（行政管理专业论文）完善湖北省财政转移支付研究.pdf

武汉科技大学硕士学位论文第1 页 摘要 随着我国经济社会的高速运转，我国政府间财政转移支付制度尤其是省以下政府间转 移支付制度的不完善之处不断显现，这既有现实的原因，也有历史的原因。由于我国中央 对地方转移支付已摸索了数十年，其形式和内容有了很大进步，而省以下财政转移支付则 不然，大多数省份的转移支付制度还停留在简单照搬中央对地方转移支付制度的层面上， 在运行过程中存在着很多问题。随着我国分税制财政管理体制改革的不断深化，省以下财 政转移支付就显得尤其重要了，因为完善省以下财政转移支付制度不仅是缓解我国众多基 层政府当前的财政困境、保证地方政府和基层政权的基本保证，也是完善我国财政转移支 付体系的必由之路；完善省以下财政转移支付不仅是深化我国分税制财政管理体制改革的 需要，更是我国各地区经济统筹协调发展的重要保障。湖北省作为一个中部省份，在近年 来也尝试建立符合本省的财政转移支付制度，以改善本省财政管理水平，统筹省内各县市 的经济和社会发展，目前也初步建立了符合湖北省省情的财政转移支付办法，取得了一定 的成绩，也面临着很多问题，有了进一步建设和完善的基础和必要性。而进一步完善湖北 省财政转移支付制度不仅能够保证湖北省财政转移支付运行更加科学合理，同时也能对中 部其他省份提供一些改革经验。 鉴于省以下财政转移支付制度建设对湖北省经济社会发展的重要意义，湖北省需要进 一步建设和完善当前的财政转移支付办法，同时还需要采取一系列配套措施来配合财政转 移支付制度的建设，主要对策有：( 1 ) 遵循公平、工作、绩效、法制等基本原则，着力提 高转移支付制度的科学性和合理性；( 2 ) 明确短期和中长期的发展目标，保证转移支付制 度的建设路线不急不偏；( 3 ) 注重深入了解省情，扩大因素法的运用范围，合理地选取和 分析数据，提高资金管理的公式化运用程度和水平，使转移支付制度的设计方案更为合理； ( 4 ) 加快转移支付制度相关的法律法规建设，确保转移支付制度的程序执行、资金管理、 奖励惩治等有法可依。 关键词：财政转移支付；因素法；一般性转移支付；专项转移支付 a b s t r a c t w i t ht h ec o n t i n u o u sd e v e l o p i n go fe c o n o m i ca n ds o c i a l ，i m p e r f e c t i o n sc o n t i n u et oa p p e a r i nc h i n a si n t e r - g o v e r n m e n t a lf i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m ，e s p e c i a l l yi nt h ep r o v i n c i a ll e v e l i n t e r - g o v e r n m e n t a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m t h e r ea r en o to n l yp r a c t i c a lr e a s o n s ，b u ta l s o h i s t o r i c a lr e a s o n s a st h ec o n t i n u o u sd e e p e n i n go ft h er e f o r mo ft h et a xd i s t r i b u t i o ns y s t e m ， i m p r o v i n gt h ef i n a n c i a lt r a n s f e r sa n dp a y m e n t sb e l o wt h ep r o v i n c i a l l e v e li s p a r t i c u l a r l y i m p o r t a n t c o m p l e t i n gt h ef i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mb e l o wt h ep r o v i n c i a ll e v e lc a nn o t o n l ya l l e v i a t et h ec u r r e n tf i n a n c i a ld i f f i c u l t i e si nc h i n e s eg r a s s - r o o t sg o v e r n m e n t ，e n s u r et h e n o r m a lo p e r a t i o no fl o c a lg o v e r n m e n t sa n dg r a s s - r o o t sp o l i t i c a lp o w e r , b u ta l s oc a ni m p r o v e c h i n a sf i n a n c i a lt r a n s f e r sp a y m e n ts y s t e m i m p r o v i n gt h ef i n a n c i a lt r a n s f e r sa n dp a y m e n t s b e l o wt h ep r o v i n c i a l1 e v e lc a nn o to n l yd e e p e nt h er e f o 姗o fm et a xd i s t r i b u t i o ns y s t e m ，b u t a l s og u a r a n t e et h ec o o r d i n a t i o no fo u rv a r i o u sr e g i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t s a sa ni n l a n d p r o v i n c e ，h u b e ip r o v i n c eh a st r y i n gt oe s t a b l i s ht h es u i t a b l ef i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mi n r e c e n ty e a r s ，i no r d e rt oi m p r o v ef i n a n c i a lm a n a g e m e n ti nt h ep r o v i n c el e v e l ，p r o m o t et h ec i t y 8 e c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t t h eh u b e ip r o v i n c eh a sa l r e a d ye s t a b l i s h e dt h ef i n a n c i a l t r a n s f e rp a y m e n tm e t h o d si n i t i a l l y , a n dm a d es o m ea c h i e v e m e n t s b u ti t a l s oh a sm a n y p r o b l e m s s ot h er e q u i r e m e n to fc o n s t r u c t i o na n di m p r o v e m e n ti sv e r yn e c e s s a r yi n f u t u r e c o m p l e t i n gt h ef i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mc a n n o to n l yg u a r a n t e et h er u n n i n go ff i n a n c i a l t r a n s f e rp a y m e n tb u ta l s oc a l lp r o v i d es o m ee x p e r i e n c et oo t h e rp r o v i n c e s i nv i e wo ft h ei m p o r t a n c eo ff i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mb e l o wt h ep r o v i n c i a ll e v e l ， h u b e ia l s on e e d st ob u i l da n di m p r o v et h ec u r r e n tf i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n tm e t h o d si nf u r t h e r a tt h es a m et i m e ，ap a c k a g eo fm e a s u r e st oc o p ew i t ht h ef i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m b u i l d i n gi s a l s ov e r yn e c e s s a r y t h em a i nc o u n t e r m e a s u r e si n c l u d e ：( 1 ) t oi m p r o v et h e r a t i o n a l i t yo ft h e t r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m ，f o l l o w i n gt h eb a s i cp r i n c i p l e so ff a i r , w o r k , p e r f o r m a n c ea n dl a w ( 2 ) t oi d e n t i f yt h es h o r t - t e r ma n dl o n g - t e r md e v e l o p m e n tg o a l s t oe n s u r e t h ec o n s t r u c t i o no ft h er o a di nn oh u r r yo rf a v o r ( 3 ) t ou n d e r s t a n dt h es i t u a t i o ni nt h ep r o v i n c e ， a n dt oe x p a n dt h es c o p eo fa p p l i c a t i o nf a c t o r sa n dt h eu s eo fd a t a ss e l e c t i o na n da n a l y s i s f o r m u l a t i o n , m a k i n gt h et r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mm o r er e a s o n a b l e ( 4 ) t os p e e du p t h er e l a t e d l a w sc o n s t r u c t i o n , e n s u r i n gt h a ta l la s p e c t so ft h et r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mw i l lh a v el a w sa n d r e g u l a t i o n st og ob y k e y w o r d s ：f i s c a lt r a n s f e r s ；f a c t o r sm e t h o d ；g e n e r a lf i s c a lt r a n s f e r s ；s p e c i a lf i n a n c i a lt r a n s f e r p a y m e n t 武汉科技大学 研究生学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立进行研 究所取得的成果。除了文中已经注明引用的内容或属合作研究共同完成的 工作外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 论文作者签名：超垫：日期： v a 1 1 7 研究生学位论文版权使用授权声明 本论文的研究成果归武汉科技大学所有，其研究内容不得以其它单位 的名义发表。本人完全了解武汉科技大学有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向有关部门( 按照武汉科技大学关于研究生学位论文收录 工作的规定执行) 送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅， 同意学校将本论文的全部或部分内容编入学校认可的国家相关数据库进行 检索和对外服务。 论文作者签名：社墨 指导教师签名： 二j 应 日期：竺望：! 尘z 武汉科技大学硕士学位论文第1 页 第一章导论 1 1 问题的研究背景和意义 我国现行政府间财政转移支付制度是伴随着分税制财政管理体制改革而产生的，其初 衷是解决各级政府间的纵向财政不平衡及地区之间因各种因素产生的横向财政不平衡，自 1 9 9 4 年分税制改革以来，我国的政府间财政转移支付对经济社会持续、稳定、协调发展 起到了重要作用。但由于制度本身的缺陷以及法制化、程序化程度的缺乏使其亟待完善。 我国各省自近年来在参照中央对地方政府转移支付的基础上，积极探索结合本地区发 展状况的省以下政府间财政转移支付制度的建设，也取得了一些成绩。但限于中央与地方 事权不对称、既得利益者对改革的阻力等因素，地方政府的探索大多没取得重要进展。财 政转移支付不仅是保证各级政府职能正常运转和巩固基层政权的需要，还是建立规范化转 移支付制度体系的需要，更是进一步完善我国分税制财政体制的需要。政府间转移支付对 于经济社会持续、稳定、协调发展的重要作用，使得完善我国中央对地方以及省以下政府 间财政转移支付制度的必要性越来越充分。 湖北省作为一个中部内陆省份，经济发展条件限制了政府间财政转移支付的规模，因 此，如何提高湖北省政府间财政转移支付运行的质量是完善湖北省财政转移支付制度的关 键所在。湖北省政府间财政转移支付制度建设，不仅要参考国内外财政转移支付制度建设 的成功经验，更要对湖北省社会、经济、人口等因素有更全面的认识，才能因地制宜，进 一步提升湖北省政府问财政转移支付制度运行的效率和公平、公正性。解决好湖北省这类 财政转移支付规模相对较小省份的政府问财政转移支付制度的完善工作，不仅有利于湖北 省本身的经济社会发展，更能为我国其他省份的改革提供可供借鉴的经验。 1 2 财政转移支付制度的基本理论 西方发达国家由于财政转移支付制度建立得较早，因此对于转移支付各方面的研究也 更透彻，而我国由于制度建立较晚，只是近些年才有越来越多的学者将注意力集中到这个 领域。 1 2 1 财政转移支付制度的内涵及本质 庇古是最早提出转移支付概念的经济学家，在1 9 2 8 年出版的财政研究中，他第 一次使用了这个概念。他将用于支付本国人民国债利息、抚恤金、养老金等方面的经费， 称之为国家经费中的转移经费。这部分经费不直接消耗任何资财，也不产生任何新的价值， 只是在国民经济中通过国内购买力的转移来调节分配，对国民经济没有直接作用。1 一般认为，在现代国家中，所谓政府问转移支付，是指一个国家的各级政府间，在既 定的事权、支出责任、税收划分框架下，为实现上下级政府财政均衡及不同地区政府间财 1 庇古( 郭永年、张国康等译) 财政研究【m 】上海：上海学林出版社，2 0 0 5 第2 页武汉科技大学硕士学位论文 政均衡而进行的财政资金的相互转移。其实质归根结底是一种补助，是财力的无偿性转移。 我国学者孙开认为，在世界上大多数国家包括我国，由于中央政府负有保护全国经 济稳定与发展、地区的平衡、物价稳定的责任，负有巩固国防和拓展外交的责任，因此中 央政府财政收入往往在全国财政收入中占有大部分。而由于地区政府在资源配置中起主要 作用，大部分财政支出需要由地方政府安排。这样，地方政府的自有收入就无法满足其支 出的需要，需要中央政府进行财政转移支付来解决政府间的纵向不平衡。因此，在市场经 济条件下，转移支付制度既是一种经济手段，又是一种政治手段，其本质是中央财政进行 宏观调控的重要工具。- 1 2 2 财政转移支付制度的功能及目标 实现政府间公共服务水平的均等化，这已是各国学者对于政府间财政转移支付制度基 本目的的共识。然而对于具体达到什么状态才是实现了公共服务的均等化，学者们有不同 的认识，有的认为政府服务水平集中决定于政府服务能力，公共服务水平均等化，只能以 政府服务能力均等化为标准；还有学者认为政府的任何公共服务事项的实现，都要以拥有 必要的财力作为基本保证，因此，公共服务水平均等化，要以政府拥有财力均等化，即人 均财政均等化为标志；也有学者认为政府的公共服务最终都要落脚于居民，公共服务水平 的均等化与否，应以居民实现享受水平是否均等化为标志等。2 针对以上的集中对均等化 标志的不同看法，何振一进一步分析指出，这几类表述所持视角，在转移支付事务中所处 的层次是不同的，是有主有从的，财力均等化是形成政府公共服务能力均等化的手段，财 力是从，政府公共服务能力是主，同理可说明政府服务能力相对于居民所得到的均等化公 共服务水平是从。政府财力和政府公共服务能力只是提供居民均等化公共服务水平的条 件，并不能作为公共服务水平均等化的标志。因此，在构建政府财政转移支付制度过程中， 要正确地选择标志，而这种标志就是公民享受公共服务水平的均等化。3 1 2 3 财政转移支付的类型 按照国际上通行的分类方法，财政转移支付的类型分为一般性转移支付和有条件转移 支付，前者也称无条件转移支付，即无论如何上级政府都要向下级政府进行财力分配的预 算内转移支付；后者也被称为特定转移支付，即中央政府对地方政府特定项目或为激励地 方政府具有外溢性项目而进行的转移支付，这种支付相对于无条件转移支付一般都有严格 的资金申请标准和用途限定。在我国，财政转移支付一般被分为6 种，即税收返还、原体 制补助、专项补助、过渡期转移支付、决算补助和其他补助。这几种补助形式中，国内学 者一般都认为过渡期转移支付是最接近国际上主流转移支付制度的一种形式，其改革深化 后的模式也可能是我国以后会确立的转移支付制度的主要组成部分。 1 孙开主持财政体制改革问题研究【m 】北京：经济科学出版社，2 0 0 4 2 宫晓霞对我国政府间转移支付制度的若干思考 j 山东经济，2 0 0 5 ( 2 ) 3 何振一完善中国转移支付制度的几个问题【j 】经济研究，2 0 0 7 ( 4 ) 武汉科技大学硕士学位论文第3 页 1 3 研究方法和创新点 1 3 1 研究方法 本文在理论分析的基础上，结合大量的实证分析，并针对文章所涉及的内容，积极获 取第一手的资料，力求使文章能够推陈出新。同时本文还吸收借鉴了包括经济学、财政学 和统计学在内多种学科的研究方法，以期使文章能够在涉及到多种学术观点的前提下，做 到结论正确，逻辑严密。 1 3 2 创新点 在研究目标的选择上，选取中部比较有代表性的省份湖北作为研究对象，且在研 究过程中，与我国整体财政转移支付制度联系起来，探究适合湖北省同时又对类似省份有 借鉴意义的财政转移支付制度。 在研究方法上，采用理论结合实际的办法，探究湖北省财政转移支付制度本身的完善， 还结合湖北省具体的社会经济发展状况，对湖北省在完善转移支付制度过程中应该注意的 制度外因素也做了较为全面的分析，旨在为建立更适合湖北省省情、县情的，科学、合理 的转移支付制度提供一些创造性的思路对策，以更好的促进湖北省区域经济的持续、稳定、 协调发展。 第4 页武汉科技大学硕士学位论文 第二章完善地方财政转移支付制度的必要性分析 由于我国分税制财政体制改革以后，国家的主要税收即财政收入都归中央政府所有， 而我国地方税收体系的不健全，地方政府的收入来源十分有限，因此提高下级政府对资金 的使用效率、完善地方财政转移支付制度显得尤为重要。 2 1 省以下财政转移支付是保证地方政府职能正常运转和巩固基层政权的需要 地方政府需要一定的财力进行行政管理、提供公共服务，这点毫无疑问，而由于一些 地方政府错误的政绩观，以及分税制改革后地方财政的巨大缺口，使得很多地方政府都债 台高筑，这不仅透支了很多地方政府的信用，也使得我国经济的运行蕴含着很多不确定的 风险。 2 1 1 地方政府及基层政权的财政困境 从当前政府统计口径看，地方政府总债务中包括直接债务、担保债务和政策性挂账三 个部分。而无论是经济较为发达的东部省份，还是经济欠发达的中西部省份，其政府债务 占g d p 的比例都已超过1 0 。根据国务院发展研究中心地方债务课题组2 0 0 4 的一次摸 底显示，当时中国地方政府债务至少在1 万亿元以上；而财政部经济建设司的报告也显示， 按照平均数推测，2 0 0 4 年全国地级及以上城市的负债总额为1 0 8 0 0 亿1 2 0 0 0 亿元，时 至今日，这一水平目前已被大大突破。若将上述比重和数字作为参考条件，可以对债务规 模进行估算，目前我国地方债务总余额在4 万亿元以上，约相当于2 0 0 8 年g d p 的1 6 5 ， 财政收入的8 0 2 ，地方财政收入的1 7 4 6 ，堪称数量惊人。1 造成地方债务惊人增加的原因有很多，一方面地方官员考核评价机制的设计，同改善 地方政府财务状况的目标并不一致。任期有限而需要依靠经济增长等政绩升迁的地方官 员，普遍存在透支财力“大干快上”的动机，债务被留给继任者，后者为了自已的前途继 续举债，使债台不断高筑，形成恶性循环，这种现象在县乡两级基层政府尤为突出；另一 方面，分税制后，地方财政在全国财政收入中的比重连年下降，但人员编制扩大，市政设 施、教科文卫等必要性开支增加，使地方财政压力不断加大，而我国的财政转移支付制度 又缺乏目前又不甚合理，使得中央和地方财力和事权上的不对等得不到缓解，地方政府只 有不断地通过不合理的手段解决自己遇到的财政困境，这其中通过政府信用作为担保来举 债成为很多地方政府的首选方法。 2 1 2 完善省以下财政转移支付对于维护地方政府职能正常运转的重要意义 由于自然条件、历史渊源和经济背景的差异，使各地在满足公共产品需求和服务的财 力上存在较大差别。我国从改革开放至今很多县( 市) 、乡镇不仅保证各政府职能机构正 常运转所必须的经费来源匮乏导致经费严重短缺，个别地区甚至出现了而且机关工作人员 1 数据来自财政部官方嘲站及国务院发展研究中心发布数据整理推算 武汉科技大学硕士学位论文第5 页 正常工资无法发放的现象。如我国的西部省份贵州在实行分税制当年，就有数十个县 财政因发生困难出现赤字，高达7 0 以上的县( 市) 发工资困难。即使到目前，我国国 县、乡缺少经费，无法正常发放工资的现象仍很普遍。这些不仅无法保障当地政府职能正 常运转、制约了地方经济的发展，而且危及到地方政权巩固。在人事制度改革滞后的背景 下，迫切需要通过地方财政转移支付制度对政府间提供公共服务的财力进行再分配，以保 证地方政府基本职能的运转。1 2 2 完善省以下政府财政转移支付制度是完善我国转移支付制度体系的需要 我国目前转移支付体系还不甚完善，原因之一就是大多数省份都因为种种原因没能在 建立符合本省情况的转移支付制度上取得成功，我国中央对地方的转移支付制度虽然日趋 完善，但由于中央对地方的转移支付只能从宏观上把握，必然会出现不能周全考虑各地实 际的情况，因此，各省应根据本省实际情况，尽快建立健全省以下层次的转移支付制度或 办法，让我国的转移支付体系不止包括中央对省、省对市，还要包括市对县、县对乡( 镇) ， 这样我国分税制财政管理体制下的转移支付制度才能完整起来，做到真正意义上的统筹兼 顾。 2 2 1 中央对地方政府间财政转移支付制度存在的问题 我国自1 9 9 4 年分税制改革以来的转移支付对经济的发展和社会稳定起到了重要的作 用，也逐渐探索出了适合我国国情的转移支付制度，然而由于现阶段的转移支付制度过渡 期色彩浓重，加之制度本身的混乱、执行的无序、缺乏公式化执行以及法制化程度较低， 还存在很多问题。这些问题归结起来主要有以下几个主要方面： 首先，缺乏明确的政策目标和准确的定位。目前世界各国广泛应用的转移支付模式包 括一般性转移支付和专项转移支付。其中一般性转移支付的基本目标在世界各国大多都是 通过中央财政对地方财政的财政补缺来保证该受补助的地区与其他地区实现基本公共服 务大致均等。这就要求一般性转移支付在制订过程中采取科学的计算公式来准确测算各地 区的标准财政收入和支出，以此为依据对各地区进行一般性转移支付资金发放。而在我国 目前的转移支付体系中，除专项补助是专款专用外，其他各种转移支付形式都属于一般性 转移支付的范畴，但在具有一般性转移支付形式的各种转移支付中，又只有过渡性转移支 付具有促进各地区公共服务均等化的作用。这种情况导致了我国一般性转移支付形式过于 泛化，定位也很模糊，多种转移支付办法都没有以促进公共服务均等化为其目标。在转移 支付制度运作较成熟的国家，专项转移支付的政策目标，主要是提供地区间具有外溢性的 特点公共服务项目，如义务教育、环境保护、基础设施建设等。目前我国的专项拨款虽然 名义上属专项补助性项目，但我国很多地区都存在将专项拨款使用泛化的情况，即将本该 用于环境保护的资金临时改用于基础设施建设，这些现象明显违反了专项补助的特定原 则，不仅违背了中央政府拨款的初衷，更使专项转移支付资金使用混乱。 其次，均等化效果不明显。我国目前转移支付制度的目标是实行各地区基本公共服务 1 数据参见夏循福，朱勤龙地方管理使用中央转移支付资金存在的主要问题阴财政审计，2 0 0 3 ( 3 ) 第6 页武汉科技大学硕士学位论文 的均等化，各种体制机制的设计也是围绕这个目标而展开。但如前文提到，由于我国目前 仅有过渡期转移支付具有促进各地区公共服务均等化的作用，而且根据资料显示，目前我 国中央对地方的转移支付占中央财政总支出虽然已达到5 0 左右的水平，但在我们转移 支付体系中，过渡期转移支付所占的比重较低，2 0 0 7 年仅占中央对地方转移支付总额的 5 8 ，而占据绝大多数份额的仍是以既得利益为出发点的税收返还形式( 2 0 0 7 年中央对 地方转移支付总额的4 6 7 ) ，这种现状也使得我国当前的转移支付均等化功能严重不足。 第三，转移支付资金的管理和运行缺乏科学规范的办法。由于我国财政转移支付制度 的建设处于起步阶段，因此在此过程中对资金的使用并不如发达资本主义国家那样成熟， 一方面是由于我国特殊的行政体制，行政首脑的权力过大使得很多时候资金在安排和使用 上带有较大的主观成分，因而出现资金运行不科学的情况；另一方面也由于我国人口较多， 而且不同地区的情况也大不一样，对不同地区各种数据的测算、转移支付规模的确定都难 以在短时间内达到全国统一的规范，这些因素也造成了资金合理使用的难度。 让人欣慰的是，我国目前最具有均等化功能的转移支付形式一般性转移支付在资 金使用上基本实行了全国统一的公式化分配，虽然还不太成熟，但也迈出了改革的重要一 步，而且未来我国的转移支付制度的改革方向和目标基本是以过渡期转移支付为主，因此， 随着转移支付制度本身的不断完善，相应的资金使用必然也会随着主体的完善而完善。 2 2 2 地方财政转移支付对于中央财政转移支付的补充 由于中央对地方的财政转移支付的许多标准和数据只是从宏观上进行考量，选取的样 本也不一定能真实的反应各个省内各区域的发展差异，因此，需要由对本地区区域发展差 异更为了解的省及县( 市) 对上级拨付资金进行进一步的分配，而从一些省以下转移支付 开展较早、成果较好的省份来看，省以下财政转移支付具有对中央财政转移支付的衔接和 补充作用，能够起到对区域经济发展的良好协调作用，而这些作用主要体现在以下方面： 首先，省以下财政转移支付能够缩小地区间的财力，缓解了经济薄弱地区的财政困难；其 。次，运用财政转移支付的政策导向作用，调动市县级政府增收的积极性，例如对经济发展 还具有一定潜力、财力并不需要大规模转移支付的地区设置一个转移支付的标准数值，若 低于这个数值，则省财政拿出差额的7 0 给县( 市) ，其余3 0 贝, t j 要靠当地政府开动脑筋， 争取拓宽财政资金来源；另外，针对“三农”项目的农村税费改革也因为地方财政转移支 付的另外安排也得以进一步深化，使农民能够得到实惠，也使基层政权的良好运行得到保 证。 2 3 完善省以下政府财政转移支付制度是深化我国分税制财政体制改革的需要 分税制是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权和财权 相统一的原则，结合税种的特性，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以 补助制的预算管理体制模式，是符合市场经济原则和公共财政理论要求的，这是主流市场 经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。 武汉科技大学硕士学位论文第7 页 2 3 1 分税制改革取得的成就 建国以来，我国一直实行“大包干 的的财政管理体制，一方面使得中央政府的财政 负担过重，地方却又缺乏相应的获取财政来源的动因；另一方面，由于“大包干刀的财政 体制计划色彩过于浓重，很多国有企业都坐等财政拨款而缺乏为企业创收的主人翁精神。 随着19 9 4 年分税制财政管理体制改革的实施，我国在税务、法制、政府行政管理等 各方面都取得了突破，尤其在税务管理中更注重法治的运用，对于各种税种的划分也由原 来的屈指可数的几个种类逐渐细分为以增值税、营业税等流转税为主要税种、多税种共同 发挥经济调节作用的复合税收体系。 在市场经济体制的建设方面，由于分税制使我国的财政管理体制的方向、目标和原则 都进一步明确，使得我国众多国有企业的运行方式也更加完善，以前仅仅靠上交营收、盈 利的日子一去不复返，绝大多数国有企业都参与到市场中来，与市场中其他经济主体公平 竞争，取得的收入或利润和其他企业一样上缴税收。这不仅大大激发了国有企业的竞争意 识，增加了国企的活力，也使得市场中占绝大多数的民营企业能够更加感受到中国特殊社 会主义市场经济的公平与公正。 分税制的真正涵义在于中央与地方财政自收自支、自求平衡。当今世界上，实行市场 经济体制的国家，特别是发达资本主义国家，一般都实行了分税制。虽然因为政治历史、 经济体制等方面的差别，具体采用的模式并不完全相同，但分税制无疑是目前较优的财政 管理模式。我国正在推行的具有中国特色的分税制，虽然由于种种原因尚不够彻底和完善， 但是，把过去实行的财政大包干管理体制改为分税制财政管理体制，不仅初步大大缓解了 中央财政的沉重负担，使地方政府在财政创收、开源节流等方面进行探索，而且使得我国 的税务管理更加法制化，我国的税务管理水平也因此有了很大的飞跃。 当前我国分税制所要求的分级财政、分级预算的财政管理模式虽然还有一定的缺陷， 例如事权划分上的不科学造成了一些地方政府在财力上的困难，但纵观全球主要发达国 家，分税制财政管理体制是大势所趋，完善的分级财政、分级预算财政管理模式无疑是我 国财政管理体制的改革目标。 2 3 2 完善省以下政府财政转移支付制度对于分税制改革的重要性 我国现行分税制财政管理体制改革总体上是成功的，但改革后的分税制财政管理体制 也存在着不少缺陷，一是目前的税收返还以保证既得利益为前提，财权划分有失公平，在 一定程度上导致了经济发达地区和落后地区都成为中央集中财力的对象从而削弱了落后 地区本来就不富裕的财力，加大了二者之间的差距。二是事权没有划分明确，则政体制改 变了，但地方政府的支出范围没有多大改变，许多本来应由中央承担的事仍然由地方来承 担，地方政府在财力减弱的情况下支出范围并没有缩小，反而加大。三是分税制实行后各 级政府财源构成、财力状况和分配关系都发生了重大变化，由于现行消费税、增值税在我 国税收体系中占很大比例，两种税收在分配上中央又占据绝大部分收入，使得消费税和增 值税的收入增量的大头在中央，地方财力增长受到一定的制约。据统计，截止2 0 0 8 年， 第8 页武汉科技大学硕士学位论文 全国各级行政机关负担7 8 财政供养人口数，而其中8 2 在省以下各级政府1 ，地方政府 的职责明显加大。分税制所存在的缺陷，迫切需要通过建立转移支付制度来弥补。所以， 通过构建地方财政转移支付制度来配套中央财政转移支付制度、解决分税制改革带来的一 些省及省以下地方政府的财政困难是深化我国分税制财政体制改革的需要。 2 4 完善省以下政府问财政转移支付制度是统筹区域发展的重要保证 我国长期以来的非均衡发展战略2 是根据我国特殊国情来制定的，一段时间内对于我 国经济发展是有利的，也是相对合理的选择。然而随着我国经济总量的不断提高，这种非 均衡发展战略也逐渐失去了合理性，成为制约我国经济持续稳定发展的关键因素。 2 4 1 我国区域发展不协调的表现及对经济发展的制约 我国区域发展不均衡的表现有多种，不仅是经济上，也表现在文化和法制等方面，这 其中经济上的不均衡目前无疑是最明显，也是制约我国区域发展的主要障碍。 2 4 2 我国区域发展的不协调 改革开放以来，我国东部地区思想解放更早，对改革开放以及各项市场化举措贯彻得 更为深入，经济发展更为迅速。在市场机制的作用下，诸如劳动力、资金等生产要素大量 地向东部地区流动，但改革开放至今已经3 0 年，预想中的产业由东部地区向中西部地区 的梯度转移并没有实现，很多沿海省份和城市仍然停留在利用廉价劳动力、廉价生产资料 等发展生产，这种现象的存在也使得东部地区与中西部经济发展绝对差距不断扩大。尽管 目前一些抑制地区差距进一步扩大趋势的有利因素( 例如近年来中央不断出台的针对中西 部地区的经济发展战略、发展规划) 也正在形成，但是，当前和今后相当长的一个时期， 导致地区差距扩大的主要因素，如资金流向、产业基础、区位形势和人才聚集度等将继续 存在。而在市场经济趋利原则的作用下，资金、劳动力、人才等生产要素将由经济增长缓 慢地区向增长迅速地区、由地区向发达地区转移集聚，这种要素的集聚过程将加大地区之 间的不均衡。另外，中央政府在规划上也默许了区域经济发展不均衡的存在，一些政策和 支持明显存在更支持东部沿海地区先发展的倾向。虽然近年来，中西部地区在经济上发展 逐渐加速，而且东西部经济发展的绝对差距的增长速度有所减缓，但东部与中西部之间的 绝对差距仍然不断扩大( 见表2 1 ) 。 各地区2 0 0 0 2 0 0 7 人均g d p 及标准差( 单位：元) 年份东部人均g d p中部人均g d p 西部人均g d p标准差 2 0 0 01 0 9 7 9 2 15 5 7 5 0 24 6 3 5 3 96 8 0 8 3 7 2 0 0 112 7 0 0 4 25 7 6 3 3 65 1 4 0 3 77 1 6 9 6 4 2 0 0 21 4 0 9 5 3 9 6 2 8 9 4 5 5 6 4 6 7 27 5 1 4 3 7 1 负担量及财政供养比例的数据参见上海财经大学公共政策研究中心2 0 0 8 中国财政发展报告【m 】上海：上海财经大学出 版社，2 0 0 8 2 区域非均衡发展战略：利用比较优势及各地区资源、环境、地理等冈素的不同，优先发展一个国家或者一个地区内的 某块区域，形成合适的发展差距，再利用市场资源配置、宏观调控，以及先发展的区域带动优势及后进区域的后发优 势等 武汉科技大学硕士学位论文第9 页 2 0 0 31 6 2 6 1 6 7 7 1 7 3 8 06 4 1 7 7 l 8 0 1 1 0 6 2 0 0 41 9 2 4 9 3 98 6 5 9 4 17 7 0 4 2 38 7 7 7 3 7 2 0 0 5 2 2 2 11 4 21 0 5 7 6 1 99 3 3 5 6 59 6 6 2 1 2 2 0 0 62 6 0 1 9 0 7 1 2 0 3 4 2 6l0 7 2 4 2 61 0 3 5 5 8 0 2 0 0 72 9 1 4 813 8 2 7 9 812 2 6 0 4 2l1 0 7 2 6 8 数据来源：2 0 0 0 2 0 0 7 国家统计年鉴计算整理1 2 4 3 区域发展不协调对经济发展的制约 由于区域非均衡发展战略的广泛存在，使得我国区域经济发展缺乏统一的规划，这也 造成了宏观经济运行中的种种问题。一方面各地重复建设现象严重，这不仅出现在价高利 大的产业领域，而且在基础设施领域尤甚，尤其是当前国际金融危机背景下中央出台了四 万亿投资拉动经济增长的措施，更使得各地出现了大规模的投资冲动，一些地方的基础设 施建设不断增加，更让人担心大范围的重复建设有可能出现。另外，一些沿海地区由于在 产业的构成上存在一些硬件上的趋同，于是一些城市在开放引资上竞相出台优惠政策，在 外贸出口上竞相压价，导致过度或恶性竞争，甚至区际联系还要小于与国际的联系。三是 存在严重的产业同构现象，各地政府在引进项目上各自为政，没有考虑本地产业环境特点， 置全局性资源浪费、生产能力过剩而不顾，低效益、低水平地重复引进、生产、建设，从 而导致地区产业结构趋同现象不断加剧。这不仅抑制了地区经济比较优势的发挥，而且影 响国民经济整体效益的提高。 不仅在生产和建设领域，在公共服务的提供方面，由于没有统一的规划也使得不同地 区间的资源配置不甚合理，这不仅造成了各地公共服务和物品提供成本的差异，也使得一 些公共服务的资源配置被扭曲，影响了我国公共服务均等化目标的实现。 2 4 4 完善省以下政府间财政转移支付对协调区域发展的作用 由于我国各地政府间社会经济发展不平衡的广泛存在，不仅在省与省之间经济水平有 很大区别，一个省或自治区以内各县市之间经济水平也有很大差别。而当前我国正处于经 济转型时期，各种社会矛盾集中凸显，若不能尽快协调各地经济发展，矛盾的爆发必然会 影响经济的稳定、协调发展。从我国近年来的发展来看，矛盾往往始于基层、始于地方， 因此，作为省级政府宏观调控的主要保障省以下政府问财政转移支付制度目前已经显 现出对省内经济协调发展的一些积极作用，而且未来也必须更加完善，加强对宏观经济的 控制力度，缓解各个省内经济资源配置不均衡的现象，有效缓冲省内城市各自为政的投资 和建设冲动，以保障各地区经济发展能够更加协调，人民生活能够更加和谐、稳定。 1 本表数据的口径依据国家历年统计年鉴计算 第1 0 页武汉科技大学硕士学位论文 第三章湖北省财政转移支付制度解读 3 1 湖北省现行财政转移支付制度解读 湖北省根据中央对地方的财政转移支付制度也积极探寻符合本省的财政转移支付制 度，并在2 0 0 0 年制定了湖北省财政转移支付办法( 暂行) ，以求规范湖北省财政转移支付 的形式和内容。 3 1 1 对湖北省现行财政转移支付办法的分析 湖北省目前转移支付制度主要依据就是湖北省财政厅制定的湖北省财政转移支付暂 行办法，这部暂行办法在考虑了湖北省省情的情况下，参照国内外关于建立现代转移支付 制度的理论和实际经验，引进了规范化运作机制，与传统的省对下转移支付办法相比更加 合理更趋科学，主要体现在： 首先，相比之前很多省份简单照搬中央对地方的转移支付制度，湖北省在一般性转移 支付上更加注重对本地数据的精准测算以及对公式的科学运用。这种运作方法使得湖北省 在基本公共服务均等化方面的政策目标更容易实现，同时在广泛采集各地经济、人口、地 理等数据的基础上得出的各地标准财政收入、支出及补贴规模也使得一般性转移支付办法 更加客观和公平。 其次，引入了激励性机制。通过对不同县( 市) 经济数据的采集和分析后，湖北省财 政转移支付办法对经济状况发展不同的各县( 市) 设立了相应的财政绩效目标，若达到目 标则给予相应的激励性转移支付，而且各个地区当年的绩效目标会参照去年的目标完成情 况而酌情提高或降低，较全面地考虑到经济运行不稳定所带来的财政收入波动情况，这大 大提高了各地区拓宽财政收入渠道及方法的积极性，也促使各县( 市) 积极地改进财政管 理水平。 另外办法还结合湖北实际、考虑了各项政策性因素。政策性转移支付体现了对革命老 区民族地区，扶贫开发工作重点县市的适度倾斜。当然，暂行办法还有许多不尽人意的地 方如：因素法运用不彻底、转移支付的规模不明确等还需要进一步研究和改进。 3 1 2 湖北省省以下财政转移支付制度建设的基本概况 湖北省政府通过财政管理体制的改革，在事权划分、行政管理、人事管理等领域也积 极地进行调整以配合湖北省财政转移支付体系建设，目前湖北省以下财政转移支付制度建 设的主要特点： ( 1 ) 省级政府主导了湖北省政府间转移支付制度建设主要表现为湖北省政府及财政 管理部门根据本省实际，相继出台关于财政转移支付资金的分配、使用和监督管理的相关 办法，这些框架性办法为本省政府间转移支付的实施提供了制度性规范。另外，针对以往 转移支付资金层层核算、拨付所带来的效率低下、资金出现被截留等问题，湖北省财政对 武汉科技大学硕士学位论文 第1 1 页 财政转移支付资金的管理层级做出了创新调整，在一些地级市实行了越过地市级政府这一 中间环节而直接将县或县级市财政纳入湖北省财政直接管理，对这些县或县级市当年的财 政缺口直接核算，并据此缺口确定转移支付的规模和数额，进而将转移支付资金直接拨付 到县( 市) 。转移支付实行直接测算拨付到县( 市) 的方法不仅有效地缓解了县和县级市 财政困难，同时也能防止地市截留省对县的转移支付资金或者地市不将这些资金补助到真 正的困难县市。 ( 2 ) 省以下政府间财政转移支付资金已有了一定规模。和其他各省一样，湖北省财 政转移支付资金也主要来源于两个方面，一是中央对本省政府的转移支付，二是本省财政 自筹的预算内转移支付。2 0 0 4 年中央财政对湖北省财政转移支付总额为2 4 8 5 5 6 万元，较 前一年增加2 4 3 4 3 万元，增长幅度达1 0 8 。中央财政对湖北省转移支付力度的加大为湖 北省扩大