（行政管理专业论文）山西省失地农民社会保障研究以中阳县枝柯镇为例.pdf

i 中 文 摘 要 随着中国经济社会的发展、城市化进程的推进、土地需求的高涨，各地征用农 民土地的现象日渐增多。本文选取了山西省中阳县为例，通过研究当地失地农民社 会保障情况，努力为完善我国失地农民社会保障制度提供参考依据，以期为我国工 业化、城市化的长远发展提供一些借鉴。中阳县地处山西省中部，人口相对集中， 煤炭资源比较丰富，煤炭企业尤其是洗煤厂、焦化厂的迅速扩建导致占用农民土地 的情况特别严重，许多农村耕地及生活用地被企业，政府征用变成生产建设用地， 大量农民失去了祖辈遗留下来的土地，生活似乎有陷入困境的趋势。 失地后的中 阳县农民通常面临两种选择：一是利用自身优势，或对企业打工者出租房屋，或小 本经营，或者到占用土地的企业打工，获得比较稳定的收入来源，这种情况一般发 生在城中村及有相对优势的地区；另一类失地农民则由于补偿款少，也没有可以吸 收其就业的企业，因而他们只能背井离乡，进城打工变成新型农民工，这类农民生 活处境尴尬，既不是纯粹意义上的农民，也不是城市居民，身份难定，故所能享受 的权益很难有明确的界定，该适用什么样的社会保障国家法律并没有明确给出，这 更加重了其本来就困难的生活。 本文把关注的中心放在了第二类农民身上，他们处境艰难，身份不明确，享受 权益模糊， 因而这一群体成为影响我国社会稳定的又一重要因素。 关注和研究他们， 解决他们的社会保障问题就显得尤为迫切和意义重大。中央和地方也出台了一些政 策，但就从目前情况来看，效果显然不够理想。 本文首先介绍了中阳县的基本情况，搜集了中阳县枝柯镇失地农民的部分数 据，指出了中阳县农民社会保障的基本现状；然后结合中阳县的实地情况试着分析 了造成中阳失地农民社会保障困境的原因，最后从中阳县情况及我国国情出发，探 讨了解决失地农民社会保障困境之道。 本文作者在研读众多文献资料的基础上，通过入村走访，网络搜集，查阅中阳 县统计局资料，对中阳县失地农民社会保障问题进行了比较深入的论证，得出了有 一定价值的理论成果。 关键词：失地农民；社会保障；城镇化 ii abstract with the economic and social development in china, the expanding urbanization and the rising demand of land, the phenomenon that the land of farmers nationwide is taken over for other use has been growing all along. in this paper, the author takes for instance zhongyang county of shanxi province and makes a research on the social security of the local farmers who have lost their land.we hope to provide reference for improving the system of social security and chinas industrialization and urbanization for the long-term development in our country. zhongyang county is located in central relatively concentrated in shanxi province.its population, coal resources are abundant, and rapid expansion of coal enterprise especially coal washery, leads to occupy the farmers land especially hard-hit. so many rural farmland and life by enterprise, government expropriated land for construction land into production. many farmers have lost their land handed down from their forefathers and it seems that their life tends to slide down to a worse situation. after they lose their land, the farmers in zhongyang are usually confronted with two choices, one of which is that the farmers may take advantage of their personal influence or connections to rent houses to the factories, start a business or to work in the plant that has occupied their land. in doing so, these farmers can guarantee themselves a stable income. this usually occurs in the village within the town or the places with comparative advantages. the other choice the farmers have is to leave for the cities and work there, for the compensation fee for the land is little and there is no available plants nearby to offer them jobs. these farmer turn into a new type of rural workers who find themselves in an awkward situation where they are neither farmers nor urban residents. the dilemma of identity makes it difficult for these farmers when it comes to enjoying the benefits of social security, which would make their life even harder. in the paper, the author focuses on the rural-worker farmers who are having a tough life and vague identity and indefinite rights. they are iii becoming an important factor affecting the social stability in our country. it is urgent and significant to care about and study them and solve the issue of their social security. given all this, the central and local governments have put forward some policies to help them, but the effects seem to be less than expected if we take into account of the current situation. the author introduces the basic conditions of zhongyang in the paper, collects some data concerning farmers who has lost their land in zhike town of zhongyang county, and points out the status quo of the social security of zhongyang farmers. then, the author analyze the causes leading to the plight the farmers of zhongyang are in and finally proposes ways to handle the social security of farmers without land in our country by starting from the reality of zhongyang and the basic conditions of our country. the author collected much literature and visited the farmers in the village, and thus made a profound research on the social security of farmers without land in zhongyang and reached conclusions with some value. keywords: land-lost farmers；social security；urbanization 承 诺 书 38 承 诺 书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立完成的， 学位论文的知识产权属于山西大学。如果今后以其他单位名义发表与在 读期间学位论文相关的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的 文献资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表或撰写过 的成果。 作者签名： 20 年 月 日 学位论文使用授权声明 39 学位论文使用授权声明 本人完全了解山西大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留并向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档，允许 论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等手段保存、汇编学位 论文。同意山西大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播论文的全 部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者签名： 导师签名： 20 年 月 日 引 言 1 引 言 1、选题的目的和意义 被征地农民是指因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地， 且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口。改革开放以来，随着工业化、 城市化进程的加速，被征地农民的大量出现是我国在经济发展过程中难以避免的一 种客观现象， 特别是在 90 年代初期， 大批乡镇企业的兴起， 大量的农用土地被征用， 乡镇农民失地问题以及由农民失地引发的一系列社会问题日益成为党和政府及社会 各界普遍关注的热点问题。在对被征地农民社会保障问题的研究和探索中我们可以 看出乡镇被征地农民普遍面临的困境：不论在农村还是城市，都难以找到他们的容 身之处。在农村，他们失去了唯一的维生手段土地，只能依靠单一的补偿金生 活；而进入城市，又面临着成为城市异乡人的窘境，游离在城市边缘，成为新的城 市弱势群体。他们面临着更多的社会保障问题，我国政府也关注了这一现象。 多年来中国政府一直坚持把“三农”问题作为重点，失地农民不断增多，特别 是失地农民的社会保障安置问题成为热点问题，建立和健全失地农民保障机制，切 实合理有效的解决失地农民长远生计问题，是推动工业化，城市化，健康发展的现 实需要，也是促进农民个体和群体发展使其充分享受现代化发展成就的需要，更是 建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的重要保障， 2004 年国务院 28 号文件 明确提出，政府要提高征地补偿标准，要对失地农民进行就业培训和合理的再就业 安置。 我们所选取的山西省中阳县具有一定的典型性。山西省中阳县地处山西中部， 人口相对集中，煤炭资源比较丰富，是一个资源县，具有典型的山西地方特色，能 够在一定程度上代表山西的发展水平。但是近年来，由于城市化进程的加快，工矿 企业的增多，该县在发展工业的过程种占用了大片良田，使得失地农民迅速增加， 失地农民成为了该县典型的弱势群体，而且也成为该县面临的重要社会问题，笔者 2009 年暑假受华中师范大学农村研究中心和导师董江爱教授的推荐对中阳县枝柯镇 失地农民进行了实地走访和问卷调查，对中阳县枝柯镇近年来失地农民的社会保障 情况做了详实的调查分析。以山西省中阳县失地农民社会保障为例，探讨如何改革 和完善我国失地农民的社会保障制度。 在这样的背景下，笔者通过对山西中阳县枝柯镇的实地调查和走访，期望达到 以下的目的：一是真实反映乡镇被征地农民社会保障体制实施情况及其优缺点；二 山西省失地农民社会保障研究 以中阳县枝柯镇为例 2 是在了解被征地农民现行保障体制优缺点外，提出相应的措施、方案，弥补该社会 保障体制的不足之处；三是对所得的措施、方案进行全面性的可行性论证，并听取 各方面专家意见和建议，得出富有建设性可行性的意见或方案。同时希望该办法可 以真正有益于被征地农民，改善失地农民的社会保障制度现状。 2、文献综述 进入新世纪，我国经济和社会发展程度明显有了大幅度的提高，对民生问题的 关注也更加突出。失地农民社会保障问题也受到了更大的关注，研究视角、广度、 深度都有所扩展，这对我们解决失地农民社会保障问题提供更多的理论支撑和借鉴。 在失地农民社会保障内容方面：一些学者就指出应在国家经济和社会发展的基 础上，为失地农民设计包括养老保险、医疗保险、失业保险等内容的失地农民社会 保障 。还有部分学者从价格理论出发，指出在获取失地农民的土地之时，应考虑农 地质量价格和农地社会价值，在土地征用中更多考虑失地农民的基本生活保障需要 。 在失地农民生活方面：有学者则从失地农民的生活问题角度出发，认为应该拓 宽失地农民的就业渠道，对其进行教育和培训，鼓励其自谋职业，自主创业，政府 则要大力支持和引导来改善失地农民的生活。 此外另一些学者则提出了设立社会保障基金的构想来保障失地农民的生活及后续问 题，指出应由国家、集体、个人共同负担社会保障基金的筹集，并提出了“以收定 支，略有节余，部分积累”社会保障基金模式。 在失地农民社会保障视角方面，总起来看有两种不太一样的看法：一种观点认 为，失地农民既然业已失地，就不在是我们所熟悉的传统意义上的农民，因而要考 虑将其纳入城镇社会保障体系；另一种观点，失地农民还属于农村，属于农民，因 而还应该从农村社会保障制度方面考虑 。 除了理论界对失地农民社会保障问题的关注外，政府部门也特别关注这一问题， 从社会经济发展和社会稳定等角度对失地农民社会保障问题做了研究，并且取得了 丰富的成果。 3、研究内容和方法 (1)研究内容 本文除了引言部分外，主要分三部分研究中阳失地农民社会保障问题。 宋青锋，试论失地农民的社会保障问题, j.农村经济，2005.5. 赵淑丽,城市化进程中失地农民问题研究述评j.甘肃农业，2007.l. 陈银娥，杨卿.中国失地农民问题研究回眸与简析j.社会主义新农村建设理论(月刊)，2007，6. 引 言 3 第一部分主要是综述近几年来山西中阳枝柯镇失地农民的基本情况。通过对笔 者收集的案例进行整理分类，重点介绍了失地农民的类型和特征。 第二部分主要从生活、就业、养老保险、医疗保障和安置情况五个方面，阐述 枝柯镇失地农民社会保障的现状及存在的问题，针对这些问题，探析了造成这些问 题的原因之所在。 第三部分主要是针对以上问题，提出解决失地农民社会保障问题的对策，包括 建立合理的征地补偿制度，全面完善社会保障制度等。 本论文的重点则是第三部分，试图通过对原因加以分析，提出有实际意义的解 决对策。从而能更好的改善失地农民的社会保障问题。 （2）研究方法 本文主要以马克思历史唯物主义和辨证唯物主义作为最基本的方法论和基础， 具体采用以下方法： 文献法：通过两个假期受导师董江爱指导和委托，搜集和整理分析山西中阳的 失地农民的各种相关材料，为本文的撰写提供了尽可能多的详实的理论依据。 实证分析法：通过实地走访和调查山西省中阳县枝柯镇失地农民的家庭生活情 况和享受社会保障情况，就此展开分析和研究，并提出有利于解决问题的切实可行 的建议和措施。 归纳总结法：通过对中阳失地农民的社会保障问题的成因，现状研究，和同其 他地方的比较总结提出解决失地农民的实际问题，建立合理的具有地方特色的社会 保障机制中阳县枝柯镇失地农民的基本情况 山西省失地农民社会保障研究 以中阳县枝柯镇为例 4 第一章 中阳县枝柯镇失地农民的基本情况 中阳县位于山西省西部、 吕梁山脉中段西麓， 全县国土总面积 1441.4 平方公里， 现辖 5 镇 2 乡、100 个行政村（居） ，总人口 14.65 万人，其中农业人口 9.67 万人。 中阳县枝柯镇位于县城东南 12 公里处，属高寒山石冷凉区，年平均气温 6.5 度，平 均海拔 1350 米。全镇境内森林茂密、环境优美、资源丰富、交通发达，孝柳铁路、 340 省道横贯全镇，且有中汾公路、闹韩公路连接汾军高速和 209 国道。有着较为良 好的发展环境。 中阳县枝柯镇国土面积 250.8 平方公里，森林覆盖 70%，耕地 17220 亩，退耕地 12380 亩，还林地 15513.1 亩。全镇辖 8 个行政村，27 个自然村，总户数 2447 户， 总人口 9210 人，其中非农业人口 651 人。 中阳县枝柯镇地势东高西低，国柯镇矿 产资源丰富是县委、政府规划的第二大工业园区，也是新农村建设的重点示范镇。 2006 年全镇农民人均纯收入达到 2880 元，工农业总产值达 5.6 亿元，财政总收入完 成 6490 万，大小企业 13 户，2008 年上交税收 1.5 亿元，占全县的 16.6。目前园 区内有在建、已建规模企业 15 户，其中煤矿 7 户，冶炼 1 户、洗煤焦化 7 户。一个 以煤焦、冶炼为主农副产业为辅的工业镇区，也是全市七个小康镇之一。 中阳县是一个发展迅猛、极具潜力的发展新区。正在大力建设以下枣林为中心 的西山煤炭开发新区，致力推进新型工业化、农业产业化、特色城镇化。工业上， 以煤、焦、铁、钢为主的传统支柱产业，正在加快转型；以龙头企业中阳钢铁公司 为代表的循环经济初具规模。县域城镇化上，统筹城乡一体化发展，有计划地将全 县 80%以上的人口分布到沿川城镇带，率先实现特色城镇化：近年来，枝柯镇紧紧抓 住县委、政府项目推进和新农村建设两大机遇，瞄准新农村建设总目标，全方位创 优环境，大力度招商引资，下决心保安全稳定，拓渠道促农民增收，着力把枝柯镇 打造建设成为经济富裕的小康镇、环境优美的亮丽镇、和谐稳定的平安镇、农民幸 福的和谐镇。 1.1 中阳县枝柯镇土地及人口变化情况 1.1.1 土地数量的变化情况 中阳县枝柯镇近几年耕地数量的变化情况，见下表（1-1） ： 第一章 中阳县枝柯镇失地农民的基本情况 5 枝柯镇耕地变化统计表 年份 2005 年 2006 年 2007 年 2008 年 2009 年 2010 年 面积 29923 亩 28821 亩 26750 亩 25381 亩 24437 亩 24385 亩 通过简单计算可得出后一年比前一年减少的耕地数量依次为：2006 减少 1102 亩,2007 减少 2071 亩，2008 年减少 1369 亩, 2009 年减少 944 亩, 2010 年减少 52 亩。2005 年到 2010 年共减少 5538 亩，占 2005 年耕地总亩数的 18%，占 2010 年耕 地总亩数的 23%，耕地减少的数量还是比较大的，特别是从 2005 年到 2010 年占比来 看，相当惊人。土地数量日益减少，人们赖以生存的耕地日益萎缩，如何才能保证 人类的持续生存发展是一个大问题。从上表也可看出，自 2008 年开始，耕地减少的 数量开始下降，政府对耕地重视的意识加强才有力控制了耕地数量的大幅下降。 中阳县枝柯镇近几年乡镇企业占用耕地数量的变化情况，见下表(1-2)： 乡镇企业占用耕地变化统计表 年份 2005 年 2006 年2007 年2008 年2009 年 2010 年 面积 1020 亩 1020 亩1109 亩1221 亩1308 亩 1389 亩 从上表不难看出， 随着社会经济发展， 企业用地数量呈现逐年增加的态势： 2010 年用地比 2005 增加 369 亩，增加的用地量是 2005 年用地量的 36.2%，2010 年用地 量是 2005 用地量的 1.36 倍； 2010 年用地比 2009 年增加 79 亩， 增加的用地量是 2009 年用地量的 6%，2010 年用地量是 2009 用地量的 1.06 倍。 1.1.2 人口数量的变化情况 数据来源：山西省中阳县统计局. 数据来源：山西省中阳县统计局. 山西省失地农民社会保障研究 以中阳县枝柯镇为例 6 枝柯镇人口变化情况统计表 年份 2005 年 2006 年 2007 年 2008 年 2009 年 2010 年 人数 农户 92011 非农户 44878 农户 92870 非农户 46058 农户 94482 非农户 47509 农户 95356 非农户 48605 农户 96556 非农户 49928 农户 98374 非农户 51494 表中的数据明确的表明了从 2005 年到 2010 年，枝柯镇农户与非农户人数都是 逐年增加的，到 2010 年农户人数增加了 6363 人，非农户人数增加了 6616 人。非农 户人数与农户人数总体上都呈增加趋势。 总之，我们可以从以上统计表粗略得出，人口总体呈上升趋势，失地农民数量 在增加。 1.2 中阳县枝柯镇失地农民的类型 通过对中阳县枝柯镇的失地农民的走访和调查，根据枝柯镇被征地农民主要生 活来源的状况不同，分为三类：纯农户型的被征地农民，兼业农户型的被征地农民， 非农户型的被征地农民。 纯农户就是指全部家庭收入完全靠土地为主，也就是全部依靠农业生产来维持 生活，没有其他经济收入的来源，一旦失去土地，他们就失去唯一的经济来源，生 活难以维持，只能完全依靠征地补偿金来维持生活，中阳枝柯镇这类型农民约占到 总数的 80%。 兼业农户型就是指的一个家庭的人员既从事农业生产，也从事非农业生产活动 的农户，在中阳县枝柯镇有 9%的农户中有这样的情况。他们有在工厂打工，有在建 筑工地跟工，有在邻村的企业当劳力，这种农户除了依靠农业以外还能靠其他的工 作来维持生活，在失地后社会保障问题相对比较少。 非农户型的农民，是指虽然有土地但是他们平时的生活来源主要不是依靠土地 获得，完全脱离农业生产的农户，通过其他非农产业来维持生活。枝柯镇师庄村有 12%的农户拥有机动车辆，这类农户收入主要靠拉煤运煤，失地以后生活质量并没有 下降，他们属于农村的富裕家庭，这类型农户的社会保障问题相对较少。 我们做了对农户类型的划分，这一划分主要是为了我们比较明晰的了解农村失 地农民的情况，为我们了解他们的社会保障状况做一个铺垫。 数据来源：山西省中阳县统计局. 第一章 中阳县枝柯镇失地农民的基本情况 7 1.3 中阳县枝柯镇失地农民的特征 1.3.1 人数不断增加 近年来随着经济的发展，中阳县对全县经济结构进行了调整，枝柯镇作为全县 的资源大镇，建立了很多的乡镇企业，特备是焦化厂和洗煤厂，使得本镇很多数量 农田被乡镇企业占用，产生了相当多的失地农民，据统计全镇有近 45%的农民失去了 自己原来赖以生存的土地，特别是一些有煤矿的村庄，农民有进 60%的土地都被企业 占有，人均土地亩数量小于 0.3 亩，并且随着乡镇企业的不断新建，失地农民数量 还有逐渐增多的趋势。 1.3.2 老龄化速度加快 中阳县枝柯镇人口状况呈现老龄化趋势，全镇 60 岁以上老年人 1173 人，占总 人口的 11%，由于失去赖以生存的土地，农民青年外出务工的比例大幅上升，老龄化 问题更加凸显。据统计，枝柯镇师庄村 65 岁以上的老人约占全村总人口的 19%，老 龄化的程度很高，养老任务非常繁重，这个问题不解决，失地愈多，社会不稳定的 隐患也就愈多。 1.3.3 文化素质较低 在对全镇失地农民的走访和调查中发现，全镇失地农民普遍存在一个文化程度 偏低的现象，并且年龄结构都偏大，大部分农民只有小学文化程度，其中最高学历 也不过是中学文化程度。他们仅仅知道土地被占用这是政府行为，这部分人大约占 到失地农民的 55%65%。这群人不知道土地法，缺乏对土地保护法律的了解，他们 法律意识淡薄，对政府占用自己的土地的如何进行补偿也不甚了解，只能是无条件 的接受和采纳政府提供的补偿方案，他们只是想着得到一定的补偿金，以后可以去 本村的企业打工，以维持生活，对将来的生存也没有一个长远的规划和布置，他们 的生活技能相对较低，对提高生活水平有一定困难。 1.3.4 就业技能不高 从我们实地走访的情况看，闲赋在家的失地农民大多在 30 岁到 50 岁之间，正 值壮年。他们表示自己失去耕种土地这一主要的生活来源后，由于本身的素质不高， 缺乏工作的一技之长，就业十分困难。每天就是靠打麻将、斗地主打发时间。同时， 接近 90的失业者表示自己很愿意参加工作来主动摆脱现状，他们表示缺少的是工 作技能，约 10的失地农民表示希望可以自主创业，但是又比较缺乏资金和经验， 以及相关的一些知识。 山西省失地农民社会保障研究 以中阳县枝柯镇为例 8 自谋职业的失地农民大多是外出打工，他们属于失地农民中生活情况较好的群 体。由于受文化教育水平的限制，并且长期从事农业生存，除了他们熟悉的农业， 他们并未接受过其他的技能培训，但由于多数失地农民缺少技术专长，常常是上岗 又下岗，长期处于失业或半失业状态，他们自身没有一技之长，因而再就业问题有 一定难度。此外，政府作为失地农民社会保障的主体，政府没有开展相应的技术技 能培训，也没有开发较多的社会公益岗位来解决其再就业问题。 第二章 中阳县枝柯镇失地农民的社会保障问题及原因 9 第二章 中阳县枝柯镇失地农民的社会保障问题及原因 土地保障历来被当作是农民的最后一道保障线，它是农民工作和生活的重要场 所和生存基础，是农民安身立命的根本，因而农民对其土地看的很重。对于农民的 生活问题国家也给予了关注，目前我国农村农民目前可享受的社会保障模式的具体 类型和救济途径可以归纳为以下几种： 一是由国家提供的社会保障,这些社会保障的方式有：五保供养制度，优待抚恤 保障，农村社会养老保险，计划生育奖励扶助保障，最低生活保障制度等。对于这 些保障的方式，国家有着较为详细的规定，在此不再赘述。 二是由农村农民自身负担的社会保障。首先是家庭赡养的保障方式。我国农村 一直有“养儿防老”的思想，这是一种古老而又一贯的养老保障方式。在 1996 年我 国通过并开始实施中华人民共和国老年人权益保障法，这一法律肯定了老年人 被赡养的权利。“农村养老以家庭保障为主”在中华人民共和国国民经济和社会 发展“九五”计划和 2010 年远景目标纲要有着明确的表述，这一再表明,家庭赡 养一直并且长期将是我国农村养老保障的主要形式。其次是土地提供的保障。土地 自古以来就是农民赖以生存的基础，不但是生存资料更是生活资料，我国有一句俗 语“手里有粮，心里不慌”，有了土地农民才有了安身立命、可依靠的基础。土地 对农民来说意义重大，土地就等于是他们的“命根子”。随着我国取消农业税等， 土地的保障权益更是有所加强，很大程度上给了农民以心里上和生活上的依靠。 当前国家和社会形势都有了相当的发展，在新形势下如何才能确保失地农民社 会保障权益，这值得我们仔细研究。 2.1 中阳县枝柯镇失地农民社会保障存在的问题 做好被征地农民社会保障工作，是实践“三个代表”、落实科学发展、体现共 建共享的具体行动，是实现城乡统筹发展和维护社会和谐稳定的紧迫要求。 土地是国家赋予农民社会保障的载体，然而在城市化和工业划进程中，中阳县 由于大力发展乡镇企业，导致当地政府部门对征地权的滥用以及没有妥善处理失地 农民的安置问题，导致农民失地又失业，既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利， 又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，其养老保障权益面临严重缺失。这份 天然保护屏障被打破，由此，也意味着这些失地农民必须另谋出路筹集各种保障的 费用和资金。 从实际情况来看，中阳县枝柯镇一部分失地农民得到一次性补偿而一夜暴富， 山西省失地农民社会保障研究 以中阳县枝柯镇为例 10 能较好地运用得到的补偿资金自主创业,生活稳定并有较大提高过上富足的生活；一 部分失地农民或自谋职业、外出打工或以出租房屋或收废品、捡破烂谋生,来维持基 本的生活；而有部分失地农民则坐吃山空，几年下来，正事没干，钱也花光了，技 术也没学，种地没土地，工作又没有，生活一下子陷入困境。有的失地农民都把土 地补偿费用到住房的建设修缮、婚丧嫁娶、购置生活消费品，以及清偿债务等方面， 没有将补偿费用于生产经营，导致失地后往往也就丧失经济收入来源。随着时间的 推移，被征地农民的生活水平将会出现很大的差异。特别是以土地经营为主、文化 程度较低、社会转型能力较差、消费没有计划靠征地款来维持生计的被征地农民， 几年后征地款“吃”完，其最终结果往往是生活没有保障。 2.1.1 失地农民的生活水平下降 1、家庭收入下降 随着全国资源经济结构的调整，山西进行了煤炭资源整合和兼并，中阳县更是 明显，从 2008 年以来，枝柯镇 70%的煤炭企业关闭。就师庄村来说，原来全村有四 个焦化厂，但目前只有一个正常生产，其余的都被关闭。在未关闭以前原来全村一 半以上的失地农民到企业打工，现在由于停产，村里的年轻人只的出去打点临工， 年龄大的只能呆在村里，只能靠积蓄维持生计；原来全村有 50 多辆农运车在企业搞 运输，但是现在都停下来了，得不到一点经济收益。另外由于企业被关闭，原来企 业每人补助的土地补偿费 200 元每年，没有得到落实。如此失地农户的收入下降了。 2、生活成本上升 在家庭整体收入下降的同时，出乎意料的是枝柯镇农户家庭消费项目逐渐增多， 主要表现在农户支出项目的增加。失去的稳定的收入来源，原来基本的农用产品都 是自助生产，现在都必须去市场采购，特别是随着物价的上涨，一些农副产品的价 格翻了几倍，消费开支增加了几倍。失地后，枝柯镇每户农民平均可以得到 1020 万元的赔偿，除去购买新房、装修等，所剩的赔偿款也不多，再加上枝柯镇农民过 去吃、住、用水，等基本不花钱，现在以土地换得新房后，入住时仅物业、采暖、 水电、有线电视等动辄数千元。导致不少农民把新房出租，有的甚至把房子卖掉重 新回到农村。另外，子女的教育费用在家庭中占较大比重，而教育费用的逐年增加 也加大失地农户的负担子。失地农民失地前相比较，耕地被占用后，农民人均收入 普遍降低，但是消费开支普遍增加两成左右，一方面“收入无门” ，另一方面“支出 无底”在这样的背景下，枝柯镇失地农民基本生活保障令人担忧。 如果处于失地失业的生活状态，按照现在的物价水平，据当地农民平均积蓄水 第二章 中阳县枝柯镇失地农民的社会保障问题及原因 11 平来看，最多可以维持基本生活 5 年左右。除了基本生活费，还有子女教育、医疗 等等支出，数年之后，如果就业情况得不到改善，又会成为新的贫困人口。部分农 户的收入有不同程度的增长，这主要得益于有外出务工的机会。 在我们的实地调研中，约有 10的失地农民表示了对以后生活的担忧，还有少 部分表示现在已经陷入了生活困境。 2.1.2 失地农民的就业困难 近几年，在征地过程中政府以土地换住房、土地换工作和一次性支付补偿款等 多种渠道安置枝柯镇失地农民就业， 但由于土地依然是大多数农民最基本的就业 “岗 位” ，而且农民自身文化素质和知识水平相对低下，缺少技术专长，政府也没有对失 地农户进行过专业的职业技能培训，面对竞争激烈的劳动力市场，部分失地农民常 常是上岗又下岗，经常处于失业和半失业状态。据调查显示 2009 年枝柯镇乡镇企业 停产以后，几乎有 80%人闲置在村，平时只能干点零碎的活，长期没有稳定的职业， 每天靠打麻将打发时间。而外出务工有面临诸多问题，只有一小部分人能外出务工 来获得生活来源。这种情况导致家庭生活，子女教育，医疗等方面都存在不同程度 的受限。 2.1.3 失地农民的养老保险保障缺失 家庭保障即家庭养老，是由家庭成员或者说是亲属网络(譬如子女、配偶和其他 亲属)忠实地履行对老年人的经济供养、生活照料和精神慰藉的职责和义务 。现实 中，随着整体社会农村家庭保障模式转变的潮流，枝柯镇失地农民养老的家庭保障 也发生了变化。 从经济来源讲，枝柯镇失地农民的收入一般由被征地的土地补偿费加上再就业 所得工资或其他额外收入组成。在目前土地征用补偿费用总体偏低、农民所得较少 的状况下，失地农民靠土地补偿费用来实现自我养老的能力十分薄弱，加上再就业 的不容易，因此，枝柯镇失地农民主要还是依靠家庭成员的其他收入来满足养老需 求，实现养老。 现行的农村社会养老保险制度发展缓慢，作用发挥极为有限。中阳县所采取的 是完全个人账户的养老保险模式，基金筹集方式为自我平衡方式，即个人按一定数 额积累基金，到一定年龄后按积累额支取。其带来的突出问题是参加养老保险的人 大都是有经济实力的农民，而最需要养老保险的低收入和贫困农民却不能从养老保 险中受惠。此外，过低的缴费必然导致保障的低水平，这也无法得到农民的认同。 穆光宗，中国传统养老方式的变革和展望j，中国人民大学学报，2005，5. 山西省失地农民社会保障研究 以中阳县枝柯镇为例 12 农村社会养老保险制度解决农民的老年生活保障问题的能力值得怀疑。农民们因土 地被征用而失地失业，但仍被排斥在城市居民社会保障的范围之外。成为城市化进 程中一个新的社会弱势群体 。 失地农民身份的转换困难，导致其很难享受与城镇居民同等的社会保障待遇。 失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇，处在城镇化的最前 沿，当部分农民的生产和生活方式已开始城镇化时，他们的养老保障却缺乏制度的 认可与保护。中阳县枝柯镇作为山西一个典型的资源型发展的城镇，很难解决失地 农民的户籍，而户籍是失地农民获得城镇制度认可和保护的重要标志。从失地农民 的户籍情况看，中阳有 95%的失地农民还是保留原来的农村户籍。没有真正享受到城 市户口的好处。 2.1.4 失地农民的医疗保障不足 目前国家已在全国实施了新型农村合作医疗保险，这种保障制度的推出在一定 程度上为农村居民解决了就医的问题。但这一措施也仅是停留在浅层次上，并没有 更深入。农村参保农民就医看病仍然存在很多问题：比如，所能报销疾病种类有限， 报销比例偏低，很多农村常见疾病、大病并未纳入医疗保障范围内等。对处于我省 经济不发达地区农村农民来说，他们得病后，所负担的医疗费用也是一比不小的开 销，这在某种程度上也影响了其基本生活。 随着农村新型合作医疗试点范围的不断扩大，近年来不少地方农民就医难问题 得到了初步缓解，而失地农民在被转化为城市居民后，多数人不再享受农村新型合 作医疗优惠政策，而城市中的医疗保险体系又大多未延伸到失地农民，这就在客观 上造成了大量失地农民失地后又失医保，在医疗保障方面被严重边缘化。他们所得 的数万元征地补偿费，除了维持基本生活，还要支付不断上涨的医疗费用，往往由 于一场大病就有可能让一位失地农民跨入城市贫民的行列。 2.1.5 失地农民的安置不妥善 目前，全国征地绝大多数都是对失地农民采取一次性货币补偿的安置方式,将失 地农民“一脚踢开”，尤其是中西部地区更为普遍。中阳县枝柯镇也不例外，枝柯 镇失地农民的安置也是一大社会问题。失地农民社会保障问题未能被当地政府提到 重要的议事日程上来，总的来说，现在全国还没有建立系统的失地农民社会保障体 系。失地农民失去了土地，已经不是真正意义上的农民，也不是真正的城镇居民， 他们既失去了土地的保障，又没有享受城镇居民就业、教育、医疗和社会保障等权 张秉福，国农村社会保障体系的现状、问题及完善对策j，天津市政法管理干部学院学报，2006，6. 第二章 中阳县枝柯镇失地农民的社会保障问题及原因 13 利。 2.2 中阳县枝柯镇失地农民社会保障缺失的原因 造成中阳县枝柯镇失地农民社会保障缺失的原因是多方面的，不但有历史的原 因，也有现实的原因，具体来说主要有以下几点： 2.2.1 农村集体土地产权不清晰 1. 农村集体土地产权不清晰 我国农村土地归农民集体所有，这在我国多部法律明文里都有明确表述。宪 法、民法通则、土地管理法、农业法 等法律都对农村集体土地产权 作了规定。比如土地管理法第 10 条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农 民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内 两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村 民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织 经营、管理。”这几部法律大都规定了我国农村集体土地或是由我国村农民集体所 有、或是村农民集体经济组织所有、或是乡镇农民集体经济组织所有、但是，“集 体”到底是指哪一级、哪个组织，法律规定则较为含糊不清。在现实中，乡农民集 体经济组织并不存在，村农民集体经济组织缺位，村民小组是农村群众自治组织， 不具备行使农村土地处置的权力，从而造成农民集体土地所有权主体严重模糊 如上所述，枝柯镇集体土地所有权主体不明晰。土地所有权的模糊造成土地财 产权界定不清，也造成了责、权、利的不明确，从而导致对枝柯镇集体土地补偿缺 乏有力依据，这样在遇到经济及其他利益时就相互争夺，而要承担责任时，各主体 则玩开了“踢皮球”的游戏，无人负责。如此，处于弱势地位的农民则成为了最后 无辜者，分得最少的一杯羹。农村土地所有权的虚置，国家只在名义上承认农村土 地归农民集体所有，而事实上的“集体所有制”则无实际内容。农民土地所有权的 界定不清，导致集体财产人人所有、人人无权的现象普遍存在，农民的土地权利、 土地利益实际上被虚化。 2. 征用不规范 我国宪法有明文规定，国家处于“公共利益”的考虑，可以征用土地。而 在现实情况中，“公共利益”如何解释，则政府和职能部门领导有很大的自由裁量 权，即他们可以认定被征用的土地其建设目的是否具有公共利益，而这可能是出于 山西省失地农民社会保障研究 以中阳县枝柯镇为例 14 政绩的考虑，与其真实的用途没有什么关联。这不但钻了国家法律的空子，还为政 府部门工作人员产生了寻租的空间，也极有可能导致对土地征用的不规范，而征用 的目的不同，对失地农民的补偿就不同，农民为国家经济建设做出了贡献，但却获 得了不对等的补偿，致使失地农民的社会保障权益受到损失。 2.2.2 失地补偿制度不完善 土地补偿制度不完善，导致难以安置失地农民。土地补偿费只考虑土地原先的 产出和收益，而不考虑工业化、现代化和城镇化给失地农民带来的变化，既满足不 了他们的生活需求，更解决不了他们的社会保障问题。 1、补偿标准制定偏低 土地从来就是农民的安身立命之本，失去了土地获得了土地补偿费，而土地补 偿费就是其继续生活下去的资本。根据有关规定土地补偿费通常由土地补偿费、安 置补助费、青苗补偿费等构成。对耕地的补偿费如何计算，我国土地管理法有 着较为明确的规定：按土地征用前 3 年农业平均产值的 6-10 倍，最多不超过 30 倍 计算。安置补助费则由需要安置的农业人口数计算，以耕地被征用前 3 年平均年产 值的 46 倍作为每人的补助标准。青苗补偿费则由省、自治区、直辖市自行规定。 这些看似明确的规定，实际上对补偿费的给付有了很大空间，即可高可低。而从实 际上来看，这些补偿费的给付比较低 。 从以上分析，我们可以知道现行征地补偿标准存在于现实脱离的状况，因而未 能如实反映土地本身的价值，征地补偿费的活动空间有过大的嫌疑，导致补偿费自 由裁量都过大，补偿费上限与下限相差悬殊。安置补偿费也是明显与实际脱节，目 前我国生活水平费用明显提高，物价上涨比较明显，在失去土地的情况下，各项生 产生活资料都必须从市场购入，这更显现出安置补偿费偏低的实际。因此，有学者 呼吁，要以土地市场价格为基础，增加征地补偿标的，提高征地补偿标准。关于增 加征地补偿标的，代表性观点是将补偿范围扩大到包括直接相关的损失和间接损失 两方面。具体地说，应将土地征用补偿费修改为包括土地所有经营权补偿费、青苗 及附着物补偿费、参与地补偿费和相关损害补偿费等五项 2、补偿款分配比例不平衡 征地补偿是关乎农民切身利益的大事，有资料表明征地补偿款分配混乱。正如 上面分析所示，在遇到经济利益纠葛时，各个模糊的权利主体就跳出来争夺权益， 基本的情况是这样：乡镇参与征地补偿，截留部分征地补偿费；村一级集体留存较 赵朝,关于征用土地问题引发的思考j，中国集体经济,2009,11. 第二章 中阳县枝柯镇失地农民的社会保障问题及原因 15 大比例的征地补偿费，在经过乡镇和村集体的部分截留后，最后的所剩不多的征地 补偿费才能流落到失地农民手中。 一项调查结果表明，如果以成本价(征地价加上地方各级政府收取的各类费用) 为 100，则拥有土地使用权的农民在土地收益分配中只得到 510，拥有土地所 有权的村集体经济组织得 2530，6070为政府及相关部门