（行政管理专业论文）政府应急决策的风险分析与防范研究.pdf

摘要 摘要 突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、 生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。2 0 0 6 年1 月国务院颁 布的国家突发公共事件总体应急预案规定，根据突发公共事件的发生过程、 性质和机理，突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会 安全事件四类。各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等 因素，一般分为四级：i 级( 特别重大) 、i i 级( 重大) 、级( 较大) 和级 ( 一般) 。 突发公共事件发生频率的不断增高，使得政府应急决策的重要性日益凸显， 而我国政府应急决策还存在一定问题，本文将风险管理的相关理论与方法应用到 政府应急决策当中，在分析政府应急决策中存在的风险并提出了相应的风险防范 方法与措施。本文的研究内容主要包括以下三个方面： 第一，对政府应急决策风险的成因、类型及特点进行了分析。应急预案编制 不完善、应急预案启动不合理、应急信息沟通不畅通、应急决策体制不灵活是政 府应急决策风险的主要成因；决策主体风险、决策过程风险、决策体系风险是政 府应急决策存在的主要风险类型，隐秘性、连锁性、紧急性、严重性是政府应急 决策风险的主要特点。 。 第二，提出了一个政府应急决策风险分析模型。认为风险识别、风险发生概 率判定、风险发生后果判定、风险等级划分是模型的核心环节。模型的应用应在 明确政府应急决策系统边界的基础之上，选择合适的风险分析方法和准确的数据 来源；并结合案例进行了演算。 第三，对政府应急决策风险防范进行了理论研究。指出政府应急决策风险防 范应遵循客观性、科学性、及时性、适应性原则；风险防范的关键内容包括搭建 应急预案体系、定期评估应急能力以及畅通应急信息；风险防范具体对策包括搭 建政府应急决策支持系统、公开并控制政府应急决策信息以及加强公众对政府应 急决策的参与力度。 关键词：政府应急决策，风险分析，风险防范 a b s t r a c t t h e 脚e n c yo fp u b l i ce m e r g e n c i e s c o n t i n u e st og r o w , w h i c hm a k e st h e i m p o r t a n c e o fg o v e r n m e n te m e r g e n c yd e c i s i o n - m a k i n gi n c r e a s i n g l yp r o m i n e n t h o w e v e r , t h e r e a r es t i l lc e r t a i n p r o b l e m s i nc h i n a s g o v e r n m e n te m e r g e n c y d o z i s i o n - m a k i n g b a s e do na p p l y i n gt h e o r i e sa n dm e t h o d so fr i s km a n a g e m e n ti n t o g o v e r n m e n te m e r g e n c yd e c i s i o n - m a k i n g , t h i sp a p e ra n a l y z e s r i s k si ng o v e r n m e n t e m e r g e n c yd e c i s i o n - m a k i n ga n d 脚s 懿m e a s u r e s o fr i s kp r e v e n t i o n t h es t u d yc o v e r s t h ef o l l o w i n gt h r e ea s p e c t s ： f i r s t l y , i ta n a l y z e st h ec a u $ 伪，t y p e sa n dc h a r a c t e r i s t i c so fg o v e r n m e n te m e r g e n c y d e c i s i o n - m a k i n g t h ec a u s e si n c l u d ei n a d e q u a t ep r e p a r a t i o no fc o n t i n g e n c yp l a n s ， u n r e a s o n a b l ec h o i c eo fc o n t i n g e n c yp l a n s ，b l o c k i n go fe m e r g e n c yi n f o r m a t i o n , a n d r i g i de m e r g e n c yd e c = i s i o n - m a k i n gs y s t e m b o d yr i s k s ，p r o c e s sr i s k sa n ds y s t e mr i s k sa r o m a i nr i s k st y p e s t h er i s k so f g o v e r n m e n te m e r g e n c yd o c i s i o n - m a k i n ga r eh i d d e n , c h a i n , p e n d i n g , a n ds e r i o u s s e c o n d l y , i tb r i n g sf o r t y ar i s ka n a l y s i sm o d e lo fg o v e r n m e n te m e r g e n c y d e c i s i o n - m a k i n g , w h i c hc o n t a i n sf o l l o w i n gk e yp a r t s ：r i s ki d e n f i f i 谢f i o n , r i s kh a p p e n i n g p r o b a b i l i t yd e t e r m i n i n g , r i s kh a p p e n i n gc o m 旧扣涨d e t e r m i n i n ga n dr i s kc l a s s i f y i n g , t ou s et h em o d e ls h o u l db a s eo nc l a r i f y i n gt h eb o u n d a r i e so fg o v e r n m e n te m e r g e n c y d i s i o n - m a k i n gs y s t e m , c h o o s i n ga p p r o p r i a t er i s ka n a l y s i sm e t h o da n da c c u r a t ed a t a 剐m 瞅a d d i t i o n a l l y , i tc a r r i e do u t c a s es t u d y t h i r d l y , i tc o n d u c t sat h e o r e t i c a ls t u d y o fr i s kp r e v e n t i o no fg o v e r n m e n t e m e r g e n c yd e c i s i o n - m a k i n g i tp o i n t so u tr i s kp r e v e n t i o ns h o u l df o l l o wt h ep r i n c i p l e so f o b j 吣s c i e n t i f i c ，t i m e l i n e s sa n da d a p t a b i m y b u i l d i n gc o m p l e t ec o n t i n g e n c yp l a n s ， r e g u l a r l ya s s e s s m e n to fe m e r g e n c yr c s p o n 翻gc a p a b i l i t y a n ds m o o t he m e r g e n c y i n f o r m a t i o na l ek e yd e m e n t so fr i s kp r e v e n t i o n t h em e a s u r e so fr i s kp r e v e n t i o n c o n t a i nb u i l d i n gg o v e r n m e n te m e r g e n c yd e c i s i o ns u p p o r ts y s t e m ，p u b l i ca n dc o n t r o l g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o na n de n h a n c i n gp u b l i cp a r t i c i p a t i o n k e y w o r d s ：g o v e r n m e n te m e r g e n c yd c c i s i o n - m s k i n g , r i s ka n a l y s i s ，r i s kp r e v e n t i o n h 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：奎筮虽日期：易扣年6 月9 日 论文使用授权 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：奎垒盛导师签名：蟛 e t 期：b 佑年6 月舻日 第一章绪论 第一章绪论 突发公共事件发生频率的不断增高，使得政府应急决策的重要性日益凸显， 而我国政府的应急决策水平还有待提高，分析政府应急决策中存在的风险并提出 相应的防范措施，对于提高政府应急决策和管理的水平具有重要价值。 1 1 问题的提出 1 1 1 突发公共事件发生频率增高 从2 0 0 8 年初的南方冰冻雪灾到5 1 2 四川汶川大地震，从山西屯兰煤矿瓦斯 爆炸到黑龙江鸡西煤矿透水，从2 0 0 3 年的s a r s 到2 0 0 9 年的甲型h 1 n 1 流感， 从拉萨3 1 4 打砸抢烧到乌鲁木齐7 5 暴力事件，近年来，各种自然灾害、安全 事故、公共卫生事件、社会安全事件层出不穷、不断袭扰中华大地。究其原因， 可以概括为以下三个方面： 第一，自然环境恶化 我国是自然灾害多发的国家，各种自然灾害的发生频率都相当地高、造成的 损失也非常严重，全国总人口中有约1 7 受自然灾害的影响。目前，随着自然灾害 的社会性越来越强，我国的自然环境又在不断恶化，使得各种自然灾害的发生频 率有增无减。例如，目前我国土地沙化程度十分严重，约国土面积中月1 8 的土 地是沙化土地，而且每年仍以3 4 3 6 平方公里的速度在扩展；沙化使得干旱的频繁 发生，造成森林覆盖率在不断下降、草原退化十分严重、断流河道不断增加，水 资源不断减少。自然环境的恶化不仅增高了自然灾害的发生频率，也间接加剧了 社会矛盾，甚至造成流行性疾病的爆发和流行。 第二，基础设施陈旧 我国各种基础设施陈旧，不管是交通运输系统、电力网络系统、水利灌溉系 统、网络通信系统，还是医疗卫生系统、食品检测系统、地震预报系统、应急信 息沟通系统，都难以满足应对突发公共事件的需要，尤其是在偏远的农村地区和 欠发达地区。以水利基础设旋为例，大量的灌排工程修建于2 0 世纪五六十年代， 由于当时资金十分紧张、技术装备比较落后、配套措施又不健全，使得水利基础 电子科技大学硕士学位论文 设旋先天就存在不足；经过几十年的运行，中间又缺少及时维修和保护，使得大 量工程老化严重，已经难以满足抵抗早涝自然灾害的需要。陈旧老化的基础设施 严重降低了国家应急突发公共事件的能力和水平。 第三，社会矛盾激增 随着我国改革开放力度的不断增强、市场经济的迅速发展、全球化趋势的持 续深入，社会发展中的不确定因素越来越多，各种矛盾和问题接连不断、一波未 平一波又起。随着互联网的蓬勃发展，网络成为继报纸、广播、电视之后的“第 四媒体，由于网络信息传播具有成本低、速度快、交互强、多媒体等特点，使 得公共危机信息能够迅速在网络中扩散和渗透，在全球范围内引起反应。一旦处 置不当，便会造成严重效果，带来社会矛盾的连锁反应。 除了上述原因之外，目前我国正处于制度转型期间，相应的政策、体制、法 规、价值观还处在调整过程当中，使得各类突发公共事件发生频率持续增高。 1 1 2 政府应急决策重要性凸显 世界著名的政策科学家叶海尔德罗尔曾经说过【l 】：“危机决策是逆境中政策 制定的一种特殊方式，它对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家则具有 潜在的至关重要性。危机越是普遍或致命，有效的危机决策就越显得关键。 在 突发公共事件爆发后，迅速做出准确判断、及时采取果断行动，能够将突发公共 事件带来的危机后果减少到最低程度，将突发公共事件扼杀于萌芽状态，甚至化 危机为转机。而要能够做出准确判断、及时采取果断行动，就需要依赖于高效的 政府应急决策体系 对于个体或群体的公众而言，他们在突发公共事件爆发时的处置能力是非常 有限的，是难以抵抗突发公共事件的严重后果的。突发公共事件一旦发生，就有 可能迅速扩散和蔓延，给公众财产和生命带来威胁甚至损失。同时，在突发公共 事件爆发后，人们的免疫能力和心理承受能力会骤然下降，需要外部力量加以组 织和激发。因此，靠社会公众组织各种资源应对突发公共事件是不现实的，必须 由政府组织、协调各方资源、激发公众潜力，以高度严密的管理体制和决策体系 应对突发公共事件。 在突发公共事件爆发后，毫无应急意识的“鸵鸟效应嚣、没有理论指导的“头 痛医头脚痛医脚 的盲目决策、过于官僚专制、过于依赖经验等非科学的决策势 必会在危机面前束手无策、茫然无从、或者在信息不足的情况下做出错误判断， 2 第一章绪论 不能将很好地应对危机，减少公众和国家财产的损失。 1 1 3 政府应急决策水平有待提高 近年来，我国已经成功处理了不少突发公共事件，积累了一定的经验，初步 构建了国家突发公共事件预案体系。但是应急决策体制刚刚建立，还有许多有待 完善的地方。 我国工程院院士范维澄指出突发公共事件的应急管理体系是一个开放的复杂 巨系统，具有多主体、多因素、多尺度、多变性的特征，包含着丰富而深刻的复 杂性科学问题，并概括了五个核心科学问题 2 1 。其中之一即是复杂条件下应急决策 的科学问题，包括多目标应急决策生成理论和方法、多阶段应急决策评价理论和 方法，及多因素应急决策的动态优化理论，其中多阶段应急决策评价理论和方法 包括应急决策方案的风险评价理论和方法、应急缺陷分析理论和判断方法、应急 决策对灾害的干预机理和作用规律。 政府应急决策是一个特殊类型的决策问题【3 】。在突发公共事件发生时，社会运 行的平常状态就被打破，人们没有充裕的时间、没有及时全面的信息、没有丰富 的知识储备，使得政府应急决策在具有时间约束性、信息约束性、人力资源约束 性，而在目标取向上，又要求能够迅速控制危机蔓延、保护人民的生命财产安全。 因此，政府应急决策是一种对决策人员、决策体制、决策技术要求非常高的决策 类型，属于非正常的、非程序的特殊决策。政府应急决策水平的提高是一个长期 的过程，只有经过历史经验的总结得以完成，在实践中不断摸索才能在新的突发 公共事件应对中更好地予以处置。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内外关于政府应急决策研究的现状 国内外关于政府应急决策的研究主要从组织体系、管理体制、决策方法、决 策技术、保障机制等方面展开，研究热点包括突发公共事件应急预案的编制与管 理、应急资源调度、应急信息沟通、应急决策支持系统、应急能力评估、突发公 共事件的风险。 第一，应急预案的编制与管理 应急决策是以应急预案为基础，依据应急预案中的组织机构、应急响应程序、 有关部门职责分工等科学、快速、有序、高效应对突发事件。詹承豫等 4 1 从突发公 电子科技大学硕士学位论文 共危机事件的必要条件角度入手，分析了应急预案在以确定性应对不确定性、化 突发公共危机事件为常规事件、转应急管理为常规管理的内在作用逻辑，并针对 目前我国应急预案存在的问题提供了相关对策建议。姚杰等【5 】在动态博弈模型的框 架下分析了突发事件应急管理中“危机事件 与“危机管理者之间的动态博弈 过程，给出了利用博弈模型生成预案的方法。钟开斌等【6 j 提出不同的预案之间会存 在一些不协调甚至矛盾的地方，因此要加强各部门应急预案之间、各专项应急预 案之间的协调，同时相关法律也要加以完善和修改。张红【7 j 通过对个案以及对我国 现有各级各类应息预案的分析，指出了我国应急预案编制中存在的诸多缺陷。刘 吉夫等从自然灾害类应急预案着手，采用故障树分析方法对其完备性进行评价【8 】； 他们还利用责任矩阵方法，根据应急的特点定义直接责任、支持、建议、约束4 种责任类型，确定了责任划分的原则，总结出我国自然灾害类应急预案主要包含 4 1 种角色类型，并在此基础上建立了应急程序和应急人员问的责任矩阵及评价准 则【9 1 于瑛英等【1 0 1 将项目管理学中的网络计划与应急预案相结合起来，把应急预案 的应对过程看作项目，应对步骤看作工序，利用网络计划的形式来表达可操作性 预案的应对过程。 第二，应急资源调度 在应对突发公共事件过程中，资源调度和优化配置是政府应急决策的关键内 容之一，主要关注如何将有限资源得到最大程度的利用。在紧急资源调度方面， 刘春林等【1 1 1 从应急问题的特点出发，在综合考虑时间紧迫性及系统稳定性因素的 基础上，构建了应急时间最早、出救点数目最少的多目标数学模型，并运用模糊 集理论，通过定义模糊决策集、采用模糊优化方法给出了该问题的求解方法。赵 勇等【1 2 】通过系统分析应急物流特点和应急物流风险特征，提出了应急物流风险分 析的框架模型，包括应急物流风险辨识、风险评估和风险等级划分三个过程，并 给出了风险辨识方法，包括结构分解法、故障树法、头脑风暴法、德尔菲法、幕 景分析法以及综合模糊评价法。李志伟【1 3 】采用a h p 法和b p 神经网络技术纵向相 结合方法，建立了应急物流风险评估与预测模型，给出了应急物流风险评估的评 价指标体系，并设计了改进型神经网络模型评价与预测步骤。 第三，应急决策支持系统 随着数据库、数据仓库、数据挖掘、人工智能、机器学习、遥感技术、g i s 的迅速发展，利用这些技术构建应急决策支持系统辅助政府应急决策成为研究热 点之一。周定平【1 4 j 认为应急决策属于在有限时间内的非程序性对策性决策，其水 平的高低受应急管理目标、社会安全事件状态、决策信息及其他资源、决策时间 与程序决策者素质与经验等条件的约束，建立相应的政府应急决策辅助系统是提 高社会安全事件应急决策水平的有效方法。湛永松等【1 5 1 采用互联网地理信息系统 技术建立了一种分布式城市应急决策支持模型，根据科学处理城市公共危机所需 4 第一章绪论 的预案管理要求设计了模型的框架、功能并集成一个针对紧急疏散的专家系统。 刘士兴等【1 6 】针对合肥市公共安全应急决策需求，围绕火灾、爆炸与毒气泄漏等突 发重大事故，利用灾害事故监测技术、模拟预测方法，集成i n t e m e t 、g i s 、无线 数据传输、无线通讯等信息化技术，以分布式的形式整合各独立系统，搭建了应 急管理与决策支持系统平台。郭泳亨等【l7 】结合案例推理技术和决策支持系统，构 建了基于案例库的应急决策支持系统的体系结构，并对基于案例推理的一些关键 技术做了初步的探讨。杨昆等【l8 j 提出了一种建立基于a r c g i s 技术的地震灾害应急 指挥系统的技术思路和解决方案，给出了城市地震应急决策支持系统的体系结构、 技术路线以及功能构建等。 第四，应急能力评估 通过评估政府应对突发公共事件的能力，可以提高政府应急决策水平，其中， 应急能力评估指标是政府应急决策需要关注的因素。邓云峰等f l 川结合在南方某市 开展的应急能力评估，利用统计学方法确定了评分的统计学意义后，给出了该市 1 8 类应急能力的评分分布及其属性和特征的状况，指出了该市在应急能力发展方 面需要改进和加强的方面，该研究为改善城市应急管理水平提供了参考。杨青等【2 0 】 建立了基于过程管理的城市灾害应急管理综合能力评价体系，包括灾前预警能力 评价、灾中应急能力评价和灾后恢复能力评价等三个分系统以及1 2 个子系统，并 运用综合评价表对政府部门的应急反应能力进行了实证分析。陈立梅 2 1 】提出设立 绩效评估目标，由总体目标到单位目标再到个人目标；定性分析和定量分析相结 合，并提出根据需要开发应急评估应用软件。 第五，突发公共事件的风险 通过识别突发公共事件中的风险，可以提前制定相应的防范措施。何铮等 2 2 1 尝试了全球化背景下的中国城市突发事件类型划分与风险识别研究，在对典型城 市典型突发公共事件进行归纳、分类的基础上，对我国城市突发公共事件的关键 灾种及其风险大小进行了识别与辨认。姚晓晖四】指出应主动地认识突发公共事件 风险，积极管理突发公共事件风险，有效地控制突发公共事件风险，把突发公共 事件风险减至最低的程度，实行突发公共事件全过程风险管理。周光辉等【2 4 】研究 了突发公共事件的风险评估流程和方法，对2 0 0 8 年北京奥运会期间铁路突发公共 事件风险进行了评估，并提出风险控制措施与建议。刘静坤等 2 s l 从社会流动性和 系统复杂性的提高，人类居所、活动或资产规模的增大和集中化，突发事件风险 因素的变化，公共和私人机构处理风险职责的漂移，以及社会变化和对风险的理 解等5 个方面对重大突发事件的风险管理进行了探讨。梁哲等 2 6 1 指出在危机发生 时期，相关政府部门尤其需要了解突发事件中的公众心理，并通过科学地发布风 险信息来减轻和化解社会心理压力，同时引导公众正确地认知风险，从风险沟通 的角度探讨风险认知及行为决策，为突发公共安全事件应急方案的制定提供了心 5 电子科技大学硕士学位论文 理学方面的理论依据。 1 2 2 国内外政府应急决策风险分析与防范研究的不足 文献调研发现，目前国内外尚没有学者对政府应急决策本身存在的风险进行 研究。现有的研究主要针对某类突发公共事件应急决策面临的风险展开研究，例 如“大坝应急计划的风险分析；或者针对政府应急决策体制存在的问题进行分析， 例如“公共突发事件的应急管理体系及其优化研究 ；或者针对政府应急决策的某 一环节如预案编制展开研究，例如“我国地震应急预案的产生与发展一，鲜有成果 系统全面分析政府应急决策存在的风险，并给出防范政府应急决策风险的措施和 建议。由于我国政府应急决策体制刚刚建立，亟需对政府应急决策过程中可能存 在的风险进行分析，并给出针对性的防范措施，进而提高政府应急决策的科学水 平和应急管理的质量。 1 3 论文的研究内容及思路 1 3 1 论文的研究内容 本文试图将风险管理理论引入政府应急决策，探讨政府应急决策风险的成因、 类型和特点，构建政府应急决策风险分析模型，并给出政府应急决策风险的防范 措施与建议。除了第一章绪论和第六章总结与展望之外，本文还包括四章内容： 第二章相关理论及主要方法：主要探讨突发公共事件的概念、类型与特点， 政府应急决策的概念、过程、体系与特点，以及常见的风险分析方法； 第三章政府应急决策风险的理论分析；主要探讨政府应急决策风险的成因、 类型与特点； 第四章政府应急决策的风险分析模型：在考虑政府应急决策风险分析模型建 立要求的基础上，建立政府应急决策风险分析模型，并给出模型应用的原则、策 略与实例； 第五章政府应急决策的风险防范：主要探讨政府应急决策风险防范的原则、 关键内容、存在问题以及对策建议。 1 3 2 论文的研究思路 本文研究主要借鉴项目管理、风险管理、危机管理、公共决策、行政管理、 6 第一章绪论 信息管理、决策支持系统等方面的最新研究成果，首先对突发公共事件的概念、 类型及特点，政府应急决策的概念、过程、体系与特点，以及风险分析常用方法 进行梳理；接着，对政府应急决策风险形成的原因、常见的风险类型及特性进行 分析，为风险分析和防范奠定基础；然后，结合政府应急决策风险分析的要求， 从决策主体、决策过程、决策体系三个方面构建政府风险分析模型，并给出模型 应用的原则、策略与实例；最后，结合政府应急决策风险分析模型，给出风险防 范的原则，分析当前风险防范存在的问题，并指出风险防范的关键问题以及相应 的对策建议。 1 4 论文的研究意义 1 4 1 为政府应急决策提供理论依据 政府应急决策实践还存在诸多缺陷，在应急预案编制、预案评估、预案选择、 资源调度、信息沟通等方面还有待优化，“鸵鸟效应一、“头疼医头、脚疼医脚 等决策问题依旧存在。通过分析突发公共事件应急决策存在的风险，提出风险防 范措施可以为政府应急决策实践提供理论依据。 1 4 2 提高政府应急决策的科学水平 突发公共事件一旦发生，正常状态即被改变，政府必须快速做出决策以恢复 秩序。但突发公共事件往往波及范围广、涉及领域多、社会影响大，在最短时间 内找出最佳的应急方案，政府必须具备科学决策能力。运用风险管理理论对政府 应急决策进行深入分析，可以发现政府应急决策过程中每个环节存在的风险，进 而提高政府应急决策的科学水平。 1 4 3 确保政府应急管理的稳定有序 政府应急决策是政府应急管理的核心，是政府应急管理的先导，一切政府应 急管理过程均离不开政府应急决策。政府应急决策正确与否，直接关系到政府应 急管理的目标能否实现：政府应急决策水平如何，会影响政府应急管理工作是否 稳定有序。通过风险分析与防范提高应急决策水平，也能提高政府应急管理的水 平，提高政府处置突发公共事件的能力。 7 电子科技大学硕士学位论文 第二章相关理论及主要方法 政府应急决策是突发公共事件发生后，政府为了控制和缓解紧张状态、减少 生命财产损失、化解社会危机开展的应急决策行为。把握突发公共事件的类型和 特点，是研究政府应急决策的基础：政府应急决策具有一定的过程、体系和特点； 常见的风险分析方法可以用于政府应急决策的风险分析。 2 1 突发公共事件的相关理论 2 1 1 突发公共事件的概念 关于突发公共事件的概念，不同的学者、不同的组织结构从事件的主要特性、 事件的影响范围、事件的危害程度、事件的应对特性等角度给出了不同的解读。 欧洲人权法院将。公共紧急状态( p u b l i ce m e r g e n c y ) 一解释为。一种特别的、 迫在眉睫的应急和危机局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁 。 这里的公共紧急状态是突发公共事件发生时的社会运行状态，是从另一个角度解 读突发公共事件。 国务院2 0 0 6 年1 月8 日发布的 ，则风险评估指 标权重集合a 予 o 2 0 7 ，0 2 2 1 ，0 2 0 9 ，o 1 7 7 ，o 1 8 6 。 建立模糊评价矩阵 首先，邀请上述1 0 名专家按照表4 - 3 进行判定，得到表拍。 表铀风险后果评估结果 、 笋 v l 场 野 均野 搭籀 、 评估 评估 评估评估评估 劳 人数人数人数人数人数 u 1 00 33 04 4 02 2 0ll o 第四章政府应急决策的风险分析模型 u 2 l1 033 03。3 022 0l 1 0 u 3 o0l1 033 0 44 0 22 0 u 4 0033 033 033 011 0 u 5 0022 0 44 033 011 0 根据表4 6 可以建立模糊评价矩阵： r = o3 0 1 0 3 0 o1 0 o3 0 02 0 4 0 2 01 0 3 02 0 l o 3 0 4 0 2 0 3 0 3 01 0 4 03 0 1 0 判定风险发生后果 风险发生后果判定为： b = a r = 2 2 l ，2 3 9 6 ，3 3 9 3 ，2 7 8 l ，1 2 0 9 ) 。 根据最大隶属度原则，风险发生后果判定结果为v 3 ，即采取重大措施影响可 以接受。 ( 3 ) 风险等级划分 鉴于风险发生概率为p 5 ，风险发生后果判定结果为v 3 ，根据表4 _ 3 ，可以将 协调性风险划分为高等级。 电子科技大学硕士学位论文 第五章政府应急决策的风险防范 在准确分析政府应急决策风险之后，应根据风险分析结果采取风险防范措施。 政府应急决策风险防范应遵循一定的基本原则；应急预案体系构建、应急能力定 期评估、应急信息畅通流通是政府应急决策风险防范的关键内容；更为科学、及 时地做好政府应急决策风险防范工作，搭建政府应急决策支持系统、公开并有效 控制政府应急信息、加大公众参与政府应急决策的力度和范围应是重要举措。 5 1 政府应急决策风险防范的基本原则 5 1 1 客观性原则 政府应急决策风险防范应以政府应急决策风险分析结果为指导，切忌根据主 观判断制定缺乏针对性的风险防范计划。由于政府应急决策是一个复杂的系统， 包含多个部门、多级部门，使得政府应急决策风险防范同样在一个较为复杂的系 统中展开，因此需要将众多部门的实际状况如实地反映到政府应急风险防范计划 之中。当然，政府应急决策风险防范必须认真对待政府应急决策风险分析的结果， 不管政府应急决策风险得出的结果是否出乎意料、是否被相关部门接受，尤其是 存在风险等级较高的部门或风险类型，应给予充分的重视。需要明确的是，政府 应急决策风险分析是经过科学方法计算得到的，是可以作为政府应急决策风险防 范计划制定的依据的。另一方面，政府应急决策风险防范计划的制定也必须以客 观事实为依据，根据政府应急决策系统的实际状况进行合理安排。客观性原则是 政府应急决策风险防范的根本性原则，是政府应急决策风险防范成功的重要基础。 5 1 2 科学性原则 政府应急决策风险防范应在政府应急决策风险分析的指导下采用科学的方法 完成，尤其是政府应急决策风险防范计划的制定。政府应急决策风险防范计划的 制定应按照以下步骤进行：首先，认真评估政府应急决策风险分析结果，区分不 同的政府应急决策风险等级，结合风险成因寻找风险的影响因素；然后，根据风 险的各种影响因素科学风险政府应急决策系统的结构和体系，寻找影响政府应急 第五章政府应急决策的风险防范 决策风险的关键环节；接着，针对政府应急决策系统的结构和功能，采用系统的 观点寻找风险防范的具体措施，并考查具体措施的可行性，包括时间可行性、经 济可行性和管理可行性；最后，综合考虑风险类型、风险等级、影响因素、防范 措施、措施可行性等要素，制定政府应急决策风险防范计划。政府应急决策风险 防范必须坚持科学的原则和科学的方法，尤其是可行性评估方面。当风险风范措 施超出可行范围，实际上是将风险置于政府应急决策之中。 5 1 3 及时性原则 政府应急决策是针对预警和处置突发公共事件而展开的，政府应急决策具有 严格的时效性要求，这就不仅要求政府应急决策风险分析要满足时效性要求，政 府应急决策风险防范同样应具备时效要求。及时性原则是政府应急决策风险防范 工作的前提。政府应急决策风险防范的及时性体现在以下三个方面：一是政府应 急决策风险防范计划制定的及时性，在完成政府应急决策风险分析之后，应及时 进入政府应急决策风险防范环节，为政府应急决策风险规避赢得时间；二是政府 应急决策风险防范计划执行的及时性，在完成政府应急决策风险防范计划制定之 后，应根据政府应急决策系统的实际状况将相应的计划付诸实践，及时为政府应 急决策风险规避工作服务：三是政府应急决策风险防范调整的及时性，政府应急 决策是一个连续不断的过程，在此过程中难免会出现新的问题和状况，政府应急 决策风险防范的措施应具备一定的可调整性，以满足政府应急决策变化的需要。 5 1 4 适应性原则 政府应急决策风险防范应能满足各种风险发生的要求，在政府应急决策存在 的各种风险当中，各种风险的发生概率、发生后果的影响以及需要采取的风险防 范措施是不尽相同的，在各种风险措施当中也可能会出现相互之间不一致的状况， 因此风险防范计划的制定要具备一定的适应性，能够在各种风险措施之间达到一 种平衡。同时，政府应急决策风险防范与突发公共事件应急预案的编制、突发事 件应急能力的评估密切相关。编制应急预案是为了政府应急决策快速完成，将突 发事件转化为常规事件，应急预案的编制是需要考虑政府应急决策存在的风险， 并结合政府应急决策风险防范的要求，将应急预案的适应性与政府应急决策风险 防范的适应性结合起来。应急能力评估是政府处置突发公共事件能力的综合评估， 将突发公共事件发生后需要考虑的诸多因素进行考虑，应急能力评估是政府应急 电子科技大学硕士学位论文 决策风险防范的关键内容，必须结合具体的部门进行科学地评估，提高其适应性。 5 2 政府应急决策风险防范存在的问题 5 2 1 应急预案的编制存在缺陷 应急预案编制应结合政府应急决策风险分析的结果以及风险防范的要求。然 而现有应急预案编制模式并未结合，使得应急预案的针对性和可行性不强。现有 应急预案编制模式是先有国务院编制相应的应急预案，接着省级政府参照编制省 级政府部分的应急预案，然后市级乃至县级政府部门再参照编制相应的基层部门 应急预案。这种编制模式使得应急预案存在以下三个缺陷：一是针对性不强，相 应的政府部门未能从本地区、本部门的实际情况出发，编制的应急预案难以符合 相应地区或部门的应急需要；二是可行性不强，政府应急决策尤其是执行环节一 般涉及诸多部门协作完成，而应急预案编制并未由诸多部门联合起来协调完成， 使得应急预案执行中存在诸多漏洞和不足，需要大量协调工作；三是体系尚不完 善，对突发公共事件中可能存在的风险认识和评估不足。应急预案编制存在的缺 陷一方面使得政府应急决策风险防范工作的难度加大；但从另一方面讲，政府应 急决策风险防范的部分工作正是应急预案编制所缺少的。因此，将政府应急决策 风险防范与应急预案编制相结合是非常必要的，应根据政府应急决策风险分析结 果及风险防范要求，编制针对性强、可行性强的应急预案体系。 5 2 2 部门间协调存在一定的困难 政府应急决策风险防范是一个涉及诸多部门的复杂工作，然而长期以来，由 于政府部门之间存在权力分散问题，而且各个部门之间的权责不甚明确，使得部 门之间的协调存在一定的困难。对于跨省份、跨地区的突发公共事件而言，协调 难度更为困难，原因在于各地政府还存在一定的地方保护主义，地方保护主义的 存在使得相应地区往往从自身利益出发，在一定程度上忽视突发公共事件给其他 地区可能造成的损害。 决策体系协调性风险的防范在很大程度上依赖于部门之间的协调，如何将政 府应急决策系统协调一致地运作起来，促使相关部门通力进行合作，从各个部分、 各个岗位出发消除协调性风险是政府应急决策风险防范的重要组成。而目前协调 困难的现状给政府应急决策风险防范带来一定难度。 第五章政府应急决策的风险防范 在政府应急决策风险防范时一方面要考虑本部门、本地区可能给其他部分、 其他地区可能造成的风险；另一方面，也要考虑其他部门、其他地区可能给本地 区、本部分可能成的风险。当然，这里涉及前面所述的系统边界问题。在实际的 风险防范措施指导过程应首先明确所考虑的政府应急系统的边界，是本部门、本 地区，还是跨地区、跨部门。部门边界、地区边界的划分也是理清权责、利益的 过程。 5 2 3 预警体系的科学化程度较低 政府应急决策风险防范需要科学的突发公共事件预警体系作为支撑，但是目 前的突发公共事件预警体系的科学化程度比较低，主要表现在以下几个方面：一 是突发公共事件预警支持系统不健全，例如地震预报系统在日本已经相对比较成 熟，而我国还在理论论证阶段：二是突发公共事件预警指标体系还不完善，如何 根据突发公共事件的预兆表现给出预警发布依赖于预警指标体系的构建是突发公 共事件应急预警的前提，没有科学的预警指标体系难以进行突发公共事件应急预 警，目前我国对这方面的研究也在进行当中；三是基于应急预案的预警管理模式 还不成熟，应急预案应是突发公共事件预警的基础，而目前应急预案编制的内容 相对简单，使得预警管理缺乏基础性工作的支持，给基于应急预案的预警系统的 构建带来压力。 5 2 4 应急决策的公众参与程度低 政府应急决策存在决策体系风险，为了防范政府应急决策的结构性风险，应 将公众纳入政府应急决策体系当中，以改善政府应急决策的质量。但是，目前公 众参与政府应急决策的程度还比较低，体现在以下三个方面：一是公众参与政府 应急决策没有得到足够重视，各地政府未能将公众参与作为制度或法律形式落实； 二是公众参与政府应急决策的形式没有得到明确，公众到底以什么形式参与到政 府应急决策当中直接关系到公众参与的积极性和效果，例如能否直接作为政府应 急决策指挥中心的一员，还是仅仅作为政府应急执行或监督系统的一员；三是公 众参与政府应急决策的信息来源不足，公众要参与到政府应急决策当中，必须拥 有充分的信息来源，没有信息来源，“巧妇难为无米之炊一，公众很难在政府应急 决策中起到重要作用。 4 1 电子科技大学硕士学位论文 5 3 政府应急决策风险防范的关键内容 5 3 1 应急预案体系的构建 编制科学、严密的应急预案体系是政府应急决策风险防范关键内容，应急预 案的编制应结合政府应急决策风险方法的要求。具体而言，应急预案编制应从以 下三个方面着手： 第一，应急预案编制体系应是多层次、多领域的 应急预案首先应是自顶向下多个层次的，从国家层面、到省级政府层面、再 到市级政府层面、乃至县级层面，各个层面的政府通过合理分工、明确权责构建 层次清晰的应急预案体系。另一方面，应急预案也应是多个领域的，各个行业也 应根据自身情况制度科学的应急预案。卫生、防疫、公安、武警、消防等部门应 制定相应的应急预案。多层次、多领域的应急预案体系不仅要将各种突发公共事 件一网打尽，而且要分工明确、层次合理。 第二，应急预案编制应因地制宣的 应急预案编制不应是从资料到资料，不经过严密的调查研究。各个层次、各 个领域的应急预案编制应将风险分析与防范作为重要参考，通过科学的风险分析 方法制定合理的风险防范措施，并将部分风险防范措施体现在应急预案的内容当 中。即是说，政府应急决策风险分析与防范应是应急预案编制的基础性环节。鉴 于目前政府应急管理中已经初步建立了基于应急预案的管理模式，因此可以应将 政府应急决策风险分析与防范作为应急预案制定的前期工作或者工作的一部分。 第三，应急预案内容应详细周密 目前，我国应急预案的内容很大程度上“原则性一的描述，缺乏“操作性强 的描述。“原则性 描述使得应急预案启动后灵活性过大，难以起到应用的作用。 而若政府应急决策风险分析与防范落实完成之后，能够理清相应地区、相应部门 应急决策的详细内容，进而可以为编制详细周密的应急预案提供素材，提高应急 预案的可操作性。 5 3 2 应急能力的定期评估 政府应急决策风险防范需要综合考虑政府应急对象、范围和能力，应急能力 直接影响政府应急决策风险防范措施的制定。因此，为了降低政府应急决策的风 险、提高政府应急决策的质量，应对政府应急能力进行定期评估。应急能力定期 4 2 第五章政府应急决策的风险防范 评估应从以下三个方面着手：一是预警预防能力，从突发公共事件定级、信息采 集、信息加工、信息共享等方面展开；二是沟通协调能力，从权责分配、规章制 度、沟通渠道、沟通方式、应急信息管理等方面展开；三是资源调度能力，从资 源储备、资源分布、资源组织、资源运输、资源分发等方面展开。应急能力评估 的周期应根据实际状况以制度形式加以落实，例如半年或者一年一个周期。 5 3 3 应急信息的畅通流动 政府应急决策风险防范是一个连续不断的过程，由于政府应急决策已经成为 政府决策不可或缺的组成，政府应急决策风险防范也应作为不可或缺的部分，这 就要求政府应急信息要在政府应急决策风险分析与防范工作中畅通流动，满足政 府应急决策风险分析与防范的数据来源要求。为了确保应急信息的畅通流动，应 做好以下几个方面的工作：一是考虑政府应急决策风险分析与防范的数据需求， 将这一数据需求统一到政府应急决策体系当中；二是考虑政府应急决策风险分析 与防范的工作成果，将成果合理地纳入到政府应急决策体系当中，为政府应急决 策服务；三是协调各个部门之间的数据和信息需求，从统一的战略高度进行政府 应急决策的信息资源规划工作。 5 4 政府应急决策风险防范的对策分析 5 4 1 政府应急决策支持系统的搭建 政府应急决策风险分析与防范需要大量数据的支持，也涉及到大量的数据计 算任务，同时与政府应急决策紧密相关。因此，政府应急决策风险分析与防范应 是政府应急决策的重要构成。从长远和实际状况考虑，应将政府应急风险分析与 防范纳入到政府应急决策体系当中，将政府应急决策风险分析与防范作为政府应 急决策支持系统的功能构成。一方面，可以实现风险分析防范信息与政府应急决 策信息的共享；另一方面，可以提供政府应急决策的快速响应能力。 目前，政府应急决策支持系统的搭建从广度和深度两个方面展开：从广度角 度出发，主要关注系统的功能构成、数据来源，试图增加政府应急决策支持系统 的功能结构和数据来源；从深度角度出发，主要借助一些新技术来改善政府应急 决策支持系统某一方面的功能。两个视角的研究当中，很少有将政府应急决策风 险分析与防范的功能考虑其中。 4 3 电子科技大学硕士学位论文 将政府应急决策风险分析与防范加入到政府应急决策支持系统之中主要解决 以下三个问题：一是数据匹配问题，着重分析政府应急决策风险分析的数据类型 和要求，通过调整后匹配到政府应急决策支持系统的数据库之中；二是算法选择 问题，着重考虑风险