（行政管理专业论文）市政公用事业改革民营化工具的运用及风险控制.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 当前，随着我国市政公用事业改革的深入，民营化工具被广泛地应用于公用事业 的各个领域。民营化工具的引入有利于转变政府职能，减轻政府财政压力，扩展基础 设施建设融资渠道，有利于提高公共服务的质量。但是，由于市政公用事业的自然垄 断性、公益性、价格机制不灵活等特点，给民营化工具的应用提出了很高的要求。本 文主要从民营化工具的概念出发，以公共选择理论、公共物品理论、委托代理理论及 交易成本理论为理论基础，以国内外市政公用事业改革为背景，分析了民营化工具运 用的现状、风险以及应对措施。 本文主要由六部分组成，第一章是对基本概念的梳理和界定，分析了市政公用事 业的内涵与特点、市政公用事业民营化的内涵以及民营化工具的概念。第二章全面分 析了市政公用事业改革民营化工具运用的理论基础，包括：公共选择理论、公共物品 理论、委托代理理论和交易成本理论。第三章分析了国内外市政公用事业民营化改革 的过程，以此作为民营化工具运用的历史背景分析；同时，对民营化工具在市政公用 事业领域的运用情况进行了全面的分析，探讨了民营化工具在公用事业领域应用的特 点和产生的实际效果。第四章从经济风险、政治风险以及社会风险三个维度对民营化 工具运用的风险进行了分析。第五章分析了市政公用事业改革民营化工具运用风险防 范的宏观路经，如：建立完善的法律体系、完善监管机制、建立健全普遍服务机制等。 第六章以合同承包、特许经营、用者付费三个具体民营化工具为例，对民营化工具的 技术操作、适用范围、应对策略等微观层面的问题进行了探讨。 最后的小结部分对整个论文的逻辑框架进行了梳理，并回顾了本文的主要观点和 结论。 关键词：市政公用事业；民营化工具；风险 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h er e f o r mo fc i t y sp u b l i cu t i l i t i e s ，m e a n so fp r i v a t i z a t i o na r ew i l d l y a p p l i e di na l lf i e l d so fp u b l i cu t i l i t i e s t h ei n t r o d u c t i o no fm e a n so fp r i v a t i z a t i o ni sg o o d f o rt r a n s f o r m i n gg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，a l l e v i a t i n gf i n a n c i a lp r e s s u r eo nt h eg o v e r n m e n t ， e x p a n d i n gt h ef i n a n c i a lc h a n n e l sf o r t h ec o n s t r u c t i o no fi n f r a s t r u c t u r e ，a n di m p r o v i n gt h e q u a l i t yo fp u b l i cs e r v i c e s h o w e v e lb e c a u s eo ft h ec h a r a c t e r i s t i c so fc i t y sp u b l i cu t i l i t i e s ， s u c ha sn a t u r a lm o n o p o l i e so fp u b l i cu t i l i t i e s ，p u b l i cw e l f a r e ，a n di n f l e x i b l eo ft h ep r i c e m e c h a n i s m ，i ti sd i f f i c u l tt ou s et h em e a n so fp r i v a t i z a t i o n t h i sp a p e rb e g i n s 研mt h e c o n c e p to ft h em e a n s o fp r i v a t i z a t i o n i ta n a l y z e st h ec u r r e n ts i t u a t i o n ，r i s ka n d c o u n t e r m e a s u r e so fu s i n gt h e s em e a n so fp r i v a t i z a t i o n i tu s e st h ep u b l i cc h o i c et h e o r y , p u b l i cg o o d st h e o r y , t h ep r o x y - a g e n tt h e o r ya n dt h et r a n s a c t i o n c o s tt h e o r ya st h e t h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n ，a g a i n s tt h eb a c k g r o u n do ft h er e f o r mo fe i t y sp u b l i cu t i l i t i e s s i xc h a p t e r sc o m p o s et h i sp a p e r t h ef i r s tc h a p t e rd e f i n e st h ec o n c e p ta n d c h a r a c t e r i s t i c so fc i t y sp u b l i cu t i l i t i e s ，t h ep r i v a t i z a t i o no fc i t y sp u b l i cu t i l i t i e s ，a n dt h e m e a n so fp r i v a t i z a t i o n t h es e c o n dc h a p t e ra n a l y z e st h et h e o r ya b o u tm e a n so f p r i v a t i z a t i o n , w h i c hu s e di nt h er e f o r mo fc i t y sp u b l i cu t i l i t i e s t h et h i r dc h a p t e rf i r s t l y i n t r o d u c e st h er e f o r mo ft h ep r i v a t i z a t i o no fc i t y sp u b l i cu t i l i t i e sa th o m ea n da b r o a d s e c o n d l yi td e s c r i b e st h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dp e r f o r m a n c eo fm e a n so fp r i v a t i z a t i o n , w h i c hu s e di nt h er e f o r mo fc i t y sp u b l i cu t i l i t i e s t h ef o u r t hc h a p t e rm a i n l ya n a l y z e st h e e c o n o m i c a lr i s k ，s o c i a lr i s k ，a n dp o l i t i c a lr i s kd u r i n gt h eu s eo fm e a n so f p r i v a t i z a t i o n t h e f i f t hc h a p t e ri st h em a c r o s c o p i ca n a l y s i so ft h o s er i s k sp r e v e n t i o n ，s u c ha st o p e r f e c t c o n c e r n i n gl e g a ls y s t e m ，m e c h a n i s mo fs u p e r v i s i o na n du n i v e r s a ls e r v i c es y s t e m t h es i x t h c h a p t e ri st h el a s tc h a p t e r i tm a i n l yd i s c u s s e st h em i c r o l e v e lo ft h eu s eo ft h em e a n so f p r i v a t i z a t i o n i tt a k e st h r e em e a n so fp r i v a t i z a t i o n ( c o n t r a c t ，f r a n c h i s ea n du s e rf e e s ) a s e x a m p l e st oa n a l y z et h es c o p e ，m e c h a n i s ma n ds p e c i f i cc o u n t e r m e a s u r e s i nt h ee n d , t h i sa r t i c l ed e s c r i b e st h ef r a m e w o r ka n dr e v i e w st h em a i np i o n t sa n d c o n c l u s i o n 2 k 呵w o r d s ：c i t y sp u b l i cu t i l i t i e s ；m e a n so f p r i v a t i z a t i o n ；r i s k 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：逸煎e l 期：2 立2 兮垒叠f d 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：速匙、导师 山东大学硕士学位论文 1 1 选题目的和意义 第一章绪论 2 0 世纪7 0 年代末，随着全球经济一体化、民营化及信息化的到来，世界各 国相继掀起了政府改革的浪潮。在这个过程中，尽管各国改革动因、过程、策略 及力度等各不相同，但都有一个基本的取向，那就是引用民营化工具、引入市场 竞争机制，追求“三e 一目标，以提高公共服务效率与质量。作为城市存在和发 展的物质载体以及社会经济发展和人民生活水平提高的前提条件，市政公用事业 的建设、发展和改革，成为许多发达国家和发展中国家行政改革的重要内容之一。 市政公用事业与其他一般性竞争行业相比，具有自然垄断性、公用性与公益 性、价格机制不灵活和投资回报周期过长等特点。由于这些特点的存在，加大了 市政公用事业改革的难度。而作为改革有力工具的民营化工具，其核心是强调市 场机制在资源配置方面的基础性作用，旨在打破垄断、引入竞争、提高公共服务 的质量和效率。自公用事业改革以来，民营化工具作为转变政府职能，减轻政府 财政压力，扩展基础设施建设融资渠道的一种方法，被各国频频使用。但是，民 营化工具最初作为一种工商管理领域的技术和方法，在公用事业领域的应用自然 有一个引入、调整和适应的过程。 在这场改革浪潮中，对民营化工具的研究相对滞后，因此，本文选题在理论 和实践上都具有重要意义。在理论层面上，本选题积极借鉴西方发达国家现有理 论，探讨了市政公用事业改革背景，并在此基础上运用交易成本理论、委托代理 理论等理论，重点对包括合同承包、特许经营以及用者付费等公用事业民营化工 具的运用、风险及对策进行了较为深入的研究。在研究过程中始终秉着实践的原 则，即理论从实践中来又到实践中去的方法，以期对我国的公用事业民营化改革 的实践指明发展方向。综上，本选题对当前我国公用事业民营化改革和民营化工 具的运用具有重要的理论借鉴和现实指导意义。 1 2 研究现状 西方学术界推进民营化研究的学者主要包括安东尼唐斯、拉塞尔m 林 山东大学硕3 ：学位论文 登、米尔顿弗罩德曼、戈登图洛克、奥斯本与盖布勒、b 盖伊彼得斯和 彼得德鲁克等人，他们都从政府改革的角度分析了民营化工具的应用问题。 在市政公用事业民营化的微观操作方面做出突出贡献的则是被誉为“民营化 大师 的美国学者e s 萨瓦斯。其三部系列专著：公共部门的民营化：如何缩 小政府( 1 9 8 2 ) 、民营化：改善政府的要径( 1 9 8 7 ) 、民营化与公私部门的伙 伴关系( 2 0 0 1 ) ，堪称杰作。书中详细记录了世界各国民营化的进展及成功经验 和启示，对民营化的概念、动力机制、具体操作方式、困境以及发展前景等作了 详尽、全面的理论探讨。萨瓦斯认为，广义而言，民营化是指更多的依靠民间机 构，更少的依赖政府来满足公众的需求。而从狭义上看，它是指“一种政策， 即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民 经济。这意味着政府取消对企业家提供产品和服务，通过合同承包、特许经营、 凭单等形式把责任委托给竞争市场中运营的私营公司和个人。”其动力机制包括 现实压力、经济推动力、意识形态、商业和平民主义等因素。认为民营化的具体 操作方式分为委托授权、政府撤资、政府淡出三大类，可能遇到的障碍包括具体 操作层面、法律层面和监管层面的问题以及来自各方面的反对。但是民营化作为 一种务实的“治理方式和“公共服务模式必将在政府部门、基础设施和社会 保障等领域有所发展。 国外学者的研究起步较早、较为系统，特别是在具体的民营化背景下做了大 量实证分析和具体民营化操作方面的微观研究，值得我们借鉴。国内对民营化的 理论研究相对滞后，大多是对国外市政公用事业民营化理论与实践的总结和研 究，对具体民营化的操作程序和手段没有深入研究。天则经济研究所是国内研究 公用事业民营化的主要阵地。 余晖博士、张听竹博士在中国的政府管制制度、政府与企业：从宏观管 理到微观管制及中国规制与竞争：理论和政策等著作中，对公共物品民营 化后的政府规制作了较为详细的研究。认为规制是一种事前干预行为，有利于防 范问题与风险的发生，建议通过建立独立的管制机构保证改革顺利进行。 厦门大学陈振明和北京大学句华对民营化的研究具体到了对其操作与应用 的微观层面的研究。陈振明在竞争型政府市场机制与工商管理技术在公共 西 荚 e s 萨瓦斯民营化与公私部门的伙伴关系 m 北京：人民大学i ；版社，2 0 0 2 。6 ：3 0 2 3 4 1 。 荚 e s 萨瓦斯民营化吁公私部门的伙伴关系m 北京：人民大学i j i 版社，2 0 0 2 ，中文版前言 2 山东大学硕：l 学位论文 部门管理中的应用( 2 0 0 6 ) 一书中，讨论了常用的市场化工具，如合同承包、用 者付费、特许经营、产权交易、全面质量管理和流程再造等的概念、特征、应用 范围及存在的问题，选取了若干我国市场化工具应用的案例进行分析和研究。句 华著有公共服务中的市场机制理论、方式与技术( 2 0 0 6 ) ，全面分析了公共服 务引入市场机制的理论背景、方式及选择、实践及争论，重点探讨了合同外包、 特许经营、用者付费及内部市场等几种民营化工具的运用和具体案例分析。 我国对市政公用事业民营化可能存在的风险与问题的研究相对比较零散。如 张玉磊的我国公用事业民营化的风险与政府责任( 2 0 0 7 ) ：谢煜、李建华的准 公共物品民营化的风险分析( 2 0 0 6 ) ；汪永成的公用事业市场化政策潜在的公 共风险及其控制( 2 0 0 5 ) ；史际春、肖竹的公用事业民营化及其相关法律问题 研究( 2 0 0 4 ) ；毛寿龙教授的公用事监民营化三大忧虑( 2 0 0 3 ) 等论文，分别 从不同的角度分析了公用事业民营化可能导致的经济效率问题、腐败问题以及社 会公平等问题。 总体而言，我国学术界中对民营化问题的研究多是以整个公共部门或公共服 务为研究范围，较少对市政公用事业领域进行有针对性地研究；研究市政公用事 业民营化问题时又多是对宏观理论及宏观问题和风险的探讨，较少对民营化工具 的微观操作及由其引发的具体操作问题的研究，如适用范围、应用机制、操作流 程、配套政策等。因此，需要加强关于我国市政公用事业改革民营化工具的选择 及操作模式等方面的理论研究。 1 3 研究框架与内容 本文的研究对象是市政公用事业改革民营化工具的运用及其风险控制。全文 共分为六个部分。第一部分主要是对市政公用事业、市政公用事业民营化及民营 化工具进行概念界定。第二部分是对我国市政公用事业改革民营化工具运用的理 论基础分析，为民营化工具的运用提供了理论支持。第三部分首先对市政公用事 业改革民营化工具运用的背景进行了分析，回顾了国内外市政公用事业民营化改 革的过程，然后探讨了民营化工具应用的现状及其绩效。第四部分是对我国市政 公用事业改革民营化工具运用风险分析。探讨了由民营化工具的应用导致的公共 风险，主要包括经济效益风险、政治腐败风险和社会公平风险等。论文的第五部 3 山东大学硕士学位论文 是对防范民营工具应用风险的宏观路经分析，从制度、配套环境等宏观层面提出 了完善立法、加强政府及社会监管、健全普遍服务机制等措施；最后论文的第六 部分，以三个常用且典型的民营化工具为例，从微观层面分析了其具体适用范围、 操作规程、风险以及控制等问题。 1 4 相关概念界定 1 4 1 市政公用事业的内涵和特点 市政公用事业，是对国民经济和社会发展具有重要影响的基础性行业，其建 设和发展状况直接影响着城镇化进程的速度和质量。市政公用事业，一般是指城 市生产、流通和消费领域涉及居民生活各个方面的各项事业的总称，广义上包括： 电信、邮政、电力、铁路、航空、教育、卫生、道路、桥梁、供水、供气、供热、 公交、污水处理、垃圾处理、园林绿化等。而狭义上市政公用事业主要指城市供 排水、污水处理、供热、供气、公交、道路与桥梁、市容环境卫生、垃圾处理和 城市园林绿化等行业。但是，在我国现行的法规、规章中，对公用事业及其范围 有不同的界定。1 9 9 3 年我国国家工商行政管理局颁布的关于禁止公用企业限 制竞争行为的若干规定中称公用事业包括“供水、供热、供电、供气、邮政、 电讯、交通运输等行业。2 0 0 2 年建设部颁布的关于加快市政公用行业民营 化进程的意见中，将“市政公用事业 界定为“供水、供热、供气、公共交通、 污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施 以及“园林绿化、环境卫生等非经 营性设施”。2 0 0 4 年5 月建设部市政公用事业特许经营管理办法中，将“市 政公用事业界定为“城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理 等行业”，2 0 0 5 年2 月国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发 展的若干意见中，将“市政公用事业 界定为“城镇供水、供气、供热、公共 交通、污水垃圾处理等”。本文，所指市政公用事业主要是狭义范围的市政公用 事业。 与其他一般竞争性行业相比，市政公用事业具有以下特点： 第一，自然垄断性。沃特森在企业规制与自然垄断中将“自然垄断”界 定为“一种产业，单个企业能比两家或两家以上的企业更有效地向市场提供同样 4 山东大学硕j 二学位论文 数量的产品。 另外，自然垄断理论的一个新进展是认识到随着现代科学技术的 发展和需求的改变，自然垄断产业的产业属性也不是一成不变的。并且，命名一 个产业为自然垄断产业是就其整体产业来说，而实际上并不是其名下的所有业务 领域都具有自然垄断性。如自来水产业的管道网络具有强垄断性，而自来水生产 和销售等业务属竞争性业务。市政公用事业作为基础设施产业，具有沉淀成本大、 回收期长、明显的地域性和不可替代性等特点，所以整体来说表现出较强的自然 垄断性。 第二，公用性和公益性。市政公用事业的消费群体是全体城市居民，是整个 社会或某一区域的所有成员。在使用方面具有非排他性，因此，具有公用性。另 外，由于市政公用事业的服务对象是全体城市居民，因此作为一种公共服务，它 通常需要承担一定的社会公益义务，具有公益性。 第三，准公共物品性质。1 9 9 7 年世界发展报告指出：“公共物品是指非 竞争性的和非排他性的货物。 但是，严格意义上，真正的纯公共物品并不多， 大多数公共物品处在纯公共品与私人产品之间。它们一般只具有有限的非竞争性 和局部的非排他性，一定程度上兼有公共物品和私人产品的双重属性。一般被称 为准公共物品。以城市公共交通供应为例，当处于上下班高峰期时，对于公交工 具及枢纽等设施的消费数量超过了其容量限制时，就会呈现出“拥挤 的状态， 这时，消费开始产生一定的竞争性。而且其他的诸如城市供热、供水、道路等市 政公用事业也存在类似状况。 第四，价格机制不灵活。由于公用事业在提供产品和服务时具有公用性和公 益性，再加上其生产经营上的规模性、长期性和成本沉淀性等特点，其价格的形 成和调整必然涉及到大多数居民的利益，不能简单的随行就市，完全按供求规律 行事，因此其价格水平受市场调节的幅度会相对较小。 正因为以上几种性质，使得市政公用事业的改革及民营化工具在该领域的运 用增加了难度。因此，我们必须讨论民营化工具在该领域的适用范围、条件、程 度及风险等问题。 。w a t e r s o n ，m ，r e g u l a t i o no ft h ef i n na n dn a t u r a lm o n o p o l y o x f o r d ：b a s i lb l a e k w e l l ，19 8 8 留世界银行( 1 9 9 7 年世界发展报告) m 北京：中国财政经济版社，1 9 9 7 ：2 6 5 山东大学硕j ：学位论文 1 4 2 市政公用事业民营化的内涵 所谓市政公用事业的民营化，是指政府通过引入竞争机制，将国有公营的公 用事业经营权转交给民间，采取商业运作方式运营的过程。由于民营化工具多来 自于西方，出于国内外的统一，本文借用了民营化的说法，在我国则称之为市场 化。具体来说，民营化是在市政公用事业领域，引入市场竞争机制，转变政府职 能，打破长期的政府垄断经营模式，形成以政府、社会及私人等通过竞争方式参 与市政公用事业投资及运营的模式。其实质是增加公众的选择空间，其目的是以 竞争刺激提供公共服务的质量。民营化的形式主要包括：合同承包、特许经营、 补贴、法律直接授权等委托授权方式；出售、无偿赠予等政府撤资方式；民间补 缺、撤出、放松规制等政府淡出方式。 市政公用事业民营化的主要包括以下几个特点：第一，投资主体多元化。市 政公用事业民营化改革的现实压力主要是来自政府的财政压力。而民营化改革通 过引入竞争机制，吸引了包括民间资本、国外资本等的多元投资主体。第二，竞 争化，即改变了市政公用事业的政府垄断经营模式，引入市场竞争，提高了公共 服务效率。第三，经营化，即以公用事业准公共物品的属性为基础，扩展了公用 事业的经营性，更好的适应市场需求。 1 4 3 民营化工具的内涵 2 0 世纪7 0 年代以来，西方发达国家及部分发展中国家展开了一系列政府改 革运动。引入民营化工具推进改革和完善治理是其显著特点。目前关于民营化工 具的概念，理论界没有统一严格的界定，笼统地说，民营化工具是在某方面具有 明显市场特征的方式和方法，是市场机制作用的主要途径和手段。萨瓦斯以民营 化工具的分类为突破口，在民营化与公私部门的伙伴关系一书中，对民营化 的形式和工具作了分类。如表1 - 1 。 表1 一l民营化的形式和工具 委托授权 合同承包 特许经营 补助 凭单几十 部分服务、全部管理 场域特许使用、租赁 美 e s 萨瓦斯民营化与公私部门的伙伴关系 m 北京：中国人民火学j l ；版社，2 0 0 2 ：1 2 8 6 山东大学硕士学位论文 法令委托 给合资企业、给私营业 出售 主、给公众、给雇员、给 使用者或消费者 政府撤资 给合资企业、给公众、给 无偿赠予 雇员、给使用者或消费 者、给原来的拥有者( 归 还) 、给特定的群体 清算 政府淡出民间补缺 撤出 放松规制 在公共事业领域对不同民营化工具的采用反映出公私部门在这项服务的介 入程度。私人部门介入的程度越高，民营化的程度就越高。一般来说，自由市场、 自愿服务、特许经营属于民营化程度较高的方式；相比而言，合同承包则属于比 较稳妥的方式。因为它需要政府的积极介入。政府要作为委托人统筹安排策划 合同的进行，同时需要承担一定的责任和后果，因而这种工具在公用事业民营化 改革中被普遍采用和推广。 萨瓦斯的研究领域比较宽泛，他是以整个公共部门为研究对象，因此提出了 很多有益的改革工具。但是，根据不同的研究领域、不同的政治经济环境，可选 择的民营化工具会有所不同。在世界各国的市政公用事业领域，运用比较多的是 合同承包、特许经营、补贴与凭单、出售股权以及用者付费等工具。我国市政公 用事业领域，运用最为普遍的民营化工具是合同承包、特许经营以及用者付费。 具体来说，作为市政公用事业民营化改革中最普遍和常见的一种工具，合同 承包具有灵活的应用机制、广阔的适用范围，能够保证政府掌握较多的自主权， 再加上其渐进性和安全性，因此被广泛运用。我国城市道路清扫与养护、垃圾处 理及公共设施管理等城市公共服务的提供都采取了这种形式，大大提高了公共服 务效率。但是广阔的适用范围，并不等于没有适用条件。合同承包以委托代理信 任为基础，依赖于政府部门的监管能力和水平以及私人部门提供公共服务的能力 和意愿。因此对其适应性及应用机制等的分析十分必要。 特许经营作为商业领域的一种营销形式，以其独特的经营方式引起了公共部 门的注意。我国建设部于2 0 0 2 年出台了关于加快市政公用行业民营化进程的 。陈振明竞争型政府 m 北京：中国人民大学f i 版社，2 0 0 6 ：1 5 5 7 山东大学硕七学位论文 意见，首次提出了放宽特许经营范围，鼓励社会资金参与大型特许经营项目， 为特许经营工具的应用提供了制度保障。近几十年以来，特许经营工具在实践的 过程中衍生出了二十多种变种，由以前单一的b o t 形式，发展出了l o b 、b t o 、 b o o 、b o o t 等形式，提高了工具的适应性和灵活性。但是，作为工商业领域技术 的一种，我们在引用特许经营工具时也要全面考量它的特点、适应性以及对公共 部门配套机制的要求，以便更好地利用此工具为市政公用事业服务。 使用者付费，顾名思义，是指消费者通过付费的方式获取服务和设施。市政 公用事业在改革过程中引入用者付费工具，旨在引入价格机制，解决政府在提供 公共服务时可能出现的财政危机。这一工具的优势是有利于真实地反映供求关 系，实现资源合理配置，缓和了政府的财政压力，提高政府的服务效率。长期以 来，我国为解决自来水的供求矛盾和生态环境恶化等问题，对自来水的价格形成 机制进行改革，积极建立和完善自来水用者付费机制。例如，北京市自1 9 8 8 年 到2 0 0 2 年不断调整自来水平均价格，基本符合人民收入水平，同时合理运用价 格杠杆，有效的控制了资源浪费，也使供水企业扭亏为盈。但同样是价格问题， 给用者付费工具在公用事业领域的应用带了不小的困扰。主要是因为要弄清公共 服务的成本是一件相当复杂的事情，而不能合理定价，必然会使工具的运用大打 折扣。 8 山东大学硕上学位论文 第二章市政公用事业改革民营化工具运用的理论基础 2 。1 公共选择理论 公共选择理论是将传统经济理论的分析方法应用于政治和社会领域的理论， 是介于经济学和政治学之间的一门新的交叉学科。公共选择理论认为，人类社会 由经济市场和政治市场组成。经济市场的活动主体通过货币交易私人物品，而政 治市场的主体通过选票等方式交易如政策法案等公共产品；由于市场具有自身无 法避免的缺陷从而存在“市场失灵 现象，需要政府对市场进行干预，政府通过 政治、经济和行政等手段干预市场的行为就是公共选择。同时理性的“经济人 假设是该理论的逻辑起点，即认为人具有追求个人利益最大化的特点，即使是在 不同的领域扮演不同的角色，其本性都是一样的，都会受到自身利益的驱使。因 此在政治市场活动的主体也会追逐个人利益，他们不是受公共利益的激励，而是 受到利己利益的刺激，“政府失灵 的现象是客观存在的。针对“政府失灵 公 共选择学派提出一系列解决方法，强调减少政府干预，将市场力量最大化，建议 以市场机制为基础进行制度设计。例如建议进行民营化改革，即将竞争机制引入 公共领域，以提高政治市场的效率；根据公共产品的分类采取不同的提供方式， 形成竞争机制；在行政机构之间引入竞争，重构公共部门的激励结构等。其中在 推动公用事业民营化改革方面的很多学者，如安东尼唐斯、威廉尼斯卡宁、 米尔顿弗里德曼和彼得德鲁克等人几乎都属于公共选择学派，他们认为许多 公共部门提供的服务可以而且应该通过合同承包、发放许可证等方式由私人部门 来提供，通过引入竞争的方式，提高公共产品和服务的质量和效率。 2 2 公共物品理论 1 9 5 4 年和1 9 5 5 年保罗萨缪尔森发表了两篇著名的文章公共支出的纯理 论和公共支出理论图解，对公共物品的性质和有效供给问题进行了详细的 理论探讨。萨缪尔森认为，所谓公共物品就是所有成员集体享用的公共消费品， 同时每个成员对该物品的消费都不会减少社会其他成员的消费，即每个人可能消 9 山东大学硕士学位论文 费的数量都等于该物品的消费总量。例如国防，所有公民都可以享用国家提供的 全部防务。关于公共物品的定义，在萨缪尔森之后，布坎南、科斯、斯蒂格利茨、 克鲁戈等人分别从不同的角度进行了研究，丰富发展了公共物品理论。要准确把 握公共物品的定义，笔者认为应当从其具备的特点来界定。公共物品具备两大特 点：收益的非排他性和消费的非竞争性。所谓收益的非排他性是指，对公共物品 的消费在技术上很难排除不付费的消费行为，即使能够排除，出于合理成本的考 虑，付出高额代价也是不值得的。因此会出现“搭便车现象。而消费的非竞争 性有两层含义。第一，效用的不可剥离。公共物品是面向整个社会被整体提供的， 具有联合消费的特点。也就是说，每个消费者在消费时不能将公共物品分割成若 干部分分别享用。第二，消费的互不妨碍。每个人对公共产品的消费都不妨碍其 他人对它的消费。换句话说，就是增加一个消费者不会减少其他消费者对其的消 费和使用。 基于上述两大特点学者们对公共物品进行了分类。其中以萨瓦斯为代表，他 将所有的物品和服务分为四类：1 个人物品：如食品、衣服、住房等，这类物品 和服务的特点是易于排他，并且完全是个人消费，即同时具备排他性和竞争性的 个人物品；2 可收费物品：如电话、自来水、公共交通等，这类物品和服务易于 排他，但可以公共消费，即具有排他性又没有竞争性的可收费物品；3 共用资源： 如空气、矿藏等，这类物品的特点是难于排他和个人消费，但具有一定的竞争性， 即有竞争性但无排他性的共用资源；4 集体物品：如国防、治安等，这类物品和 服务的特点是既无排他性又无竞争性，属于纯公共物品。图2 - i 是根据上述分 析得出的社会产品的分类。 图2 一l 消 费 上 的 竞 争 性 o 收益上的排他性 资料来源：根据刘轶花公共物品供给：对我国农村饮水安全问题的探讨一以湖北省为例 d 成都：西 南财经大学，2 0 0 7 年：9 相关资料改编 国刘琪论公用事业民营化的理论基础和历史进程 j ，湖北：湖北计划管理干部学院，2 0 0 4 ，( 2 ) ：2 0 1 0 山东大学硕七学位论文 詹姆斯布坎南认为，同时满足上述两个基本特征的产品称为纯公共物品， 而与此相对应的就是纯私人物品，它们具备完全的排他性和竞争性。极易将未付 费者排除在受益范围之外，同时在其提供过程中不会产生外部效应。而纯公共物 品和纯私人物品是两种极端产品，在两者之间存在着大量既有公共产品性质又有 私人产品特点的混合物品，它们是准公共物品。按照这种界定，不难发现准公共 物品的范围较大，我们又可以根据其特点将其分为拥挤的公共产品和可计价的公 共产品。拥挤的公共产品与萨瓦斯提出的公共资源类似，具有非排他性但是有一 定的竞争性，即当达到拥挤边界后，再吸纳一个消费者边际成本就不再为零。而 可计价的公共产品则易于排除未付费的消费者，但是又没有竞争性，例如电话。 还有一种分类方法是根据区域的性质划分公共物品，即城市公共物品和农村 公共物品。不同区域的消费者所需物品的性质和特点不尽相同。如城市公共产品 主要包括城市道路、公共交通、城市规划、自来水和垃圾处理等市政设施；而农 村公共产品主要包括农业设施、水利设施和乡村道路等。 总之，社会产品的特性决定了消费者的消费意愿，也决定了生产者的提供意 愿。现实中由政府提供的产品更多的都是准公共物品，如市政公用事业涉及到的 产品大多数都是准公共物品，并且具有很强的经济外溢性，对这部分产品的有效 供应就自然成为讨论的重点。因此，公共物品及分类理论为公共物品有效供给提 供了理论支持，为进一步研究公用事业改革民营化工具的应用奠定了理论基础。 2 3 委托代理理论 委托代理关系起源于专业化，由罗斯最早提出，在这一关系中代理人凭借一 定的优势资源接受委托，并从事相关的专业活动，从本质上讲委托代理关系是一 种信息不对称条件下的交易，在公用事业投资运营中，政府相对于公众来说是代 理入，相对于企业来说则是委托人。在交易过程中，各自的目的不一致，政府的 责任在于满足人们对生活必需品的需求、追求社会福利的最大化，表现为公益性、 公共性和服务性，而企业则在于对利润的追逐，最大限度的增进自身利益，表现 为趋利性、欺诈性和善变性，从而导致公用事业公益性弱化的风险。由于目的的 不一致和信息的不对称，政府作为产权的最终所有者，甚至公用事业运营的直接 管理者，往往成为风险的最终承担者，公用事业产品和服务的提供失灵，将使得 山东大学硕。l 二学位论文 公众对其代理人一政府的信任度下降，引发信任危机，从而导致公众一政府这一 委托代理链条的失败。 为了避免公用事业民营化陷入委托代理困境，委托代理理论认为应该引入 市场竞争机制来约束代理人。在竞争的条件下，即使信息不对称，但是来自经理 市场、产品市场和资本市场等多方面的压力使企业代理人不敢过于偏离政府委托 人的公益性目标。但是市场也是有缺陷的，尤其是在代理人掌握信息优势的条件 下，企业会利用一切手段和方法来逃避责任，追求利润最大化，损害公用事业的 公益性质，并最终侵害消费者的权益。因此，在委托代理关系中，政府应充分发 挥调控和管制的作用，设计严格的监管和考核评价机制。一方面对企业的逃避和 趋利行为进行监督；另一方面对企业的社会责任感等行为激励，激发企业的积极 性。总之，要形成完善的激励约束机制，从而保证委托代理关系在公用事业民营 化改革中发挥最大功效。 2 4 交易成本理论 对交易成本理论的分析，最早来自科斯的企业的性质，但他并没有对交 易成本概念本身作严格的界定。他认为，在零交易成本的条件下，合约信息的收 集、合约的谈判、合约的签订和履行都是不需要花费成本的，合约当事人能够把 所有意外的情况详细写入合约的条款中，这样不会发生任何事后利益分配的纷 争。 然而在现实中，这种假设很难成立，因为由合约产生的成本无所不在，而 且有时会出现成本大于收益的情况。从本质上来说，交易成本就是“为了完成交 易所需要的成本”，与生产成本“为了生产出产品所需要的成本 相对立。若视 交易为一种稀缺性资源，那么交易就是对人的时间、精力、空闲的配置和耗费。 由于交易成本泛指所有为促成交易发生而产生的成本，因而其外延十分宽 泛，很难对其进行明确的界定与列举。但是，交易成本需要一个相对确定的外延， 所以当交易成本分析方法运用到不同的分析领域时，我们应从特定的角度列出一 些交易成本的项目。其中根据交易发生的对象不同对其进行的分类，适合市政公 国吴娟公用事业市场化的风险防范j 控制 d 济南：山东人学，2 0 0 6 ：6 圆陈振叨竞争型政府 m 北京：中国人民人学 l ：版社，2 0 0 6 ：1 7 5 1 7 6 奇陈小丹电了商务条件下交易成本的理论分析j 探讨 d j ：海：l ：海交通人学，2 0 0 1 ：1 3 1 2 山东大学硕士学位论文 用事业改革领域的应用。这种分类方法是指以一桩交易由企业内部组织完成和企 业之间组织( 如合同外包等) 完成所产生的不同成本为依据，将其分为内部交易 成本和外部交易成本。 交易成本产生的原因是交易成本研究的重要部分，科斯虽未专门分析交易成 本产生的原因，但已揭示了交易成本产生的根本原因即交易本身的稀缺。之后西 蒙、阿克尔洛夫和阿罗等都对交易成本产生的重要原因进行了探讨。其中比较深 入和全面的分析市场交易成本产生原因的是威廉姆森，他将这些原因归纳为两 类：第一类是交易因素，指市场的不确定性和复杂性以及资产专用程度，交易频 率等交易的技术结构。所谓市场的不确定性是指环境因素中充满的各种不可预期 和变化，作为经济人的交易双方必将这种不可预期纳入契约以增加收益或避免损 失，直接导致订立契约的议价成本的增加和交易的困难度的提高。资产专用程度 属于市场结构和交易环境的因素，某些交易过程的专属性特点过强，使得交易对 象减少，市场被少数人把持，资产专用程度越高，厂商对交易伙伴的依赖性越大， 越有可能被交易伙伴的机会主义行为所损害，使得交易成本增加，市场运作失灵。 第二类是人的因素。主要包括建立在交易主体人格假设基础上的有限理性和投机 主义。有限理性是指交易参与人在追求效益极大化时因不具备完全的收集和处理 有关交易信息能力所付出的更高的成本。在面对不确定的市场时，交易者可能会 受到身心、智能、情绪等的限制约束，为了获得更有利的信息就需要付出高成本。 投机主义是指交易者为寻求自我利益不择手段，不按规则隐瞒欺诈，以结果衡量 一切。这不仅增加了彼此的不信任与怀疑，还增加了交易过程中的监督成本，降 低了经济效率。 1 3 山东大学硕士学位论文 第三章市政公用事业改革民营化工具运用的背景及其现状 市政公用事业改革要不要引入民营化工具? 本章将从两个视角做出分析。首 先，考察工具运用的现实基础，亦为实践分析。将对国内外的公用事业改革过程 进行简要梳理，以了解民营化工具引入的历史背景。其次，对民营化工具的运用 现状及其绩效作一个基本的评价。 3 1 国外市政公用事业民营化改革沿革 国外市政公用事业的发展经历了由自发发展到国有化再到民营化与政府监 管均衡发展的过程。作为民营化工具得以引入的历史背景，该部分着重介绍市政 公用事业由国有化到民营化改革的发展过程。 2 0 世纪3 0 年代，西方发达国家经历了严重的经济危机，长期追逐自由经济 的发展使得“市场失灵 的问题日益突出。因此，在2 0 世纪3 0 年代到7 0 年代 间政府加大干预力度，不断介入市政公用事业的发展，扩大对市政公用事业的投 入力度，将公用事业企业收归国有。在这个过程中，政府既是公用事业的完全提 供者，又是制定规则的管理监管者。虽然在当时的社会经济环境下，国有化为城 市整体水平的提高打下了基础，扩大了就业机会，拉动了消费需求，一定程度上 刺激了经济发展。但是，伴随着国有化程度的扩大，政府也开始走向困境。首先， 政府财政面临困境。随着人口的增长，城市规模和数量不断扩大，政府大规模的 投资和补贴，给财政带来了巨大的压力。在当时，英国政府财政赤字不断扩大， 通货膨胀率高达2 0 以上，边际税率高达9 8 0 5 ；而美国，在里根政府时，年度赤 字上涨了三倍，联邦债务的增加比这以前美国历史的总和还多。其次，“政府失 灵日益突出。政府过度干预导致政府自身规模及机构的膨胀，导致决策等政府 行为效率低下，机构臃肿。同时官员权力不断扩大，基于自身利益而非公众利益 的政策不断出台，寻租行为等一系列加剧政府行为社会成本的消极问题层出不 穷。再次，作为占据垄断行业的国有企业，严重缺乏外部及内部竞争，经济效率 低下，往往由政府买单，造成国有资产大量流失。 丹尼尔耶会等制商点：蘑建现代的政府和市场之争 m 北京：外文版社，2 0 0 0 ：1 2 9 廖丹尼尔耶金等制高点：重建现代的政府和市场之争 m 北京：外文f l ；版社，2 0 0 0 ：4 2 8 1 4 山东大学硕士学位论文 进入2 0 世纪7 0 年代，西方许多国家进入了经济“滞胀期 ，国有企业每况 愈下。企业运营成本高、效率低下、亏损严重等问题，使国家财政赤字连年增加。 西方发达国家不幸成为福利国家的受害者。因此，减少政府干预，转变政府职能 的公共行政改革呼之欲出。学术界、政治家、政治党派、公众及各种社会团体在 内的社会各界纷纷对政府提出质疑，开始重新思考政府职能等问题。一场以“新 公共管理 理论为主要理论基础的公共行政改革应运而生。 在这场具有里程碑意义的变革运动中，对市政公用事业的改革是变革的一个 重要方面。其中以英国为主要代表。1 9 7 9 年以撒切尔夫人为首的英国保守党在 大选中获胜，开始了对英国市政公用事业的改革运动。此后很长一段时问，包括 撒切尔、梅杰以及倡导“第三条道路”的布莱尔，都强调市场的作用，对民营化 采取了支持态度。具体来看，英国公用事业的改革主要采取了以下三种形式：一 是国有资产出售。由于英国较为发达的股票市场，使得向社会公众发行股票以出 售国有资产的方法得以实现。据统计英国国有企业在国民生产总值中所占的比重 从1 9 7 9 年的7 8 降到1 9 8 6 年的4 3 ；二是放松政府管制。这种形式旨在引入 竞争，打破行业垄断的格局，主要方法是取消新企业进入