（行政管理专业论文）开发区的政企关系研究.pdf

苏州大学学位论文使用授权声明 本人完全了解苏州大学关于收集、保存和使用学位论文的规定， 即：学位论文著作权归属苏州大学。本学位论文电子文档的内容和纸 质论文的内容相一致。苏州大学有权向国家图书馆、中国社科院文献 信息情报中心、中国科学技术信息研究所( 含万方数据电子出版社) 、 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社送交本学位论文的复印件和电子 文档，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存和汇编学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索。 涉密论文口 本学位论文属在l 月解密后适用本规定。 非涉密论文脚 j 论文作者签名：座益 日 导师签名：日期： 中文摘要 中文摘要中文捅要 政企关系调整是贯穿中国经济改革过程中的重要问题，也是中国政治体制改 革的迫切需要。我国政府十分重视政企关系改革，也一直在积极探索政企关系调 整的理论和方法。目前政府与企业关系改革已取得一定成效，但从整体上讲政企 关系不规范问题仍未根本解决。造成我国政企关系不规范的根本原因就在于政府 既是“裁判员”又是“运动员”的角色冲突和定位错误。因此，转变政府职能成 为调整政府与企业关系的必经之路。在当前我国从政府主导型市场经济转变为市 场主导型市场经济的背景下，建设公共服务型政府成为促进政府职能转变、调整 政企关系的最佳路径。 本文突破了以往研究政企关系的主要着眼点，把视角放在开发区的政企关系 上，主要以国家级经济技术开发区和高新技术开发区为研究对象，旨在对开发区 的治理改革与地方政府体制转型进行研究，探究如何因循经济社会发展规律，动 态分析政府、市场和社会关系的合理边界，动态思考社会权益与政府职能的理性 实现方式。本文分析了开发区的发展，对开发区的概念做出定义，分析开发区的 各个阶段，指出开发区的功能，进而明确开发区的地位，研究发展过程中开发区 政府的职能以及开发区的政企关系，通过对昆山开发区政府与企业的互动关系和 运作方式的描述与分析，分析得出开发区管委会的职能，分析开发区的政企关系 特点，通过对开发区治理模式的分类研究和国际比较，总结并归纳出我国开发区 政府与企业关系模式的应然状态，即合作互控的关系模式，并在此基础上提出了 实现政企合作互控关系模式的实施机制。本文通过分析开发区的走向，进而通过 开发区的政企关系示范价值，分析政府体制改革带来的政府形态变化以及地方政 府功能的基本走向。 关键词：开发区；政企关系；地方治理；地方政府 作者：糜晶 指导教师：沈荣华 b u i l d i n gap u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n ti st h eb e s tp a t ht op r o m o t et h et r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n d t oa d j u s tt h eg o v e n u n e n t e n t e r p r i s er e l a t i o n s t h i sp a p e rb r e a k st h r o u g ht h ef o c u so fa n a l y z i n gt h eg o v e r n m e n t - e n t e r p r i s e r e l a t i o n sa n di tp u t si t sr e s p e c to nt h eg o v e r n m e n t - e n t e r p r i s er e l a t i o n so fd e v e l o p m e n t z o n e i tm a i n l yt a k e st h es t a t e - l e v e le c o n o m i ca n dt e c h n o l o g i c a ld e v e l o p m e n tz o n e sa n d h i g h t e c hd e v e l o p m e n tz o n e sa st h es t u d yo b j e c t s i ta i m sa ts t u d y i n gt h er e f o r mo f d e v e l o p m e n tz o n ea n d t h ei n s t i t u t i o n a lt r a n s f o r m a t i o no ft h el o c a lg o v e r n m e n t ， e x p l o r e s h o wt of o l l o wt h ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n tl a w , a n a l y z e st h e r e a s o n a b l eb o u n d a r yo ft h er e l a t i o n s h i p sw i t ht h eg o v e r n m e n t ，t h em a r k e ta n dt h e s o c i e t y , a n dt h e nc o n s i d e r st h er a t i o n a li m p l e m e n t i n gw a yo f s o c i a lr i g h t sa n db e n e f i t s p e ra n a l y z e st h ed e v e l o p m e n to fd e v e l o p m e n tz o n e ， o fd e v e l o p m e n tz o n e ，a n a l y z e st h ev a r i o u ss t a g e so f d e v e l o p m e n tz o n e sf u n c t i o n s ，a n dt h e nm a k e st h e a n a l y s i so nt h eg o v e r n m e n t e n l e r p r i s er e l a t i o n sf r o mt h ep e r s p e c t i v eo l d e v e l o p m e n tz o n e a b s t r a c t s t a t u so ft h ed e v e l o p m e n tz o n ec l e a ra n ds t u d yt h eg o v e r m n e n tf u n c t i o n s o f d e v e l o p m e n tz o n ed u r i n gt h ed e v e l o p m e n tp r o c e s s a n dt h e g o v e r n m e n t 。e n t e l - p r i s e r e l a t i o n so fd e v e l o p m e n tz o n e t h r o u g hd e s c r i b i n ga n da n a l y z i n gt h ei n t e r a c t i o n r e l a t i o n s h i pw i t he n t e r p r i s e sa n dt h eo p e r a t i o nw a y so fk u n s h a nd e v e l o p m e n tz o n e ，i t o b t a i n st h ef u n c t i o n so ft h em a n a g e m e n tc o u n c i lo fd e v e l o p m e n tz o n e s ，a n a l y z e st h e c h a r a c t e r i s t i c so fg o v e r n m e n t - e n t e r p r i s er e l a t i o n s h i po fd e v e l o p m e n tz o n e t h r o u g h s t u d y i n gt h eg o v e r n a n c em o d e lo fd e v e l o p m e n tz o n ea n dc a r r y i n go u tt h ei n t e r n a t i o n a l c o m p a r i s o n i ts u m m a r i z e st h e “o u g h t t o - b e ”s t a t eo fc h i n e s eg o v e r n m e n t - e n t e r p r i s e s r e l a t i o n so fd e v e l o p m e n tz o n e ，t h a ti s ，c o o p e r a t i o na n dm u t u a ls u p e r v i s i o nr e l a t i o n s h i p m o d e l b a s e do nt h i s ，i tp u t sf o r w a r dt h ei m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s m so fa c h i e v i n gt h e c o o p e r a t i o na n d m u t u a ls u p e r v i s i o nr e l a t i o n s h i pm o d e l t h i sp a p e ra n a l y z e st h et r e n do f d e v e l o p m e n tz o n e s ，a n dt h e na n a l y z e st h ec h a n g i n go fg o v e r n m e n t a lp a t t e m sa n dt h e b a s i ct r e n do fl o c a lg o v e r n m e n tf u n c t i o n sb r o u g h tb yt h eg o v e r n m e n tr e f o r m st h r o u g h t h ed e m o n s t r a t i o nv a l u eo fg o v e r n m e n t - e n t e r p r i s er e l a t i o n si nd e v e l o p m e n tz o n e k e yw o r d s ：d e v e l o p m e n tz o n e ；g o v e r n m e n t e n t e r p r i s er e l a t i o n s ；l o c a l g o v e r n a n c e ；l o c a lg o v e r n m e n t w r i t t e n b y ：m ix i a o s u p e r v i s e db y ：p r o fs h e nr o n g h u a l v 目录 第一章绪论l ( 一) 研究背景1 ( 二) 研究目的2 ( 三) 文献综述2 1 地方治理2 2 发展型国家理论原型3 3 地方政府在经济活动中的角色”4 4 中国地方政府在地方经济转型中的推手：外资6 5 公共服务型政府理论概述7 ( 四) 研究方法和流程1 0 ( 五) 本文特点与视角1 1 第二章开发区的政企关系1 2 ( 一) 开发区的概念界定1 2 1 开发区的定义1 2 2 开发区的发展阶段1 2 3 开发区的功能1 5 4 开发区的地位1 6 ( 二) 案例分析：以昆山开发区为例1 6 1 昆山地方政府的地方治理模式1 6 2 昆山发展的挑战l8 ( 三) 开发区的政企关系1 9 1 开发区管委会的职能1 9 2 丌发区中政企的生念与特点2 5 第三章开发区政企关系的模式选择2 9 ( 一) 丌发区的治理模式2 9 1 行政主导型2 9 2 企业治理型2 9 3 政企合作型3 0 4 委托管理型31 5 “协治 型模式3l ( 二) 国外政企关系模式以及对我国的借鉴意义3 2 1 美国模式3 4 2 德国模式3 4 3 日本模式3 4 4 韩国模式3 5 ( 三) 我国开发区政企关系的模式选择：合作互控3 5 1 合作互控3 5 2 实现机制3 7 第四章开发区的未来走向4 0 ( 一) 政府体制改革带来的政府形态变化4 0 1 政府体制改革的基本态势4 0 2 开发区管委会地方政府化趋势4 0 ( 二) 开发区政企关系的示范性价值4 1 1 开发区的未来走向4 l 2 开发区的示范作用4 4 参考文献4 8 攻读学位期间本人出版或公开发表的论著、论文5 2 后记5 3 开发区的政企关系研究 第一章绪论 第一章绪论 ( 一) 研究背景 自2 0 世纪9 0 年代以来，经济全球化浪潮卷起了跨国资本流动、信息网络迅 捷等的时代趋势，其最重要的特色则是资本、信息、通讯传播等在全球范围的自 由流动。由于自由流动的概念与传统的国家主权、领土不可任意干涉、侵犯等观 念相悖，因此国家在经济全球化的冲击下，面临着国家主权逐渐削弱的趋势。在 这样的趋势下，传统的政经治理模式，如单方面强调“政府能力或“市场能力 的观念，将不足以有效响应来自国际环境中的挑战与问题。为因应此一趋势，不 但各国中央政府必须调整原有的政策规划，地方政府也纷纷拿出全新的政策手 段，最值得笔者关注的，即其对“治理模式”的修正、调整，以强化地方政府与 其它行为主体在经济、公共事务等层面的互动与合作。新的地方政府治理模式， 往往指向一种政策参与者间的“合作伙伴关系 ，并且强调地方政府透过对等的 合作关系与私部门协力，带动地方经济社会各方面的发展。新的地方政府治理模 式超越了以往传统的治理形态，已不再强调上下主从、中央集权、公部门决定一 切等特征。 中国自19 7 8 年实行改革开放政策后，为因应改革前实行计划经济体制而产生 的种种弊端，采取“放权让利 的政策。该政策主要包含两大方向：一为国家对 企业放权，或称为经济性分权；另一则为中央政府对地方政府放权，或称为行政 性分权。强调在不影响公有制之下，将经济决策权下放到企业、地方政府，并引 进市场机制，同时允许所有权体系的多元化。地方政府在中央采取“放权让利” 的政策下，虽不致像改革前处处听命中央指令，执行中央所交办的事项。却因中 央只补助基层政府基本人事经费，不再全面补助地方政府建设发展经费的情形下， 地方政府面临着自筹财源以谋求地方建设发展的压力。又因改革开放后，中央不 再提供充分就业的机会，从国有企业单位释放出来的大量剩余劳动力，使得地方 政府旋即面临庞大的人口就业问题。如何提供大量就业机会一直是地方政府亟欲 解决的棘手问题。地方政府在改革开放后，虽获得较多的自主权力，但却面临着 自筹财源、追求经济绩效、以及创造就业机会等多方面的压力。地方政府既然无 “j 本文属于教育部哲学社会科学重人课题攻关项目地方政府改革j 深化行政管理体制改革研究的阶段性 成果。 l 第一帝绪论 开发区的政企关 法再从中央政府得到全面的协助，只好寻求可供自身发展的各种经济资源， 地方政府的建设发展。 ( 二) 研究目的 对于地方政府而言，招商引资进入当地投资以促进当地经济发展，一直是当 地政府努力不懈的目标。由于西方国家市场经济己有四百多年历史，政府和企业 的职能和法律地位已经确定下来，政企关系不再是理论研究的重要问题。但在中 国，经济、政治体制均在转轨，政企关系必然成为理论研究的重要课题。市场经 济的发展要求企业成为市场的主体，自我国确立建立社会主义市场经济体制以来， 政企关系改革一直是我国经济和政治体制改革的重要内容。目前，政企关系改革 已经取得了重大进展和突破。然而，尽管国家和地方相继采取多种措施力图寻找 政府和企业关系的合理、规范，但从整体上讲，我国政企关系改革的效果并不十 分理想，政企关系中存在的问题仍然十分突出。 ( 三) 文献综述 1 地方治理 传统单方面强调“政府包揽一切”或“放任市场机制解决 的地方治理模式， 在受经济全球化影响日益加深的今天，已逐渐没落。b g u y p e t e r s 和j o n p i e r r e 两 位公共行政学者认为政府面对日趋多元复杂的公共事务，应采取新型式的治理模 式。新的治理模式是放弃“政府、市场”两极分立的观念，强调各个政策参与者 是存在着协调与合作关系，并且认为要用组织间的协调沟通、公私部门协力等方 式达成政策目标，使公共事务获得妥善的共同治理。回 r a w r h o d e s 则认为地方治理指涉的概念是关于公共事务或公共政策，无论 该事务、政策的性质属于中央级或地方级，抑或是相关事务、政策的制定与执行， 都非传统的中央或地方政府两者可一手统筹办理。私人部门组织或志愿性团体也 可以参与政策的制定与执行，且与中央和地方政府形成治理机制的网络关系。 r o b e r tl e a c h 和j a n i ep e r c y s m i t h 则将地方治理解释为关系地方事务发展的公 共政策在形成时，需要跨部门的合作，例如公共部门、私人部门、第三部门、志 mb g u y p e t e r s & j o n p i e r r e 19 9 8 ) 。“g o v e r n a n c ew i t h o u t g o v e r n m e n t ? r e t h i n k i n gp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ”， j - p a r t ( a p l il ) v 0 1 8 ，n o 2 p p 2 2 3 2 4 3 唾r a r h o d e s ( i 9 9 7 ) u n d e r s t a n d i n g g o v e r n a n c e ：p o l i c y n e t w o r k s 、r e f l e x i v i t ya n d a c c o u n t a b i l i t y ( b u c k i n g h a m ：o p e nu n i 、，e r s i t yp r e s s ) 2 开发区的政企关系研究第一章绪论 愿性团体的多元参与。回 刘坤亿的研究中说明在全球化的冲击下，地方政府的发展有着优势、机会、 劣势与威胁。优势在于多层次的治理体系中，地方政府的自治权提高，并可寻求 更大的自主性发展；机会则是可透过不同的政策议题与其他国内外重要城市，连 结为政策群体，形成新的治理网络，并经由良性的竞争与策略性的合作，达到更 好的发展；劣势在于国家疆界模糊，中央政府的保证降低，在经济、财政、环保、 交通、治安等方面，地方政府必须承担，甚至是全部的责任；威胁则来自其他城 市的竞争将更为直接且明显，倘若全球治理的相关机制未充分发挥协调的功能， 则各类资源的排挤效应将会产生，城市被边缘化的危机也会出现。刘坤亿的研究 同时也梳理出地方治理的几个基本未来发展方向，具体如下： ( 1 ) 中央政府与地方政府之间己不是一种单纯地由上而下的权威关系，两者 在分权化的潮流下，逐渐形成资源互赖的关系。 ( 2 ) 在地方政府财政困难和资源有限的情况下，地方政府将更依赖私人部门 和志愿性团体提供公共服务，且地方政府与其他社会行动者将发展出更为活络的 市场交易关系。 ( 3 ) 在全球化的冲击下，特定区域内的地方政府联盟将更为盛行，且地方治 理过程也必须考虑民族国家疆界外的其他跨国性组织或团体。 + 2 发展型国家理论原型 政府透过各种方式注入资源扶植企业发展以刺激经济高速发展，是发展型国 家理论主要的研究观点。c h a h n e r sj o h n s o n 的研究中指出日本以“通商产业省 作 为政府制定与执行产业政策的领导组织，通过优惠税率、低利贷款等政策的实际 资源注入企业发展。j o h n s o n 的研究，开启以发展型国家理论探讨、解释发展中国 家经济发展的先驱。镬 r o b e r tw a d e 则认为日本、韩国、台湾的政府对推动工业化 及扶植企业发展均采取积极介入的方式，例如政府制定并执行经济计划、注入金 融资本发展重点产业、辅助出口导向型产业、政府研究组织将研发新技术转移给 民营企业生产等，都可见政府在企业经营活动中发挥指导、协助的角色。w a d e 将 政府运用政策力量扶植或协助企业在市场机制中发展的模式称之为“治理市场理 论”，同时从政治制度角度分析台湾和韩国的政府均属于权威政府，政府影响企业 。r o b e r tl e a c h & j a n i ep e r c ) 。s m i ( h ( 2 0 0 1 ) ，l o c a lg o v e r n a n c ei nb r i t i a n ( n e wy o r k ：p a l g r a v e ) p p l 一1 0 雷雨懒惠犬中小民f ；企业互助组织的变革【m 】北京：北京人学版社2 0 0 3 4 6 5 6 。 “c h a l m e r sj o h n s o n ( 1 9 8 2 ) m i t ia n dt h e3 a p a n e s em i r a c l e ：t h eg r o w t ho f i n d u s t r i a lp o l i c y , 1 9 2 5 1 9 7 5s t a n f o r d s t a n f o r du n i v e r s i t yp r e s s ) 3 第一帝绪论开发区的政企关系研究 发展的力量大，因此政企关系称为国家统合主义。 后续的研究者在研究成果中指出发展型国家理论强调政府( 特别指中央政府) 在经济发展中居关键地位的概念适用性，需按发展中国家各国历史发展脉络、政 治经济制度、社会结构、实际需要的不同来作部分的解释运用，而非一体地模仿 适用。特别是在全球化时代，国家机器在经济发展中并非失去作用，而是必须进 行调整。政府需从“大有为政府”，转变为“以服务代替领导 的角色。 中国改革丌放后，国家在经济活动中该扮演什么样的角色，向来是学界关注 的重点。郑永年在研究中说明邓小平的改革，重点是要使中央政府对经济活动进 行合理的干预，而非如同毛泽东时代将“政治因素”介入经济活动。圆郑永年指出 国家的经济角色分为三种类型：保护型、生产型、掠夺型。保护型国家政府的功 能是提供诸如国防、法律等公共财物，没有提供经济政策；生产型国家政府则认 为市场并不能解决所有问题，因此政府可以积极地透过公共政策来干预经济、弥 补市场机能的失败；掠夺型国家政府干预经济的目的是求取国家机器及其决策者 和官僚利益的最大化。 因此毛泽东时代，政府以“政治”主宰经济生活，显示出 掠夺型国家的特权；邓小平的改革则主张政府减少对经济活动的“政治性干预”， 同时又以政策来推动经济发展，显示出生产型国家的特征。郑永年认为邓小平支 持中央政府合理干预经济活动的做法，符合发展型国家的特征。 3 地方政府在经济活动中的角色 张成福、党秀云的研究着眼于中国地方政府在经济发展中所扮演的角色。透 过实地对中国县市调查的研究成果中指出，县市层级的地方政府，在经济发展中 扮演着“发展型政府 与“企业家型政府”的角色。两种政府角色因为各地制度 等因素条件不一，可能分别出现在不同地区，也可能是同一地区的政府同时存在 着两种角色。李图强所描述的发展型政府，是指政府用提供基础建设、行政服务、 金融贷款等方式，协助地方企业发展， 例如河北省石家庄市( 地级市) 辖下的辛 集市；企业家型政府则指政府直接介入国有企业或集体企业的经营，如四川省德 阳市辖下的广汉政府，就属此种类型。 俞可平在后续的研究中，针对地方政府参与经济发展以及与企业之间的关系 m 毕i i f 武卡l ：团革命一中国利：团发展的经济学分析【m 】山东：山东人民版社2 0 0 3 年版。 岛十巍论政府h 心的内涵和主导模式转型【j 】探索，2 0 0 5 ，( 1 ) 。 协盖伊彼得斯政府米米的治理模s i m 中罔人民人学i | 版社，2 0 0 1 年版。 蛳张成福、党秀么公共管理学【m 】中冈人民人学版 e ，2 0 0 1 年版。 “李图强现代公共行政中的公民参l j m 经济管理版祉，2 0 0 4 年版。 4 第章绪论 “企业家政府 概念，还提出了“掠夺型政府”、“侍从型政府”。俞可平对发展型政府、企业家型 政府的解释与张成福和党秀云的观点雷同，至于“掠夺型政府”，俞可平解释因 为缺乏经济诱因，地方政府只关注汲取企业的租金，以致发展地方经济的意愿低 落，与企业的关系也不密切。“侍从型政府 则指政府偏好对有发展前景的企业给 予资金融贷、稀缺原物料取得的特别照顾，并以政府的身份保证企业经营发展。 丁煌则通过8 0 年代后期与9 0 年代中期对福建厦门地区的私营企业主的访谈， 进一步解释政企之间的侍从关系。他指出中国经济改革后，私营企业主在经营活 动中，有赖于地方政府提供稀有原物料、资金融贷、市场资讯，这往往使企业产 生对政府的依赖侍从关系。随着政府也需要企业经营获利来充实地方税收以及增 进地方就业机会的增加，单向的依赖侍从关系也转变为共生侍从关系，意即政府 提供有利企业经营的政策协助，而企业提供政府发展地方经济需要的政企互利关 系。在刘祖云后续的研究中，共生侍从关系又有变化。一方面地方政府持续与企 业合作，取得经济发展；另一方面企业凭借提供政府经济收入而跟政府讨价还价 得到更多经营自主权。政企紧密结合形成关系网络，两者互动的情形像商业活动 谋求交易者互利的情况，因此刘祖云称之为商业化侍从关系。 竹立家的研究则对刘祖云的侍从关系观点带来挑战。回刘权、黄岩针对山东济 南市辖下一乡镇，通过深度访谈企业负责人、问卷调查、统计系统验证等方式说 明政企之间的侍从关系，随着市场机制运作逐渐成熟、市场竞争激烈而产生变化。 企业家自身经营能力提高并加强与市场上商业伙伴往来，交往对象不再局限于政 府官员，甚至与官员保持距离的经营成果表现亮眼，这凸显出政企对等关系逐步 兴起。沈荣华认为政企对等关系对于政企网络结构转化而言，将有利网络与市场 结合，增进彼此的效率以促进经济发展，故称“创造性转化”。 黄岩、吴克昌针对山东省、辽宁省、四川省中的几个县的农村集体企业进行 研究，提出“地方统合主义”的观点。黄岩、吴克昌早期论述的地方统合主义是 指因为中央政府经济改革过程中采取放权让利的政策，地方政府在财政改革中， “j 俞可i 卜权力政治和公益政治【m 】 i ：会科学文献：l 版社，2 0 0 3 年版。 罐丁煌服务型政府的理论澄清【j 】中罔行政管理，2 0 0 4 ( 1 1 ) 。 刘祖云“服务型政府”价值实现的制度安捌f j 】江海学刊，2 0 0 4 ( 3 ) 。 郾竹立家月| i 务型政府的核心特征【j 】领导之友，2 0 0 4 ( 5 ) 。 曲刘权、黄岩论公共管理视野下的政府i 口j 成机制 j 】广州广播i 【l 视大学学报，2 0 0 3 ( 4 ) 。 沈荣华中周地方政府学【m 】礼会科学义献版 = i ：，2 0 0 6 年版。 口赞岩、吴克j 口论公众参与和政府l 口】心机制的重构【j 】”肃社会科学，2 0 0 5 ( 1 ) 。 5 第一章绪论 开发区的政企关系硼f 究 获得保留“预算外收入 来发展经济的诱因，因此地方政府莫不致力于提供协助 所属区域内的企业，以达到创造利润充实地方财政税收的作用。地方政府如同公 司一样，以创造利润最大化的心态，注入行政资源发展企业。而后陈荣富进一步 分析地方统合主义由县、乡镇、村三级政府来运作，县级政府在经济发展上扮演 着如同公司总部的角色，掌握着提供企业金融信贷、调节税率与原料物资供应、 转移以及促成产业升级、建立市场销售渠道的行政资源。由于县级政府可透过与 乡镇、村级企业合作，将许多行政资源注入企业生产营销过程里，让企业得以保 持市场竞争优势。县级政府便如日本通产省所发挥的功能一样，有着发展型政府 理论的色彩。乡镇级政府的角色则如公司的地区总部，透过成立“农工商总公司” 的方式，除了达成县级政府的经济目标要求外，也能影响村级政府的投资计划， 是县与村之间资源进出的联络管道。村级政府则像企业的分公司，由于村一级并 不属于国家行政层级正式编制行列，所以必须自力更生，但同时也享有更高的自 主权。 常修泽的研究认为黄岩、吴克昌在地方统合主义论述中，过份强调政府在经 济发展中所发挥的效能。刘熙瑞认为吴江乡镇企业在8 0 年代，主要是因为地方 制度条件例如廉价劳动力与国营企业的外包生产关系，加上为抢占短缺经济所创 造的市场机会，大量投资生产而获得快速发展。然而地方政府持续干预经济又盲 目投资生产，造成企业恶性竞争、企业产值下降。当政府紧缩银根及短缺经济不 再时，吴江在9 0 年代集体经济遂宣告破产、经济也停滞成长。 4 中国地方政府在地方经济转型中的推手：外资 李琪，董幼鸿等人的政企关系研究中，多半以地方政府与地方企业作为分析 对象，对于外资并没有重点研究。杜开宗的研究则发现8 0 年代中后期以后，由 于发展乡镇企业的资金筹措不易，沿海地区农村的地方政府便致力于种植外销出 口导向的农作物，并结合地方区位优势以发展合资企业等方式以吸引外资进入投 资，带动农村工业走向国际化，而外资也成为地方经济发展动力。囝 侯琦的研究中说明苏州地方政府在8 0 年代中后期乡镇企业遇到缺乏资金、技 术、人才等困难以致停滞发展后，转向发展吸引外资来提升技术进步、产业转型 4 陈荣富公共管理学前沿问题研究【c 】哈尔滨：黑尼江人民版j ! i = 2 0 0 7 3 5 。 4 常修汗中困罔何企业改革的进展、方略和理论思考【j 】产权导刊，2 0 0 5 ( 6 ) 6 7 。 向刘熙瑞服务型政府- 经济拿球化背景下中困政府改革的1 5 标选择【j 】中困行政管理2 0 0 2 ( 7 ) 5 。 “李琪，带幼鸿论公共服务型的建设。i 刨新【j 】中国行政管理，2 0 0 4 ( 11 ) 3 2 。 矗杜开宗创建规范化服务型政府的理论与实践【j 】中国工商管理研究2 0 0 3 ( 4 ) 1 0 2 。 6 开发区的政企关系研究 第一章绪论 的“外向型经济发展”策略。地方政府积极扮演着提供服务的角色以便吸引外资 进驻投资，寄望借助跨国资本的力量，带动地方经济成长。 5 公共服务型政府理论概述 ( 1 ) 公共服务型政府的基本内涵 随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的到来，传统的管制型政府 所引起低效率、高成本、官僚主义等问题积重难返，导致了前所未有的管理危机、 财政危机和信任危机。为克服这种危机，适应社会发展要求，各国政府纷纷提出 创建“公共服务型政府”。“公共服务型政府”理念是在2 0 世纪8 0 年代“新公共 管理 运动蔚然成风的背景下首先由西方国家提出的，此后又得到多次修正。这 一理念主张管理就是服务，政府存在的意义是为了满足社会的需求，政府应该尽 可能地为社会提供满意的公共物品。从理论上来讲，公共服务型政府是“在公民 本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按 照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”，“是以市 场为导向，以企业、社会和公众为主体，以提供公共服务为特征的政府行政模式。 它以提高公共管理质量和公共服务水平为目标，以发展为主题，是市场经济条件 下政府管理的一种新模式 。“公共服务型政府要求政府作为公共机构应承担为社 会和经济发展提供基本公共服务的职能，要求政府一切从服务社会出发而不是从 包揽社会、直接参与经济建设出发”，它至少包括以下几个方面的内容： 第一，公共服务型政府是一种民主行政体制。公共服务型政府强调以公众为 本，建设公共服务型政府，就是要保障公众按照自己的意愿自由地行使权力，充 分尊重和维护公民的合法权益。因此公共服务型政府是公众和社会利益的代表， 政府行政的立足点、出发点和目的都应该是为公众、社会服务。这样的政府只能 以公众和社会的利益为利益，而不能有自己特殊的利益。公众对政府拥有知情权、 参与权、监督权以及通过一定的程序的弹劫权、罢免权。政府应以民为主，而不 是为民做主。 第二，公共服务型政府要求政府为社会和经济发展创造良好的环境。政府创 造环境是政府职能的根本性的转变，是从计划经济体制向市场经济体制的转变， 是由以自身作为经营经济的主体向为经营经济主体服务的转变。良好的环境能促 使本地区经济发展，经济发展了就能增加税收总量，就为政府创造环境提供了雄 ”侯琦转型期中网建设公共服务型政府观点荟萃【j 】党政十部学刊，2 0 0 4 ( 1 0 ) 2 2 。 戴维波普诺喇：会学【m 】北京：中国人民人学t l ；版社，1 9 9 9 ，9 8 。 7 第一章绪论 开发区的政企关系研究 厚的物质基础，反过来又会进一步地促进经济发展，这样就使它们建立在良性循 环的基础上，可以不停止地螺旋式发展，这应是每一个政府所追求的目标。 第三，公共服务型政府最重要也是最基本的职能就是组织和执行“公共物品 的供给，而不必也不应管“私人物品”的供给。政府提供的公共物品包括保护产 权、维护宏观经济的稳定，组织经济基础设施建设和提供公共服务，政府职能范 围应进一步转向公共服务领域。 总之，公共服务型政府具有如下内涵：逐步扩大城市公用事业、市政建设等 公共服务领域市场化范围，健全和完善各类行业协会和中介组织，使它们有能力 承接政府转变的职能；积极调整政府职能结构，把社会管理和公共服务放在突出 的位雹，建立应急管理机制，提高对突发事件的应对能力；重点解决好就业和再 就业、公共卫生、社会保障等问题，逐步完善公共服务体系；加强政府公共决策 职能，改变政府部门重执行，轻决策、监督的状况；突出政府公共服务职能，建 立完善政府部门与企业对话沟通制度。 ( 2 ) 公共服务型政府与管制型政府的主要区别 公共服务型政府是和管制型政府是相对的一组概念。管制型政府是以行政或 政治控制为主的政府行政模式。任何政府都有管制功能，这是巩固政权、建立秩 序、解决矛盾和危机、发展社会经济必不可少的手段。但管制型政府的“管制 是一种带有浓厚政治色彩的严密的控制。管制型政府的主要表现是政府主导整个 社会的生产活动、社会活动。具体表现为：在经济领域，采用行政命令、计划控 制的手段，企业没有自主权；在社会领域，包揽社会事务甚至私人事务，实行严 密控制，没有或很少有社会组织，社会没有自治权；在政治和管理领域，公民没 有或很少有直接的政治参与权和管理权，也没有经济自主权。管制型政府行政模 式赖以建立的基本理念是封建社会传统观念特别是“家长制 思想观念，是与计 划经济体制相适应的高度集权的行政体制。公共服务型政府行政模式与管制型政 府行政模式的主要区别是： 与 社会关系上，管制型政府无需或很 i ) 7 。 开发区的政企关系研究 第一章绪论 少需要市场，对企业实行计划控制，对社会和公民实行政治控制，政府是站立在 企业、社会和公民之上的机关。公共服务型政府以市场为导向，以企业、社会和 公众为主体，政府是服务于企业、社会和公众的机关。在主体上，管制型政府行 政模式中的政府是管理的唯一主体；公共服务型政府行政模式中公共服务的主体 除政府外，还有广大的第三部门，包括公益性企业、公共事业组织、社会中介机 构、自治组织、网络组织，甚至私人部门也可以参与提供公共服务。在组织结构 上，管制型政府是垂直体制、官僚体制、 元结构组成的多元合作关系、协商关系， 到落实。 命令式、层级式；公共服务型政府是多 公民参与或参加公共事务管理，民主得 第三，管理方式不同。管制型政府常常采用行政命令、行政性垄断和行业垄 断、暗箱操作、封闭人治的方式进行管理。政府常以全能主义的面貌出现，包揽 经济社会事务。在管理过程中，常常出现重权力行使、轻行政责任、政策制定表 达政府单方面意志的现象。而服务、透明、竞争、开放、有限、责任、民主、法 治、高效既是公共服务型政府的理念，又可贯穿到公共服务型政府的体制中，是 公共服务型政府有效的管理方式。 第四，客体不同。管制型政府行政模式的客体是全部经济社会事务，甚至私 人事务。它不分公共领域和私人领域，常常侵犯私人领域，管理范围未予限制。 公共服务型政府行政模式的客体是管理公共事务，提供公共产品，搞好公共服务， 管理范围做了限制，只能管理社会公共事务。 第五，政府工作的实现过程不同。管制型政府的管理是一种居高临下的“恩 赐”过程，是一种自上而下的统治；而在现代政府理念支配下的公共服务型政府 则是人民与服务者一种互动的过程，双方可以交流信息，相互协商，达成一致。 ( 3 ) 公共服务型政府的基本特征 公共服务型政府具有以下四个基本特征： 公共服务型政府是分权政府。首先，是政府、市场( 企业) 、第三部门的合理分 权，使权利科学定位并准确归位；其次，是权力下放、科学分解职能，扩大地方 政府、市场和第三部门的自主治理权；再次，是通过制度和体制创新，使社会公 众切实享有政治、经济、社会事务的参与权和管理权。 公共服务型政府是责任政府。权力和责任应是对等的，政府作为公共权力的 m 席丹论建立公共服务型政府管理新体制【j 1 华中科技人学学报，2 0 0 3 ( 5 ) 4 4 - 4 5 。 9 第一章绪论 开发区的政企关系研究 行使者，必须对社会公众负责。传统的公共行政需明确区分下达命令及执行命令 者，后者执行命令时不对其结果负任何责任。这就导致在宫僚制模式运作中结果 的取得是不重要的，行政人员可以声称没有下达命令或命令不清楚从而逃避责任 在这种情况下如又缺乏一套完善的责任制约机制，就会导致政府管理过程中责任 的丧失、效率低下、回应性差以及各种寻租、腐败现象的出现，最终导致公共利 益受损。因此，公共服务型政府应该有较为完善的责任机制，把责任落实到具体 岗位和个人，提高政府的运作效率。 公共服务型政府是有限政府。现代市场经济条件下，政府要以“市场增进论” 定位，必须把政府的职能严格限定在对市场失灵的匡下上，凡是市场与社会能自 我调节的内容，政府就应自动退出，实行政府与市场主体严格归位。政府不再直 接经营竞争性物品和服务的生产和供给，并且在集体物品和服务的生产和供给方 面选择多样化的机制。政府把精力主要集中于规则的制定和实施上，营造一个有 利的激励环境，提供公平的法律，保障稳定的社会环境，并促进市场的有序进行。 公共服务型政府应该是一个以市场为基础、遵循市场优先原则的政府。 公共服务型政府是法治政府。“政府的根本任务不是替代市场，而是通过促进 法治为市场经济的发育和成熟提供稳定的环境。 “法治的首要作用是约束政府， 防止政府对经济活动的任意干预，使政府的行为具有确定性和可预见性，促使政 府行政管理稳定而高效，更好地维护公共利益，保护公民、法人和其他社会团体 的合法权益，维护良好的社会秩序，保障市场经济的健康运行与繁荣发展。”回 ( 四) 研究方法和流程 本文将分为以下几个部分：第一章为绪论，首先介绍研究动机与目的，接着 为文献综述部分，将对公共行政学科关于地方治理文献进行探讨，另外概述地介 绍发展型国家的理论原型及适用于中国的修正型理论，并就与本研究相关的政企 关系文献，如张成福、沈荣华等人的著作也一并加以检阅。接下来并铺陈全文的 章节安排，本文应用参与观察法、深度访谈等方式进行论文研究，研究设计则以 “台资进入作为自变项，“地方政府治理模式”作为依变项，来诠释昆山地方政 府在台资进入影响下，地方治理模式的转型，最后说明本文的特点和视角；第二 宇航中固政企关系的发展演变及改革模