（行政管理专业论文）天津滨海新区行政管理体制改革探析.pdf

独创性l 声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了 文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获 得墨鲞! 至整盘堂或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做 的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：面糨日期：丝坚堕 学位论文版权使用授权书 本人完全了解天津师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同 意学校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：耋丝鸯导师签名： 中文摘要 为了推进加快滨海新区的综合配套改革以加快滨海新区的开发开放，国务院批准了滨 海新区关于行政区划调整的请示，拉开了滨海新区行政管理体制改革的序幕。行政管理体 制改革是综合配套改革的重要突破口，是其他各种体制创新的关键，因此对滨海新区行政 管理体制改革进行深入、系统的研究具有十分重要的意义。 本文以滨海新区的行政管理体制改革为主要研究内容，对滨海新区的行政管理体制从 初创建立、发展完善到目前状况进行了初步的研究，并对当前行政管理体制在运行中可能 出现的问题进行了分析，继而在结合当前实际情况的基础上试图寻找解决问题的思路。 第一部分以“天津滨海新区行政管理体制改革回顾 为主题，主要介绍了滨海新区的 概况，对滨海新区行政管理体制的历次改革进行了回顾，并重点分析组建滨海新区政府改 革的背景、改革的条件、改革的内容、改革的意义等内容。 第二部分以“天津滨海新区政府行政管理体制分析 为主题，主要介绍了滨海新区政 府行政管理体制设计的政策导向、政策依据、机构设置、层级体系等，并对现行管理体制 中的新举措进行了分析，在此基础上与浦东新区行政管理体制的相关方面进行了对比并总 结了现行行政管理体制的特点。 第三部分以“天津滨海新区政府现行行政管理体制存在的问题 为主题，主要分析了 滨海新区政府现行管理体制中出现的部门利益协调与人员分流及待遇调整问题、不同区域 管理机构政绩评价问题、融合与协调问题、相关法律完善的问题、管理幅度的问题等内容。 第四部分以“天津滨海新区政府现行行政管理体制完善的对策建议”为主题，针对第 三部分论述的问题提出应从加快完善利益补偿机制、区域管理机构政绩评价的差异化设 计、不断完善两类管理职能平行的管理机制、建立健全法律体系及加强公务员培训等方面 进行尝试。 同时，我们也应看到，对天津滨海新区行政管理体制的探讨，只是一个初步阶段，还 有待于更加深入的探索，应该有更加具体可行的措施和操作性更强的方案，从而推动天津 滨海新区全面改革的进一步发展。 关键词：滨海新区行政管理体制改革 a na n a l y s i so nt h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r m a t i o n o fb i n h a in e wa r e ao ft i a n j i n a b s t r a c t g a oy a h c h u n d i r e c t e db yp r o 、v uj i e i no r d e rt oa d v a n c et h ec o m p r e h e n s i v er e f o r m a t i o na n da c c e l e r a t et h ed e v e l o p m e n ta n d o p e n i n go fb i n h a in e wa r e a , t h es t a t ec o u n c i la p p r o v e dt h ea p p l i c a t i o no fc h a n g i n g a d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o n so fb i n h a in e wa r e aw h i c hs t a r t st h ea d m i n i s t r a t i v er e f o r m a t i o no fb i h a i n e wa r e a t h ea d m i n i s t r a t i v er e f o r m a t i o ni st h eb r e a k t h r o u g ho ft h ec o m p r e h e n s i v er e f o r m a t i o n a n dt h ek e yo fo t h e rr e f o r m a t i o n s s oi ti sv e r ys i g n i f i c a n c et or e s e a r c ht h ea d m i n i s t r a t i v e r e f o r m m i o ns y s t e m a t i c a l l yo f b i n h a in e wa r e a t h em a i nr e s e a r c hc o n t e n to ft h i sa r t i c l ei sa d m i n i s t r a t i v er e f o r m a t i o no fb i n h a in e wa r e a i t r e s e a r c h e st h es t a r t i n g ，t h es t a r t u p s ，d e v e l o p m e n ta n ds t a t u so ft h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m a n d a l s oa n a l y z e st h ep o s s i b l et r a v e lp r o b l e m so ft h er u n n i n ga d m i n i s t r a t i v es y s t e mo fb i n h a in e w a r e a a n da l s ot r yt of i n dt h es o l u t i o no ft h o s ep r o b l e m s p a t t i ：t h es u b j e c to ft h i sp a r ti s t h er e v i e wo fa d m i n i s t r m i v es y s t e mr e f o r m a t i o no fb i n h a i n e wa r e a ，w h i c hi n t r o d u c e st h eo v e r v i e wa n dt h ep r e v i o u sa d m i n i s t r a t i v er e f o r m a t i o no f b i n h a in e wa r e a , i ta l s oi n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n d ，c o n d i t i o n s ，c o n t e n t ，s i g n i f i c a n c eo fb i n h a i n e wa r e ag o v e r n m e n tr e f o r m a t i o n p a r t 2 ：t h es u b j e c to ft h i sp a r ti s t h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e ma n a l y s i so fb i n h a in e w a r e a g o v e m m e n t ”i tb r i n g su st h ei n t r o d u c i n gf o rt h ed e s i g no ft h en e wa d m i n i s t r a t i v es y s t e m ， i n c l u d i n gt h ep o l i c yo r i e n t a t i o n ，p o l i c yb a s i s ，o r g a n i z a t i o ns e t t i n ga n dh i e r a r c h y o nt h eb a s i so f t h ei n t r o d u c i n g ，i ta n a l y s e st h en e wi n i t i a t i v e so ft h i ss y s t e m t h el a s t ，t h i sa r t i c l es u m m a r i z e s t h ef e a t u r e so ft h i ss y s t e m p a r t 3 ：t h ec o n t e n to ft h i sp a r ti sa n a l y s i sf o rt h ep r o b l e m so ft h er u n n i n ga d m i n i s t r a t i v es y s t e m o fb i n h a in e wa r e a p a r t 4 ：t h e s u b j e c to ft h i sp a r ti s t h ec o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n sf o rp e r f e c t i n gt h e r u n n i n ga d m i n i s t r a t i v es y s t e mo fb i n h a in e wa r e a ”i ts e e k st of i n dt h es o l u t i o no ft h o s e p r o b l e m sr e f e r e n c e di np a r t 3 a tt h es a m et i m e ，w ec a ns e et h a tt h ed i s c u s s i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mo fb i n h a in e w a r e ai sa ta ne l e m e n t a r yi n i t i a ls t a g e t h e r ei sm o r er e s e a r c hs p a c ei ni t t h ee x p l o r i n gn e e dt o b e e nc o n t i n u e d k e y w o r d s - b i n h a in e wa r e a a d m i n i s t r a t i o nr e f o r m 目录 导论1 一、选题意义：。1 ：、国内外研究的现状2 三、主要概念及基本理论4 ( 一) 基本概念4 ( 二x 基本理论。6 四、论文结构7 五、研究方法8 六、创新点与不足8 第一章天津滨海新区行政管理体制改革回顾9 一、天津滨海新区概况。9 ( 一) 滨海新区的由来。9 ( 二) 滨海新区的区域构成1 0 ( 三) 滨海新区的区位优势1 2 二、天津滨海新区行政管理体制改革回顾1 3 三、组建滨海新区政府1 5 ( 一) 改革的背景1 5 ( 二) 改革的条件1 7 ( 三) 改革的内容1 9 ( 四) 改革的意义1 9 第二章天津滨海新区现行行政管理体制分析2 l 一、滨海新区行政管理体制改革方案的政策导向与依据。2 1 ( 一) 滨海新区政府管理体制的政策导向2 1 ( 二) 滨海新区行政管理体制改革的政策依据2 2 二、滨海新区政府组织架构与权力配置2 5 ( 一) 新区政府内设机构2 5 ( 二) 层级体系2 6 ( 三) 权力配置2 6 三、关于滨海新区政府行政管理体制改革的分析2 6 ( 一) 关于调整行政区划的分析2 6 ( 二) 关于机构设置的分析2 7 ( 三) 关于派出机构职能分类行使的分析2 7 ( 四) 关于“新区事新区办”机制的分析2 8 四、与浦东新区行政管理体制改革的比较2 8 ( 一) 浦东新区政府现行管理体制2 8 ( 二) 滨海模式与浦东模式的比较2 9 五、滨海新区政府现行管理体制的特点3 0 ( 一) 创新性的机构设置3 0 ( 二) 管理职能分类行使3 0 ( 三) 垂直管理和水平管理相结合3 0 ( 四) 分权与集权相结合且偏重于分权3 l 第三章天津滨海新区政府现行管理体制面临的问题3 2 一、部门利益协调与人员分流及待遇调整问题3 2 二、不同区域管理机构政绩评价问题3 2 三、融合与协调问题3 3 四、法律依据缺失的问题3 3 五、管理幅度过大的问题3 4 第四章完善天津滨海新区政府行政管理体制的对策建议。3 s 一、加快完善利益补偿机制3 s 二、绩效考核体系差异化设计3 6 三、不断完善两类管理职能平行的管理机制。3 6 四、建立健全法律体系3 7 五、加强公务员培训3 8 参考文献3 9 致谢4 2 v 一、选题意义一、迓赵思义 导论 天津滨海新区位于天津市的东部临海地区，海河流域下游，面积2 2 7 0 平方公里，海 岸线1 5 3 公里。调整区划之前包括塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区，以及东丽区所属 无瑕街、津南区所属葛沽镇，2 0 0 8 年常住人口2 0 2 8 8 万人。以新区为中心，方圆5 0 0 公 里范围内还分布着1 1 座1 0 0 万人口以上的大城市。对内，滨海新区自然资源丰富，拥有大 量开发成本低廉的荒地和滩涂，石油、天然气、原盐、地势、海洋等资源非常丰富，工业 基础雄厚，内陆腹地广阔，区位优势明显，增长潜力巨大，是国内外公认的发展现代化工 业的理想区域。对外，滨海新区位于渤海湾西岸，雄踞环渤海经济圈的核心位置，与日本 和朝鲜半岛隔海相望，直接面向东北亚和迅速崛起的亚太经济圈，是参与区域经济一体化 的战略要地。置身于世界经济的浪潮之中，拥有无限的发展机遇，是我国参与经济全球化 的一个重要窗口。 “推进天津滨海新区开发开放，是在新世纪新阶段，党中央、国务院从我国经济社会 发展全局出发作出的重要战略部署 ，“是贯彻落实党的十六届五中全会精神和国民经济和 社会发展第十一个五年规划纲要的重大举措，是实施国家区域协调发展战略的重要步骤 。同时滨海新区还被列入了国家“十一五 发展规划，“十一五 发展规划强调“推进天 津滨海新区开发开放 圆使新区发展提升到了国家总体发展战略的高度。2 0 0 6 年5 月，国 务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见明确了推进天津滨海新区开发开 放的重大意义、指导思想、功能定位和主要任务，同时批准天津滨海新区为继浦东新区外 第二个全国综合配套改革试验区。滨海新区还被历史性地写入党的十七大报告。2 0 0 8 年3 月1 7 日国务院于正式批准通过了天津滨海新区综合配套改革试验方案，滨海新区被允 许在l o 个方面先行试点改革，其中行政管理体制改革被列入方案。改革的基本思路为“推 进行政管理体制改革，转变政府职能，建立既集中统一领导又发挥各方优势、充满生机与 活力的管理体制。以建立统一、协调、精简、高效、廉洁的管理体制为目标，加快滨海新 o 国务院推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见，国发【2 0 0 6 | 2 0 号 。中华人民共和固豳民经济和社会发展第十一个五年规划纲璺，人民fl 报，2 0 0 6 年3 月1 7 日 1 区内行政区和功能区职能整合”。可以说，滨海新区行政管理体制改革已是蓄势待发。 2 0 0 9 年1 1 月9 日，天津滨海新区期待已久的重要历史时刻终于来临，国务院正式批 复滨海新区行政区划调整。撤销塘沽区、汉沾区、大港区的行政建制，以三个区原有行政 区域组建滨海新区政府。滨海新区的行政管理体制改革终于拉开了序幕，改革迈出了历史 性的一步。 在天津滨海新区的创建和发展过程中，伴随着一系列的体制和管理制度的创新。其中 行政管理体制改革尤其重要，因为它是其他各种体制创新的基础和关键。就其属性而言， 滨海新区是一个城市型行政辖区内的经济区，其管理体制具有特殊性和复杂性，随着滨海 新区社会经济的不断发展，对滨海新区行政管理体制进行改革的呼声也越来越高，行政管 理体制改革成为一个极具探究意义的问题。 本文以“天津滨海新区行政管理体制改革探析 为题，以行政管理学、政治学以及相 关学科理论为依托，在对滨海新区行政管理体制历次改革进行梳理的基础上，吸收有关学 者对滨海新区行政管理体制改革研究成果，着重分析了天津滨海新区政府行政管理体制现 状、可能出现的问题、改革方向及改革内容等问题，试图为天津滨海新区行政管理体制改 革提供某种意识上的借鉴。 二、国内外研究的现状 通过c n k i 等数据库搜索发现，近几年来，对于天津滨海新区的研究一直是一个热点， 很多学者对滨海新区的相关问题进行了广泛的研究，但是多数集中在土地管理体制改革、 金融体制改革、涉外经济体制改革、城乡规划体制改革、公共服务体制改革等方面，对于 行政管理体制改革的研究较少，在硕士、博士学位论文和期刊论文数据库中类似的题目也 非常少，由于受篇幅所限，其在研究的深入程度上还有一定的缺欠，尚有较大的研究空间。 目前现有关于行政管理体制的研究主要集中在以下几方面： 在机构设置、权力配置及体制完善方面，张伟伟在滨海新区行政管理体制改问题研 究一文中，从纵向关系和横向关系两个方面阐述了滨海新区行政管理制的现状及改革必 要，从“主体功能区 导向、“综合配套改革”导向和“管委会 导向这三个方面分析了 滨海新区行政管理体制改革的政策导向，从统筹与活力、延伸与定位和综合配套改革三个 方面剖析了滨海新区行政管体制改革的难点，在此基础上提出滨海新区行政体制改革应坚 。天津滨海新区综合配套改革试验方案。天津市人民政府文件，津政发( 2 0 0 8 ) 3 0 号。 2 持有利于区域整体科学发展、有利于发挥各行政区、经济功能区发展优势与积极性、行政 职能合理划分与配置的原则，理顺纵向上的行政管理体制结构，完善横向上的职能划分与 配置，打破行政区概念，突破行政区划界限，完善经济功能区管理体制，并应注重相关配 套制度与机制的构建；对天津滨海新区行政管理体制改革深入研究的文章是天津滨海 新区行政管理体制的创新，作者在文中提出把天津滨海新区的行政管理体制改革分为三 阶段。另外，他对滨海新区行政管理体制改革提出的具体内容有：加强新区管委会的组织 领导职能；延伸功能区的开发建设功能；延伸行政区的社会管理和公共服务职能；建立有 利于发挥新区整体优势和共同发展的体制、机制；建立健全滨海新区法规体系等五个方面。 相似内容的文章还有贺曲夫、靳润成、吴春华、刘焱的滨海新区区域整合与行政管理体 s j l t i , j 新研究；马海龙、贺曲夫的滨海新区行政管理体制改革的路径选择：刘东涛的滨 海新区行政管理体制改革模式的选择；孙涛、惠冰、杨妍的从复合型经济功能区的角 度创新滨海新区行政管理体制；孙涛、刘慕鑫的滨海新区管理体制创新研究：基于经 济功能区的视角：韩志红、吴量福、史月红的天津滨海新区政府机构设置的初步研究 等。 在借鉴深圳经济特区、上海浦东新区行政管理体制改革经验的研究方面，汪永成在中 国地方行政改革和发展的历程与特点：以深圳特区为例的分析一文中指出，深圳特区的 行政改革是我国地方行政改革的一个窗口。在不同阶段，深圳行政改革的环境、动力和主 题各有不同。在新的行政环境下，地方行政改革的基本趋势和主要内容是提高政府有效性， 加强政府能力建设，强化对政府的监督和制约，整体性创新行政体制。陈奇星、毛力熊在 浦东新区政府管理体制创新的目标及路径选择一文中通过揭示浦东新区政府管理体制 改革的做法、特征和经验，特别是重点阐析新时期浦东在面临国家综合配套改革试点的战 略机遇下进一步推进政府管理体制创新、构建公共服务型政府的主要举措，从而为当前深 化我国城市政府管理体制改革提供经验借鉴和启示。 行政管理体制的法律体系建设方面，杨毅成关于滨海新区法律地位问题的探讨一 文在阐述我国现行宪法对行政区划的规定、分析滨海新区在我国行政区划中的现状的基础 上，对滨海新区的法律地位进行了尝试性探讨。认为随着经济持续增长和改革的不断深入， 滨海新区曾经被忽略或者发展中产生的新问题不断出现，尤以滨海新区的法律地位、行政 管理体制问题突出，成为影响其持续快速健康发展的一个难题。文章指出：要逐渐加强滨 。参阅邵证璐：天津滨海新区行政管理体制改革方案研究，天津师范大学政治与行政学院，源自中国优秀硕士论文 数据库，第3 页 3 海新区管理委员会的职责，制定统一的发展规划，统筹产业布局，推动基础设施建设，注 重协调重大问题等，从而更好地发挥组织协调、综合服务的作用。认为结合我国现行的地 方行政区划体系，滨海新区可以尝试强化滨海新区管委会的行政职能，在法律上明确滨海 新区作为一个整体在我国行政区划中的地位，设置相应的管理体系，组成统一的行政管理 体制。此类的研究还是比较深入和丰富的，相关的文献相对来说还是较多。 此外，天津滨海新区综合配套改革试验方案中具体涉及行政管理体制改革的有： 推进行政管理体制改革，转变政府职能，建立既集中统一领导又发挥各方优势、充满生机 与活力的管理体制。基本思路：以建立统一、协调、精简、高效、廉洁的管理体制为目标， 加快滨海新区内行政区和功能区职能整合。具体措施：现阶段，成立加快滨海新区开发开 放领导小组，由滨海新区管委会履行领导小组办公室职能，初步形成统筹协调、发挥各方 优势的运行机制；按照“一个加强，两个延伸，一个完善 的思路，理顺行政区和功能区 的利益关系、职责权限。o 在此基础上，深入调查研究，进一步完善滨海新区行政管理体 制。国家发改委体管所经济体制改革事件追踪课题组在天津滨海新区综合配套改革 进展情况调研报告中也阐述了解决行政管理体制不顺的问题，建议“取消原有的行政区 和功能区，形成一个一级行政区以及包含八个功能区的新布局。 四 以上是国内学者对于该问题的相关研究现状，从目前来看，还没有国外学者涉足该问 题的研究。 主要概念及基本理论 ( 一) 基本概念 1 行政管理体制 对于行政管理体制概念的理解不同的学者有着不同的看法： 从主体的角度来界定行政体制。有学者从“政府 这一概念着手把行政管理体制作了 广义和狭义的区分，认为广义的行政管理体制涉及与国家公共行政管理相关联的诸方面的 法权主体相互关系的改变或调整为体制改革的核心内容；而狭义的行政管理体制特指以狭 。参阅杨毅成：关于滨海新区法律地位问题的探讨，华北金融。2 0 0 6 年第8 期，第2 3 2 4 页。 。天津市人民政府：关于印发天津滨海新区综合配奁改革试验总体方案的通知津政发( 2 0 0 8 ) 3 0 号。 。国家发改委体管所经济体制改革事件追踪课题组：天i 聿滨海新区综合配套改革进展情况调研报告，中国经 贸导刊，2 0 0 7 年第1 9 期，第2 2 2 s 贞。 4 义政府即国家行政机关为中心的行政系统。 从内容或者要素的角度来界定行政体制。有学者认为行政体制应包括相互关联的双重 含义，一是行政管理的组织结构体制，即由机构设置、人员配备、职能分工、法规制度等 要素相互联结的组合形式；二是行政管理的运行机制，指按照行政管理的运行规律、特点， 为实现其总体目标所采取的调节手段、方式和方法。 也有学者认为，行政体制是以一定 的行政思想和观念作指导的，由国家宪法和法律规定的有关国家行政机关的产生、职能、 权限、组织结构、领导体制、活动规程等方面的准则体系以及政府体制内各权力主体的关 系形态。 本文对此概念的界定赞同如下理解：从狭义上理解，行政体制是为了确保国家目的实 现而确立的，关于政府的职能定位、权力配置、运行规则和法律保障等一系列制度的总称； 在广义上，行政体制还包括与上述制度相关的公务员制度、公共财政制度、社会自治组织 制度等。 2 滨海新区 目前对于滨海新区的界定应该从行政区与功能区两个角度来理解：从行政区的角度来 说，滨海新区的区域包括天津经济技术开发区、天津港保税区、天津港三个经济性功能区 和塘沽、汉沽与大港等三个原市辖行政区。而从经济规划区的角度说，滨海新区包括滨海 新区政府所辖的行政区划以及东丽区所属无瑕街道、津南区所辖葛沽镇两个区域。 3 行政区与功能区 行政区也可称为行政区划，行政区划是行政区域划分的简称，指国家对辖境进行的行 政分区。或者说，它是指国家为了便于行政管理，根据政治、经济、民族、历史等各种因 素的不同，把领土划分成大小不同、层次不等的区域，并在此基础上建立相应的政权机关 进行社会管理的制度。 功能区是指以某项经济社会功能为主建立的区域单元，它既要完成某项经济和社会功 能，还要具备相应的居住和服务功能，方便人员和物资在区内的流动。功能区通常具有较 强的集聚扩散效应、社会经济效应等特点。 。张困庆： 行政管理学概论北京大学f h 版社，2 0 0 0 年，第5 9 9 5 6 0 页 。汤庭芬：行政管理体制改革心把抛和处理好的几个问题，求足，1 9 9 8 年第1 8 期，转引自邵正璐：天津滨 海新区行政管理体制改革方案研究，天津师范人学政治o j 行政学院第3 页。 。颜延悦等：中困行政体制改革问题报告，中固发腱版杜，2 0 0 4 年，第1 0 页 ”薛刚凌：行政体制改革研究，北京人学 i 版杜，2 0 0 6 年第6 页。 9 孙涛、惠冰、杨研t 从复合型经济功能区的角度创新滨海新区行政管理体制，决策咨询通讯，2 0 0 9 年第3 期， 第2 s 页 s ( 二) 基本理论 1 行政组织理论 行政组织是行使国家行政权力、管理国家行政事务和社会公共事务的机构体系。狭义 的行政组织指国家行政机关，广义的行政组织包括国家立法、司法等机关中管理行政事务 的机构，也包括企业、事业及社会团体中管理行政事务的机构。 行政组织具有社会组织一般共性的同时，也表现出自己独具的各种特性：政治性；社 会性：整体性；服务性；适应性；法制性。o 政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事 务的机关。政府的概念有广义和狭义之分。广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包 括国家的立法、司法与行政机关。其中立法机关负责制定法律，行政机关负责执行法律， 司法机关负责运用法律审判案件。狭义的政府仅仅是指国家的行政机关，即根据宪法和法 律组建的、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是 国家权力的执行机关。政府作为国家机构的重要组成部分，具有以下特点：阶段性；系统 性；服务性；法制性。政府机构设置的原则包括：职能优先原则；完整统一原则；管理幅 度与管理层次相适应原则；权责一致原则；精简与效能的原则；依法设置的原则。回 2 新公共管理理论 不同国家、学者对新公共管理有不同的称谓，如“管理主义 、“以市场为基础的公共 行政 、“后官僚主义范式 、“新公共管理或者“企业家政府 等等，但在本质上是相同 或相似的，都主张引入市场竞争机制，采用私人部门管理理论、方法及技术，以市场或顾 客为导向，重新调整国家、社会、市场三者的关系，提高公共管理水平及公共服务质量。 其理论要点可归纳为： ( 1 ) 以市场为价值取向，重塑政府与公众的关系。以市场看待政府运作，视公众如 顾客，政府为厂商。政府行政，应奉行顾客至上准则。政府不再是发号施令的权威官僚机 构，而是以人为本的服务提供者，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服务行政 。 ( 2 ) 政府转型，由“划桨 转为“掌舵”。政府首先应该解决自身职责定位问题，即 该管什么不该管什么，分清管理和具体操作。政府在公共行政中，只是制定政策而不是执 。参阅夏书帝主编：行政管理学中山大学 i 版社，2 0 0 8 年，第7 2 7 6 页 。参阅张水桃主编：行政学，高等教育 l i 版杜2 0 0 9 年8 月版，第5 0 5 1 页 。参阅谢庆奈：政府学概论中固 t 会科学 l i 版社，2 0 0 5 年7 月，第1 1 0 页 。参阅余霞何伟： 新公共管理：理论及启示，安康帅专学报。2 0 0 4 年0 5 期，第2 8 页 6 行政策。 ( 3 ) 全面引入竞争机制，切实提高工作效率。新公共管理主张在政府管理中广泛引 入市场竞争机制，让更多的私营部门、非营利组织参与提供公共服务，以节约成本，提高 服务供给的质量和效率。 ( 4 ) 改造公务员制度，创建新型政府。破除文官法中“常任文官无大错不得辞退免 职 的规定，建立临时雇佣制、合同用人制等；废弃公务员价值中立原则，主张对部分高 级公务员应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任；正视行政机 构和公务员政治功能是有益的，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动 的精神设计公共政策，发挥政策的社会功能。 四、论文结构 国内对天津滨海新区的研究成果已经非常多，涉及管理体制、产业结构、政策等各方 面。本文对天津滨海新区行政管理体制的研究旨在前人已有的研究成果之上，加以总结归 纳，重点对滨海新区政府的行政管理体制进行了分析并对体制运行中可能出现的问题提出 自己的看法。论文除了导论外包含了四部分内容，具体框架如下： 第一部分以“天津滨海新区行政管理体制改革回顾”为主题，主要介绍了滨海新区的 概况，对滨海新区行政管理体制的历次改革进行了回顾，并重点分析了此次组建滨海新区 政府改革的背景、改革的条件、改革的内容、改革的意义等内容。 第二部分以“天津滨海新区政府行政管理体制分析为主题，主要介绍了滨海新区政 府行政管理体制设计的政策导向、政策依据、机构设置、层级体系等，并对现行管理体制 中的新举措进行了分析，在此基础上与浦东新区行政管理体制的相关方面进行了对比并总 结了现行管理体制的特点。 第三部分以“天津滨海新区政府现行行政管理体制存在的问题 为主题，主要分析了 滨海新区政府现行管理体制运行中可能出现的部门利益协调与人员分流及待遇调整问题、 不同区域管理机构政绩评价问题、融合与协调问题、相关法律完善的问题、管理幅度的问 题等内容。 第四部分以“天津滨海新区政府现行行政管理体制完善的对策建议 为主题，主要就 第三部分论述的问题分析了解决思路。 7 五、研究方法 在信息的收集上，本学位论文主要采用的是文献研究方法。通过广泛搜集已发表、出 版及网络上的相关文献，并对这些文献进行遴选、分类、分析和归纳，了解研究现状，作 为本学位论文研究的基础。 在第一章的第一部分中运用实证研究方法详细分析了天津滨海新区政府组建之前的 行政管理体制的现状，并在后文中对滨海新区政府现行行政管理体制优势及可能存在的问 题进行了分析。 比较研究法是人们认识客观事物的重要方法。本文在第二章中通过比较天津滨海新区 与上海浦东新区行政管理体制改革背景及现行管理体制的不同，总结出天津滨海新区的行 政管理体制改革的特点。 六、创新点与不足 本文的创新之处在于对滨海新区政府的行政管理体制进行了比较系统的梳理与分析， 并在此基础上分析了滨海新区政府在后续改革中所面临的问题以及对滨海新区政府现行 行政管理体制完善的对策建议。不足之处在于对滨海新区政府行政管理体制及其问题的分 析因文献资料匮乏加之个人研究水平的有限而未作深入研究，尚存在很大的探究空间。 8 第一章天津滨海新区行政管理体制改革回顾 一、天津滨海新区概况 ( 一) 滨海新区的由来 天津滨海新区作为经济区域的概念最早于1 9 9 4 年天津市人大十二届二次会议上提出。 1 9 8 6 年8 月2 1 日，小平同志在视察天津经济技术开发区时指出：“你们在港口和城市之间 有这么多荒地，这是个很大的优势，我看你们潜力很大，可以胆子大点，发展快点 ，并 题词“开发区大有希望 。1 9 9 2 年l o 月1 2 日，江泽民同志在党的十四大报告中提出，要 “加速环渤海湾地区开放和开发”。为落实中央指示，天津市在总结开发区成功经验的基 础上，于1 9 9 4 年市人大十二届二次会议上提出“用十年左右的时间基本建成滨海新区 的阶段性目标。其基本构想是，以天津港、开发区、保税区为骨架，现代工业为基础，外 向型经济为主导，商贸、金融、旅游竞相发展，形成基础设施配套、服务功能齐全、面向 新世纪的高度开放的现代化经济新区。 经过十余年不懈努力，“昔日的荒滩如今已初步建成了以外向型为主的经济新区。形 成了电子通讯、石油开采与加工、海洋化工、现代冶金、机械制造、生物制药、食品加工 等七大主导产业。建立起多层次科技创新体系和科技人才创业基地，一大批国际知名的企 业落户新区，一栋栋的高楼和工厂不断建成，基础设施和公共设施正在迅速完善，一个现 代化海滨城市的面貌正在展现 。回 也就是在这一时期，滨海新区迎来了历史性的发展机遇。2 0 0 6 年5 月2 6 日在国务 院推进滨海新区开发开放有关问题的意见( 以下简称意见) 中央政府正式确认了滨海 新区作为国家级开发区的概念并将其纳入到了国家发展战略中。意见提出“推进天津 滨海新区开发开放，是在新世纪新阶段，党中央、国务院从我国经济社会发展全局出发作 出的重要战略部署 。推进天津滨海新区开发开放具有重大意义：“推进天津滨海新区开发 开放，有利于提升京津冀及环渤海地区的国际竞争力 ，“推进天津滨海新区开发开放，有 利于实施全国区域协调发展总体战略”，“推进天津滨海新区开发开放，有利于探索新时期 。天津市t 订法局办公室：天津滨海新区建设情况，天津政务网2 0 0 6 年5 月1 9 日， h t t p ：w w w t i s f 1 9 0 v c n x w z t s y s t e m 2 0 0 6 0 5 1 9 0 0 0 0 0 3 8 2 1 , s h t m l 。 背景资料：天津滨海新区介绍，中国政协新闻i旬g，http：cppccpeoplecomcngb349618733887339ts986295html 9 区域发展的新模式。 2 0 0 8 年3 月，滨海新区获得了期盼已久的、“含金量”最高的政策支持：天津市于2 0 0 6 年9 月递交到国务院有关部门的滨海新区综合配套改革试验方案获得了国务院的正式 批复。滨海新区综合配套改革试验方案共包括l o 方面重点内容，包括金融改革试验、 土地管理体制、行政管理体制改革、科技体制改革、涉外经济体制改革、土地管理制度改 革、城乡规划管理体制改革、社会公共服务改革、农村体制改革、循环经济试验等。滨海 新区成为了继浦东新区后第二个综合配套改革的“试验田”。 2 0 0 9 年1 1 月，天津市呈报的关于调整天津市部分行政区划的请示获得了国务院 的批复，滨海新区在经济区域的基础上组建了新的行政区域。滨海新区的概念被赋予了一 层新的涵义，滨海新区的各项改革开始向着更深层次推进，行政管理体制改革迈出了历史性 的一步。 在未来的发展中，滨海新区明确了自己的功能定位和战略目标：依托京津冀、服务环 渤海、辐射“三北 、面向东北亚，努力建设成为我国北方对外开放的门户、高水平的现 代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心，逐步成为经济繁荣、社会 和谐、环境优美的宜居生态型新城区。回 ( 二) 滨海新区的区域构成 1 9 9 4 年天津市人大十二届二次会议上提出“用十年左右的时间基本建成滨海新区 的 阶段性目标时提出滨海新区的区域是“以天津港、开发区、保税区为骨架 ，2 0 0 6 年5 月 在国务院推进滨海新区开发开放有关问题的意见中则明确“天津滨海新区包括塘沽区、 汉沽区、大港区三个行政区和天津经济技术开发区、天津港保税区、天津港区以及东丽区、 津南区的部分区域，规划面积2 2 7 0 平方公里 。2 0 0 9 年1 1 月国务院批复的关于调整天 津市部分行政区划的请示中则明确滨海新区政府行政区域为原塘沽区、汉沽区、大港区 三个行政区。 1 塘沽区 距天津市中心4 5 公里，距北京1 6 0 公里，是新区的经济中心，已初具天津市副中心 的雏形，担当部分中心城市职能，天津经济技术开发区、天津港和保税区天津经济技术开 困貉院推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见，国发【2 0 0 6 12 0 号 。天津滨海新区困民经济和 l 会发展“十一五”规划纲要( 2 0 0 6 - - 2 0 1 0 年) ，中华人民共和国发展和改革委员会网 j14；，htto：wwwsdoceovcntzeezhdtft立sdt20070326 1 2 3 9 6 1 h t m 发区、天津港保税区和国家级海洋高新技术开发区等滨海新区的主要功能区先后在该行政 区内诞生。新中国成立以后，塘沽成立了塘大区( 塘沽、大沽) 人民政府，1 9 5 2 年2 月改 称塘沽区，隶属于天津市。之后中央政府规划建设了天津新港，塘沽区政府也确定了城区 规划和市政建设计划。滨海新区行政区划调整前共辖有1 1 个街道、1 个镇等基础行政单位。 2 汉沽区 位于天津市东部，沿渤海湾塘沽区东北部，是天津通往东北三省的门户。东距河北省 唐山市5 0 公里，西距天津市中心区6 0 公里，距天津新港和经济技术开发区2 0 公里，距 石油产地天津市大港区9 0 公里。南濒渤海湾，北接宁河县，蓟运河由北向南流经区内， 地理位置得天独厚。汉沽在建国后设镇，当时隶属于河北省，后境域面积、隶属关系迭次 更变。1 9 4 9 年8 月改属天津专区，1 0 月建汉沽镇，1 9 5 4 年为汉沽市，属河北省，1 9 5 8 年 为天津市汉沽区，1 9 6 0 年为汉沽市，属唐山市，1 9 6 1 年改属唐山专区，1 9 6 2 年复为天津 市汉沽区。滨海新区行政区划调整前辖6 个街、8 5 个居委会，7 个乡镇5 8 个行政村等基 础行政单位。 3 大港区 处于环渤海经济带中部，位于天津中心城区的东南部、塘沽区南部，以石油、天然气、 地热等丰富资源造就了以石油、石油化工、海洋化工、精细化工为主体兼有农业、渔业、 牧业、商业、旅游业的新兴卫星城区。大港区始建于1 9 7 9 年1 1 月，是天津市滨海新区的 重要组成部分，是一个以石油和石油化工为主体产业的新型滨海城区。大港地区的开发是 随着石油的开采，才开始走上城市发展的轨道的，其定位是以石油开采和石油化工为主的 工业城镇。滨海新区行政区划调整前共5 个街道、3 个镇等基础行政单位。 4 天津经济技术开发区 天津经济技术开发区位于天津市东6 0 公里，紧邻塘沽区。总规划面积3 3 平方公里。 天津经济技术开发区( t e d a - t