一放就乱，一收就死”的困局。放权行为往往带来了地方权力扩 大，在法律不健全的情况下，地方的自主性往往带来地方的非正常化甚至不负责任 的行为。当地方行为超越了一定限度，影响国家经济整体发展，甚至影响中央权威 的时候，中央就会收权。权力上收后，地方缺乏了自主性和积极性，地方发展就缺 乏活力。在一个无章可循的权力下放和上收的重奏中，中央权威遭到破坏，国家的 整体性制度结构也因权力的不断变革而遭受损伤。到后来，由于担心出现“一放就 乱”的混局，很长一段时期中央在权力下放问题上无所作为。差异化授权方式的出 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 16 现一定程度上破解了中央的难题。差异化授权是一种有效的试错机制，授权限定在 特定领域内，可以降低对整体性制度和全局性权力关系的损伤和破坏的风险，从而 将改革失败成本风险和社会震荡锁定在一定范围内。同时，差异化授权也能避免现 行制度的合法性和合理性的无限破坏。差异化授权偏重实证性、试错性及其有限性， 体现了权力配置改革的演进性和实践性，从而可以为行政体制改革提供更广泛的实 践性依据。 第三，差异化授权体现了中央对地方发展不平衡性与地方差异性的认知。中国 是一个大国，且是一个地区差异很大和发展相当不平衡的大国，其权力配置和公共 治理很难有一个统一的模式和路径。改革开放以来，中央在很多方面已经注意到了 地区的差异性和发展的不平衡性，也在不同区域采取了不同的政策和发展战略。上 世纪八十年代开始的差异化授权，既是对地方权力需求的认可，也是对地方区情差 异的认知，化解了权力集中与权力下放之间的张力。不过，当时各种改革举措首先 考虑的是寻找若干地区突破原有体制的束缚，寻找经济发展的新活力，不是权力配 置方式的新探索。中央在权力配置还没有充分考虑到地区的差异性和发展的不平衡 性，权力的配置仍然游移与集权与放权之间，且对落后地区收得更紧，加剧地区之 间权力上的不平衡性。但是，设立经济特区最终促进了差异化权力配置方式的出现， 现在改革试验区模式的出现则表明中央在差异化授权上的思路已经比较成熟，运作 也更加自如。 第四，差异化授权