（行政管理专业论文）公共部门绩效评估中的公众参与研究——以珠海市“万人评议政府”为案例.pdf

， 日期：扣l o 年6 月- - ) 日 学位论文使用授权声明 独 论 文 本 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：# 趟 日期：却p 年月7 日 导师签名：码之易 日期：僻月7 日 绩效评估中的公众参与研究 以珠海市“万人评议政府”为案例 专业：行政管理 硕士生： 指导教师： 黄进 倪星教授 摘要 是当今公共管理领域的一个重要课题，在中国十几年 的政府实践中形成多种模式，万人评议政府是其中一种重要的评估模式。珠海 市启动的万人评议政府活动引起了国内公共行政学者的普遍关注，他们对珠海市 万人评议政府启动与实施过程中体现出来的民主参与精神给予了高度评价。许多 学者也在细致考察珠海市“万人评议政府”过程的基础上提出了一些必要的优化 措施。但是，笔者认为，对珠海市“万人评议政府”的研究不能止步于对评议活 动的意义和过程的论述，而应当深入研析被评议机关以及评议对象对“万人评议 政府”的意见看法。具体来说，本文试图回答这样一个问题，珠海市“万人评议 政府”的实施的产生了何种效果，并且应当如何解决现有考评机制存在的问题。 我们不仅关注政府在实施“万人评议政府”中的过程和投入，更感兴趣公众评议 实施后于公众满意度的变化，评议对象的反映以及被评议机关领导及工作人员的 认知，并以此为依据提出相应的评估优化方案。 为了探究上述研究问题，笔者作了以下几方面努力。首先通过在基于政府绩 效管理的逻辑，结合评估主体、评估对象、评估方法和程序以及结果应用机制四 个维度对珠海市“万人评议政府”进行结构式描述，并提炼出“万人评议政府” 的特点，即( i ) 领导的高度重视，确保民众评议的持续进行：( 2 ) 评估目标的 定位较为准确：( 3 ) 考核结果运用机制的延伸性较好：( 4 ) 评估工具的持续优化。 其次，为了进一步剖析“万人评议政府”存在的问题，笔者围绕接受评议机关内 部的作风建设开展情况、接受评议机关对公众作为外部评估主体的认知和态度、 接受评议机关要求完善评议办法的诉求以及公众对评议工作的认知和态度四个 方面，采用问卷调查的方法对珠海市机关作风的被评议机构以及参与评议的公众 进行调查。在一手数据的基础上总结出珠海市“万人评议政府”存在诸如一些部 门领导重视程度不足、部分被评议机关对评估主体信心不足以及考核主题过于笼 统等问题。最后，针对问卷调查反映的问题，笔者结合自身工作经验提出几点具 有可操作性的对策，如根据“熟悉和利益相关性原则”对评估对象和评估主体进 行科学地分类并和合理搭配，建立健全行政问责机制，强化绩效信息的内部交流 和外部交流机制以及探索评估主体培训机制等对策。 关键词：公共部门绩效评估；公众参与；珠海市“万人评议政府” p u b l i cp a r t i c i p a t i o n e r n m e n t a sac a s e m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ： j i n h u a n g s u p e r v i s o r ：p r o f x i n gn i a b s tr a c t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp u b l i cs e c t o r m a n a g e m e n tt o d a yi s a ni m p o r t a n t p u b l i ci s s u e ，t h eg o v e r n m e n ti nc h i n a10y e a r sp r a c t i c ei nw h i c hm u l t i p l em o d e s ， p e o p l ee v a l u a t i n gg o v e r n m e n ti so n eo ft h ei m p o r t a n ta s s e s s m e n tm o d e l t h ep u b l i c a p p r a i s a lp r o g r a mi n i t i a t e db yz h u h a ih a sd r a w nt h ea t t e n t i o no fd o m e s t i cs c h o l a r si n t h er e i g no fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n s c h o l a r sp r a i s et h ez h u h a i sp u b l i ca p p r a i s a lf o r i t se m b o d i m e n to fd e m o c r a t i cp a r t i c i p a t i o n b a s e do nt h ed e t a i l e di n v e s t i g a t i o no f z h u h a i sp u b l i ca p p r a i s a l ，o t h e r sa l s op r o p o s es o m ec o n s t r u c t i v em e a s u r e sf o ri t s p e r f e c t i o n h o w e v e r , i nm yo p i n i o n ，t h es t u d yo nt h ez h u h a i sp u b l i ca p p r a i s a l c a n n o ts t o po nt h ed e s c r i p t i o n so fa p p r a i s a la n di t sm e a n i n g w es h o u l dp a ye n o u g h a t t e n t i o no nt h ea t t i t u d ea n dv i e w p o i n to ft h er e c i p i e n t so fz h u h a i s p u b l i ca p p r a i s a l s p e c i f i c a i l y ，t h i sp a p e rt r i e s t oa n s w e rt h i s q u e s t i o n ，w h a ta c t u a le f f e c t so ft h e z h u h a i sp u b l i ca p p r a i s a l ，a n dh o wt os o l v et h ee x t a n tp r o b l e m soft h ea p p r a i s a l m e c h a n i s m w en o tj u s tc o n c e r n e dt h ep r o c e s sa n do u t p u to ft h ea p p r a i s a l ，b u ta l s o c a r et h ev a r i a t i o no ft h ep u b l i cs a t i s f a c t i o n ，t h er e c i p i e n t s p e r c e p t i o n sa b o u tt h e a p p r a i s a l i no r d e rt op r o b et h ea b o v ep r o b l e m s ，t h ea u t h o ro r g a n i z et h es t u d yb yt h e f o l l o ww a y f i r s t l y , b a s i n go nt h el o g i co fp e r f o r m a n c em a n a g e m e n to fg o v e r n m e n t ， w eg i v eas t r u c t u r a l d e s c r i p t i o n o fz h u h a i s p u b l i ca p p r a i s a l f r o mt h ef o u r c o m p o n e n t so ft h ea p p r a i s a l ，i n c l u d i n gt h es u b j e c t s ，t h er e c i p i e n t s ，t h ep r o c e d u r e sa n d t h em e c h a n i s mo ft h ea p p l i c a t i o no ft h er e s u l t t h e n ，w es u m m a r i z et h ec h a r a c t e r i s t i c o fz h u h a i sp u b l i ca p p r a i s a l ，w h i c hc o n t a i nf o u rp o i n t s ：1 ) t h ea p p r e c i a t i o nf r o mt h e p o l i t i c a ll e a d e r s ；2 ) t h ep r o p e rp o s i t i o no ft h ea p p r a i s a l ；3 ) t h ee x c e l l e n te x t e n s i o no f t h e a p p l i c a t i o nm e c h a n i s m ；4 ) t h e c o n t i n u o u s i m p r o v e m e n t o ft h ee v a l u a t i o n i n s t r u m e n t s e c o n d l y , f o rt h ep u r p o s eo ff i n d i n go u tt h ed e f i c i e n c yo fz h u h a i s p u b l i ca p p r a i s a l ，t h e a u t h o rt a k e su s eo fq u e s t i o n n a i r eo nt h er e c i p i e n t so ft h e a p p r a i s a l t h eq u e s t i o n n a i r ee m b r a c e st h et h r e ef o l l o w i n ga s p e c t s ，t h ei m p l e m e n t a t i o n o fa p p r a i s a l ，t h er e c i p i e n t s p e r c e p t i o na n da t t i t u d eo nt h ee x t e r n a la p p r a i s a ls u b j e c t a n dt h e r e c i p i e n t s a p p e a l f o r p e r f e c t i n g t h e a p p r a i s a l m e c h a n i s m w ea l s o s u m m a r i z es o m ek e yi s s u e sb a s i n go nt h eq u e s t i o n n a i r e ，s u c ha st h es u b j e c to ft h e a p p r a i s a li st o oo b s c u r e f i n a l l y , t h ea u t h o rp u tf o r w a r dt h es o l u t i o n sf o rt h e e x t a n t p r o b l e m s ，1 ) a c c o r d i n gt ot h ep r i n c i p l eo ff a m i l i a r i t ya n ds t a k e ，m a t c h i n gt h es u b j e c t a n dr e c i p i e n t so fz h u h a i sp u b l i ca p p r a i s a l ；2 ) e s t a b l i s h i n ga n dp e r f e c t i n gt h e 目录 i v 第一章导论i 一、论文研究的主要问题和选题背景1 ( 一)研究问题的提出1 ( 二) 选题背景和研究意义2 二、文献综述6 ( 一) 国外有关公民参与公共部门绩效评估的文献综述6 ( 二) 国内相关文献综述7 三、核心概念的厘清1 0 ( 一) 公共部门绩效1 0 ( 二) 公共部门绩效评估1 0 ( 三) 公众参与1 l 四、研究方法1 2 ( 一) 个案研究方法1 2 ( 二) 历史比较分析法1 2 ( 三) 问卷调查方法1 2 第二章珠海市“万人评议政府”的开展过程1 3 一、实施背景l 3 ( 一) 从外部环境看，公众评议政府绩效成为公共管理的趋势l 3 ( 二) 着眼于本地经济社会发展现状，珠海市的机遇与挑战并存l 4 二、 评估的战略定位1 5 三、评估主体1 6 ( 一) 评估主体的结构及其演变1 7 ( 二) 评估主体的特点l 8 四、评估对象2 0 ( 一) 评估对象的结构及演变2 0 ( 二) 评估对象的特点2l 五、评估内容和方法：2 l v ( 一) 评估内容 ( 二) 评估方法的特点 六、评估结果及其运用 ( 一)评估结果 ( 二) 结果的运用 第三章珠海市“万人评议政府”的效果分析 一、研究设计2 8 ( 一) 研究目的2 8 ( 二) 研究方法的选择2 8 ( 三) 样本的选取2 8 ( 四) 操作化2 9 二、数据分析2 9 ( 一) 问卷的人口统计学介绍2 9 ( 二)问卷的信度分析3 0 ( 三) 接受评议机关内部的机关作风建设开展情况3 l ( 四) 接受评议机关对珠海市“万人评议政府”认知和态度3 4 ( 五) 接受评议机关要求完善评议办法的诉求3 7 第四章研究结论与政策建议4 l 一、增强公众评议的科学性及客观公正性4 l ( 一) 进一步科学划分评估对象4 l ( 二) 进一步增强评估主体与评估对象的匹配性4 2 ( 三) 进一步细化评估内容和改进评估方法4 3 二、保持绩效评估的动力和持续性4 5 ( 一) 增强评估系统的问题识别能力4 5 ( 二) 健全和完善公众评议政府的问责机制4 6 三、强化绩效信息的内部交流和外部交流机制。4 7 ( 一) 面对内部的回应：报告反馈与学习交流4 8 ( 二) 面向外部的回应：与公众进行有效沟通4 8 四、构建珠海市“万人评议政府”评估主体的培训机制4 9 五、研究的不足和展望5 0 参考文献5 i 附录5 4 致谢6 0 、厂i 一章导论一早寻v 匕 一、论文研究的主要问题和选题背景 ( 一) 研究问题的提出 为进一步改进机关作风，提高行政效率，优化投资软环境，致力于建设服务 型政府，更好的推动经济社会的持续、协调、健康、快速发展，从1 9 9 9 年开始， 珠海市每年都开展机关作风建设专项活动。与此同时，珠海市领导意识到，政府 服务水平如何，机关作风建设成效如何，企业和人民群众最有发言权。为此，市 机关作风办每年向社会发放一万份左右的考评表，对珠海市机关、事业单位和中 央、省驻珠机关进行年终考评( 又称“万人评政府”) ，重点突出群众和企业、行 业评，并与领导、机关干部、基层干部评和市政府投诉中心扣分有机结合起来。 通过“万人评政府”活动，促进了各项工作措施的落实，推动了机关作风的进一 步好转。珠海市启动的万人评议政府活动引起了国内公共行政学者的普遍关注， 他们对珠海市“万人评议政府”启动与实施过程中体现出来的民主参与精神给予 了高度评价。许多学者也在细致考察珠海市“万人评议政府”过程的基础上提出 了一些必要的优化措施。但是，笔者认为，对珠海市“万人评议政府”的研究不 能止步于对评议活动的意义和过程的论述，而应当深入研析被评议机关以及评议 对象对“万人评议政府”的意见看法。具体来说，本文试图回答这样一个问题， 珠海市“万人评议政府”的实施的产生了何种效果，并且应当如何解决现有考评 机制存在的问题。我们不仅关注政府在实施“万人评议政府”中的过程和投入， 更感兴趣公众评议实施后于公众满意度的变化，评议对象的反映以及被评议机关 领导及工作人员的认知，并以此为依据提出相应的评估优化方案。 ( - - ) 选题背景和研究意义 l 、建设服务型政府，强调顾客导向理念与管制型政府理念的矛盾；2 0 世纪 7 0 年代，全球化、信息化、国际竞争加剧等环境的变化对政府管理提出了新的 挑战。为了应付日益加剧的管理危机、财政危机和信任危机，以美国为代表西方 国家开始了一场席卷全球的政府再造运动。这场围绕着政府内部管理理性化和公 共服务市场化的两大主题，旨在大幅度提高组织效能、责任和回应力。作为西方 政府再造的重要内容，顾客导向战略通过借鉴企业管理思维将顾客至上理念引入 公共服务领域，强调以顾客为导向，赋予顾客公共服务的选择权，把公众满意度 作为公共行政部门绩效的标准。 随着我国经济社会的快速发展和改革开放的不断深入，如何创新传统政府管 理模式适应新形势的要求变得十分迫切。进入新世纪，中央领导提出了“立党为 公、执政为民”的执政理念。构建服务型政府便是“以人为本”的理念的体现。 服务型政府是指在公民本位、社会本位、权利本位理念指导下，在整个社会民主 秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，承担服务责任、履行服 务职能的政府。传统的管制型政府与服务型政府的区别在于：首先，政府与公民 关系的质的飞跃。管制型政府根深蒂固的官尊民卑和官重民轻思想造成了国家行 政权力实际上演变成凌驾于社会之上的权力。而服务型政府理论主张政府与公民 的关系定位为公仆与主人的关系，这实际上是国家治理理念从政府本位向公民本 位转变。由此可见，构建服务型政府的过程就是公民利益诉求、社会权利得到尊 重和落实的过程。其次，从行政权力和公民权利看，与高度集权的计划经济向适 应，传统管制型政府奉行权利为本，过度强调政府对社会的指挥、计划与调控功 能，公民权利空间受到行政权力的严重挤压而相对萎缩。服务型政府坚持权利为 本，协助和引导公民表达个性化的利益诉求，并且为公民充分参与公共事务管理 提供必要的平台和渠道。最后，从行政方式看，传统管制型政府行政行为、行政 方式上的强制和管制色彩非常浓厚。服务型政府要求寓管理于服务之中，通过倾 听和吸收民众意见实现公共服务的持续改善。应当承认，构建服务型政府的理念 已深入人心，但是，由于体制上的原因和官僚制自身发展的逻辑，理论上的共识 转化为政府部门和官员的自觉行动仍是任重而道远。 在构建服务型政府的实践中，许多地方党政领导意识到转变政府机构及其工 作人员的“官本位”观念建设服务型政府的第一步。各地开展的“万人评议政府” 活动作为构建服务型政府有益尝试，组织者希望借助“顾客导向”开展绩效评估 实现从政府本位到民众本位、从管制行政到服务行政的观念更新。作为珠海市建 设服务型政府的重要举措，“万人评议政府”对创新政府服务方式，改善公共服 务质量，提高人民群众满意度具有十分积极的意义。本研究通过探究珠海市“万 人评议”设计上存在的不足和缺陷，提出具有可操作性的优化方案，以求进一步 实现公众评议政府的有效性和科学性，从而为珠海市改进机关作风和建设服务型 政府，推动经济社会的持续、协调、健康、快速发展注入强大动力。 2 、公共部门绩效评估的封闭性与公众参与之间的矛盾；公共部门绩效评估 既是公共部门提高工作效能的重要工具，同时也是公众监督公共部门行为的重要 工具，体现公共部f - j x 寸民众负责的逻辑。但长期以来，我国公共部门绩效评估活 动存在着严重的“封闭性”。主要体现在两个方面，一方面，组织绩效评估主要 是一种内部行为，由政府或各公共部门自行发动和实施，评价结果内部使用，评 估过程和结果利用透明度不足，公众的问责和监督作用没有得到有效发挥；另一 方面是评估的单向性。从公共部门层级关系看，绩效评估主要是上级对下级的考 评，公众很少参与；从评估的主要内容看，重视对各公共部门具体工作任务完成 情况方面量的考评，如上世纪八十年代未至九十年代在政府部门兴起的工作目标 量化管理，而忽视各公共部门完成工作后社会效果的评估。 我国宪法规定了人民是国家主人，政府“该干什么、如何干、干得怎佯”最 终都应该立足于公众。卓越认为，公民、特别是评估对象的相对人作为评估主体， 可以最直观地体现评估的满意特征，明确评估的价值取向，通过这样一种“使用 者介入 机制，将事实与价值取向结合起来，可以增加评估模式的社会相关性。 从一些地方政府近来开展的绩效评估实践来看，重视公众参与正逐渐成为一种 趋势。除1 9 9 9 年珠海开始实施的“万人评议政府”，还有2 0 0 0 年辽源市开展的 “万名市民评议市政府”，南京市2 0 0 1 年开始开展的市级机关“万人评议”活动 d 卓越公共部i - j 绩效评估的主体建构 r l e p 国行政管理，2 0 0 4 5 3 等等。尽管各地活动的名称各不相同，但本质上都是将公众纳入评估主体中，通 过公众参与打破以往政府绩效评估的“封闭性”，开创了我国地方政府“自下而 上”的绩效评价的先河，这是对传统“自下而上 绩效评价模式的有益补充。 通过前期调研工作，我们对珠海市“万人评议政府”活动有了更全面和深入 的了解。在当前地方政府绩效评估封闭性与公众参与之间存在较大张力的情况 下，完善珠海市“万人评议政府 有助于我们探索和设计更为科学合理的政府绩 效评估公民参与体系，这必将对公众评议政府模式的知识积累做出贡献。 3 、挥之不去的合法性危机与寻求合法性基础之间的矛盾。合法性关系到国 家政权的存继，合法性基础的动摇或者丧失意味着一国的政治统治面临危机，因 此，谋求合法性成为各国政治活动的首要目的。这里的“合法性”是指政治合 法性，即社会成员基于某种价值信仰，对政治统治的正当性表示认可。哈贝马斯 在对合法性理论进行综述后得出的结论是，合法性危机是当今世界各国面临的一 个普遍性问题，无论是西方发达国家还是处于现代化进程的发展中国家，都难以 逃脱合法性危机的困扰。在他看来，“任何一种人类社会的复杂形态都面临一个 合法性的问题，即秩序是否和为什么应该获得其成员的忠诚的问题。而在现代社 会，这个问题变得更为突出也更为普遍”。转型期的合法性危机很难避免，随着 市场经济体制的确立和逐步完善，公民的经济和生活i h 由空间不断扩展，利益诉 求日益多元化。由于没有在社会转型过程中建立与上述情况相适应的利益表达机 制和民主政治体制，一些社会群体缺乏参与政治系统和表达利益诉求的机会，不 同利益群体之间的利益冲突不能持续地借助稳定的制度安排得到整合，这些都使 得原有制度的合法性基础受到威胁，政治秩序存在潜在的合法性危机。 合法性危机的存在促使地方政府纷纷将公众参与纳入政府绩效评估体系中， 通过公民介入政府启动和实施的绩效评估活动，周期性地监督和反馈评估对象的 绩效，寻求公民对政府的认可和信任，进而夯实政府治理的合法性基础。2 0 世 纪7 0 年代末8 0 年代初，为了解决政府的管理危机、财政危机、信任危机，伴随 着风起云涌的政府再造运动，美国、英国等国家由高层积极推动的政府绩效评估， 致力于提高政府绩效。以“顾客为导向”、和以“结果为导向”的绩效管理工具 在西方国家迅速推广，并有效破解了困扰这些国家的管理危机、财政危机、信任 。倪星政府合法性基础的现代转型与政绩追求【j j 中山大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 6 4 9 哈贝马斯合法性危机 m i 上海：上海人民出版社，2 0 0 0 ：1 2 4 危机。进入新世纪以来，党中央面对执政条件和社会环境的深刻变化，要求把坚 持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，不断要求加强党的执政能力建 设，确保国家长治久安。理论上，公众信任与公众参与政府绩效评价具有十分紧 密的联系。k a i f e n gy a n ga n d m a r ch o l z e r 认为，公众参与和绩效评价的结合可 以在很大程度上提高公众信任。绩效测量可以看作是绩效和信任之间的一座有效 的桥梁，如果现有的测量活动可以改善，包括例如政府范围的测量、组织安排、 公众参以、沟通战略等因素，那么绩效测量可以直接和间接地提高公众对政府的 信任。珠海市“万人评议政府”将公民和企业作为评估主体之一，通过外部主体 评议政府，将公众参与和绩效评估有机结合起来，这有助获取公众信任，巩固和 增强政绩合法性基础。当然，俗话说，工欲善其事，必先利其器。珠海市“万人 评议政府”的组织者和实施者必须高度重视公众评议工具自身的缺陷和不足，对 方案中评议主体、评议方式、评议内容及评议结果运用等要素作进一步的调整和 优化，使“万人评议政府”的作用最大化。 4 、政府间竞争加剧促使地方政府愈加重视公共服务质量的提升。中国在1 9 7 8 年启动的改革在本质上是一个中央向地方下放权力。在放权的过程中，地方政府 的积极性被充分调动起来。为了争夺市场和资源，地方政府之间展开了激烈的竞 争。笔者认为，作为国内市场经济发育最成熟的区域之一，在国有经济成份不占 据数量优势的情况下，包括珠海市政府在内的珠三角地方政府已经无法通过行政 力量控制市场主体的市场行为。市场主体可以根据对投资利益的判断而“用脚投 票”，根据资本运作规律选择投资目的地。在既要通过以招商引资为主驱动经济 发展，又要遵从市场规律的条件下，地方政府自然选择通过服务型政府建设提高 针对关键“顾客”的服务质量和效率，优化商务环境。 将珠海与具有先发优势和历史渊源的中山和具有后发优势的东莞的经济发 展情况进行对比，珠海市面临的政绩压力和市场压力。珠海市经济发展在起始阶 段落后于中山市，1 9 9 1 年与中山市持平，但是在1 9 9 6 年之后再次落后于中山市， 2 0 0 6 年中山市的g d p 是珠海的i 3 9 倍；而东莞市则是从1 9 9 9 年开始即明显地 领先于珠海市，2 0 0 6 年东莞市的g d p 是珠海市的3 5i 倍，9 这表明珠海市面临 着来自珠三角的同级别城市的较大压力。2 0 0 8 年8 月1 日，珠海市的主要新闻 。k a i f e n gy a n ga n dm a r ch o l z e r t h ep e r t b r m a n c et r u s tl i n k ：i m p l i c a t i o nf o rp e r t b r m a n c em e a s u r e m e n t j 1 p u b l i ca d m i n i s t r a t i o nr e v i e w , 2 0 0 6 6 6 ( 1 ) 广东省统计局：广东省统计年鉴2 0 0 7 ) ) 广东统计出版社，2 0 0 7 年版。 媒体集中播报了该市召开的大规模、高档次的招商引资大会，大会出台了份量重 的招商引资奖励办法，而且要求通过机关作风建设为优化商务环境提供配套 保障。因此，地方政府间竞争带来的巨大竞争压力，促使珠海市通过民主评议的 方式来优化公共服务质量，实现地方竞争力的提升。 二、文献综述 ( 一) 国外有关公民参与公共部门绩效评估的文献综述 基于公民参与的公共部门绩效评估的早期研究是k a t z 等学者进行的服务领 域研究。2 0 世纪7 0 年代到8 0 年代前后，政府服务供给的主观与客观描述以及 针对公民与服务对象态度的测量就已经为学者关注，他们在全国范围内进行调 查，研究不同的人对政府提供服务的满意情况。进入9 0 年代后，随着顾客满意 度测量技术的发展，尤其是美国顾客满意度指数模型的成熟运用，美国许多服务 管理机构普遍采用了此模型评定公民对于联邦政府服务的满意度，不少地方政府 和公共行政研究者也以此评价地方政府服务质量，通过公民参与完善政府绩效评 估开始为学者进一步关注。p a u lc o a t e s & a l f r e dt a l k e ih o 在爱德华州进行的公 民参与绩效评估的实验，对政府部门对于公民参与的态度进行了分析。x i a o h u w a n g 试图回答这样一个问题，官员对运用公民评价来评估公共服务供给的态度 如何，什么因素决定他们的态度，不同的官员偏好不同类型的绩效测量吗，官员 如何期望在决策过程中使用公民评估的数据的? 其研究结论表明，官员倾向于使 用公民对部门绩效的评估的主观测量，原因在于这些测量不是简单地报告了该部 门的活动或产出这些运作过程，而是直接与部门的目标相关。另一方面，官员倾 向于使用主观绩效评价是有条件的，至于出于管理逻辑考虑时才使用主观绩效测 量。m a r ka g l a s e r & r o b e r tb d e n h a r d t 在桔镇收集1 8 0 0 份问卷，对公民如何 看待政府绩效进行了详细的分析。他们将公民对地方政府的评价分为政府可控的 部分和不可控的部分。可控的部分包括促进沟通、回应性、对政府的了解、同政 府直接接触和合作；不可控的部分为经济状况、种族关系和生活质量。通过这些 6 纬度的调查，了解了公民眼中的地方政府绩效状况。 g r e g gg v a nr v z i n 等学者在2 0 0 0 年2 0 0 1 年期间，运用a c s i ( 美国顾客满 意度指数) 模型，通过对纽约市民得电话调查，寻找公民对地方政府总体满意度 的驱动和行为后果。他们发现公立学校，特别是警察以及道路情况、地铁服务是 满意的最显著驱动，但是人群的收入，种族和人口状况有明显的差别。对所有群 体来讲，总体满意是驱动人们对地方政府的信任或离开这个地方的原因。西奥 多h 波伊斯特在公共部门与非营利组织绩效考评：方法与应用一书中指 出，包括客户和顾客、市民和社会组织在内的利益相关者对绩效考评系统很感兴 趣并能够积极参与其中是绩效考评成功的因素。一个全国性的公民联盟研究团 队，基于明尼苏达州的研究发现，当公民和政府一起合作测量和管理绩效的时候， 对于改善他们的社区特别有效。d a v i ds w i n d e l l 和j a n e tmk e l l y 对l3 个地方政 府绩效和公民满意进行了调查，初步得出结沦：公民满意与政府的服务绩效是相 关的。进一步的研究显示公民对服务的评估可以作为政府绩效评估的结果指标 。 ( 二) 国内相关文献综述 国内有关公民参与公共部门绩效评估的文献比较丰富。通过对现有相关文献 的回顾，我们发现目前学界对公众参与公共部门绩效评估实践的研究视角主要聚 焦在： l 、探讨公共部门绩效评估活动中公民参与的必要性及其意义：如邱法宗在 关于地方政府绩效评估主体系统建构的几个问题中指出，长期以来，我国地 方政府绩效评估主体结构不合理，主要局限于政府内部评价、缺乏公民、企事业 单位等相对独立的评估主体。作者提出构建多元政府绩效评估主体对建立科学的 “政府绩效评估体系”、提高政府绩效评估的公信力和时机效能、推动政府改革 和行政创新具有现实意义。吴建南等在自上而下评价政府绩效探索公民评议 政府的得失分析从评价主体、评价空间与时间、评价对象与指标、评价方式与 ”m a r kag l a s e r , r o b e r tbd e n h a r d t ”l o c a lg o v e r n m e r i tp e r t h r m a n c et h r o n g ht h ee y e so fc i t i z e n s ”j o u r n a io f p u b l i cb u d g e t i n g a c c o u n t i n g & f i n a n c i a im a n a g e m e n t n o 1 2 0 0 0 p p 4 9 6i 4g r e g gg v a nr y z i n d o u g l a sm u z z i o s t e p h e n 【m m e r w a h r l i s ag u l i c k e v em a r t i n e z ”d r i v e ra n d c o n s e q u e n c e so f c i t i z e ns a t i s f a c t i o n ：a na p p i i c a t i o no f t h e a m e r i c a nc u s t o m e rs a t i s f a c t i o n 【n d e xm o d e it o n e wy o r kc i t y ”p u b i ca d m i n i s t r a t i o nr e v i e w v oi 6 4 n o 3 m a v j u n e2 0 0 4 p p 3 31 3 5 0 9 d a v i ds w i n d e l l j a n e tmk e l l ”l i n k i n gc i t i z e ns a t i s f a c t i o nd a t at op e r f o r n l a n t ? , em e a s u r e s ：ap r e i m i n a r y e x a m i n a t i o n ”p u b i cp e r t b r m a n c e & m a n a g e m e n tr e v i e w n o 9 2 0 0 0 p p 3 0 5 3 结果几个方面对“公民评议政府”的现状进行了归纳和分析，进而指出“公民评 议政府”对于改善我国地方政府的公关形象，提高公共服务的质量以及扩展民主 监督渠道等方面的现实意义。范柏乃认为，以满意原则为导向的人民群众评判政 府绩效是政府绩效评估的一种新形式和新机制，反映了世界各国政府市场化改革 的发展趋势，体现了人民当家作主的社会主义民主政治特点，对加强政府和人民 群众联系，增强政府服务意识，改善政府服务质量，提高政府的服务效率，树立 政府的良好形象具有重要的作用。 2 、公民参与公共部门绩效评估存在的问题及障碍因素研究。何会涛指出， 在传统行政管理模式向现代管理模式转变的过程中，公民参与政府绩效评估存在 着意识、制度、知识技术三个层次的障碍。孟华指出，在我国，政府绩效评估 的民众基础相对薄弱，民主监督政府的意识与行为欠缺，民众参与的渠道也不是 很畅通。薄弱的民众基础是中国政府绩效评估进一步发展的重大障碍，它不但不 利于绩效评估的健康推进，也不利于这一实践的持续发展。 曾莉在基于公众 满意度导向的政府绩效评估一文中指出，以公众满意度为导向的评议政府是构 建现代高效型政府的必然要求。尽管我国许多绩效评估的内容、主体、目标和原 则都体现了评估实践中的“公众满意度”导向。但是，这种评估在实践中将会受 到来自意识、制度和技术等方面的阻碍。 3 、对国内公民参与公共部门绩效评估活动实践的关注，主要研究成果有： 包国宪分四个阶段对我国地方政府绩效评价实践进行了简单的回顾，在理论研究 的基础上概括为四种模式：甘肃模式、青岛模式、思明模式和珠海模式。这四种 模式的操作、实践特点和适用条件各不相同，但本质上都是公众参与下的政府绩 效评估实践。 王艳是从政府绩效评估的主体构建这一角度来分析南京市“万人 评议政府”实践。通过考察南京市“万人评议政府”活动，作者提炼出评估主体 确定的原则，并且论证了构建多元化评估主体的必要性。 吴建南等在自上而 下评价政府绩效探索一文中指出，公民评议政府活动在改善政府与公众的关系， o 范桕乃等基于满意原则为导向的人民评判政府绩效的意义阐释 j 1 行政与法，2 0 0 4 2 9 何会涛公众作为公共部门绩效评估主体的障碍分析 j 1 山东行政学院山东省经济管理干部学院学报， 2 0 0 5 ，5 9 孟华政府绩效评估的民众基础及其改善东南学术2 0 0 5 2 o 曾莉基于公众满意度导向的政府绩效评估 j 1 学术论坛，2 0 0 6 6 9 包国宪我国地方政府绩效评价的回顾与模式分析【j 1 兰州大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 7 1 。t 艳从江苏万人评议政府谈政府绩效评估的主体的构建 j ij z 宁行政学院学报2 0 0 0 i i 8 树立良好的政府形象，强化绩效与责任意识，改善公共服务质量和增加政府行为 透明度方面发挥了积极的作用。评估主体即评价者，是指对特定对象绩效进行价 值判断的个体或组织。绩效评估主体在绩效评估中有非常重要的地位，到底谁有 权评估政府一直是绩效评估关注的焦点。通过构建多元化的评估主体克服单一的 评估主体造成诸多缺陷成为公共行政学界的共识。只有将社会公众、企业、社会 中介结构等外部评估主体纳入政府绩效评估体系，才能实现政府绩效评估的公正 性和科学性。针对许多地方如火如荼开展“万人评议政府”活动，研究者认为其 理论和实践价值首先体现在多元评估主体的构建和公众民主意识的培育，尤其 “万人评议政府”彰显的民主参与理念令学者兴奋不已。 又如吉鹏等结合南京市万人评议政府的个案深入研究目前政府绩效评估模 式的缺陷，并以“测评方法应用”、“改善评估主体”、“完善评议指标体系”、“创 新组织方式”四个维度作为分析的基本框架，就如何优化地方政府绩效的外部评 价模式提出相关建设性对策。在考察南京市“万人评议政府”的评议程序和评 议方式基础上，芦刚提出了一套的优化方案，具体措施包括细化操作过程，加大 评议程序的公开力度以及实现多种评议方式的有机结合。习吴江等学者在请人 民评判：南京市“万人评议机关”的理论与实践一书中，从评议主体与指标体 系、方法与程序、制度建设与机制创新等方面对南京市“万人评议机关”活动进 行了理论和实践的系统分析，并总结归纳了“公民评议政府”的现状、“得”与 失”。 总之，综观国内目前有关公众评议政府的研究文献，许多学者对公众评议政 府的研究缺乏足够深入的思考和探究。有些文章缺乏力度，就事论事，给人一种 泛泛而谈、隔靴挠痒的感觉。另外，规范性研究居多，关注现实的、有针对性的 经验研究比较少，缺乏对公众评议政府活动产生的实际效果进行深入细致的实证 研究。考察国内相关文献，不难看出，国内公民参与地方政府绩效评估问题的研 究成果多囿于理论性研究。公民评议政府活动效果怎佯? 民众的主观评判在多大 程度上真实反映了政府的工作绩效? 这些具体的涉及到需要对典型案例进行分 析的问题，学者们往往是浅尝辄l t 、一笔带过。笔者将利用担任珠海市“万人评 。吉鹏，王跃地方政府绩效的外部评价南京市万人评议政府模式的研究【j 1 云南行政学院学报，2 0 0 6 6 。芦刚地方政府绩效评估中的公民参与问题研究博十论文吉林大学行政管理系，1 3 7 1 4 0 2 0 0 7 。吴江请人民评判：南京市万人评议机关的理论和实践 mj 北京：党建读物出版社，2 0 0 6 9 议政府”活动具体实施者易于获取一手材料的有利条件，对“万人评议政府”的 过程及投入进行深度挖掘和剖析，在此基础上探究珠海市“万人评议政府”存在 的有待改进之处，实现公众外部评议方案的进一步优化。本文的理论创新还体现 在运用问卷调查工具搜集评议对象对“万人评议政府”活动的认知和态度，这是 现有研究成果尚未涉及的。 三、核心概念的厘清 ( ) 公共部门绩效 公共部门绩效顾名思义就是指公共部门的业绩或表现，主要是包括经济发 展、社会进步和政治稳定三个维度。公共部门绩效是伴随西方新公共管理运动而 兴起的一个重要概念。公共部门绩效又被称作“公共生产力”、“国家生产力”、 “公共组织绩效”、“政府业绩”。目前衡量公共部门绩效的标准主要是“三e ”， 即效率、效果和经济。效率是指投入和产出之比：效果是实现公共组织预定目标 的程度，一般很难量化：经济指的是以最低的成本，供应与采购维持既定服务质