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促进城乡基础教育公平路径探析 葡晏 一个国家的教育事业发展状况与这个国家的经济水平密切相关，在经济发展相 对缓慢、经济水平相对落后的情况下，教育资源也是相对贫乏的。在这种情况下， 国家无力支持或只能使部分国民获得受教育的权利。经过几十年的发展，我国经济 有了快速增长，教育资源相对以前较为充足，国家已有财力支撑皋础教育的平衡发 展，因而教育公平问题就逐渐提到了党和国家的议事日程。教育公平和教育公益性 质是目前和今后很爿一段时间内中国教育发展的重要指导思想。 本文的目的在于思考我们中固人所面临的教育公平的实践问题，力图构建以政 府为中心、市场和社会为两翼的基础教育发展模式，实现教育发展与经济发展之间 的动念平衡，使国民基础教育机会和质量得到保证，促使国民经济向健康、稳定的 方向发展，从而对城市化进程的稳步推进和社会主义现代化的实现奠定人力资源基 础。 第一章是对中国城乡基础教育发展状况及存在差距的原因分析。第一节笔者从 纵向与横向两方面简述了中国城乡基础教育的发展情况。第二节笔者运用比较分 析、实证分析的方法和图、表工具，分别对城乡基础教育差距的概况、具体数据和 留守儿章与进城务工人员子女的基础教育状况作出详细、客观的分析；并引入了教 育基尼系数这一有效工具对城乡基础教育差距作出了更深入地分析。第三节从城乡 二元经济结构对城乡基础教育的影响入手，分析了基础教育差距存在的历史原因； 随后，强调了j j h 局j 基础教育不均等和不公平的制度原因；最后，明确了造成城乡基 础教育差距的多方面因素，包括地方政府、家庭和学校等。 第二章是对实现基础教育公平化的国际经验分析。本章从分析西方各发达国家 为基础教育公平化所采取的政策、措施入手，明确了美、英、法等国教育政策的合 理因素和有效措施，为中国基础教育公平化发展提出了有益的参考；其次，发展中 国家的做法也有很多值得效法之处；国际组织虽然与国家有着根本性的不同，但在 基础教育方面的努力值得中国借鉴。 第三章是实现中国城乡基础教育公平化的路径探讨。在前三章的基础上，明确 了解决城乡教育差距的基本思路：要从实现社会公平和城乡统筹发展的角度来解决 城乡教育差距的问题：要追求教育效率和公平的统一；要全面实施和加强素质教育； 要加大教育投入，加强师资队伍建设，加快教育法制建设进程。对基础教育与政府、 市场和社会的关系的明确是实现基础教育公平化的前提；制度保障是实现城乡基础 教育公平化的关键；财政保障是实现城乡基础教育公平化的支撑；关键点就在于解 决留守儿童和进城务工人员子女两者的基础教育存在的问题，实现城乡基础教育的 公平化。 关键词：基础教育差距公平化 路径 t h ep a t ho fr e a l i z i n gt h eb a s i ce d u c a t i o n f a i r n e s sb e t w e e nu r b a na n dr u r a la r e a s a b s t r a c t an a t i o n a le d u c a t i o nd e v e l o p m e n ts i t u a t i o n sf i r e c l o s e l yr e l a t e dt o t h el e v e lo f e c o n o m i cd e v e l o p m e n t i nt h ec i r c u m s t a n c e so ft h a te d u c a t i o nd e v e l o p m e n ti sr e l a t i v e l y s l o wa n de c o n o m i cl e v e li sr e l a t i v e l yb a c k w a r d ，e d u c a t i o nr e s o u r c e sa r er e l a t i v e l yp o o r , i nt h i sc a s e ，t h ec o u n t r yc a n ts u p p o r to ro n l yp a r to fn a t i o n a l sc a ng a i nt h er i g h tt o e d u c a t i o n a f t e rd e c a d e so fd e v e l o p m e n t ，c h i n a se c o n o m yh a sb e e ng r o w i n gf a s t ，a n d c o m p a r e dw i t ht h ep r e v i o u s ，e d u c a t i o nr e s o u r c e sa r ea d e q u a t e t h ec o u n t r yh a ss u f f i c i e n t f i n a n c i a lt os u p p o r tt h eb a l a n c e dd e v e l o p m e n to fb a s i ce d u c a t i o n ，s oe d u c a t i o nf a i r n e s si s g r a d u a l l yp u to nt h ep a r t ya n dt h es t a t e sa g e n d a e d u c a t i o nf a i r n e s sa n de d u c a t i o np u b l i c a r ea ni m p o r t a n tg u i d i n gi d e o l o g yo ft h ed e v e l o p m e n to fc h i n e s ee d u c a t i o ni nal o n g p e r i o dn o w a n df u t u r e t h ep u r p o s eo ft h i sp a p e ri st h i n k i n gp r a c t i c ep r o b l e m so fe d u c a t i o nf a i r n e s sw e c h i n e s ef a c e dt o ；c o n s t r u c t i n gd e v e l o p m e n tm o d eo fb a s i ce d u c a t i o nt h a tg o v e r n m e n ti s t h ec e n t e r , m a r k e ta n ds o c i e t ya r et h ew i n g s ；r e a l i z i n gd y n a m i cb a l a n c eb e t w e e n e d u c a t i o na n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t ；g u a r a n t e e i n gt h en a t i o n a le d u c a t i o no p p o r t u n i t i e s a n dq u a l i t y , a n de n s u r i n gn a t i o n a le c o n o m yh e a l t h ya n ds t a b l ed e v e l o p m e n t ，t h u s ，t ol a y t h eh u m a nr e s o u r c ef o u n d a t i o nf o ru r b a n i z a t i o np r o m o t i n gs t e a d i l ya n ds o c i a l i s t m o d e r n i z a t i o nr e a l i z i n g t h ef i r s tc h a p t e r sm a i nc o n t e n t sa r ed e v e l o p m e n ts i t u a t i o na n ds i t u a t i o na n a l y s i so f c h i n ab a s i ce d u c a t i o no fu r b a na n dr u r a l i nf i r s tq u a r t e r t h ea u t h o rd e s c r i b e st h e d e v e l o p m e n ts i t u a t i o no fc h i n a su r b a na n dr u r a lb a s i ce d u c a t i o nf r o ml o n g i t u d i n a la n d t r a n s v e r s et w oa s p e c t s i ns e c o n dq u a r t e r ，t h ea u t h o ru s e sc o m p a r i s o na n a l y s i s ，e m p i r i c a l a n a l y s i sm e t h o da n df i g u r e ，t a b l et o o l s ，a n dm a k e sa d e t a i l e da n do b je c t i v ea n a l y s i sa b o u t t h eg e n e r a lo fc h i n a sb a s i ce d u c a t i o nd i s p a r i t yi nu r b a na n dr u r a l ，s p e c i f i cd a t aa n db a s i c e d u c a t i o nc o n d i t i o no fs t a y - a t - h o m ec h i l d r e na n dc h i l d r e no fm i g r a n tw o r k e r sr e s p e c t i v e l y ； a n di n t r o d u c e sae f f e c t i v et o o l - - e d u c a t i o ng i n ic o e f f i c i e n tm a k i n gm o r ei n - d e p t h a n a l y s i so nu r b a na n dr u r a l sb a s i ce d u c a t i o nd i s p a r i t y i nt h i r dq u a r t e r , s t a r t i n gf r o m i n f l u e n c eo fd u a ls t r u c t u r ei nu r b a na n dr u r a le c o n o m yo nu r b a na n dr u r a l sb a s i c e d u c a t i o nd i s p a r i t y , t h ea u t h o ra n a l y s e st h eh i s t o r i c a lr e a s o no fb a s i ce d u c a t i o nd i s p a r i t y ； s u b s e q u e n t l y , e m p h a s i z e ss y s t e mr e a s o no fi n c r e a s i n gt h eb a s i ce d u c a t i o n si n e q u a l i t ya n d u n f a i r ；f i n a l l y , c l e a r sm a n yf a c t o r sc a u s i n gt h eu r b a na n dr u r a l sb a s i ce d u c a t i o nd i s p a r i t y , v i i n c l u d i n gl o c a lg o v e r n m e n t ，f a m i l ya n ds c h o o l ，e t c t h es e c o n dc h a p t e r sm a i nc o n t e n t sa r ei n t e m a t i o n a le x p e r i e n c ea n a l y s i so fr e a l i z i n g b a s i ce d u c a t i o nf a i r n e s s t h i sc h a p t e rs t a r t sf r o mt h ea n a l y s i so fp o l i c i e sa n dm e a s u r e s t a k e nb yw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e sf o rb a s i ce d u c a t i o nf a i m e s s ，c l e a r sr e a s o n a b l e f a c t o r sa n de f f e c t i v em e a s u r e so ft h eu n i t e ds t a t e s ，b r i t a i na n df r a n c e se d u c a t i o n p o l i c i e s ， a n dp r o p o s e sb e n e f i c i a lr e f e r e n c ef o rc h i n e s eb a s i ce d u c a t i o nf a i m e s s d e v e l o p m e n t ； s e c o n d l y , d e v e l o p i n gc o u n t r i e sa l s oh a v em a n yw o r t h yo fe m u l a t i o n ；i n t e r n a t i o n a l o r g a n i z a t i o n sa n dn a t i o n sh a v er a d i c a l l yd i f f e r e n t ，b u tt h ee f f o r t so ft h eb a s i ce d u c a t i o ni s w o r t hu s i n gf o rr e f e r e n c ef o rc h i n a t h et h i r dc h a p t e r sm a i nc o n t e n t sa r ep a t he x p l o r i n go fr e a l i z i n gt h eb a s i ce d u c a t i o n f a i m e s sb e t w e e nu r b a na n dr u r a la r e a s o nt h eb a s i so ft h ef o r m e rc h a p t e r s ，c l e a r st h e b a s i ci d e a so fs o l v i n gd i s p a r i t yb e t w e e nu r b a na n dr u r a le d u c a t i o n ：t os o l v et h ep r o b l e m s o fd i s p a r i t yb e t w e e nu r b a na n dr u r a le d u c a t i o nf r o mt h er e a l i z a t i o no fs o c i a lj u s t i c ea n d u r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n t ，t op u r s u eu n i t yo fe d u c a t i o ne f f i c i e n c ya n df a i m e s s ；t o i m p l e m e n ta n ds t r e n g t h e ne d u c a t i o nq u a l i t yc o m p r e h e n s i v e l y ；t oi n c r e a s et h ee d u c a t i o n i n p u t ，s t r e n g t h e nt h ec o n s t r u c t i o no ft h et e a c h i n gs t a f f , a c c e l e r a t ee d u c a t i o nl e g a ls y s t e m c o n s t r u c t i o np r o c e s s c l e a r i n ge d u c a t i o na n dg o v e r n m e n t ，m a r k e ta n ds o c i e t yr e l a t i o n s h i p s a r ep r e m i s eo fr e a l i z i n gb a s i ce d u c t i o nf a i r n e s s ；s y s t e ms e c u r i t yi st h ek e yt or e a l i z i n g b a s i ce d u c a t i o nf a i r n e s s ；f i n a n c i a ls e c u r i t yi st h es u p p o r to fr e a l i z i n gb a s i ce d u c t i o n f a i m e s s ；t h ek e yl i e s i ns o l v i n gt h ep r o b l e m si nb a s i ce d u c m i o nw h i c he x i s tb o t ha t s t a y - a t h o m ec h i l d r e na n dc h i l d r e no fm i g r a n tw o r k e r s ，r e a l i z i n ge d u c a t i o nf a i r n e s s b e t w e e nu r b a na n dr u r a la r e a s k e yw o r d s ：b a s i ce d u c a t i o n d i s p a r i t y f a i r n e s sp a t h v i i 促进城乡皋础教育量? j ；兰i f q y , i 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人存导! j l l i 指：卜芝j ：究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别j j i 】以 d ? ，if f 瞎i ；j jf j 外，论文中 不包含其他人已经发表或撰写过的研究成粜也j ，毡0 ， ：! r 注；垫递直墓焦盘塞挂别童堕3 曲! 一：f 兰堕空i ；他教育机构 的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的，0 对本研7 j ，i 蚀的任何贡献 均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签锄- 辨嗍1 年莎月i 上日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授 权书) 靴敝储躲牙铲 黼期1 袖月i f 日 导师签字： 印年加析 实现城乡基础教育公、r 化路住探析 刖舌 一、选题背景与研究意义 一个国家的教育事业发展状况与这个国家的经济水平密切相关，在经济发展 相对缓慢、经济水平相对落后的情况下，教育资源也是相对贫乏的。在这种情况 下，国家无力支持或只能使部分国民获得受教育的权利。经过几十年的发展，我 国经济有了快速增长，教育资源相对以前较为充足，国家已有财力支撑基础教育 的平衡发展，因而教育公平问题就逐渐提到了党和国家的议事r 程。中国芪产 党第十七次全国代表大会上的报告明确指出：“教育公平是社会公平的重要基 础”、“坚持教育公益性质，加大财政对教育投入，规范教育收费”等，从中可 以看出，教育公平和教育公益性质是目前和今后很才一段时间内中国教育发展的 重要指导思想。 第一，本文试图对中国城乡基础教育的差距进行较为全面的分析和总结。从 中国基础教育政策纵向和横向的分析入手，用定性和定量的方法对城乡基础教育 差距作一个客观判断，然后找出城乡基础教育存在的历史原因和制度原因、内因 矛n j b 因( 即教育内部和外部) ，为下文拟定中困城乡基础教育平衡发展的“药方” 打下铺艳。在此基础上，从分析中国历史上和目前教育政策入手，综合国内外专 家和学者的观点和包括中国在内的教育实践，开出实现中围城乡基础教育平衡发 展的“药方”。 第二，本文拟在总结、比较前人研究成果的基础上，引入教育公平、教育基 尼系数等思想和理论，力图构建以政府为中心、市场和社会为两翼的基础教育发 展模式，实现教育发展与经济发展之i 、日j 的动态平衡，使国民基础教育机会和质量 得到保证，促使国民经济向健康、稳定的方向发展。同时参照不同国家的基础教 育政策，尤其是在农村人口、外来人口的教育经验，尝试设计中国城乡基础教育 平衡、公平发展的政策思路，对当代中国基础教育政策的制定者有一定的启示。 第三，启发我们借鉴西方的研究成果和教育实践，用中国人的眼光，思考我 们中国人所面临的教育公平的实践问题，尤其是思考如何缩小城乡差距，提高农 民素质，发展农业经济，实现农民增收，建设社会主义新农村等当代中国重大问 题。从而对城市化进程的稳步推进和社会主义现代化的实现奠定人力资源基础。 二、基础教育和教育公平的基本概念 ( 一) 城市与农村 城市和乡村的划分界限，是国家制定一系列重大方针政策的重要出发点和前 提。现时我国城乡界限的划分，是确定在建制镇和乡镇之间，也就是说建制镇以 上，包括建制镇、县城镇、市，均属于城市的范畴，统称为城市，建制镇以下的 实现城乡基础教育公i p 化路径探析 农村乡镇( 集镇) 、农村居民点( 村庄) 等均属于乡村的范畴，统称为乡村。1 建 制镇是指经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的建制镇，是指困家按行政建 制设立的镇，不含县城关镇。本文所研究的城乡基础教育也按照以上划分标准进 行，即城市基础教育指的是建制镇、县城镇、市的基础教育，农村基础教育指的 是建制镇以下的农村乡镇( 集镇) 、农村居民点( 村庄) 等的基础教育。 ( 二) 基础教育 基础教育是指人们生存、生活和发展的基本知识和能力的教育，包括家庭教 育、中小学校教育和必要的社会生活知识教育等。“基础教育是为每一个人的发 展打基础的，理应为每一个孩子提供公平的教育机会。”2 第一，基础教育是人们 生存、生活和发展的基本知识和能力的教育，是最基本、最重要的教育过程，基 础教育的质量直接影响到中级、高等教育的结果；第二，基础教育具有广泛性， 它针对与“每一个人”，全体公民都有接受基础教育的权利；第三，基础教育的 内涵是丰富的，它不仅包括中小学校教育，同时包含家庭教育和社会教育，也就 是说基础教育的主体是多元的，包括学校、家庭、政府、社会等多方面，这就为 基础教育的提高提供了多种渠道和可能性。 ( 三) 公平与教育公平 1 、公平 公平是以一种不偏不倚的原则，在处理人与人的关系中，在政治、法律、道 德伦理等关系上社会与社会成员之间以及社会成员( 包括个体、团体) 之间追求权 利与义务的统一。3 2 、教育公平 教育公平这个古老的话题，在不同的历史时期与社会环境中，它的内涵与核 心都是在不断变化的。两千多年前，孔子提出了“有教无类( 人人平等) 和“因 材施教”( 差别对待) 的观点，这是中国对教育公平的最早描述。西方亚里士多德 也提出“比例的平等”，这都足在等级有别的社会语境中对教育公平的理解。1 8 8 6 年马克思提出“教育是人类发展的正常条件和每一个公民的真证利益”。教育平 等成为了教育公平研究的核心。随着现代社会的发展，教育公平面临的社会语境 又产生了变化。教育平等己不足以解决教育中的不公平性。教育公平面临着“关 怀生命，面向具体的人”这一特殊的语境。这意味着对教育公平问题的探讨和解 决，其重心将面临着从“物”到“人”，从“抽象的人到“具体的人 的转变。 4 1 施半浩江两省城市化水平发展进程与预测【j 】江两社会科学，1 9 9 5 ，( 7 ) 2 顾明远公甲而差异是基础教育的必然选择 j 上海教育科研，2 0 0 7 ，( 9 ) ：4 5 ，3 3 3 孙一平理想的传承：对平等与公半关系的思考 j 学术交流，2 0 0 7 ，( 8 ) ：3 3 3 5 4 蒋瑾甲等与正义伍不i 叫社会语境中理解“教育公平” j 江西教育科研，2 0 0 7 ，( 4 ) 2 实现城乡基础教育公、i ，化路径探析 从伦理学、法学、经济学、社会学等学科的角度，学者们给出了教育公平的 不同定义。伦理学上，“公平”被理解为公正和j f 义，对教育公平的关注集中在 对弱势群体的关注和援助上，教育公平体现出一种强烈的平等主义精神。法学上， 教育公平指的是公民受教育权利的平等实现。受教育权利是指由国家规定的，教 育法律关系主体具有的接受教育的能力和资格。经济学上，教育公平研究的是在 不同利益群体间实现教育权利与资源分配的公平和效率。有学者从教育消费的角 度给出了教育公平的定义：“每一个社会成员无论其种族、性别、智力、宗教信 仰、经济实力和政治地位如何不同，其在自然、社会或文化的不利条件都可以通 过教育消费得到补偿，都可以拥有教育消费的机会和权利。 1 社会学认为教育公 平是教育机会的均等。社会分层与教育机会均等两者关系的研究，一直都是教育 社会学研究的着眼点。 联合国教科文组织对教育问题的关注始终是以“教育是人的基本权利”为逻 辑起点的。以其为代表的国际组织对教育公平问题的认识，包含两个方面：一是 作为人的基本权利的受教育权的保障问题；二是关注教育过程和教育结果的公平 问题。2 即包括教育过程和教育结果隐性公平。 中国的学者普遍认为教育公平是社会公平的重要方面。教育公平主要包括三 层含义：第一，教育权利的平等。接受教育的权利既是一种自然权利，更是一种 社会权利。第二，教育机会平等。对教育机会均等有两种解读，一是进入教育系 统的机会均等，二是参与教育活动的机会均等。第三，教育结果均等，是指接受 相同质量和种类的教育或培训，对于每个受教育者的未来前景具有同等效力的影 响力。 应该说中外对于教育公平的理解都包括以下三个方面：教育权利、教育过程、 教育结果的平等。中国学者的教育机会平等实质上就是指的教育过程的平等。 也有些学者认为教育公平除了包括平等要素之外，还应包括教育效率性要 素。教育效率性要素也包含三层含义：第一，资金投入、师资配备等教育资源的 配置完全通过市场配置进行，完全不考虑任何对弱势群体的倾斜与关照；第二， 各个教育阶段的受教育者能够享受什么质量和水平的教育，完全取决于受教育者 自身的经济承受能力，也就是说家庭和个人的经济能力和消费水平是选择和决定 教育水平和质量的唯一因素；第三，不同的教育者所服务的教育组织在吸引资源 和使用资源的能力方面存在差异造成同质工作在劳动回报方面存在重大差别。因 此，学者认为：“要追求教育平等，就要牺牲一定的教育效率；反之，要想追求 教育效率，就要以不同程度的教育不平等的存在作为必须付出的相应代价。这是 1 范诚梅教育消费的公平与效益分析 j 中国教育论从， 2 0 0 6 ，( 5 ) ：7 0 7 2 2 赵萍国际组织推进教育公平的不懈努力 j 比较教育研究，2 0 0 7 ，( 2 ) ：2 2 2 6 实现城乡幕础教育公、| ，化路径探析 由教育需求的无限性同教育供给的有限性或教育资源的稀缺性的对立决定的。1 教育公平是教育权利、教育过程、教育结果的平等的统一；是平等和效率的 统一；是绝对和相对的统一。教育公平是一种理想，是人类追求的目标；教育公 平是一种现实，它的实现和每个国家的生产力发展水平、经济实力、政治条件、 文化因素等密切相关。 本文所要探讨的是在目前中国产力发展水平、综合国力下，怎么实现基础教 育的最大公平化。 1 邓晓丹教育平等与教育效率的动态均衡 j 理论前沿，2 0 0 7 ，( 9 ) ：3 8 3 9 4 实现城乡基础教育公甲化路径探析 第一章中国城乡基础教育发展状况及存在差距的原因分析 第一节中国城乡基础教育的发展历程与发展现状 一、发展历程 解放初期，财政十分困难，在此情况下，政府接管了大量的私立学校，大 量拨款于教育，此外还建立了“教育经费财政供给为主，个人适当负担”的收费 制度。在人民公社时期，国家提出了普及农村小学教育的方针，创造了“政府补 贴+ 公社的公共经费负担”的民办教育机制。1 民办教育缓解了财政资金的不足， 为普及初等教育做出了贡献。 十一届三中全会以来的二十多年是我国基础教育进入现代化发展的重要转 折时期，1 9 8 3 年9 月，邓小平同志“教育要面向现代化，面向世界，面向未 来”的提出，是对教育战线提出的战略方针和教育发展方向。1 9 8 5 年5 月， 中央颁布了中共中央关于教育体制改革的决定的重要文件。该文件总结了中 国教育发展正反两方面的经验，指出了中困教育体制改革的方向，确定了教育体 制改革的根本目的，指导方针，提出了新的历史时期教育事业的战略目标。 1 9 8 6 年义务教育法出台时，当时国家财政投入所占的比例还不到一半，实 行“依靠人民办教育，办好教育为人民”的政策，实行集资办学。 9 0 年代，我国财政体制进行了相关改革，实行了分税制，中央财权增大， 中央财政收入大幅上升，由原来的1 1 上升到现在的接近6 0 ，此后，在财政保 障下，中央财政增加了对基础教育的投入力度。1 9 9 8 年以来，国家对民办教师 采取了培训、“民办转公办”等措施，合并了过于分散的农村小学。这些措施有 力的支持了基础教育发展。 2 0 0 5 年1 2 月，国务院下发了关于深化农村义务教育经费保障机制改革的 通知，该通知表明：政府将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建 立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障新机制。这为义务教 育立法打下一个非常好的基础。2 0 0 6 年9 月，新修订的中华人民共和国义务 教育法明确舰定：“实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费 保障机制，保证义务教育制度实施。”“义务教育经费投入实行国务院和地方各级 人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。 农村义务教育经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。” 国家明确划分了财政和执行义务教育法的相关责任，建立了义务教育经费保 障机制，保证义务教育制度的顺利实施。同时将不收学费、杂费作为保障义务教 育一条重要原则予以确立。 2 0 0 6 年至2 0 l o 年国家财政将免费义务教育推广至全国中西部地区。将新增 1 财政部科教文司、教育部财政训课题组，上海财经大学公共政策研究中心：中国农村义务教育转移支付制 度研究【m 上海：j ：海财经大学j f ；版社，2 0 0 5 年1 0 月，第1 4 贞 5 实现城乡荩础教育公、1 7 化路f 量探析 农村义务教育经费( 不含教职工工资) 2 1 8 2 亿元，其中中央1 2 5 4 亿元，地方9 2 8 亿元。教育部长周济在向全国人大常委会作报告时说：“这次改革是中国教育史 上具有罩程碑意义的一件大事，必将对中国义务教育的发展产生极为深远的影 响”。2 0 0 4 年，各级财政预算内义务教育拨款总数达2 1 9 4 亿元，比2 0 0 2 年增加 2 9 4 ，平均每年增幅达l3 7 6 。1 二、发展现状 整体看来，我国基础教育事业发展确是十分迅速。据统计，1 9 7 8 - 2 0 0 7 年 问，全国小学学龄儿造入学率和初中毛入学率分别从9 4 提高到9 9 5 ，从2 0 达到9 8 。义务教育进入全面普及巩固的新阶段，基础教育水平全面提升。从1 9 8 6 年全国人大颁布义务教育法起，经过十多年奋斗，2 0 0 0 年我国实现了基本 普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲( 简称“两基”) 目标，“两基”人口覆 盖率超过8 5 ，2 0 0 7 年进一步扩大到9 9 。我国已跻身于免费义务教育水平较高 国家行列，数以亿计初中毕业的劳动力为国民经济持续快速增长提供了关键支 撑。同时，在基础教育其他领域，普通高中、学前教育和特殊教育发展也很迅速。 2 0 0 7 年，普通高中在校生2 5 2 2 4 万人，幼儿同( 含学前班) 在园2 3 4 9 万人， 均处于历史最高水平。2 2 0 0 8 年3 月，温家宝在接受记者采访时提到：“在教育方面，全国财政用 于教育支出五年累计2 4 3 力亿元，比前血年增长1 2 6 倍。农村义务教育已全面 纳入财政保障的范围，对全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费、全部免费 提供教科书，对家庭经济困难寄宿生提供生活补助，使1 5 亿的学生和7 8 0 力名 家庭经济困难的寄宿生受益。”这项政策在中国教育发展史上的意义十分重大， 是实现基础教育公平化的重要步骤。“西部地区基本普及九年义务教育、基本扫 除青壮年文盲攻坚计划如期完成。国家安排专项资金支持2 2 万多所农村中小学 改造危房、建设7 0 0 0 多所寄宿制学校，远程教育己覆盖3 6 万所农村中小学，更 多的农村学生享受到优质教育资源。 3 1 h t t p ：b a i k e b a i d u c o m v i e w 2 9 4 5 0 h t m 2 张力改革开放3 0 年我国教育成就和未来展望 j 中国发展观察，2 0 0 8 ，( 1 0 ) ：1 5 1 7 3 h t t p ：n e w s s i n a c o m c n c 2 0 0 8 0 3 0 5 0 9 4 11 5 0 8 0 0 4 1 s h t m l 6 实现城乡幕础教育公叩化路住探析 第二节中国城乡基础教育差距的状况分析 一、概况 我国长期以来的城乡二元社会结构形成了一种以城市为中心的价值取向，国 家的财力、物力、优秀人力都投向了城市，导致了基础教育资金投入城乡的严重 失衡与教育资源城乡享有的差距。主要在教育经费、师资水平、人均教育经费与 升学率等方面。1 就目前我国义务教育发展的现状而言，贫困地区、农村地区的财政困难、投 入不足和义务教育发展不平衡是两个突出的i 、u j 题。尽管国家有各项专项资金予以 资助，但一直缺少强有力的制度化保障。 2 0 0 6 年，有学者对粤、闽、浙、琼、辽、甘、滇、蒙、晋、川、黔等地5 0 所城镇和农村中小学校的学生进行调查，调查结果表明：第一，大多数学生认为 教育不公平现象很严重或比较严重，占被调查总人数的7 7 6 。第二，农村和 城镇学生对所在学校教学质量、基础设施以及辍学率的看法存在显著差异。城镇 学生中绝大多数认为所在学校教学质量很好或不错；绝大多数认为所在学校基础 设施完善或比较完善；5 3 5 的人认为所在学校没有辍学学生。农村学生绝大多 数认为所在学校教学质量一般、较差或很差；绝大多数认为所在学校基础设施一 般、简陋或很糟；仅有9 的人认为所在学校没有辍学学生，7 6 的人认为有一些， 还有1 5 的人认为较多。2 由此可见，城乡基础教育之间的差距依然很大。 二、数据分析 基础教育的城乡发展不平衡。从城乡对比来看，近年来全国预算教育经费 约6 0 用于义务教育，其中投入农村义务教育的只有3 5 左右。3 义务教育作为基 础教育的主要组成部分，是本文分析的重点。 ( 一) 义务教育经费数据城乡对比分析 以1 9 9 4 年- 2 0 0 3 年1 0 年间普通小学和普通初中的预算内事业费支出和预算 内公用经费支出作为分析对象，从下面图2 1 、图2 2 、图2 3 、图2 4 中，可 以发现城乡义务教育的经费投入是存在较大差距的，而且，城乡义务教育阶段经 费差距是长期存在的。 1 李崇爱我国皋础教育非均衡发展的现状、成因、对策 j 江西教育科研，2 0 0 7 ，( 1 0 ) ：2 4 2 6 2 游河，刘小干城乡基础教育公平问题研究 j 农业考古，2 0 0 7 ，( 3 ) ：2 4 9 2 5 l 3 中央教育科学研究所编：( 2 0 0 1 年中国皋础教育发展研究报告 m 教育科学出版社，2 0 0 2 年版，第1 2 1 页。 7 实现城乡基础教育公甲化路弪探折 图2 1 ：1 0 年普通小学生均预算内事业费支出对比 图2 2 ：1 0 年普通小学生均预算公刚经费支出对比 8 实现城乡荩础教育公甲化路侄探析 1 0 年普通初中生均预算内事业费支出对比 1 9 9 4 1 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 8 1 9 9 92 0 0 02 0 0 l2 0 0 22 0 0 3 年数 。一。 i + 全幽带耍鲤世堕塑謦内罗业费支出一农村普通 图2 3 ：1 0 年普通初中生均预算内事业费支出对比 图2 4 ：1 0 年普通初中生均预算公用经费支出对比 资料来源：图2 1 、图2 2 、图2 3 、图2 - 4 均由全国教育经费执行情况统计公告( 1 9 9 4 年一2 0 0 3 年) 整理得出。 9 0 0 0 0 o 0 o 0 o o o o 0 o 0 0 0 o o 0 0 0 o 0 0 2 l 0 9 8 7 6 5 4 3 2 l ，1 1 上 一e 一7 具体到2 0 0 1 年，在对各种教育经费进行数据分析后，从表2 - 1 中可以看到 农村义务教育阶段所获得的各项政府性资金投入都大大低于城市，其差距的幅度 在6 8 - - 2 2 5 之间，差异显著。 表2 - 1 ：2 0 0 1 年城乡生均教育经费的莠距( 元) 1 城市农村城市农村( 倍) 小学生均教育经费 1 4 8 3 9 87 9 7 61 8 6 生均预算内教育经费 9 5 3 1 15 5 8 3 91 7 1 生均公用经费 3 8 9 0 61 5 9 7 52 4 4 生均预算内公刚经费9 5 3 93 8 122 5 0 初中生均教育经费1 9 5 5 0 21 0 1 3 6 51 9 3 生均预算内教育经费 1 1 2 06 6 6 71 6 8 生均公用经费 6 2 4 4 42 6 8 1 62 3 3 生均预算内公用经费 1 4 5 8 64 0 9 53 2 5 ( - - ) 城乡义务教育师资水平的差距 城乡师资水平的不均衡从另一方面说明了城乡义务教育的差距( 表2 2 ) 。 对城乡小学和初中专任教师学历状况进行简要地分析，就可得出城乡义务教育阶 段的师资力量的差别。 表2 2 ：2 0 0 1 年城乡小学和初中专任教师学历状况单位：( ) 全国平均城镇农村 农村与城镇差距( ) 小专任教师学历合格率 9 6 8 l9 8 2 69 6 0 42 2 2 学 大专以上学历的专任教师比例 2 7 4 04 0 9 42 0 2 5 2 0 6 9 初专任教师学历合格率8 8 8 19 2 3 28 4 7 47 5 8 中 本科及以上学历的专任教师比例 1 6 9 52 3 5 19 3 51 4 1 6 数据来源：教育部伞国教育事业统计资料( 2 0 0 2 ) 需要特别注意的是，学历水平差距还仅是城乡义务教育师资水平差距的一个 方面。事实上，农村教师所提高的学历基本上都是通过函授、以及各类水平参差 不齐的成人考试获得的。农村基础教育紧缺学历和能力合格的数学、科学、英语、 艺术类专业教师，而一定数量的专业教师是农村素质教育实施和教育质量提高的 袁振国缩小差距：中国教育政策的重大命题 m 北京：人民教育版社，2 0 0 5 1 0 ，一一实现城乡暴础教育公、；7 化路f t 探析，一一 关键因素。 农村教师的年龄结构也是需要注意的一个重要方面。与城市学校相比，农 村学校老师老化现象突出。有学者对湖北省采访调查发现：“除局部情况稍微好 点以外，大部分农村中小学教师老化现象突出，尤其是乡村小学。教师队伍的年 龄老化，还带来了教育思想、教育观点、教育手段等方面的老化。”1 ( - - ) 城乡办学条件的差距 以小学为例， 表2 3 ：小学校数、教学点数及班数( 2 0 0 5 2 0 0 6 年统计资料) n u m b e ro fs c h o o l s ，e x t e m a lt e a c h i n g s it e s c l a s s e si np r i m a r ys c h o o l s 2 0 0 6 缸2 0 0 5 年 学校数学校数 教学点数( 个) 班数( 个)教学点数( 个)班数( 个) ( 所)( 所) s c h o o lse x t e m a lc l a s s e ss c h o o l se x t e m a l c 1 a s s e s t e a c h i n g s i t e s t e a c h i