（行政管理专业论文）政府公共服务在辽宁老工业基地改造中的作用研究.pdf

摘要 政府公共服务问题是一个世界性和历史性的课题，是发挥政府作用、履行 政府职能的核心问题，也是促进经济增长和社会进步的重大理论与实践问题。 灵活运用政府公共服务的各种手段，有助于解决辽宁老工业基地在教育、社会 保障、公共医疗卫生、就业、环境保护、科技发展等方面所面临的各种问题。 针对政府公共服务在辽宁老工业基地改造中的作用进行研究，对于加快振兴辽 宁老工业基地，实现辽宁经济的快速发展具有重要的科学研究意义和现实指导 意义。 辽宁作为我国近代民族工业的发源地之一，为我国现代工业的发展做出了 贡献。然而改革开放以来，随着市场经济体制改革的不断深入，辽宁老工业基 地体制性、结构性矛盾日渐显现。2 0 0 3 年国家提出了振兴东北老工业基地的方 针，为辽宁老工业基地的改造提供了历史机遇。当前，辽宁老工业基地改造已 经到了加速发展的关键时期，为了解决改造和转型中出现的一系列问题，更好 地服务于辽宁老工业基地的振兴战略，向“服务型政府”转变是今后政府改革的 必然选择。 本文首先对公共服务的概念进行了界定，然后对公共服务发展历程中的几 个代表性理论进行了回顾，接着对辽宁省政府公共服务的现状和存在的问题进 行了分析，同时对国外政府公共服务在老工业基地改造中的借鉴作用进行阐述。 最后对政府公共服务在辽宁老工业基地改造中的作用进行具体分析。 本文主要应用了规范研究、比较研究以及实证研究等方法，参考了包括目 前国内对政府公共服务研究比较权威的著作，如西方政府的治道变革、中 国公民社会的兴起与治理的变迁、治理与善治、和政府再造以及二o o 五年辽宁省国民经济和社会发展统计公报、公共服务型政府、政府转型 中国改革下一步等统计资料和学术理论前沿，基本做到了理论与实际的 结合，本论文对辽宁省今后政府公共服务发展方向及改革方式具有一定的参考 价值和实际意义。 关键词：政府公共服务，老工业基地改造，新公共管理 t h eg o v e r n m e n tp u b f i cs e r v i c ep r o b l e mi saw o r l da n dh i s t o r i ct o p i c ，i sac o r e p r o b l e mo fe x e r t i v i n gg o v e m m e n tf u n c t i o n , i m p l e m e n t i n gg o v e r n m e n tf u n c t i o n , i s a l s oag r a v e n e s st h e o r i e sa n dp r a c t i c ep r o b l e mo fp r o m o t i n ge c o n o m yg r o w t ha n d s o c i e t yp r o g r e s s t h eg o v e r n m e n tp u b f i cs e r v i c ec o n t r i b u t e t o s o l v i n gv a r i o u s p r o b l e m so ft h el i a o n i n go l di n d u s t r yb a s ef a c ea te d u c a t i o n , s o c i e t yg u a r a n t e e ， p u b f i em e d i c a l ，e m p l o y m e n t ，e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n , s c i e n c ea n dt e c h n o l o g y d e v e l o p m e n te t c c a r r y i n g o nr e s e a r c ho ft h ef u n c t i o no nr e f o r m a t i o n a n d t r a n s f o r m a t i o no ft h eg o v e r n m e n tp u b l i cs e r v i c ei nt h el i a o n i n go l di n d u s t r yb a s e , h a v ei m p o r t a n c eo fs c i e n c er e s e a r c hm e a n i n ga n dr e a l i t yi n s t r u c t i o nm e a n i n g l i a o n i n ga so n eo ft h es o u r c eo fo u rc o u n t r ym o d e ma g ei n d u s t r y ，c o n t r i b u t e d t oo u rc o u n t r ym o d e m i n d u s t r yo fd e v e l o p m e n t h o w e v e rt h er e f o r mo p e n , a l o n g w i t hm a r k e t e c o n o m ys y s t e mr e f o r mo fc o n t i n u o u s l yt h o r o u g h , t h el i a o n i n gb eo l d i n d u s t r yb a s es y s t e m ，s t r u c t u r ea n t i n o m yg r a d u a lp r e s e n t i n2 0 0 3n a t i o np u tf o r w a r d t h ep o l i c yo fd e v e l o p i n gn o r t h e a s to l di n d u s t r yb a s e ，p r o v i d e dh i s t o r yo p p o r t u n i t yt o l i a o n i n go l di n d u s t r yb a s e c u r r e n t ，t h el a o n i n gb eo l di n d u s t r yb a s er e f o r m a t i o n a l r e a d yg ot oa c c e l e r a t i o nd e v e l o p m e n to fk e yp e r i o d ，f o rs o l v er e f o r m a t i o na n d t r a n s f o r m a t i o nm e d i u me m e r g e n c eo fas e r i e sp r o b l e m ，b e t t e r l ys e r v i c eo l di n l i a o n i n gi n d u s t r yd e v e l o po fb a s es t r a t e g y , t o ”s e r v i c et y p eg o v e r n m e n t ”c h a n g ei s a f l e r t i m eg o v e r n m e n tr e f o r mo fi n e v i t a b l ec h o i c e t h i st e x tf i r s tc a r r i e do nd e f m et h ec o n c e p to fp u b l i cs e r v i c e ，t h e nc a r r i e do n r e v i e waf e wr e p r e s e n t a t i v e st h e o r i e st op u b l i cs e r v i c ei nd e v e l o p m e n tp r o c e s s ， i m m e d i a t e l ya f t e rc a r r i e do na n a l y s i st ot h ep r o b l e mo fp r e s e n tc o n d i t i o na n d e x i s t e n c eo fl i a o n i n gp r o v i n c i a lg o v e r n m e n tp u b l i cs e r v i c e ，i nt h em e a n t i m ec a r r y o ne l a b o r a t et od r a wl e s s o n sf r o mf u n c t i o n so f a b r o a dt h eg o v e r n m e n tp u b l i cs e r v i c e i no l di n d u s t r yb a s er e f o r m a t i o n e n dc a r r yo nc o n c r e t ea n a l y s i st ot h ef u n c t i o n w i t h i nr e f o r m a t i o no ft h eg o v e r n m e n tp u b f i cs e r v i c ei nt h el i a o n i n go l di n d u s t r y b a s e 小 t h i st e x tm a i na p p h c a f i o nn o r ml c s e a r c h , c o m p a r i s o nr e s e a r c ha n ds u b s t a n t i a l e v i d e n c er e s e a r c he t c m e t h o d ，r e f e r e n c ei n c l u d e c u r r e n t l y al o c a lp u b l i ct o g o v e r n m e n ts e r v i c er e s e a r c hc o m p a r i s o na u t h o r i t yo fw o r k , s u c ha s w e s t g o v e r n m e n to f c | l l r ea w a yc h a n g e ， c h i n ac i t i z e ns o c i e t yo f r i s ew i t hm a n a g eo f c h a n g e ， m a n a g ew i t hk i n dc u r e ，w i t h t h eg o v e r n m e n tg i v ea n e wl i f e a n d 2 0 0 5 l i a o n i n gp r o v i n c en a t i o n a le c o n o m ya n ds o c i e t yd e v e l o p m e n ts t a t i s t i c s o f f i c i a l g a z e t t e ，p u b l i cs e r v i c et y p eg o v e r n m e n t ，g o v e r n m e n t t r a n s f o r m a t i o n c h i n ar e f o r mn e x tm o v e e t c s t a t i s t i c sd a t aa n da c a d e m i co r i e s f i o n tf o l l o w ，b a s i ca t t a i n e dt h e o r i e sw i t ha c t u a lo fc o m b i n e ，t h i st h e s i sh a v ec e r t a i n o fr e f e r e n c ev a l u ew j t ha c t u a l m e a n i n g t o l m o n i n gp r o v i n c e a f l e r f i m et h e g o v e r n m e n tp u b l i cs e r v i c ed e v e l o p m e n td i r e c t i o na n dt h ew a yo fr e f o r m a t i o n k e yw o r d s ：t h eg o v e r n m e n tp u b l i cs e r v i c e ，r e f o r m a t i o na n dt r a n s f o r m a t i o n o ft h el i a o n i n go l di n d u s t r yb a s e ，n e wp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n m 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文政府公共服务 在辽宁老工业基地改造中的作用研究，是本人在导师指导下，在 东北财经大学攻读硕士学位期间独立进行研究所取得的成果。据 本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人己发表或撰写过的 研究成果，对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体均己注 明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名： 王萎慈日期：叼年佃月；。日 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 政府公共服务在辽宁老工业基地改造中的作用研究系本 人在东北财经大学攻读硕士学位期间在导师指导下完成的硕士学 位论文。本论文的研究成果归东北财经大学所有，本论文的研究 内容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东北财经大学关 于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交 论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东 北财经大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可 以公布论文的全部或部分内容。 作者签名：王勉日期：五柏7 年，护月，o 吕 导师签名： 每、孛编 日期：声c 明；。日 第一章绪论 第一章绪论 老工业基地的调整和改造，是世界上发达国家都经历过、现在仍在经历着 的重要课题：辽宁老工业基地的形成和振兴与那些发达国家相比( 如德国鲁尔 工业区) ，在许多方面存在着差异，但他们的经验教训、比较成功的做法尤其是 在发挥政府公共服务的作用方面值得我们借鉴。近些年，辽宁省政府在建立服 务型政府的理念指导下，公共服务水平有所提高，但是，政府的公共服务职能 表现仍然比较薄弱，存在着许多亟待解决的问题。研究政府公共服务要发挥什 么作用、如何发挥作用，对于辽宁老工业基地改造无论是理论还是实践都有着 非常重要的意义。 第一节背景介绍 辽宁是我国近代民族工业的发源地之一。早在1 9 世纪末2 0 世纪之初，辽宁 就有了纺织、印染、火柴等轻工业，不久又有了机械制造乃至军事工业；2 0 世 纪3 0 年代以后沦为日本帝国主义的殖民地；建国前初具以钢铁、采煤、发电、炼 油为主的工业基地雏形。但是，作为名符其实的现代工业基地，则是新中国成 立以后。 辽宁老工业基地曾有过辉煌的历史，对国家做出了巨大的贡献，然而改革 开放以来，随着市场经济体制改革的不断深入，辽宁老工业基地以往经济发展 诸多前提条件逐渐消失，体制性、结构性矛盾日渐显现。计划经济体制下的所 有制结构，制约着辽宁向市场经济的转轨。金融、交通、通讯等服务业发展的 严重滞后，使经济发展后劲不足，形成了所谓的“东北现象”，遇到前所未有的 困难。 辽宁的改革，与其说改企业不如说是改政府。过去我们通常强调辽宁的优 势，是人力便宜，其实不然，企业投资考虑的不单单是人力成本而是综合成本， 主要是体制环境，有关数据显示，东北的综合成本是南方的两倍。这些成本主 要来自制度环境的不合理，并且都与政府的行为有关。因此，为了更好地服务 于辽宁老工业基地的振兴战略，向“服务型政府”转变是今后政府改革的必然 政府公共服务在辽宁老工业基地改造中的作用研究 选择，“服务型政府”的角色主要包括：为辽宁老工业基地的产业调整提供政策 导向；提升生产要素的质量；提供经济增长的基础设施与社会保障支持：同时， 要把现由政府承担的部分管理职能和服务职能让渡给社会( 主要是指辽宁的一 些非政府组织) ，由它们按照市场配置的要求去进行管理，这样可以既避免了政 府管理的一些弊端，又可以使其集中精力将那些该管、能管的事管好。 当前，辽宁老工业基地改造已经到了加速发展的关键时期，充分发挥政府 公共服务的作用成为了解决改造和转型过程中出现的一系列问题的必然选择。 本文将对政府公共服务的研究置于辽宁老工业基地转型和振兴的背景之 下，通过理论联系实际来研究辽宁政府公共服务在振兴老工业基地中所应发挥 的积极作用。 第二节立论依据 公共服务的定义可分为广义公共服务与狭义公共服务。广义公共服务是指 国家的性质与职能是为全体公民及其共同利益服务，政府是公共服务型政府， 各种形式的政府部门和机构都是公共服务机构，政府的各项职能都具有公共服 务的性质，政府的工作人员也都是在从事公共服务。狭义公共服务又可称为具 体的公共服务，是指为满足公民生存、发展、生活以及从事经济活动和社会活 动的某种直接需求的，国家权力、政府行为和国有资源介入的社会生产过程， 是市场经济条件下政府的主要职能之一。但是，从公共服务的发展过程、理论 基础、实际运行的过程来讲，比较实用的分类方法是将政府公共服务分为维护 性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务三种。1 加强对政府公共服务在振兴老工业基地中的作用研究，对于加快振兴辽宁 老工业基地，实现辽宁经济的快速发展具有重要的科学研究意义和现实指导意 义。 本文从振兴辽宁老工业基地的背景环境下来探讨政府公共服务的作用。在 对辽宁政府公共服务与振兴老工业基地关系模式研究的基础上，通过借鉴国外 政府公共服务在老工业基地振兴中的作用，并灵活运用公共服务的各种理论， 对辽宁政府公共服务在振兴老工业基地中的作用进行规范分析与科学定位。 2 第一章绪论 第三节研究方法及创新点 本文的研究立足于辽宁省实际，通过对辽宁政府公共服务的调研，根据调 查资料及全面核算资料对辽宁省政府公共服务发展现状做出基本判断，对辽宁 政府公共服务隐现状做实证分析。在对辽宁政府公共服务发展现状调查研究的 基础上，分析辽宁政府公共服务现在存在的问题以及在辽宁老工业基地改造中 所具备的优势。在对政府公共服务与辽宁老工业基地改造关系研究的基础上。 通过借鉴国外政府公共服务在老工业基地改造中的作用，并运用公共服务理论， 对政府公共服务在辽宁老工业基地改造中的作用进行规范分析与科学定位。 本文的创新之处在于将对政府公共服务的研究置于辽宁老工业基地转型和 振兴的背景之下，提出了在辽宁老工业基地改造的过程中，政府要以转换其职 能为切入点，充分运用政府公共服务的各种手段，以宏观的规划者和协调者的 身份来担当起振兴老工业基地的重任的观点，并提出了几条具体建议。 本章注释： 1 赵黎青：关于公共服务与公共服务型政府的几个基本问题，政府转型中国改革下 一步，中国经济出版社，2 0 0 5 政府公共服务在辽宁老工业基地改造中的作用研究 第二章公共服务及其理论研究 政府公共服务问题是一个世界性和历史性的课题，是发挥政府作用、履行 政府职能的核心问题，也是促进经济增长和社会进步的重大理论与实践问题。 近百年来，围绕这个问题，各国政府以及学术界从不同角度进行了热烈的讨论， 形成了一些共识，也产生了许多不同的流派。 第一节公共服务概念研究 本节将分别从公共服务概念的形成，定义及分类对公共服务概念进行研究。 一、公共服务概念的形成 最早提出公共服务概念的学者有1 9 世纪后半叶的德国社会政策学派，其代 表人物瓦格纳极力主张财政的社会政策作用，大大扩展了政府职能的范围。以 及2 0 世纪初期的法国公法学者莱昂狄骥明确提出“公共服务”概念并将其作 为现代公法制度的基本概念。凯恩斯在1 9 2 9 年资本主义世晃经济大危机的背景 下，撰写了惊世之作就业、利息和货币通论，改变了传统西方经济学对于政 府职能的看法。凯恩斯之后，长期占据西方经济学主流地位的是以萨缪尔森为 代表的新古典综合学派。1 9 5 4 年，萨缪尔森在1 1 月号的经济学和统计学评 论上发表了公共支出的纯理论一文，首次提出了“公共产品”的明确定 义，此后公共产品的研究成为经济学和财政学重要的概念。2 0 世纪5 0 年代末， 马斯格雷夫出版了被奉为经典著作的财政学原理：公共经济学研究，首次引 入公共经济概念。1 9 7 8 年以来，公共行政学的研究受到公共经济学研究的重大 影响，经济学分析方法成为公共行政学研究的重要方法。2 0 世纪8 0 年代以来， 公共管理研究发生了由传统公共行政范式向新公共管理研究范式的重大转变， 公共服务成为公共行政与公共管理研究的核心内容。公共管理学者在1 9 8 7 年将 公共行政定义为“提供公共服务的制度性设置”。 4 第二章公共服务及其理论研究 二、公共服务的概念及其分类 公共服务通常是指政府满足社会公共需要、提供公共产品的服务行为的总 称。公共产品和公共服务是指为整个社会共同消费的产品和服务，其提供者主 要是政府。公共服务是当代发达国家政府职能的主要内容。教育、社会保障、 公共医疗卫生、就业、环境保护、科技发展等方面是当代政府职能的主体。教 育、公共医疗卫生、社会保障等社会公共服务是西方发达国家政府职能的主要 内容。目前，高收入国家最大的财政支出项目是社会性公共服务支出。 我们可以从不同角度对公共服务进行分类： 从公共服务对象上可分为纯公共服务和准公共服务。根据公共服务的内容 和形式可以分为：基础性公共服务；经济性公共服务；社会性公共服务；公共 安全服务。 从公共服务的性质上分为三类。一是具有非竞争性和非排他性的公共服务， 这类服务无法计量个人消费量而且不具有排他性，无法收费而完全由政府以财 政方式来提供。如国防服务、公共安全服务等。二是非竞争性强和非排他性弱 的公共服务，这类服务不具有竞争性，在一定范围内消费者越多越有效益，以 公共方式提供可节省成本包括邮政、电信、民航、铁路服务、水电气服务，和 有线电视服务等。三是非竞争性弱和非排他性强的公共服务，包括公共环境服 务、公共科教、文体事业、公共医疗、公共交通以及社会保障等。 此外，还有按政府职能体系来划分政府公共服务的分类方法。按联合国政 府职能分类( c o f o g ) 体系，政府公共服务一般包括四个方面：普通公共服务 与公共安全，社会服务( 包括教育事务和服务、健康事务和服务、社会保障和 福利、住房、供水、文化等方面) ，经济服务( 包括燃油和电力、农林渔业、交 通运输与通信等方面) ，未按大类划分的支出( 如政府间转移支付) 等。 第二节公共服务理论研究 公共服务理论研究大体经过了三个历史发展阶段，分别是社会政策学派与 公法研究阶段、公共经济学研究阶段和新公共管理研究阶段。在发展的过程中 形成了很多不同的理论，下面几个是比较有代表性的公共服务理论： 5 政府公共服务在辽宁老工业基地改造中的作用研究 一、传统公共行政 传统公共行政理论产生于1 9 世纪末2 0 世纪初。它建立在“政治与行政二 分”理论和马克斯韦伯提出的“官僚制”理论基础之上。在传统的公共行政 理论中公共服务的提供模式是“公共机构直接生产”。其特征是： 第一，公共服务由中央集权的政府直接提供。政府是公共服务唯一的合法 提供者，它提供了社会上几乎全部的公共服务。随着公众需求日益增多和日益 多样化，政府发展成为大而全的机构。 第二，传统公共行政强调控制和标准化的服务，重服务的过程轻结果，缺 乏对公共服务效率、效果、效益的评估。 第三，个人是公共部门的雇员，其业绩好坏没有奖励，也没有惩罚。 传统公共行政理论产生初始还能满足社会发展的需要，经过上百年的发展 出现了种种弊端，很难使公民满意，主要表现在：传统公共行政下的公共服务 无效率，人浮于事，生产率低下；公众被动的接受服务，政府对公众缺乏回应 性，服务组织过度僵化。 二、新公共管理理论 2 0 世纪8 0 年代为改变传统公共行政的种种弊端，提高政府公共服务能力， 西方国家掀起了一轮以新公共管理理论为指导的重塑政府的浪潮。新公共管理 理论( n e w p u b f i c m a n a g e m e n t ) 有时被称为“管理主义”( m a n a g e r i a l i s m ) ，“以 市场为基础的公共行政”( m a r k e t - - b a s e dp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ) 或“企业家精神 的政府”( e n u e p r e n e u d a lg o v e r n m e n t ) ，其核心内容是力图将私营部门和工商企 业的管理方法用于公共部门，其强调明确的责任，产出导向和绩效评估，主张 采用独立的行政单位为主的分权结构，将私人部门和工商企业的管理、方法、 技术、工具及模式引入公共服务领域，以竞争来提高公共服务质量。新公共管 理理论对传统公共服务理论进行了彻底的改革，强调引进企业化管理方式来提 供公共服务，即将市场的激励机制、竞争机制和私人部门的管理方法和手段引 入政府的公共服务中，提出了对公共服务供给方式的变革。新公共管理根据交 易成本理论，认为政府应该更加重视其活动的产出和结果，即重视提供公共服 务的效率、效果和效益，要主动、灵活地对外界情况的变化以及不同的利益需 6 第二章公共服务及其理论研究 求做出富有成效的反应。其主要观点如下： ( 1 ) 重新对政府与公众之间的关系进行定位 首先，政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府工作人员应该 是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人” 和享受政府服务作为回报的“顾客”和“客户”。 其次，政府的职能应是掌舵而不是划桨。新公共管理理论认为应该打破公 共部门的垄断，通过公开竞标的方式将公共服务承包出去。 一 ( 2 ) 对公共服务实行绩效管理 新公共管理理论认为政府应放松严格的行政规制实施严明的绩效目标控 制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标完成情况进行测量和评估， 从而产生了经济( e c o n o m y ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 和效果( e f f e c t ) 。新公共管理 反对传统公共行政注重既定行政法规、轻视绩效测定和评估的理念。实行全面 质量管理和目标管理，要高度重视产出和结果，而不是只管投入，不重产出。 ( 3 ) 将私营部门的管理方式引入公共服务中 新公共管理理论认为私营部门的管理创新能力、经济效率、服务质量等要 比公共部门先进、优越得多。这些先进的管理方式和手段、服务理念都可以为 公共部门所借用，并且公共部门和私营部门的管理在本质上是相同的。与传统 公共行政的理念不同，新公共管理甚至主张对某些公营部门实行私有化，让更 多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用替代部分政 府公共部门。 ( 4 ) 顾客导向 新公共管理把需要服务的公众视为公共机构的顾客，通过调查、倾听顾客 的意见，建立明确的服务标准，向顾客做出承诺以及赋予顾客选择“卖主”的 权利，提供回应性服务，以实现改善公共服务质量的目的。新公共管理这种顾 客导向改变了传统公共服务中政府缺乏回应性、公众被动接受服务的局面，给 予了公民选择公共服务的权利。 ( 5 ) 授权 新公共管理主张通过多种方式的授权改善公共部门的服务。在传统的公共 行政中，权利集中，上层发号施令，下级依据指示办事，使组织变得官僚化， 造成了机构僵化。第一线的人员缺乏自行处置的权利，难以适应外部环境的变 7 政府公共服务在辽宁老工业基地改造中的作用研究 化，使公共服务缺乏灵活性。新公共管理主张以授权的方式改变这一问题，授 权的方式有两种：第一，组织授权，即政府向提供服务的组织授权，授予下级 组织更大的权利，让其在一定范围内自主管理，做到“让管理者管理”。第二， 雇员授权，即向公共机构内的工作人员授权，使他们在工作中有一定的灵活处 置的权力。第一线的服务人员掌握了上级不具有的服务信息，更了解公众的需 求，给他们一定的自主权，他们便可以以灵活的方式提供不同的公共服务来满 足公众需求，这样就可以大大的提高公共服务质量和民众的满意度。 三、治理理论 全球治理委员会于1 9 9 5 年发表了一份题为我们的全球伙伴关系的研究 报告，对治理做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其 共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采 取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也 包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治 理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程：治理过程的基础不是控 制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的 制度，而是持续的互动。1 研究治理理论的学者格里斯托克( g e r r ys t o k e r ) 对流行的各种治理概念 作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者对作为一种理论的治理已经提出了 五种主要的观点。这五种观点分别是： 第一，治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的一套社会公共机构 和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家惟一 的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可， 就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。 第二，治理理论表明为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限 和责任方面的模糊性。在现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给 公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先 由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限 和责任便日益变得模糊不清。 8 第二章公共服务及其理论研究 第三，治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之问存在着权 力依赖。迸一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织：为达到目的， 各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的 资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。 第四，治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在 某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作， 分担政府的行政管理责任。 第五，治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的 发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术， 政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。2 我国学者毛寿龙教授指出政府的治理必须建立在有限政府、法治政府、民 主政府和分权政府这些制度平台之上。 第一，有限政府。它意味着在既定的技术条件下( 人员、组织、财力以及 其它诸如通讯等技术条件) ，政府的能力是有限的。能力有限的政府，如果要成 为有效政府，其职能应该也是有限的。有效政府应该在既定的能力条件约束下， 实现与市场或者社会力量的职能均衡。 第二，法治政府。有效政府不仅仅应该在操作层次上能够有效制定政策和 实施政策，而且还应该具有行为的确定性和可预见性，并使政府行为的制度符 合这样的逻辑，即能够最大限度地避免制定坏的政策，同时又能够鼓励好的政 策；鼓励抵制执行坏的政策，实施好的政策。这就需要建设法治政府，让政府 行为完全按照法治的轨道运行。可以说，世界上政府能力比较高的国家，都是 实行法治政府的国家。 第三，分权政府。孟德斯鸠曾经说过“一个共和国，如果小的话，则亡于 外力；如果大的话，则亡于内部的不完善”。要使一个大国免于因内部的不完善 而被摧毁，就需要建设适当的制度，来配置权力，避免过份集权和过份分权。 美国学者埃莉诺奥斯特罗姆经过长期的实证研究，发现在适当的制度安排条 件下，人类能够非常有效地自主解决自己的公共问题，而不需要外在政府的干 预。这说明，实行分权政府，鼓励自主治理，不仅是可行的，而且是有效的。 亚洲开发银行也认为，亚洲国家政府现代化的第二次挑战是如何实现分权的目 标，不仅改变政治和经济决策往往集中于中央政府和上级政府的高度集权的状 9 政府公共服务在辽宁老工业基地改造中的作用研究 况，而且还要改变大部分经济活动以少数大城市为中心的状况。 第四，民主的政府。民主政府的建设应该是公民负担得起、也愿意负担的 民主，是支持有限政府，并以依宪治政和依法行政为框架，以分权框架下的自 主治理为基础的民主。这种民主提供特定的激励机制，它激励公民适当地参与 公共生活，激励政府官员更好地为公共利益服务，而不是一味地满足特殊利益 集团的偏好。在这种民主制度下，公民有更多的选择机会，使得政府官员在竞 争的激励下，有可能降低施政成本，提高行政效率。3 治理理论的兴起无疑给公共服务理论提供了崭新的视角，引起公共服务领 域的一场变革。 第一，治理理论彻底推翻了公共服务由政府垄断的理论基础。它对传统的 国家和政府权威提出挑战，认为政府并不是国家惟一的权力中心，其他组织也 可以提供公共服务。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的 认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。 第二，治理理论认为公共服务的提供必须建立良好的网络秩序，在网络中 各主体之间分工合作、互为补充。治理理论还要求改变传统上政府与公众之间 管理与被管理之间的关系，认为二者之间应是共同合作关系。在治理理论构建 的公共服务网络中，网络机制的运行不是靠政府的权威而是靠网络的权威，由 公共行动者在互动过程中运用非强制性权力进行协作。另外，治理理论还鼓励 还政于民，让公众更多的参与到公共服务中来。 四、多中心理论 所谓多中心，也称为无中心。多中心与单中心相对，它是指“把整个体制 看成是由互动的公共机构构成的体制，而不是由一个人控制的单一体制，把公 共当局看成是一个元的体制，而不是单一的”。它使得政府的各级和各个单位之 间可以“相互调适”，“像市场中的企业那样”，相互之间“也是竞争者和合作者”， 从而政府层级之间的“责任配置”以及“地方政府的结构”具有相当强的“可 变性”。多中心秩序理论强调的是公共服务的提供者与生产者不是一一对应 的，可以由一个提供者对应多个生产者，也可以由一个生产者对应多个提供者。 多中心不仅仅意味着存在多个管辖单位和生产单位，而是同时存在着多个机会， 1 0 第二章公共服务及其理论研究 据此参与者能够在不同的集体性实体之间确立或终止关系。多中心是一种在多 元体制下进行责任配置的新秩序，它是用企业的竞争意识和进取精神履行政府 部门的一种新体制下的治理结构。4 多中心秩序理论具有如下特征： 第一，空间上的多中心。统治的概念在空间划分上主要是“国家、社会” 两分法，把重点集中在国家和政府身上，突出国家的强制力，关注的是这种权 力的使用方式和效果，在其中虽然也把社会作为一个维度，但是社会是作为国 家政治权力行使的参照系存在的，本身力量薄弱，甚至无从发挥力量。而治理 强调的是“国家、社会、市场”三分法，其现实原因就是公民社会的日益壮大。 公民社会从社会学意义上说是介于国家和社会之间的中间领域，其组成要素是 各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织( n g o ) 、公民的志愿 性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被 称为“第三部门”( t h et h i r ds e c t o r ) 。由于它存在的广泛性、影响的强力性以及 宽厚的群众基础已经成为现代治理中的一维。同时，市场以其独特的运行方式 和效用性在现代公共事务治理中发挥着越来越重要的作用。 第二，主体上多中心。空间的多中心，必然引起各空间维度中主体强势分 布，这也是治理和统治最基本的、本质性的区别。“统治”的主体一定是社会的 公共机构，必定是政府，而“治理”的主体既可以是公共机构，也可以是私人 机构，还可以是政府机构和私人机构的合作。其中，政府并不完全垄断一切合 法的权利，政府之外，还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社 会调节。也就是说管理社会并不只有政府一个公共权力中心，除政府外，社会 上还有一些志愿性的或第三部门的机构，如志愿组织、非政府机构、社区互助 组织以及各种社会运动在负责维持秩序、参加政治、经济与社会事务的管理与 调节。 第三，权力向度上的多中心。政府统治的权力运行力一向只强调自上而下 的控，而不允许也不习惯让其他主体运用自己的权利自下而上地与政府进行互 动，与此不同，“治理”则是一个上下互动的管理过程，它“不再是监督，而是 合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是 国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是 由国家“指导”，而是和私营部门合作”。 多中心理论同治理理论一样，都认为公共服务是由政府、企业、社会团体、 1 1 政府公共服务在辽宁老工业基地改造中的作用研究 和个人等公共行动者联合行动所实现的，但在探讨公共服务网络机制上要比治 理理论更加深入。多中心理论深入的分析了公共服务系统中的各个中心，以及 各中心之间复杂的关系和公共服务供给方式的选择。多中心理论代表人物埃利 诺奥斯特罗姆提出采取一种更开放的方式，而不是依赖标准范畴来进行制度改 革。她第一次明确的提出将传统公共事务中的政府和公民、供方和需方的两个 主体，分解为组织方一政府或其他能代表公民需求的公共机构、生产方 由组织方选定的服务生产的供给者、公民共同需求某种公共服务的由个人 组成的群体三个主体。在公共服务的供给方式问题上，她提出，需要从政府直 接供给的单一方式向多种类多中心的社会组织共同供给的多种方式转变。这些 社会组织可以是政府机构、也可以是专业化的社会公共机构或非营利组织机构， 甚至私人部门的企业也可以承担公共服务的供给任务。 上述几种在西方公共服务发展中形成的较为权威的理论对政府公共服务发 展起到了重要的理论指导作用。我们可以有选择地运用这些有关公共服务的传 统公共行政理论、新公共管理理论、治理理论和多中心理论，对辽宁政府公共 服务在辽宁老工业基地改造中的作用进行研究。 仅仅研究公共服务理论是不够的，为了研究政府公共服务在辽宁老工业基 地改造中的作用，我们有必要搞清楚辽宁省政府公共服务的现状及其存在的问 题。 本章注释： 1 俞可平主编：治理与善治，社会科学文献出版社，2 0 0 0 2 格里斯托克：作为理论的治理：五个论点，国际社会科学( 中文版) ，1 9 9 9 年第 2 期 3 毛寿龙：现代治道与治道变革，南京社会科学，2 0 0 1 年第9 期 4b 盖伊彼得斯：政府未来的治理模式，中国人民大学出版社，2 0 0 3 第三章辽宁政府公共服务现状及其问题研究 第三章辽宁政府公共服务现状及其问题研究 近些年以来，尤其是在“建设服务型政府”这一概念提出之后，辽宁省的 政府公共服务得以迅速发展，政府在从事社会管理和社会服务方面发挥了积极 的作用，提供公共服务逐渐成为政府的核心任务，促进了辽宁省的经济和社会 发展以及推动辽宁老工业基地改造进程。同时我们也意识到，要想充分发挥其 在辽宁老工业基地改造中的作用，政府公共服务的一些问题还有待解决。 第一节辽宁政府公共服务现状 近些年，尤其是十五期间辽宁省政府在建立服务型政府的理念指导下，公 共服务水平显著提高，尤其是在交通通信、科教文卫、环境保护、就业和社会 保障以及基础设施建设方面的表现比较突出： 一、交通通信方面 近年来，辽宁省投放巨额资金，用于港口、机场、铁路、公路、通信等基 础设施建设，使投资环境日益完善。五个港口( 大连港、营口港、丹东港、锦 州港、葫芦岛港) 与五大洲1 4 0 多个国家和地区通航。六个机场( 沈阳、大连、 鞍山、锦州、丹东、朝阳) 与日本、俄罗斯、韩国、香港等国家和地区及国内 l o o 多个大中城市通航。乡乡通公路，公路总里程5 万多公里，公路密度居中 国各省市之首；目前已形成了以港口为门户，铁路为动脉，公路为骨架，民用 航空、管道运输、海上运输相配套的四通八达的综合立体交叉运输网。2 1 ) 0 4 年 运输生产保持持续增长，完成旅客周转量6 6 1 9 亿人公里，比上年增长2 1 4 ； 全年港口货物吞吐量2 4 1 6 0 万吨，比上年增长2 4 8 。辽宁省1 4 个省辖市和 4 4 个县( 市) 全部开通了国际、国内程控电话，邮电通信业持续发展。2 0 0 4 年全年完成邮电业务总量3 7 2 6 亿元，比上年增长了2 8 0 。全省电话交换机 总容量己达1 5 4 1 3 万门( 不含小灵通) ，形成了以数字微波为主、以沈阳为中 心的具有较强辐射功能的干线传输网。此外，三类传真、数字传输、无线寻呼、 移动通信等现代化通讯手段也发展迅速。 1 3 政府公共服务在辽宁老工业基地改造中的作用研究 二、科教文卫方面 科技事业取得新进展。目前，全省从事科研活动人员1 6 万人，科研开发机 构1 3 0 0 个。2 0 0 4 年共取得省部级以上科技成果4 1 7 5 项，全年共签订技术合同 1 1 万项，技术合同成交金额7 5 亿元，比上年增长2 1 。各类教育事业持续发 展。辽宁共有理、工、农、医、体、音、美、财经和综合性高等院校6 9 所。目 前，全省高等院校在校学生5 8 3 万人，在校研究生4 3 万人。4 0 多所院校同国 外的大学建立了友好校际关系，互派访问学者，进行学术交流。 有2 0 多所院校接受了来自3 0 多个国家和地区的留学生。中等教育继续得 到加强，酱通高中4 5 6 所，招生2 5 9 万人，在校生为6 8 5 万人。文化事业进一 步活跃。目前，全省有艺术表演团体7 4 个；文化馆1 0 3 个，艺术馆2 2 个；公 共图书馆1 2 8 个，博物馆3 5 个。全省有省市级广播电台1 5 座，中、短波广播 发射台、转播台3 2 座，广播人口覆盖率9 8 1 ；全省有省市级电视台1 6 座， 电视综合人口覆盖率9 8 ；有线电视用户4 7 0 4 万户。 2 0 0 4 年，全年共出版全国性和省级报纸6 2 亿份：期刊出版量1 1 亿册； 图书出版量1 5 亿册。卫生事业在改革调整中继续发展。全省共有卫生机构1 3 万个