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对经营城市理念的初步探析 摘要 经营城市是一个关于城市规划、建设和管理的理论和实践模式，基本着 眼点在于城市建设管理要适应形势变化的需要，整合政府、民间资源，通过市 场运作，优化资源配置，盘活资产存量，提高城市发展的核心竞争力，实现城 市资源价值的最大化，大幅度地提升城市功能，最终在人口、资源和环境方面 提高城市可持续发展能力，进而带动整个区域经济社会加速发展。 本文从经济全球化、区域一体化引出了经营城市理念产生的时代背景， 对经营城市的概念、条件、主体、范围、作用等内容进行了全面阐述，对经营 城市理念在制定城市发展战略、规划城市、配置土地资源、制定城市资本战略、 管理城市、推销城市等方面的具体运用进行了深入分析，强调经营城市必须准 确定位突出个性、创造开放环境、重视企业家作用、满足城市扩展需要。本文 还结合我国近年来各地在经营城市中的成功案例，对经营城市的实践模式进行 了初步归纳。 关键词：经营城市，理念，探析 对经营城市理念的初步探析 a b s t r a c t c i t y c o n d u c t i o ni s at h e o r i c a la n d p r a c t i c a l m o d e c o n c e r n i n gp l a n n i n g ， c o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n t so f t h ec i t y ，i ti st h ek e yt oa d a p tt ot h en e ws i t u a t i o n d e m a n d ，a n di n t e g r a t et h er e s o l l r c e so ft h eg o v e m m e ma n ds o c i e t y b yt h em a r k e t o p e r a t i o n , w em a yr a i s et h ed e v e l o p m e n to ft h ec i t y ，m a x i m i z et h ec i t yr e s o u r c e s ， p r o m o t et h ec i t yf u n c t i o ns i g n i f i c a n t l ys oa st ok e e pt h ea b i l i t yo fd e v e l o p m e n ti nt h e p o p u l a t i o n ，t e s o , d r c e sa n dt h ee n v i r o n m e n to fc i t i e s ，v c ec 8 1 1a r o u s et h ee c o n o m i c a l d e v e l o p m e n ti nt h ew h o l ed i s t r i c t t h i st e x ti n t r o d u c t st h eb a c k g r o u n do f t h ec i t y c o n d u t i o np r i n c i p l ea n dc o n d u c t s t h ec o n c e p t ，c o n d i t i o n , c o r p u s ，s c o p e ，f u n c t i o no f t h ec i t yf r o mt h ee c o n o m i c g l o b a l i z a t i o n t h i sa n m ea n a l y s eh o w t od r a wu pt h ec i t yd e v e l o p m e n ts t r a t e g y ， p r o g r a mt h ec i t y ，i n s t a l lt h el a n dr e s o u r c e s ，d r a wu pt h ec i t yc a p i t a ls t r a t e g y ，m a n a g e t h ec i t y t h r o u g hd e e pa n a l y s i s ，w eb e l i e v et h a ti ti si m p o r t a n tf o rc i t y - c o n d u t i o nt o o u t s t a n dt h ec i t yc h a r a c t e r , c r e a tt h eo p e n n i n ge n v i r o n m e n t , v a l u et h ef i m c t i o no f e n t r e p r e n e u r s ，s a t i s f yt h et h ed e m a n do f c i t ye x p a n d i n g t h i st e x ts t i l li n d u c et h ep r a t i c a lm o d eo f t h ec i t y - c o n d u c t i o na c c o r d i n gt oaf e w s u c c e s s f u lc i t yc a s e s k e y w o r d ：c i t y c o n d u c t i o n ，p r i n c i p l e ，a n a l y s i s 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：盗堕日期：哆年岁月啪 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 虢单黧糕 丑鳖萱撼壹墨盒鲤如垄拯扳 第一章引言 众所周知，城市化是人类社会发展的共同规律，是不以人的意志为转移的。 从世界范围看，1 8 0 0 年，世界城市人口占总人口的比率只有3 ，1 9 0 0 年，世界 城市人口比率达到1 4 ，到了2 0 0 0 年，世界城市人口比率达到5 5 ，人类历史上 第一次出现城市人口超过农村人口的情况。而此时中国的城市化水平只有3 0 多， 远远低于世界平均水平【1 】。 世界经验表明，当一个国家的城市化水平达到了3 0 时，城市化速度加快上 升，一直到7 0 才平稳下来。显而易见，中国的城市化进程已到了起飞的前夜， 对外开放以及世界经济一体化浪潮必然会对中国的城市化形成强大的能力，拉动 其快速发展。简单地说，2 0 年后，中国将至少有一半人生活在城市里。中国， 这个世界上最大的农业国，将从此成为一个城市化国家。 与此同时，经济全球化和区域一体化趋势进一步加快，世界制造业中心东移、 民营经济快速成长、城市群带动和辐射以及政府在城市转型中的作用等，都将成 为中国城市加速成长的新动力，使我国进入“城市全面转型”的新时代，要求城 市建设发展理念必须站在全球化和社会主义市场经济的新平台上，从以往那种 “封闭、线性”的思维向“开放、系统”转变，不断适应时代发展需要。 在这种大环境下，中国各级城市党委、政府逐步认识到城市是生产力发展、 社会分工与上层建筑、生产关系变革的结果，是人类劳动的产物，是人类文明的 结晶，凝聚着人类的智慧和劳动，具有巨大的价值，这种价值也必然受到市场规 律的作用，如果不在城市建设、管理、发展中引入市场理念，简单认为城市是公 共产品，只有投入没有产出，只管投入不求产出，那么城市的发展就只能处于一 种低水平的叠加状态，而且是一种恶性循环的膨胀，不少隐患日积月累。如：城 市建设资金来源问题、城市资源的保值增值问题、城市区域经济竞争问题、城市 可持续发展问题等。为解决这些问题，各地政府将市场机制引入城市发展，逐步 形成了经营城市的初步思想。 盟丝耍撼直堡垒数翅生握监 第二章有关经营城市理论的综述 在我国，大连市政府于1 9 9 3 年率先提出经营城市。经过十几年的实践，这 一概念开始为人们所接受。尤其是近几年，不少城市都己将“经营城市”作为发 展的定位思路，从而引起社会的极大关注，并己成为理论研究的热点。现将2 0 0 0 年以来理论界有关经营城市的研究成果作一综述。 2 1 关于经营城市的概念有各种描述 一是侧重于城市建设说。如中国城市经济学会给出的定义，是：经营城市就 是运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本( 如土 地等) 和人力作用的资本( 如道路、桥梁等基础设施) 及其相关的延伸资本( 如广 场、街道的冠名权) 进行集聚、重组和营运，从中获得一定的收益，再将这笔收 益投入到城市建设的新项目中，走以城养城、以城建城的新路子，促进城市发展 步入良性循环的轨道【2 】。 二是侧重于资源运作说。这种观念在国外较为流行，简言之就是把城市的资 源和延伸资源作为资产，通过市场运作，获取经济、社会、环境效益，促进城市 发展。 三是侧重于城市产业说。所谓经营城市，也就是经营城市的产业，亦即城市 的三次产业，包括城市的农业、工业和服务业等。 四是侧重于城市投资说。有的学者认为经营城市就是要从根本上改变投资主 体，打破原来城市建设由政府包揽起来的格局，利用市场机制建立城市建设的多 元投资体系。 五是侧重于城市优化说。认为经营城市是城市要素的优化组合，即城市产业 的优化组合、城市土地利用的优化组合、城市资本的优化组合、城市无形资产的 创造、城市环境的优化、城市文化的优化与提升。 六是侧重于城市战略说。即经营城市是政府依据城市发展战略，广泛引用市 场机制和营销手段，充分挖掘与合理开发城市自身资源，科学地组织资源、资产、 资本、资金的市场化运营，做到财富增值、优化产业发展、加快城市建设，不断 提高城市整体功能、环境质量和综合实力，实现城市可持续发展的一种谋略和战 略措施。 七是侧重于城市市容环境说。如郭鸿懋认为作为最大的国有资产城市经营就 是营造城市区域内地上和地下空间范围内的市容环境。 八是侧重于城市设计说。这种观点多来自城市规划界，认为城市经营是城市 2 盟丝耍撞亚堡盛殴翅堑拯蚯 设计的深化与发展。 2 2 关于经营城市的内涵有三种观点 第一种观点认为，城市决策者、城市管理者以业主的身份把城市当作一种特 殊的经济实体或综合的、多元素的、规模宏大的集团，以城市的发展、社会的进 步、人类物质与文化水平提高为目标，有效地建设城市。 第二种观点认为，经营城市是对土地经营、劳动力与人才经营、资本经营、 技术及信息经营、无形资产经营的综合。 第三种观点认为，城市经营脱胎于中国城市建设、管理与发展实践，是中国 城市管理与城市建设模式的最新发展，是中国政府职能的重要内容和最活跃表 现，是中国政府的一项制度创新。 2 3 理论界对于经营城市的对象众说纷纭 有的论文认为，经营城市的对象是土地资本和地域空间，要素是经济功能、 经济容量、城市形象和投资环境。有的论文认为，经营城市的对象主要是产品， 其中又可以分为实体产品与无形产品。有的论文认为，经营城市的对象主要是资 源，其中又可分为有形资源与无形资源。 3 盟丝重越直堡垒的扭生握插 第三章浅谈经营城市理念 改革初期的时候，我们经常听到的市长政绩就是“盖了一座桥”、“建了一 幢楼”、“修了一条路”等等。这一阶段主要是从“点”的方面发展城市，衡量 一个城市好坏的标准也很单一。现在来看，这种观念早己不能适应城市的发展。 目前的许多城市大搞草地工程、花园工程、广场工程、亮灯工程等等，包括城市 沿江沿海的治理、旧城改造等等，这只是“线”的做法。随着社会经济发展，城 市的可持续发展压力越来越大，迫切要求用系统眼光和思维来寻求城市的发展之 路，即从“点”、“线”到“面”、“体”的转换。 当前，我国各地在经营城市实践中的认识并爿i 统一，但支持“城市建设说” 的不在少数。在这种认识指导下，政府管理层往往将经营城市与大广场、大马路、 大楼房、大规划、大项目简单地联系在一起，认为这些东西是经营城市的目的， 是现代化的表现，对其热心有余。但只要稍加分析也能发现这种认识的局限性。 一是将政府作为了经营城市的唯一主体，往往容易形成“政府搭台唱独角戏，而 企业不参与、市民不认同”的局面。二是仅从战术上思考经营城市实践，并未上 升到城市发展战略层面，在激烈的城市竞争中达不到理想效果。三是城市的增值 并不是经营城市的最终副示，不断增强城市的创新能力，实现可持续发展才是经 营城市的永恒主题。四是缺乏制度保障，特别是法制保障 3 1 。 在参考近年来学术界的研究成果，结合自己在学习实践中的思考，对树立经 营城市新理念进行了如下分析。 3 1 经营城市的概念 经营城市理念是在市场经济条件下对政府管理职能的全新审视，是城市管理 者从习惯用“行政”独行到“行政、市场”互动的观念转变，在城市发展中真正 做至不缺位、不越位、不错位，要求政府通过宏观调控、市场机制的互动，发现 城市面临的问题和危机，不断创新机制，确定城市发展战略，整合城市资源，优 化城市经济结构，改善城市环境，规范政务服务，进一步提高城市的创新力、竞 争力，促进城市走上可持续发展道路。 3 。2 经营城市的条件 经营城市需要具备三方面的条件：首先是社会主义市场经济体制的建立和完 善，有了相应的市场，才有可能运用市场机制进行经营活动。其二是政府职能的 转变，彻底改变在计划经济体制下形成的“大政府、小社会”，“政企不分”， 4 丝萱撼直堡盒的扭生拯圭匠 政府统管一切、包揽一切，城市建设无偿的供给，只搞建设、不管经营的传统观 念和做法。其三是健全城市的法律与法规体系，因为市场经济的本质是法制经济， 市场的运作靠法律和法规来约束与规范，促使政府将城市的经营管理纳入法治轨 道。 3 3 经营城市的主体 一般认为，企业家经营企业，政府经营城市，市长就是城市的c e o ，经营城 市的主体是政府。政府在经营城市中的作用举足轻重，无需质疑。但从具体实践 看这种认识不够全面，过于偏窄。 在现代市场经济下，政府的首要任务是尽力去创造一个支撑城市竞争力提升 的良好环境，而不是成为市场竞争的主体，这意味着政府应该尽量不干预市场， 让企业独立去经营。相反，政府在制定规则，披露信息，依法行政，提供公共服 务等职能上则要扮演积极的、具有建设性和行动性的角色。从经济角度看，政府 不应该和企业争资源，更不可利用权力垄断资源，应该创造公平、公正、宽松的 环境和优越的条件选择优秀企业家去经营优良的资源。也就是说，政府不能等同 于企业，不能定位成集团化公司运作的“执杖人”，而是要将城市中的资源推向 市场，让企业和民间成为直接投资经营主体。因此，经营城市不是要让政府既当 “裁判员”又当“运动员”，而是要让政府只当“裁判员”而不当“运动员”。 【4 】 经营城市是一项宏大的系统工程，需要城市各级政府、各类企业和全体市民 的共同努力。也就是说，经营城市的主体要实现从政府单一主体向政府、企业和 市民综合主体的转变。政府是经营城市的主导者，担负着城市规划、建设、管理 的责任，在经营城市中必然处于规划、领导、指挥、协调的主导地位；各类企业 是经营城市的参与主体，进行着城市资产的运作，使一些城市资产由产品变成商 品和产业，使城市建设由简单的生产过程变成资本运营过程；全体市民是经营城 市的重要力量，要对一个城市进行有效经营，关键取决于城市全体市民的认同感 和参与度。 3 4 经营城市的范围 城市空间和城市功能载体是经营城市的重要领域。城市空间是指城市规划范 围内的区位、地上、地下所形成的多维空间，每座城市都是在一定范围的空间中 生存发展。城市空间中所拥有的自然生成资源( 区位、土地、山丘、河湖、森林 等) 都是经营城市的资本。城市功能载体是指在城市中具有某种使用价值的人力 作用资产( 道路、桥梁、房屋、车船等) 用以满足城市生产与生活的物质需要和 5 精神需求，同时也是经营城市的资本。除了上述有形资产外，还有大量的无形资 产。无形资产系指依附于有形资产之上的无实物形态的资产，如开发权、使用权、 经营权、冠名权、广告权、特色文化等，这些无形资产都是经营城市的重要资产。 3 5 经营城市的作用 经营城市的主要作用在于面对激烈的城市竞争，进一步扩大城市经济实力， 完善城市多种功能，优化城市生态环境，提高城市品位，推进城市资产的保值、 升值和增值，不断增强城市竞争力。 所谓“城市竞争力”是指一个国家城市在经济全球化和区域一体化背景下， 与他国或本国城市比较，在资源要素流动过程中抗衡甚至超越现实的和潜在的竞 争对手，以实现城市价值所具有的各种竞争优势的系统合力。随着城市化进程加 速，公共资源的需求也不断增长，政府财政资源已经没有足够能力满足经济发展 对公共资源的需求，通过产业化运作增加公共资源的供给是解决城市经济发展瓶 颈的重要手段。我国加入w t o 以后，城市竞争加剧，不仅国内城市之间存在竞争， 而且我国城市需要与国外城市竞争，通过城市经营可使城市获得竞争优势，抓住 发展先机。 6 越经萱越直理盒曲翅生拯扭 第四章经营城市理念的具体运用 经营城市不是独立于城市规划、建设和管理之外单独运作的一种手段和程 序，而是一种思想观念。它渗透、贯穿于城市战略、规划、建设、管理、推销的 全过程。 4 1 用经营的思想制定城市发展战略 4 1 1 城市战略要适合主体的条件 做自己最适合的事情，才能做得最好。“有条件上，没有条件创造条件也要 上”的精神固然可嘉，但这种不惜成本和代价的做法从经济学意义上讲是不经济 的。建立城市发展的未来图景是进行城市战略规划的一个重要内容。这些图景指 的是希望城市出现的各种景象。这种发展设想并不仅仅是预测未来，而是基于对 各种内外因素的分析。因而，进行城市战略规划的首要任务是对影响城市发展的 各种因素的分析，也就说有哪些因素会推动城市的发展。推进因素包括外部因素 和内部因素。内部因素是指这个城市必须面对自身素质，比如说城市人口增长， 城市经济的发展现状等。外部因素也就是外部环境，例如全球化对城市发展的影 响等。一方面分析内部因素的优势和劣势，另一方面分析外部环境的机遇和威胁， 着眼于城市的可持续发展和资源充分有效的利用，是城市定位的出发点，也是城 市战略规划的指南针。 4 1 2 城市战略的动态管理 动态管理是实现城市战略规划的有效保证。一个好的方案并不一定会有好的 结果，没有有效的机制保证，再好的规划也是一纸空文。因此，战略管理显得尤 为重要。城市战略的管理是依据城市内部和外部环境变化制定战略、实施战略， 并根据结果的评价和反馈来调整、制定新战略的过程。 4 1 3 城市l 茛略与企业战略的区别 从某种意义上说，城市战略与企业战略有着天然的相似性，经营城市战略 是把城市作为资产，那么它同样也要追求增值，也要强调走差异化经营道路，也 要有自己经营思路、整合平台和操作手段。但必须意识到，城市战略的目的不仅 仅是提高城市资源的价值，更是为了提高城市竞争力，并最终在人口、资源和环 境方面提高城市可持续发展链力。 4 2 按经营的思想规划城市 我们现在所进行的城市规划，是在总体上实现小康社会的基础上，描绘现 7 盟经董撼立堡釜殴丑垄拯主丘 代化城市建设的蓝图。规划2 1 世纪的现代化城市，仅有工程技术知识是不够的， 必须强化经营城市的理念，遵循市场经济规律，做到城市资源的优化配置，为经 营城市创造良好的生活环境和经营环境。城市规划与经营城市是相辅相成的关 系，城市规划利用其综合的观点和整合的能力，规划好城市的空间布局，就有助 于防止经营城市中某些不顾大局片面追求经济利益的短期行为；而经营城市则发 挥其驾驭市场的能力，成为贯彻实施城市规划的重要手段和保证。在市场经济条 件下，城市规划的实施，虽有政府行政力量的支持，但常会受到市场经济利益的 冲击。解决矛盾最好的办法不是简单的行政命令，而是通过正确的经营策略，既 保证城市长远的整体利益，又使当前的局部利益得到满足。 西方国家常用t o d ( t r a n s i t - o r i e n t e dd e v e l o p m e n t ) 和 s o d ( s e r v i c e o r i e n t e dd e v e l o p m e n t ) 规划方式经营城市。所谓l o d ，就是政府 利用垄断城市规划带来的信息优势，对规划发展区的用地以较低的价格征用；接 着进行基础设施的建设，使土地升值；然后出售基础设施完善的“熟地”，利用 “生地”与“熟地”价差，平衡建设成本。基于此种经营的理念，最近南京市已 着手重新规划新的轨道交通线路走向，并调整郊区开发建设的时序。所谓s o d ， 就是通过社会服务设施引导开发建设的模式。政府利用行政垄断权的优势，通过 城市规划对城市功能进行空间调整和迁移，使老市区和新开发区通过地价差，都 获得更新与发展的资金保障。青岛市就是成功的案例，市政府出让老城区用地， 市委市政府机关率先迁入新区，达到了城市功能的转移、空间的优化、政府财政 状况改善等目的【5 】。 4 3 用经营的思想配置土地资源 4 3 1 对中国传统的土地资源配置方式的分析 中国传统城市土地使用制度是实行无偿无限期无流动使用的制度。在这种城 市土地使用制度下，形成了无偿调拨土地的计划管理体制，以及由计划管理部门 根锯项目立项批地，然后由土地管理部门行政划拨土地的城市土地供应机制。这 种无偿调拨和以需求定供给的土地供应机制和管理体制，由于缺乏市场机制的有 效引导和有偿付费的制约，土地使用者占用土地没有任何经济压力，占而不用、 征而不用、多占少用现象普遍。由于计划者缺乏合理配置土地资源的价值尺度和 来自市场的有关资源配置的信息，无法对大量建设用地的需求做出切合实际的调 拨计划，难以真正做到“节约用地”和空间合理配置。由于国有企业只能“生”， 不能“死”，使得一些早己没有生命力的企业仍然占据原来的土地，从而导致城 市土地滥用、土地资源配置不合理、土地利用效率低下以及土地资源严重浪费等 问题，以致使中国原本耕地不足的状况更加严重，加剧了城市用地的供需矛盾， 8 盟经重拄壹墨盒鲍扭垄拯扳 严重制约中国经济社会的可持续发展。 改革开放后，受市场经济的强烈冲击，这种无偿划拨土地使用权的体制和土 地供应机制难以适应新的城市经济制度以及城市社会经济发展的需求。以城市土 地有偿、有限期使用为核心内容的城市土地使用制度改革的实施，改变了以往土 地供应单纯采用划拨的方式，引进了市场机制，从而促使城市土地管理方式和土 地供应机制发生本质性改变。 城市国有土地有偿使用制度的建立，已经从根本上改变了过去计划经济体制 下国有土地无偿无限使用的情况，土地资源的资产价值日益显现，对城市筹集建 设资金发挥了越来越大的作用。另一方面，又应当看到，由于国有土地有偿使用 制度建立的时间不长，人们的观念还没有完全跟上来，不可避免地还会存在一些 问题。 一是土地供应多用协议方式，招标拍卖比重过低。虽然有偿出让迅速扩大， 但是在城市建设用地的供应总量中，通过有偿出让供应的仍占少数，而出让中采 用招标拍卖的则更低。众所周知，拍卖和招标的市场化和公开化程度要高于协议 出让，价格比较合理，也容易接受社会的监督，保持交易的公正、公开和公平性， 并有利于防止徇私舞弊。而协议出让在地块选择、规范要求、价格形成、付款方 式等方面更多依赖出让机构的能动作用，随意性和盲目性大，不易实现规范化。 土地出让行为的不规范，导致人情地、关系地、条子地比较普遍存在。土地使用 权出让价格偏低，少收了大量的土地出让金。特别是房地产开发用地，过多的协 议出让，使城市土地升值收益不能通过出让价格充分体现出来，不利于城市土地 的经营，为土地交易中的“暗箱操作”和腐败提供了温床。一方面，掌握土地出 让权的个别人利用权力，营私舞弊，贪污受贿：另一方面，一些人进行土地投机， 炒买炒卖，牟取暴利。这些既造成土地市场的混乱和无序，又造成国家土地资产 的大量流失。 二是无偿划拨的国有土地非法入市，导致国有土地资产收益大量流失。中国 城市存在的大量存量土地，几乎都掌握在土地使用者手中，而政府掌握的份额却 近似于零。在划拨存量土地使用权可以通过补办出让手续向土地市场供应土地的 制度下，使得众多划拨土地使用者成为合法的土地供应者，导致城市存量土地供 应市场成为多头供应的买方市场。存量土地自发、无序进入土地市场流转的局面， 使得政府难以真正实现对城市一级市场土地供应的高度垄断，从而导致政府为管 理城市土地市场所制定的以市场取向的供地计划失效，政府宏观调控市场能力大 大削弱，容易引发土地市场供求失衡和总量失控，并导致土地市场运作不规范、 国有土地资产大量流失。这种城市存量土地供应机制不仅难以有效促使存量土地 资产显化，相反，由于当前土地管理政策、手段、法制等不完善，反而加剧了“隐 9 越经萱撼壹理鑫逝主卫生拯扭 形市场”的发展，并提高了“隐形市场”清理的难度。 三是土地出让以生地、毛地出让为主，熟地出让比重低。以熟地方式出让， 可以使土地前期开发后的增值收益归政府所有，有利于增加城市的建设资金，有 利于缩短开发商土地的周期，分散开发经营风险，改善投资环境，有利于形成公 平竞争的市场交易秩序。而以生地、毛地出让，不仅导致理应归属国家的部分土 地资产收益不能实现，而且由于土地标的显性化程度低，导致土地市场竞争不规 范，土地收益分配不合理。 而从根本上说，中国现行城市土地供应中存在的诸多问题，是由于中国当前 城市土地使用制度改革尚处于初步阶段，土地市场还处于初级阶段，离规范化、 成熟化的市场还有较大距离，市场机制对土地资源的合理配置作用还不完善，致 使城市土地供应机制不健全，土地供应和管理方式难以适应城市社会经济发展和 改革的需要，难以对城市土地市场及各类开发行为发挥积极的宏观调控作用。城 市土地一级市场供应处于“源头”地位，是城市土地资源的初次分配，对城市土 地利用和土地市场规范意义重大。当前土地供应中存在的诸多问题，正是由于城 市土地一级市场供应的多头供地局面和直接流转模式，导致“源头”失控，致使 市场机制和计划机制双双失灵【6 】。 4 3 2 政府在土地资源配置中的作用 深化土地使用制度改革，必须从“源头”入手，从转变城市土地供应机制这 个深层次原因出发，才能治本，才能彻底解决当前中国土地使用管理中出现的诸 多问题。要改革目前多个“源头”供地的局面，政府必须将分散的土地集中起来， 真正做到垄断经营土地一级市场供应，增强政府调控土地市场的能力，按照房地 产业的发展规律，在不同的经济发展时期采用不同的土地供应计划，促进城市经 济的发展。 中国城市土地属于国家所有，进行土地使用权的出让以及征用集体土地， 起惟一决定作用的是代表国家的政府。所以，出让土地的数量、期限、价格、用 途理应由政府决定，使得国家土地使用权真正落到实处。 政府对一级土地市场实行高度垄断，对于土地市场的调控与土地资源的合 理配置及宏观经济的管理和调控，部具有经济意义。政府垄断一级土地市场供给 是调控土地市场，合理配置土地资源的前提。城市一级土地市场是土地进入市场 的“源头”，一级土地市场的土地供给量和价格对整个城市土地的运行起到决定 性作用，是整个土地市场的“总阀门”。城市土地使用权要在市场上横向流动和 再配置，取决于一级市场的城市土地使用权的流向和流量。如果一级市场土地供 应失控，就会使进入二级市场的土地过量，造成房地产供求失衡必及由此带来的 大量社会经济资源的浪费。相反，如果一级市场土地供给不足，就会造成土地二 i 0 盟璧重越豆堡盆盟翅垄堡圭丘 级市场的萎缩，使得市场供应的房地产难以满足经济建设和居民改善居住条件的 需要。因此，作为国有土地所有权代表的政府，应真正垄断一级市场土地的供应， 才能通过控制土地市场投入量来调控土地供求关系的平衡【7 】。 政府垄断一级土地市场供给，控制供求总量，实现耕地总量动态平衡，可 以保证国家经济建设的持续、稳定发展。土地是重要的不可再生的生产要素，而 土地市场又是一个需求拉动型的市场，政府不抓住一级市场土地供应的垄断权， 就容易造成土地供应总量失控，导致耕地面积大幅度减少，影响社会经济的可持 续发展。由于各类开发区的兴建，道路、交通、通讯和工矿企业及房地产开发等 各行各业的发展，耕地减少愈演愈烈。因此，只有政府真正垄断一级市场土地供 给，才能更好地贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的国策。 当前，政府要真正垄断一级土地市场，应真正落实统一征用、统一储备、 统一规划、统一开发、统一供应、统一监管的“六统一”的管理制度，达到优化 土地资源配置，确保土地资产保值增值，实现国土效益最大化。统一征用就是要 求政府实行规划控制用地，分期分批征用和补偿安置，任何单位和个人都不能直 接向农民征地，只能从政府手中申请，从而有效控制增量土地入市。统一规划就 是坚持贯彻“切实保护耕地”的方针，用超前的眼光，搞好规划，国土部门、规 划部门和城建部门协调一致，使土地资源得到合理、有效的配置。统一开发就是 政府应对建设用地按规划要求开发平整，统一基础设施配套。统一供应就是城市 土地管理行政部门代表政府统一组织出让，从而避免出现多部门出让土地的局 面。统一监管就是高度集中城乡土地统一管理，做到用地一家管，“一枝笔”审 批。 4 3 3 国外在土地资源配置方式中的有关做法 从国外些国家垄断一级土地市场的经验来看，建立土地银行的做法值得借 鉴a2 0 世纪初以来，欧洲许多国家政府为了有效幂用土地资源，落实城市土地 利用规划，都相继采取了建立土地银行制度。综观土地银行的运行过程，一般是 由土地的征购集中、土地的储备和土地的出让三个环节连接而成。 一是土地的征购集中。政府当局先于开发商从分散的土地使用者手中购买土 地，从而拥有大量的市政待开发土地，如斯哥尔摩市政府曾一度拥有该市周边两 倍于市区的土地面积，其中大多数用地是几十年前仅以农地或相当于农地的价格 购得，巨大的土地储备，使斯德哥尔摩市能以更有秩序、更有效率的方式快速发 展，并实现了以合理价位为居民提从大量住宅的目标。 二是土地的储备。政府从土地使用者手中购得土地后，并不立即出让而是储 备一段时间。一方面，为了让储备的土地升值；另一方面，转让出去的土地只是 土地银行中小部分已经进行了前期开发的土地，大部分还未详细规划好的土地需 要储备起来以备未来之需，而且其中开发条件还不成熟的农地也需要继续投入使 用。通常政府购入的土地与出让的土地在量上保持一定的比例。对于那些已规划 好准备投入市场的土地，政府一般是先搞好前期开发，如平整土地、修路、铺人 行道，建设好供水、排污等公共市政设施，甚至包括公园和绿地，然后再将这些 土地出租或出售。 三是土地的出让。政府根据城市建设的需要，将那些经过一段时间的储备， 并已经完成前期开发的熟地，分期分批地推向市场。土地出让一般采取出售和出 租两种方式。土地出租的期限依据用地性质的不同而不同。当租赁期满后，政府 有权收回或重新将土地租出去。经过储备后进入市场的土地，其出让价格并不取 决于政府在该土地上所投入的实际费用，而取决于该土地的使用性质。工商业用 地的出让价格总是高于政府投入该土地的实际费用，而资助性住宅用地和公益性 事业的租售价则低于市场价。 四是法律保障。城市土地配置是城市土地各项权益让渡、流通、交易的过程， 涉及方方面面的利益关系。为了保障土地权益和调控政策的合法性，必须以法律 法规作为配置资源的主要手段。为使土地银行的计划顺利实施，政府的立法部门 相应制定颁布一系列法律来配合土地银行计划的进行。如法律规定政府对土地拥 有优先征用权，对于政府希望征购的土地，土地所有者除了卖给政府，别无选择。 这对于土地从分散的私人手中集中到政府手中起到了保障性的作用。 4 3 4 城市土地经营的一些策略 一是科学规划，地尽其用。应遵循“以人为本”的原则，从长远可持续发展 的战略需要出发，把“科学规划，地尽其用”作为城市土地经营的基本策略。如 果城市发展与用地规划不科学，那么就无法做到地尽其用，不能经营好城市土地。 时任大连市市长的溥熙来说过：“要做好、做美一个城市，最重要的是总体规划 和精品意识，并不是有钱就能堆出一个美好的环境。城市建设是凝固的艺术，欧 洲入把他们的古城、古建筑都视为珍宝，文艺复兴时期那些大师的作品，也多体 现在一座座建筑的建设、墙雕和绘画上。搞好城市要有点艺术眼光和品位。城市 建设的特点是，抹上一笔，就很难拿掉，几十年就是它了，搞个脏兮兮的建筑， 能窝囊你一辈子，给后人都添麻烦。我们不仅要给城市以使用价值，而且要赋予 她艺术气息，而且越往后，经济条件越好，人们对精神和艺术的追求就越强烈。 在我们今天对城市进行脱胎换骨改造的过程中，应该有更长远的眼光，更好的艺 术感觉，把未来城市的骨架做好。”在这样的思想指导下，其规划出来的城市土 地价值肯定不会低，土地经营收入不会少【8 】。 二是争获先行优势，促进土地升值。城市规划一旦确定，就应当加快建设， 晚建不如早建，早建可获得先行优势。城市规划由上级政府批准，完全能够避免 1 2 丑丝萱越壶翌盒殴翅拉拯扭 相邻城市之间的恶性竞争。因此，严格按照己被上级政府批准的规划，加快城市 建设，争获先行优势，并不损伤其他城市的利益。通过加快基础设施建设，改善 城市生活居住、投资与经营环境，促进地价上升，之后再出租或出让土地使用权， 显然可以大幅度增加土地经营收入。 三是先多抵押，后再出售。在城市建设初期，城市基础设施尚未建设完善， 城市土地的级差地租还没有更多地注入进来，同时，申请使用土地的投资者们手 中尚未积累起很多现金，购买土地使用权的资金总量较少，购买力有限，地价自 然就难以升高。而随着时间的推移和城市建设的不断加强，一方面，城市建设资 金不断投入，使城市土地所含有的级差地租逐渐提高，必然从价格形成角度促进 地价上升。另一方面，随着城市经济的发展，社会上的资金增多，申请使用土地 投资者不仅人数增多，而且他们平均持有的现金增多，在银行信用度提高，能够 用来购地的借贷资金也增多，这又可以从市场供求关系和购买力角度，促进城市 土地价格上升。这样，城市土地价格在未来几年、十几年甚至几十年时间跨度内 的年平均上升率，必将显著高于银行贷款年利率，更高于市政建设债券的年利率， 地价年平均上升率与市政建设债券年利率和银行贷款年利率的差额，就是通过地 产先抵押、相应推迟出售土地的年收益率。 按照规划加快城市建设，需要投入大量的建设资金。所以，我们并不是主张 在城市建设前期不要出让城市土地使用权，一律采取地产抵押的方式融资。其实， 如果申购土地者买不到土地使用权，那么，他们也就不敢放心地使用土地。减少 了土地使用者们的投资建设，城市也发展不起来。因而，对于那些需要立即用于 建设的，就必须得卖。我们所说的先多抵押、后再出售的土地经营策略，是不要 单纯为了筹资而急于卖地，缺钱可以抵押借贷和发行市政建设债券，至于必要的 建设有地，还是应当正常地供应。 四是先多收购，后多租售。在城市建设发展的前期，在保证必要的建设用地 供应的同时，应当注意收购闲置的和低价的土地，以备将来出售。这样做实际上 等于减少了建设用地的净供应量，同时又不影响必要的建设用地供应。对于这个 问题。消化闲置土地集约利用，消化闲置土地，贯彻保护耕地基本国策的重要手 段。把现在用不起来的地收回来，需用的时候用出去，新的增量不就减少了吗? 可以说是一箭双雕，既可以做到盘活存量，促进土地的集约利用，又可以解决一 部分建设用地的需求，减轻对耕地占用的压力。除了收购闲置土地之外，政府还 应当充分运用法律规定的“优先购买权”，收购低价出售的土地。在市场交易中， 为了逃税、逃费，买方和卖方很可能作假，使交易价偏离市场的正常价格水平。 对交易价明显偏低的，政府就应该行使优先购买权。这一条非常关键。要不然大 家搞私下交易，税费就收不到。 1 3 型经要越直堡盘曲翅生箍盘 五是先多出租，后多出售。要保证必要的建设用地供应的同时，减少前期土 地出售的另一经营策略，就是先多出租，后多出售。有一些土地使用者可能会由 于暂时缺少购地资金而愿意在约定期限内租用土地，每年支付地租，对此应当欢 迎。因为这样做等于扩大了购买和租用的土地现实购买力，有助于通过市场竞争 提升地租水平，进而提升地价。有些土地使用者使用土地，比较稳定，时限比较 长，又很难一次性交一大笔土地出让金。在这种情况下，可收取国有土地租金的 办法，以解决一大批一次性交纳土地出让金困难的土地使用者有偿使用土地的问 题。 六是少协议租让，多招标拍卖。为了发挥市场经济作用，提高土地经营效益， 无论是出租还是出让城市土地使用权，都应当尽可能多采取招标和拍卖的方式， 尽量少用协议方式。“建立公开、公平、公正的市场环境是社会主义市场经济的 客观要求，而过多的土地协议出让是与这一要求相矛盾的，同时它还与充分显示 土地资产价值的资本运营要求相背离”。2 0 0 1 年5 月下旬，国务院发出的关 于加强国有土地资源管理的通知明确指出：“国有建设用地供应，除涉及国家 安全和保密外，都必须向社会公开。商业性质地产开发用地和其他土地供应计划 公布后，同一块地有两个以上意向的用地者的，都必须由市县人民政府土地行政 主管部门依法招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。 要严格限制协议用地范围。确实不能采用招标、拍卖方式的，方可采用协议式。” 4 4 用经营的思葱制定城市资本战略 作为城市经营战略的一个重要组成部分，城市资本经营解决城市建设和经济 发展中“钱从哪里来”的问题。 4 4 1 我国城市建设管理中还遗留着很多计划经济体制的印记 表现为以下几个问题：是单一的政府投资使得城市基础设施的供给严重不 足，远远跟不上城市经济及社会发展对城市基础设施的需求。相反，由于城建投 资周期长，见效慢，往往使政府这个单一投资主体背上沉重包袱。二是投资目的 多重性和间接性使得城市基础设施投资对民间资本产生挤出效应，挫伤了民间资 本的积极性。这也是城市基础设施建设资金匮乏的一个重要原因。三是资金来源 渠道单一，主要靠财政无偿拨款。这一特征就决定了城市基础设施投资所形成的 社会资本的垄断性，即由政府独家经营使得城市基础设施企业的运营效率普遍低 下。由于缺乏竞争，企业没有生存危机。再加上城市基础设施产品的价值保护， 企业也没有进取的动力，造成资源极大浪费、效率的极度低下，严重影响了政府 形象，破坏了投资环境。 1 4 盟丝萱越亘翌盔笪埘垄堡主匠 4 4 2 在深化投融资体制改革中找出路 第一，建立起城市基础设施多元化的投融资主体。城市基础设施项目可分 为非盈利性和盈利性两大类。非盈利性项目包括城市道路桥梁、防洪、防灾、环 境卫生、环境防治与保护、河流治理、水库保护等项目，应仍以政府作为投资主 体。而盈利性项目包括供水、供电、供热、燃气、公共交通、地铁、污水处理、 垃圾处理、公园待建项目。对盈利性的城市基础设施项目，政府要放松市场进入 限制，许可民间、社会、外商资本投资城市基础设施项目，形成在政府政策引导 下，民间、社会和外商多元投资主体共同参与城市基础设施投资的有序竞争局面。 例如上海市，为开发浦东需要建设跨越黄浦江的大桥三座、隧道两座、环城高速 公路等耗资巨大的工程项目。钱从何来? 上海市面向国际市场，大胆利用外资， 采用特许权或b 0 7 r 方式，授权外企自行融资、建设、经营工程项目，外企自负盈 亏、自担风险，自己受益，取得了较好的投资回报率。 第二，建立起多样化的融资渠道。融资渠道要由政府拨款的单一渠道向政 府拨款、政府控股参股、企业利用市场融资和民间、外商直接融资相结合的多样 化的融资渠道转化。非盈利的城市基础设施项目，由政府直接融资投资，盈利性 的城市基础设旌项目，可采用多种渠道融资。包括国内银行贷款、发行债券、上 市募集、产业投资基金、b o t 以及利用亚行、世行和外国政府贷款等。 第三，要加强政府对城市基础设施的规范化管理。政府作为市场经济条件 下城市的管理者，应当强调其作为制度的制定者、规则的实施者的身份和作用， 除公共物品属性和非盈利的城市基础设施外，不再直接投资、经营和管理盈利性 的城市基础设施企业，把主要精力放在建立公开、公正、公平、健康、可持续发 展的社会经济环境上，建立起政府管理城市基础设施的法律框架，实行政企分离， 培育市场竞争主体。使政府由城市基础设施的垄断经营者成为竞争型经营的组织 者和监督者，提高政府管理城市基础设施的效率。 第四，要实施城市基础设施产业化、市场化经营。推进城市基础设施产业 化、市场化，是建立与社会主义市场经济体制相适应的城市基础设施投融资体制 的内在要求。实施城市基础设施产业化、市场化经营，可以增强城市基础设施企 业自主经营的能力，提高企业自我积累、自我发展的能力，实现城市基础设施产 业投入产出的良性循环，从根本上解决城市基础设施投资不足的问题。 第五，理顺城市基础设施产品的价格。逐步理顺城市基础设施产品的价格 是社会资本进入城市基础设旌领域的前提条件之一。因为社会资本追求投资回报 需要一个满意的现金流量，需要一个合适的产品服务价格。如果价格还不能满足 成本，就要有其他措旖，如财政补贴等。理顺城市基础设簏产品的价格，要根据 城市基础设施产品的性质、社会各方面的经济承受能力，逐步使城市基础设施产 1 5 盟璧熏越直堡垒数塑生拯垂丘 品的福利性弱化，提高其商品化、市场化的程度。使之适应城市基础设施投融资 体制改革的需要【9 】。 4 5 以经营的方式管理城市 联合国在建设“包容性城市”的宣言草案中是这样解释“城市管理”的： “城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的众多方法的总和。 这是一个调和各种相互冲突或彼此不同的利益阻及可以采取合作行动的连续过 程。它包括正式的体制，也包括非正式的安排和市民的社会资本”，“健全的城 市管理应表现为可持续性、权力下放、公平、效率、透明度和责任制、市民参与 和市民作用和安全保障，这些规范是相互依存的，又是相辅相成的。”按照这 理念，结合上海同济大学吴启迪先生在上海跨世纪发展战略国际研讨会上的谈话 内容，理清以下观点： 4 5 1 “城市管理”对象及适用 现代化意义上的城市管理是一个综合概念，它包含了城市经济管理、城市社 会管理、城市环境管理三个方面。现代化城市管理的目标是城市经济的繁荣发达、