（行政管理专业论文）多中心治理：环境治理的模式选择.pdf

， 、 0 j 摘要 a b s t r a c t a b s t r a c t ：t h er a p i dd e v e l o p m e n to fe c o n o m yb o o s t st h es o c i a ld e v e l o p m e n ta n d i m p r o v e s t h e l i v i n g o fh u m a nb e i n g s h o w e v e r , t h eu n r e a s o n a b l e ，i n e f f i c i e n t e x p l o i t a t i o na n du s i n g o fr e s o u r c e sc o m e sa l o n gw i t hs u c he x t e n s i v em o d eo fe c o n o m i c g r o w t h r a p i d l yw o r s e n i n gp o l l u t i o n s ，t h eb a l a n c eb e t w e e ne c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n d c n v i r o m e n t a lm a n a g e m e n t , t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nd i f f e r e n ts t a k e h o l d e r s ，a l lt h e s e a let h ep r o b l e m st h a tg o v e r n m e n td e s i d e r a t e st os o l v ei nt h ep u b l i cs e r v i c e s t h ep r e s e n te n v i r o n m e n t a lp r o b l e m s ，t h es i m p l i f i c a t i o no fs u b j e c t s ，m o n o t o n o u s m e a s u r e s ，i n c o m p l e t em a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n s ，f a u l t ym a n a g e m e n tr e g u l a t i o n sa n d s h o r t n e s so fc a p i t a lf o re n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n , b yc o n s i d e r i n gt h ed e f i c i e n c ya n d d i f f i c u l ts i t u a t i o no fg o v e r n m e n ti ne n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n t s ，t h i sa r t i c l ei n t r o d u c e s an e wm a n a g e m e n tm o d e - m u l t i c e n t r a lm a n a g e m e n t ： t ob u i l dam u l t i - d i m e n s i o n a lm a n a g e m e n tn e tb a s e do ng u v c m a n e n t , e n t e r p r i s e s ， s o c i a l o r g a n i z a t i o n sa n dp e r s o n a l c i t i z e n si sn o tt o d e n yt h ec o r ep o s i t i o n o f g o v e r n m e n t , b u tt or e l o c a t et h ep e t i t i o no fg o v e r n m e n t , m a r k e ta n ds o c i e t y , w h i c hw i l l m a k eh i g h e s te f f e c t i v e n e s so fs o c i a lo r g a n i z a t i o n s ，e n t e r p r i s e sa n dp e r s o n a lc i t i z e n so n e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n s t h i sm u l t i c e n t r a lm a n a g e m e n tm o d ew i l la l s om a k et h e i m p r o v e m e n to fe n v i r o n m e n tc o m e t r u e k e yw o r d s ： e n v i r o u m e n t a lp r o b l e m s )g o v e m m e n t ；p u b l i cs e r v i c e ) i i l ，0_ 福建师范大学硕士学位论文 ： l 1 毋 一，1， 气 j ? l 0 中文文摘 中文文摘 改革开放以来，我国经济发展取得极其显著的成就，经济迅速发展的同时，也 产生了严重的环境问题。主要表现在以下两个方面：一是生态环境的恶化在经济 发展中，由于社会主体对经济效益的过分偏爱，导致对森林、河流、湖泊、草原的 过度使用，超过了其能承受的极限，从而造成水土流失和草场的沙化；二是大气污 染和水污染的加剧。目前我国以煤为主燃料的能源消费方式，虽然已经有了很大的 变化，但是煤炭还是占了全部燃料的大部分，同时我国高消耗和高污染的企业大量 存在，使得有害工业排放物大量增加。 环境的严重污染首先直接影响人类的生存环境和人类生存的质量，危害我国人 民的身体健康，同时也制约着我国经济的发展，环境的恶化已经成为我国经济发展 的瓶颈和制约条件，严重的环境污染与生态破坏所造成的损失每年达数千亿元。因 此，通过同种方式或者某几种方式的结合来控制和治理环境污染，达到社会经济可 持续发展的要求，已经成为社会各界的共识与要求。因此本论文主要从以下五个方 面，四个章节进行论证： 绪论部分。概述本论文选题的背景和研究的意义；介绍环境治理思路、方法与 观点综述。通过对环境及环境问题概念的梳理，指出环境问题是指人类活动对环境 的需求与影响，超过了它的容量和承载能力，或者是人类活动作用于周围环境后， 产生不利于人群健康、生产活动的环境效应。本部分对国内外环境问题的研究及治 理对策进行综述，为第三部分的“多中心治理一理论及第四部分“构建多中心治理 环境问题的模式”探寻奠定基础。 第一章，环境的属性。本章主要对相关概念进行厘定，为解决目前在经济发展 中存在的环境问题，引出治理理论，而在治理环境的过程中，由于人的认识能力的 有限与科学技术水平的限制，往往产生预料不到的后果，造成对环境的污染和破环。 这是由于环境是一项特殊的公共产品，具有共同受益且联合消费的的特性所致，因 此本章侧重于分析环境的公共产品属性。 第二章，危机与困境：环境治理的现状分析。基于第一章对环境的公共产品的 属性及相关理论，本章指出在城市化和工业化进程中，由于经济基础和科学技术水 平比较落后，高消耗、高能耗和高污染的粗放型经济发展模式，带来严重的环境问 题。探讨现行的环境治理模式中存在的治理主体单一化、手段单调化、治理机构不 健全、治理法规不完善以及环保资金投入不足等问题，这些问题在一定程度上导致 v 福建师范大学硕士学位论文 了环境治理的难度。 第三章，多中心治理：环境治理模式的合理定位。对于许多公共治理问题来说， 需要政府与其他治理主体间通过合作、协商、谈判而不是简单的行政规划和命令来 解决，环境问题也是如此。本章主要对多中心治理模式的可行性进行理论上的探析， 指出多中心治理力主建立政府、企业、社会以及公民间协同合作的基础上，实现平 等协商与民主参与环境问题的治理，是真正走向对于问题解决上的融合与和谐的治 理。 第四章，多心中治理：环境治理的模式选择。如何构建基于政府、企业组织、 社会组织、公民个体的多维治理网络，激发社会主体之间广泛的、战略性的合作与 参与是当前治理环境问题的主要任务，基于上述目标，多中心治理环境问题可以构 建一种互惠和合作的多中心协同治理方式。首先，恪守政府在环境治理中的治理理 念，应当确保各个参与治理的主体“各尽其责 ，政府应维护“制度公平一，不断 地推进“机制创新”，为环境治理提供“基础保障 等治理理念。其次，政府要深 化行政改革，科学界定政府在环境治理中的职能范围，确实提供制度供给与法律保 障，合理提供资金支持，落实有效的市场监管，以科学的治理理念、有效的政府行 为为环境治理提供保障。第三，积极推进多元参与，构建环境治理的多维合力。一 方面，运用市场机制，发挥企业组织作用；另一方面，提高社会环保组织能力， 发挥组织效用；同时，活跃基层细胞，调动公民参与环境的治理与保护当中。 因此，环境治理打破以政府为中心的单一治理模式，通过调动党政界、企业界、 社群及个体等各方力量的参与，发挥不同参与方的优势，在实现界限模糊的同时又 明晰彼此的利益边界，充分运用市场机制以及公众参与机制的一种治理模式，从而 调动各方参与环境治理的积极性，在平等和民主的基础上，形成了一个多中心的治 理格局，使环境治理更加有效，最终实现环境善治。 j 1 t 0 岛 l i 目录 摘要 a b s t r a c t 中文文摘 目录。 绪 目录 i 一、研究背景介绍 二、研究的意义、目的及研究的思路、方法 三、国内外研究综述 第一章环境的属性。 第一节相关概念的厘定 、环境与环境问题的释义 二、治理理论 。- 5 第二节环境的属性 一、环境的公共产品属性 二、环境的外部属性 第二章危机与困境：环境治理的现状分析。 第一节危机与难处：环境治理的现状 一、环境危机 一9 一 。一9 二、我国现有的环境治理模式分析。1 1 第二节政府失灵：治理主体的困境分析。 一、环境治理的政策失效 二、政府环境治理机构的低效率 1 4 1 5 第三章多中心治理。环境治理模式的合理定位。1 7 第一节多中心治理理论阐释 一、多中心治理释义 二、多中心治理的要义 - 1 7 三、多中心治理环境问题的基本原则。- 1 9 第二节 多中心治理的可行性考量。2 0 v h 皿 “ 山 山 山 厶 - - - - - - - - 5 5 6 7 7 7 9 - - - - - - r 福建师范大学硕士学位论文 一、多中心治理理论视角下的环境治理机制现实依据 二、契约：多中心治理机制的黏合剂 第三节多中心参与环境治理模式分析 一、多中心治理环境问题中的政府 二、多中心治理环境问题中的企业组织 三、多中心治理环境问题中的社会组织。 四、多中心治理环境问题中的社会公众 五、多中心治理环境问题的目标：环境善治 第四章多心中治理：环境治理的模式选择 第一节政府主导：多中心治理环境问题的主体支撑 一、恪守政府在环境治理中的治理理念 - 2 l 一 一2 1 - - 2 2 2 3 2 3 2 4 2 4 2 5 二、深化行政改革，科学界定政府在环境治理中的职能范围2 7 第二节多元参与：构建环境治理的多维合力 一、运用市场机制，发挥企业作用。 二、提高社会环保组织能力，发挥组织效用。 2 8 - 3 0 一 三、活跃基层细胞，调动公民参与环保3 1 结语。 参考文献 攻读学位期间承担的科研任务与主要成果 致谢。 个人简历 3 5 - 4 3 。4 5 福建师范大学硕士学位论文独创性和使用授权声明 - 4 7 - ， 气 j 簟 绪论 绪论 一、研究背景介绍 改革开放以来，我国经济发展取得极其显著的成就，经济的迅速发展也带来了 严重的环境问题。主要表现在以下两个方面：一是生态环境的恶化。在经济发展中， 由于社会主体对经济效益的过分偏爱，导致对森林、河流、湖泊、草原的过度使用， 超过了其能承受的极限，从而造成水土流失和草场的沙化。二是大气污染和水污染 的加剧。目前我国是以煤为主燃料的能源消费方式，虽然这种消费方式已经有了很 大的变化，但是煤炭还是占了全部燃料的大部分，同时我国高消耗和高污染的企业 大量存在，使得有害工业排放物大量增加。环境的严重污染首先直接影响人类的生 存环境和人类生存的质量，危害我国人民的身体健康，同时也制约着我国经济的发 展，环境的恶化已成为我国经济发展的瓶颈和制约条件，严重的环境污染与生态破 坏所造成的损失每年达数千亿元。因此，通过同种方式或者某几种方式的结合来控 制和治理环境污染，达到社会经济可持续发展的要求，已经成为社会各界的共识与 要求。 二、研究的意义、目的及研究的思路、方法 ( 一) 研究的意义、目的 环境问题是环境客观对主体效应的展现，是人的主体价值尺度对人的活动对 象自然客体的运行结果做出的否定性认知与评价。环境危机并不是人们起初就能意 识的，往往经过一定的演进与累积才逐渐显现出来，而受客观必然性、现实手段与 主观认识等因素的影响与制约，人类活动的结果往往会背离原先预定的目标。面对 环境问题，如果我们不能正视它，在认识和行动上麻木不仁或反应迟钝，那么它将 会以更加严重的症状来报复我们。从历史上看，重大的环境问题会造成某些文明社 会的衰落、退步乃至消亡，导致社会发展进程发生中断。如果人们能够冷静反思， 从思想上寻找环境危机的成因与根源，认识其紧迫性与严重性，并从行动上探索克 服危机的手段、方式与道路，树立环境问题危机意识，实施创新行为，探索出一条 新的道路，才能使危机真正成为促进人类生存和发展的契机。 本文研究的目的在于希望通过研究，真正、彻底地了解我国环境的现状及形成 环境问题的深层次的原因。之所以选择以多中心治理方式来探讨解决环境问题，是 因为：第一，随着社会的进步与生活水平的提高，环境问题已经成为全人类关注的 r 福建师范大学硕士学位论文 问题。同样，在我国政府及民众对环境的重视程度也不断提高，对环境治理的投入 也不断增多，但是环境依然不断恶化，由环境问题而引起的群体性事件依然时有发 生。第二，环境作为一种具有共同受益与联合消费的的特殊公共物品，政府在承担 环境治理责任时同样面对着能力困境。政府在希翼经济发展的同时又不得不面对治 理上的考验，因此，探讨现阶段环境治理模式存在的弊端，为当前的政府参与环境 治理提供行之有效的意见和建议，为环境保护、提高经济发展与环境协调能力提供 建议。基于此，多中心治理环境问题成为可行的模式选择。 ( 二) 研究的思路及方法 本文主要从经济发展中我国环境的现状及产生环境问题的成因分析入手，综合 运用治理理论、契约理论、公共产品理论，分析了政府在环境问题治理中存在的危 机与困境，探讨多中心治理理论在环境治理中的可行性，提出了以政府为主导的多 中心参与解决环境问题的治理模式。 最初的资料收集，概括了经济发展中存在的环境问题，明晰了当前环境治理中 存在的主要不足，运用“多中心治理 理论，结合我国社会、经济发展的现实条件， 提出了“以政府为主导，多中心参与 的环境治理模式。 本文采取的研究方法是： 第一、文献研究法。关注国内外有关环境治理研究的前沿，通过搜集、整理和 分析相关的专著、论文、报纸等，掌握了大量的文献资料，了解环境治理领域的研 究成果和动态，从而保证研究的前沿性。 第二、理论联系实际的方法。用新公共管理理论、治理理论、契约理论及多中 心理论作为理论工具研究，梳理国内外关于环境治理和多中心参与环境治理相关模 式，结合我国当前环境治理模式进行分析。 第三、归纳研究法。系统的归纳、综合国内外学者专家对环境治理问题对策的 研究，并进行纵横向比较概括，从而归纳出本文适合我国国情、民情的环境治理模 式。 三、国内外研究综述 ( 一) 环境问题研究综述 我国自十一届三中全会以来，改革开放已3 0 余年，经济上的高速发展得到世界 的承认，各项经济总量指标已经位居世界前列，人民的生活水平得到了极大的提高。 但是，我国的经济发展模式长期以来都是建立在大量消耗资源的基础上。在生产过 程中的各种废弃物随之增加，同时生活垃圾的排放量也随着人民群众生活水平的不 绪论 断提高而增多，3 0 年的发展给生态环境造成了严重透支，长此以往，我国经济将难 以做到持续发展，由此产生一系列环境治理难题。我国生态研究所的郑泽厚( 2 0 0 3 ) 认为目前我国环境问题主要有：城市化中环境污染严重，工业生产中废气、废水以 及生活垃圾越来越多；农业生产中的农药、化肥污染日益增多：自然生态不断恶化 等总总问题。马爱民( 2 0 0 5 ) 认为虽然经过治理局部环境有所改善，但是总体仍在 恶化。产生恶化的主要原因有：工、农业的生产过程中制造的大量工业污水、农业 污水未经有效处理排入江河、湖泊造成的水污染；以煤为主的能源消费结构造成的 大气污染；城市、工业和人民生活制造的大量的固体废弃物污染。杨丽欣( 2 0 0 9 ) 在浅谈经济发展与环境保护中认为。当经济与环境协调发展时，两者能够相互 促进、共同优化；当经济与环境不能协调时，经济发展破坏了环境，而环境恶化又 影响了经济。当前我国的自然地理条件存在一定的缺陷；过去一段时间对自然资源 的利用缺乏规划；部分污染企业排放未处理的污染物严重污染环境；农业生产缺乏 科学指导造成污染同时我国的环境立法还很不健全。 经济发展是一把双刃剑，在推动社会物质和文化发展的同时会造成环境的破 坏，环境治理是一个复杂的系统工程，现行的环境治理模式在一定程度上导致了环 境治理的难度。在解决环境问题中，正确分析治理中存在的不足，为我们有效解决 矛盾提供了积极、可行的方法和途径。 概括分析可知当前我国环境治理中存在的不足是：单一化的环境治理主体；单 调化的环境治理手段；不健全的环境治理机构与不明晰的部门职能；不规范的宏观 政策与缺乏专门、系统的政策法规；政绩考核体系不合理，环保资金投入不足，投 资渠道狭窄。 ( 二) 环境治理模式研究综述 国内许多的专家、学者的研究与建议为我们更好的治理环境问题，建设美好家 园提供了理论上的支持。经济发展与环境保护不是对立，只有协调经济发展与环境 保护，才能实现经济的可持续发展，真正提高人民生活水平。因此，马爱民( 2 0 0 5 ) 在分析了我国经济发展的状况后，认为我国环境污染治理可以从以下几方面进行： 进行工业污染的战略转变，努力发展废弃物资源化产业，结合在企业推进技术改造 加强环境保护，同时切实落实改革环境保护工作的运作机制，针对环境治理资金渠 道狭窄等问题，建议开拓环境治理的资金渠道，多方面综合治理环境问题，实现环 境的美化。另一学者郑泽厚( 2 0 0 3 ) 从环境的治理主体与客体的关系上，针对环境 问题提出：在制度的执行层面上，加强环境保护执法，在治理主体上加强环保人才 r r 一 福建师范大学硕士学位论文 培养，同时要加强自然生态保护以及加强城乡生态建设等硬件设施的建设与改造。 王香茜( 2 0 0 5 ) 认为在经济全球化的趋势中，企业对维护生态平衡与环境保护有不 可推卸的责任，因此企业必须推进环保责任建设，承担环境责任，政府需加大对违 法企业的处罚力度，多方面鼓励生态型产品的生产、营销，提高领导的环保意识， 对于未遵守环境法律法规的企业法人要追究法律责任。杨丽欣( 2 0 0 9 ) 在综合经济 发展与环境保护的博弈关系后，提出了促进经济与环保协调发展的基本思路：在产 业结构上，调整经济结构，实现资源的合理配置，从源头上防治污染；在市场经济 中，充分发挥市场作用，让市场协助环保，加强环境保护；从环境自身考量，提高 环境容量；大力发展循环经济，实现经济可持续发展。 国外环境研究者m b r a m l e y ( 1 9 9 7 ) 在分析了存在于欧洲地区的主要环境问题 后，提出了整合多媒体在未来环境治理中的应用，环境的治理与保护由现行的管制 型模式向主动型模式转变。美国的g e n e o e s r o r 和k e i l r o g e ( 2 0 0 6 ) 的研究主要是基 于多伦多和洛杉矶两地的城市与自然关系上，提出了环境政策的制定与实施必须成 为城市建设管理中不可或缺的一部分，实现城市与生态间的平衡。a n n a m t a n i ( 2 0 0 4 ) 分析了发展中国家在走向城市化过程中所面对的众多的环境问题，提出了国际环保 组织和相关机构参与发展中国家环境治理的可行性建议。d a n d u p u y ( 1 9 9 7 ) 探讨了 在环境保护与治理中，采用环保技术改进工业生产以实现环境优化的建议。对于环 境的治理，许多的研究者是从环境政策的角度为基点，综合产业技术、治理技术的 进步，实现经济的发展与环境的治理间的协调、良性发展。 综合各家观点，可知环境是一种非排他性、非竞争性的并且具有很强的外部性 的公共物品，因此在环境治理中很容易出现“搭便车一和投资不足的问题以及在规 模经济上缺乏效率等问题。而对于许多公共治理问题来说，需要权力或政府之间通 过合作、协商、谈判而不是简单的行政规划和命令来解决，多中心治理力主建立政 府、企业与社会的关系，实现官民商的平等协商与民主参与环境问题的治理，真正走 向对于问题解决上的融合与和谐。 建基于互惠、协同合作的多中心治理方式，同时是融合了治理机制、经济手段、 行政手段、市场机制等为一体的适应较为复杂系统的治理模式。但是多中心治理并 不是否认政府的主导核心地位，相反，在参与环境治理的多主体中，政府发挥主导 核心作用，企业组织、社会组织及公民也是治理中的积极、有效的参与者。 ， 第一章环境的属性 第一章环境的属性 环境是人类赖以生存和发展的基础，但是随着人口的增加，科技的进步，工业 的高速发展和城市化进程的加速，生活垃圾和“三废 问题等环境问题日益突出。 环境问题日益严重，引起人们对环境治理的关注，因此本文在研究过程中以环境、 环境问题为切入点，重点分析了环境治理中，政府的责任与存在的困境。所以对环 境、环境问题及治理的概念进行明确的界定将有利于整个文章的论述，因此本章侧 重科学厘定环境相关概念。 第一节相关概念的厘定 一、环境与环境问题的释义 环境作为人类社会存在的基本条件，在不同的国家有不同的具体概念，所谓环 境总是相对某一中心事物而言，作为某一中心事物的变化而变化环境治理中所研 究的环境，其中心事物是人类，以人类及主体的外部世界，即人类生存、繁衍的必 需的，相适应的环境或物质条件的综合体为对象。因此，随着人类文明的发展，科 学技术的进步，环境的概念也在深化，我国中华人民共和国环境保护法： 把“环 境”定义为是指“是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因 素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、 人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。 环境的功能主要表现为两 个方面：一是为人类的生存与发展提供所有的物质来源；二是承受着人类活动产生 的废弃物各种作用场所。 环境问题，又称环境危机，由于环境问题带来的直接后果是对生态系统的破环， 所以从一定意义上说，环境问题也称为生态问题。它是工业革命以来，特别是当代 社会生产迅速发展的情况下，由于人的认识、经济、技术、社会关系等方面的历史 制约作用而产生的，反映2 0 世纪以来，人对自然的作用导致对人的生存和发展极 为不利的后果。按照 ：自然辩证法火百科全书的解释，环境问题。具体是指人类 活动引起的环境污染与破环，乃至整个环境的生态退化趋势和资源、能源面临枯竭 的趋势圆或者说，是由于人类不合理的活动，在全球规模或局部区域导致生态过 中华人民共和国环境保护法第一章、第二条 自然辨证法大百科全书【m ；i t l 京t 中国大百科全书出版社1 9 9 5 ：1 9 1 5 f 。 福建师范大学硕士学位论文 程即生态系统的结构和功能损害，生命维持系统瓦解，从而危害人类的利益，威胁 人类的生存和发展的现象。因此，环境问题是指人类活动对环境的需求与影响，超 过了它的容量和承载能力，或者是人类活动作用于周围环境后，产生不利于人群健 康和活动作用于周围环境后，产生不利于健康和生产活动的环境效应。 二、治理理论 英语中的“治理 ( g o r e r n m a n c e ) 可以追溯到古拉丁语和古希腊语中的“操舵 一词，原意主要指控制、指导和操纵。长期以来它与统治( g o v e r n m e n t ) 一词交叉， 西方政治学家和经济学家对这一概念不断做出新的界定，其涵盖范围已远远超出了 传统的经典意义，并被广泛应用于社会各个领域。 治理是管理一国经济和社会资源中行使权力的方式，是行使经济、政治和行政 的权威来管理一国所有层次上的事务，是一个社会在经济和社会发展中政治权威的 运用和控制的行使，是各种公共或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和， 它是相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程，它既包括有 权迫使人们服从的正式制度和原则，也包括人民和机构同意的或以符合其利益的各 种非正式制度安排。治理的内容主要包括建构政治管理系统，为推迸发展而在管 理一国经济和社会资源中运用权威的过程、政府制度、执行政策及承担相应职能的 能力。 由此可见，治理是一个具有广泛适用性的概念，泛指国家、公共组织、私人机 构及社会个人等各种活动主体之间的关系。治理的实质是建立在市场原则、公共利 益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威而是合作网络的 权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和“自上而下 的。治理的主 体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作， 是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、 强制与自愿的合作。这也是“治理 这概念区别于“统治 的本质所在。所以，治 理不止于一套新的管理工具，也不止于在公共服务的生产方面获得更高的效率 ， 而是一种新的社会多元治理模式。 俞可平治理与善治：一种新的政治分析框架【邛轲京社会科学，2 0 0 1 ( 9 ) ：4 _ 4 4 朱德米网络状公共治理：合作与共治【j 1 华中师范大学学报( 人文社科版) ，2 0 0 4 ( 2 ) ：5 - 1 3 【英】格里- 托克作为理论的治理：五个论点【j 】国际社会科学杂志( 中文版) ，1 9 够( 1 ) ：1 9 - 3 0 6 第一章环境的属性 第二节环境的属性 自从人类出现之后，原本地球自然界作为人类的环境，随着人类社会进步，在 与人类的相互作用中发生变化与分异。人类是环境的产物，又是环境的改造者，在 改造过程中，由于认识能力与科学技术水平的限制，往往产生预料不到的后果，造 成对环境的污染和破环。因此具体分析环境属性显得尤为必要。 一、环境的公共产品属性 公共物品是指那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物 品。即每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少。在公共产品理论 的变化进程中，通常认为公共产品具有两个特征：非排他性和消费的非竞争性。所 谓非排他性是对排他性而言的，排他性是指“除非他愿意支付激励价格，不然将排 除在享受任何特定的商品或服务在外一。而公共产品的非排他性是指产品在消费过 程中所产生的利益不能为某个人或者某些人所专有，若想排除其他人从公共产品的 提供中受益，或者在技术上是不可行的或极其困难的，或者排除的成本过于昂贵而 缺乏可行性，所以，以此理论分析可知，环境治理能使所有人在新鲜的空气中生活， 是一项能为人们带来好处的服务，如果要让某些人不能享受到环境治理带来的好处 是不可能的。 消费的非竞争性是指一部分人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品 的消费，没有必要排除他人消费，因为不能降低其成本。如，公民对空气等环境消 费使用，不能也没必要排除他人对环境的消费。环境是一种自然生成的公共产品， 不会因为排除一部分人消费，而降低成本，如环境治理保护了环境，为公民提供了 良好的生活、工作环境，但是治理环境的费用以及每一位公民从中获得的好处不会 因为多一个人在呼吸或者使用环境而发生变化。 二、环境的外部属性 外部性是一个经济学概念，由马歇尔和庇古在2 0 世纪初提出：某种外部性是 指在两个当事人缺乏任何相关的经济贸易的情况下，由一个当事人向另一个当事人 所提供的物品。依据作用效果进行分类，可分为正外部性和负外部性。分类的标 川侃、高红贵、欧阳峰国外关于政府环境管理体制问题的研究走向 j 科技进步与对策，2 0 0 7 , 6 安东尼b 阿特金森、约瑟夫e 斯蒂格利茨公共经济学【m 】上海三联出版社、上海人民出版社，1 9 9 4 , 1 1 奥利弗e 威廉姆森资本主义经济制度论企业签约与市场签约段毅才译 m 北京。商务印书馆。 2 0 0 2 i3 8 7 - 福建师范大学硕士学位论文 准取决于经济行为个体是否无偿地享有了额外收益，或是否承担了并非由自身引起 的额外成本，例如当个人或厂商的一种行为直接影响到其他人，却没有给予支付或 得到补偿，就会导致外部性的出现据此分析，可知环境的正外部性指的是行为人 实施的行为对他人或公共的环境利益有溢出效应；负外部性指的是行为人实施的行 为对他人或公共的环境利益有减损的效应，其中环境污染是负外部性在生活中最经 常见到的例子。例如排污企业从排放污染中获益，因为与它使用污染控制设备相比， 该公司可以更便宜地生产产品，这样导致污染物大量排放，污染产品大量生产，结 果是环境质量不断下降，环境危机不断升级，而社会作为一个整体承担污染的负外 部性成本。 因此，环境是一项特殊的公共产品，具有共同受益与联合消费的的特性，环境 的治理问题不同于其他公共治理问题。 ， ； 一 第二章危机与困境：环境治理的现状分析 第二章危机与困境：环境治理的现状分析 我国自十一届三中全会以来，我国在经济上的高速发展得到了世界的承认，各 项经济总量指标已经位居世界前列，人民的生活水平得到了极大的提高。但是，这 种经济发展模式长期以来都是建立在大量消耗资源的基础上，由此产生一系列环境 治理难题。 第一节危机与难处：环境治理的现状 改革开放以来，在我国的城市和工业化进程中，高污染、高能耗、低产出的粗 放扩张型经济增长模式占主导地位，这种重经济、轻环保，“先污染，后治理”的 以牺牲环境利益为代价，只追求经济上量的增长而忽视质的提高的发展方式，产生 严重的环境危机。 一、环境危机 当前我国环境形势相当严峻，我国自然资源的总量大，但人均资源占有量少， 相对短缺，地域分布不均，后备资源不足，同时自然资源浪费严重，环境超负荷承 受压力，环境趋于恶化，并且这一总体趋势还没有得到有效地遏制。纠其原因，主 要是我国是一个人口众多，资源相对贫乏的发展中国家，同时而我国资源开发使用 技术水平低，人口素质不高和管理水平落后，使资源得不到有效应用，资源破坏和 浪费突出，进一步加剧了资源短缺的矛盾，因此相应的就出现了较为严重的环境危 机。 从产业角度分析我国环境问题面临的严峻形势，主要表现在：首先，工业发展 产生污染日趋严重。全国主要污染物排放量，高于环境承载能力，现阶段我国的煤 炭依然是能源消耗的大户，我国四分之三的能源依赖于会带来空气污染、酸雨等严 重的环境污染的煤炭，与发达国家相比，我国工业生产的能源效率只及发达国家 的一半，工业的迅速发展与经济能效的低弱导致环境污染严重。 其次，农业生产导致生态破坏日益凸显。伴随着城市化进程的加速，采矿业、 林业和水产养殖业的开发，农地面积日益减少，而面对如此严峻的形势，我们不得 不面对另一个现实的问题：我国水土流失面积达3 6 亿公顷，占国土面积的1 8 2 ， 徐炎华环境保护概论【m ：i c 京t 中国水利水电出版社，2 0 0 4 z1 7 - 9 f 。 福建师范大学硕士学位论文 我国目前约有4 6 0 0 种植物和4 0 0 种野生动物处于濒危状态。与此同时，在自然的 发展过程中，还存在着严重的土壤侵蚀、水土流失严重问题，其中，黄土高原是土 壤侵蚀最严重的地区，并且有逐渐扩展到长江流域的趋势。此外，土地的盐碱化、 荒漠化问题也日益严重。 从环境污染物的形态角度分析，主要表现在：第一，水质污染日益恶化。我国 水资源紧张的状况日益严重，已经成为全球1 2 个贫水大国之一。由于工业和城市 废水的排放，以及农业和水产养殖导致化肥、农药、排泄物等引发水体富营养化， 海洋赤潮从2 0 世纪6 0 年代的每五年一起到现在已是每年一百起。圆各大淡水湖泊 和城市湖泊均受到不同程度的污染，一些湖泊富营养化严重、蓝藻横生，严重危害 人们饮水安全。生产生活对地下水的过度开采导致地下水位的下降，在很多沿海地 区，开始出现海水倒灌，导致地表的下沉，生态环境十分脆弱。 第二，大气污染日趋严重。根据国家环保局的2 0 0 8 年中国环境状况公报统计， 我国地级及以上城市空气质量达到二级标准的占5 8 1 ，达到三级标准的占3 6 1 ， 低于三级标准的占3 1 2 。 随着汽车数量和煤炭发电量的高速增长，空气中氮氧化 合物和二氧化碳的成分也在相应升高，酸雨的范围不断扩大。在许多工业发达的城 市，城市的空气污染已经超过人类可居住的正常标准，于是城市居民行走在路上时 不得不戴着口罩，严重影响居民生活。 第三，噪声、固体废物污染日渐加剧。城市噪声扰民问题比较普遍，大部分城 市空气质量未达国家二级标准，重点城市中大部分区域噪声处于较重污染水平。城 乡生活垃圾年产生量逐年上升，已近1 7 亿吨，处理率较低。同时固体废物污染也 越来越突出，据有关部门统计，我国每年产生的工业固体垃圾高达9 5 亿吨，其中 危险废物1 0 0 0 万吨，并且每年以7 1 0 的速度增长，很明显这将对环境安全及 人体健康构成极大威胁。 综合上述分析，可知环境问题错综复杂，而环境问题的国际影响也日益显著， 环境问题越来越多地与全球政治、经济、贸易、外交等问题交织在一起，对我国的 经济发展，人民生活水平的提高产生重大而深远的影响，因此亟需解决环境问题。 环境科学技术学科发展报告【m 】北京：中国科学技术出版社，2 0 0 8 ：3 环境科学技术学科发展报告i m ! 】| 匕京：中国科学技术出版社，2 0 0 8 ：4 环境科学技术学科发展报告【m 】北京。中国科学技术出版社，2 0 0 8 5 2 0 0 8 年中国环境状况公报，链接 h t t p ：m w w 嘶伽d o d a i l y ：眦诫胡恤髑m 锄b 陀8 蝴8 嘶0 6 6 4 6 5 4 s h a n l - 1 0 - 第二章危机与困境：环境治理的现状分析 二、我国现有的环境治理模式分析 经济发展是一把双刃剑，既能推动社会物质和文化发展的又会造成环境的破 坏，社会经济发展中的环境治理是一个复杂的系统工程，现行的环境治理模式在一 定程度上导致了环境治理的难度，在解决环境问题中，正确分析治理中存在的不足， 为我们有效解决矛盾提供了积极、可行的方法和途径。 ( 一) 单一化的环境治理主体 政府担负着供给公共物品，就环境治理而言，政府的目标是利用环境政策协调 各个供给者，或而言之，是协调经济利益主体之间和环境的矛盾，从而使整个社会 发展最优化。但是长期以来，由于环境使用中的非排他性、非竞争性、产权不明确 等各方面原因的存在，与环境治理的区域性、长期性、效益的滞后性等特殊的特点， 单个企业和个人没有能力也没有动力去进行环境治理，所以形成了环境治理完全由 政府来提供的局面。 由公共产品自身的特点，可以知道政府在环境治理中的定位是：环境治理的主 导者、培育者、组织者，在环境治理中的主要作用是构建政策导向、监督管理和公 共服务的作用机制，利用市场规律和经济的手段进行环境治理，逐步将企业、非政 府组织、公民等纳入到环保系统中来。目前，我国在环境治理方面也逐渐向多元主 体模式转变，但是供给主体上仍然是政府单一主体模式，企业、非政府组织等只是 在环境治理的某一个领域中有所参与，并没有真正作为供给主体而存在参与环境治 理的这个关系中。随着经济的飞速发展，环境问题不断加剧，政府作为单一的供给 主体，已经不能满足经济社会的发展需要，某些企业的发展和人民意识觉悟的提高， 使得现有的社会关系变得相对复杂化，而目前，能够意识到并承担起环境治理的企 业很少，环境治理的相关团体也很少，社会公众环境治理意识、维权意识缺乏，使 得除政府之外的团体、组织、个人没有发挥自身的积极性和主动性参与到环境治理 的过程中去，这就造成了环境治理供给主体的完全单一化。 ( 二) 单调化的环境治理手段 环境治理的手段即环境治理政策的执行手段，是指环境政策执行机关及其执行 者为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而采取的各种措施和方法。环境政策 的执行，无论哪个环节都离不开一定的执行手段，执行手段的正确与否直接影响到 环境政策目标能否顺利实现。o 但是就目前的环境治理情况而言，我国环境治理社 席恒利益、权利与责任一公共物品供给机制研究m 北京t 中国社会科学出版社2 0 0 6 s1 2 欧祝平、肖建华、郭雄伟环境行政管理学 m 北京t 中国林业出版社，2 0 0 4 ) 1 0 5 - l l - 福建师范大学硕士学位论文 会化、专业化程度低，全方位的治理手段服务体系没有建立起来，从而造成许多环 境治理设施运转效率较低。随着经济、技术的不断发展，环境治理过程中，出现问 题时单纯的罚款构成了环境治理一成不变的模式，在很多情况下是无法真正解决问 题的。例如，对环境最大的破坏者污染型企业来说，所罚的款项对它们的赢利并无 多大影响，甚至有些企业将环境污染的罚款计算在成本之中，将环境治理看成一种 负担而不是一种应该承担的责任，所以缺乏长期、持续、合理的奖惩措施，是环境 污染屡禁不止，不断加剧的主要原因。但是现有的环境治理的规划、安排都只停留 在当前工作层面上，并没有对以后进一步的维护、改进提出相关的建议和设想。这 样，即使是有大量的投资环境一时能得到改善，但效果也不会长久。 ( 三) 不健全的环境治理机构与不明晰的部门职能 当前，环境治理缺乏规范的部门对环境治理机构的工作进行检测与考核，强制 性规范比较少，某些奖励性环境政策法规和经济发展的政策措施又相互矛盾，而环 境本身是一个相互联系、相互影响的系统，这样一来就容易形成管理上的“漏管 现象。 首先，环境治理的监督体制不完善。环境治理的监督体系应有明确的分工和互 补关系，而目前环境治理机构工作分散在各个相关部门，如水利局、林业局、城管 办、交通局等等，部门协调不力容易导致当出现环境侵权问题时，各部门的相互推 诿不能进行有效的管理，这种缺乏明确分工的体系极大地影响着监督的综合效能。 作为环境治理监督机制的各构成环节，都还存在着程度不同的有待改革完善之处， 与环境治理中需要的各环节之间依法建立互相依存，紧密配合，互相制约、互相监 督的关系也存在着相当大的差距。 其次，受种种客观条件的限制，环境治理机构的作用还没有得到充分合理的运 用。虽然这几年我国环境治理机构，在数量上以及技术上有了一定的改进，但是面 对不断发展的经济，还是远远不能适应发展的要求，特别是社会公众还不能依靠自 己的组织，通过种种合法途径充分发挥应有的作用。 同时，环境治理监督的方式不规范。在我国存在着重突击监督，轻日常监督， 这是由于目前环境治理中财政监督的明显不足导致的，由于各项制度滞后、监督人 员的数量和素质等因素的制约，导致环境治理的监督以突击监督为主，将监督寓于 经济发展、企业发展运行的事前、事中和事后全过程的机制尚未建立起来。 ( 四) 不完善的政策法规与不规范的宏观政策。 由于政府政策和宏观管理的缺乏，环境治理标准体系目前还不完善，专门的、 第二章危机与困境：环境治理的现状分析 系统的政策法规的缺乏，导致不正当的市场竞争和一些地区地方保护主义较为严 重，因此很难取得有效的、积极的效果。环境污染具有外部性效应，因此环境治理 产业是一项政策引导型产业，对政府的环境政策具有很强的依赖性，我国经济发展 起步慢，环境治理产业市场发展缺乏总体规划和指导，处于相对盲目的发展状态， 而我国环境治理立法相对滞后，1 9 7 8 年2 月，第五届全国人民代表大会第一次会议 通过的中华人民共和国宪法规定：“国家保护环境和自然资源，防止污染和其 他公害 ，这是新中国历史上第一次在宪法中对环境治理做出明确规定，但是面 对不断发展的经济与不断变化的环境，导致现行的法律体系不能满足环境治理的需 求。在环境保护方面缺乏法律支持和民意支持，使环保局感到力不从心，很多时候 为了保证经济发展，环保局不得不妥协，导致污染和破坏环境的行为不能得到有效 的制止。 ( 五) 不合理的政绩考核体系 随着社会经济的转型，环境治理也处于转型期，转型期我们正面临多种环境污 染和生态破坏问题并存的复杂局面，发展前景不容乐观。在我国的行政体制中，衡 量地方官员政绩的主要手段是通过当地g d p 的增长率即当地经济发展水平，因此 发展地方经济是政府官员的核心要务。所以地方官员会选择大力发展经济而无视经 济活动对环境造成的破坏，使得地方官员出现了以污染环境为代价的经济发展。 从具体实施绩效评价的情况看，在实际推广过程中，政府的绩效考核在环境治 理中重经济，轻环保。政府在绩效考核时，对经济效益和环境效益都是有所要求的， 但是