（行政管理专业论文）政府在信息资源配置中的有效性研究.pdf

摘要 信息资源与物质资源、能量资源一样是一种稀缺性资源。信息资源没有一个 固定不变的总效用，人们可以通过信息共享获得尽可能多的效用。然而，信息具 有严格的时效性，其价值随着使用时间的延长而逐渐衰减。失去其新颖性和时效 性的信息就不再具有或只有极少的经济价值。信息资源的具体使用价值与其配置 效率有很大的关系。因此，应考虑如何最佳地利用信息资源，以使人们达到最大 的欲望满足。 信息资源虽然是一种可再生的资源，但是相对于人们的需求，它 仍然是有稀缺性的，仍然存在着一个合理化的配置的问题。政府作为一种相对于 其他社会团体的信息资源的拥有者，尤其自身的特殊性，如何提高自身在信息资 源配制中的有效性，使信息资源按照一种最大化的方式来支撑经济社会的发展， 是一个我们需要思考和探索的问题。 本文的研究目的主要集中在以下几个方面：第一，如何政府才能从传统的单 纯的以行政为主导的信息资源配置方式中摆脱出来，建立一个政府和市场两性结 合的信息资源配置机制。这里主要涉及政府在信息资源配置有效性的必要性研 究；第二，通过一些考察得出政府在有效配置信息资源中存在的问题，并对这些 问题的根源作一些尝试性的探索；第三，对于政府在信息资源配置有效性中存在 的问题进行一些治理措施的探索，以期可以提高政府在信息资源配置中的作用。 关键词：信息资源资源配置有效性 。孙建军：信息资源管理概论江苏，东南大学出版社，2 0 0 3 年，7 页 a b s t r a c t i n f o r m a t i o nr e s o u r c e ，l i k ep h y s i c a la n de n e r g yr e s o u r c e s ，i sas c a r c e r e s o u r c e i n f o r m a t i o nr e s o u r c ed o e sn o tp o s s e s sac o n s t a n tt o t a lu t i l i t y p e o p l ec o u l da t t a i nm a x i m u mu t i l i t yt h r o u g hi n f o r m a t i o ns h a r i n g y e t ， i n f o r m a t i o ni ss t r i c t l yt i m es e n s i t i v ea n di t sv a l u ed i m i n i s hg r a d u a l l y w i t ht i m e i n f o r m a t i o nl a c k i n go r i g i n a l i t ya n dt i m i n gh a sl i t t l eo rn o e c o n o m i c v a l u e t h ec o n c r e t e - u s e v a l u eo ft h ei n f o r m a t i o nr e s o u r c ei s h i g h l yd e p e n d e n to na l l o c a t i v ee f f i c i e n c y t h e r e f o r e ，o n es h o u l dc o n s i d e r t h eb e s tu t i l i z a t i o no fi n f o r m a t i o nr e s o u r c e st os a t i s f yp e o p l e sn e e d a l t h o u g hi n f o r m a t i o ni sr e n e w a b l e ，i ti ss t i l ls c a r c ec o m p a r e dt op e o p l e s n e e d ，t h e r e f o r et h e r ei ss t i l lap r o b l e mo f fh o wt oo p t i m i z et h ec o l l o c a t i o n o n et h i n gw o r t ht h i n k i n ga n de x p l o r a t i n gi sh o wt h eg o v e r n m e n t ，a st h e o w n e ro ft h ei n f o r m a t i o nr e s o u r c e s ，i m p r o v e st h ee f f i c i e n c yo ft h e c o l l o c a t i o no ft h ei n f o r m a t i o nr e s o u r c e s ，t h u so p t i m i z i n gt h ei n f o r m a t i o n r e s o u r c e st os u p p o r tt h ed e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m i cs o c i e t y t h em a i nf o c u so ft h i st h e s i si sa sf o l l o w s ：f i r s t ，h o wt h eg o v e r n m e n t c a ng e tr i do ft h et r a d i t i o n a lc o l l o c a t i o ns t y l eo fi n f o r m a t i o nr e s o u r c e s w h i c ha r em a i n l yd e p e n d e n to na d m i n i s t r a t i o n ，a n de s t a b i i s has y s t e mt h a t c o m b i n e st h eg o v e r n m e n tw i t ht h em a r k e t t h i sm a i n l yi n v o l v e st h e r e s e a r c ho nt h en e c e s s i t i e so ft h ec o l l o c a t i o no fi n f o r m a t i o nr e s o u r c e s s e c o n d ，t h e r ea r es o m er e v i e w st h a ti n d i c a t et h a tt h e r ea r ep r o b l e m s e x i s t i n gi nt h ec o l l o c a t i o no fi n f o r m a t i o nr e s o u r c e sb yt h eg o v e r n m e n t ， a n d h o wt oe x p l o r et h er e a s o nf o rt h e s ep r o b l e m s t h i r d ，e x p l o r et h es t e p s o nh o wt os o l v et h ep r o b l e m so fc o l l o c a t i o no fi n f o r m a t i o nr e s o u r c e sb y t h eg o v e r n m e n t ，a n dt h e r e f o r ei m p r o v et h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n s k e yw o r d s ：i n f o r m a t i o nr e s o u r c er e s o u r c ed i s t r i b u t i o n v a l i d i t y 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我 共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名：凼亟亟日期：丝生年月 关于学位论文使用授权说明 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位 论文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论 文；学校可根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。 作者签名：盘塑蝻师签 硕士学位论文第一章绪论 第一章绪论 随着信息化时代的来临，信息资源作为一种可再生的资源，成为一种越来越 重要的资源。当前，节约型社会的提出，政府在自然资源配置上的一些措施的出 台，为我国经济的可持续的发展提供有效的保证。但是，我们不得不面对的是， 随着信息资源重要性的增加，我们必须加强政府在信息资源配置上的作用，使政 府在信息资源上配置的有效性得到提高。 1 1 研究背景 信息资源是信息化的核心，加快信息资源开发和共享，能够有效地提高现有 信息基础设施和技术设备的利用率，促进信息资源建设和信息产业发展与网络建 设相互协调，提高信息化建设的整体水平和综合效益。 1 9 9 3 年，国家经济信息化联席会议认为：“信息资源开发利用是我国信息 化建设的核心和取得实效的关键。”二年前，国家信息化领导小组第三次会议也 提出，要加强信息资源开发利用，以政府信息资源开发利用为突破口，带动全社 会信息资源的开发利用；最近，国务院信息化领导小组第四次会议仍然重点强调 信息资源的规划和利用。会议上审议并通过了关于加强信息资源开发利用工作 的若干意见，该文件以“中办发 2 0 0 4 3 4 号”的形式正式下发，信息资源的开 发和利用在我国被提到前所未有的战略高度。可见，国家信息化领导小组早已意 识到：实现信息资源的共享、实现政务数据的并行利用，是政务信息化建设，乃 至全社会信息化实现跨越式发展的关键环节之一。信息资源开发与利用已经成为 我国当前信息化工作的重点和热点。其中政府信息资源的管理、开发和应用更为 重中之重。一方面政府拥有整个社会8 0 左右的信息，是最大的信息拥有者， 是信息开发的主体和资源提供者，另一方面，随着政务公开和信息透明的要求， 各级政府和部门也必须通过有效的途径公开自己的信息。因此，在网络时代，在 电子政务环境中，如何有效、便捷、可管理、通过网络开发和公开自己的政务信 硕士学位论文 第一章绪论 息，提供政务信息服务，成为当前政府，特别是电子政务工作者最为关心的话题。 国家对于信息资源的分类没有按照信息本身的特性，而是从应用的角度出 发，以使用机制来分为政府信息、公益性信息和市场信息，而加强政府信息资源 的公开和共享是重点领域，同时也要推动公益性信息资源的利用，促进经营性信 息资源的市场化开发，从而培育和繁荣信息内容市场，促进信息服务业发展。政 府信息资源在信息资源总量中占了8 0 以上的比例，其开发利用包括公开、共享 和社会化增值开发利用三个方面。目前，政府信息公开条例正在制订中，信 息资源法等法律法规也已经列入政府工作的考虑。由于信息资源不同于经济学 对“资源”的稀缺性的定义，有关机构正在开展关于信息资源与信息资产的软课 题研究，以期对信息资源的价值作出量化评估。在公益性信息资源开发利用方面， 国家将研究界定公益性机构，从而建立相关的工作机制。这些都表叽在国家的高 度重视下，信息资源的开发利用将进入务实操作阶段。同时，我国将加快人口、 法人单位、地理空间等国家基础信息库建设，拓展相关应用服务。完善知识产权 保护制度，大力发展以数字化、网络化为主要特征的现代信息服务业，促进信息 资源产业健康、快速发展。 信息已成为经济社会生活中的重要“日用品”，最快地获取信息成为市场竞 争的需求和社会发展的需要。国家信息化领导小组的五次会议都一再强调电子商 务在带动信息化发展方面的重要作用，国家制订的有关信息化的一系列发展战略 中也明确了电子商务的重要带动作用，电子商务将成为2 0 0 6 年的重点建设领域。 随着电子签名法、电子支付指引等一系列法律法规的贯彻实施，我国 政府推动与企业主导相结合的电子商务发展机制的逐步形成，政府投入对企业和 社会投入的带动作用将显著增强，电子商务服务企业逐步进入资本市场。据不完 全统计，2 0 0 4 年我国电子商务的营业额达到4 8 0 0 亿元人民币，而2 0 0 5 年电子 商务交易总额估计突破了6 0 0 0 亿元人民币。据ir e s e a r c h 预测，至2 0 0 7 年， 中国内地电子商务市场规模将骤增为1 7 0 0 0 亿元人民币，其中b 2 b 电子商务市场 规模将达1 6 9 0 0 亿元人民币。研究表明，2 0 0 4 年中国互联网营销规模达到3 9 4 7 亿元：2 0 0 5 年增幅超过4 0 ，达到5 6 1 亿元的市场规模：到2 0 0 8 年中国互联网营 销规模将突破1 0 0 亿元达到1 3 1 1 亿元。据a c 尼尔森的近期研究显示，6 3 的中 2 硕士学位论文第一章绪论 国网民进行过网上购物。伴随着中国互联网的快速发展，中国将成为网上购物的 巨大市场。 根据i d c 报告，2 0 0 4 年，我国中小企业已经达到2 6 0 0 多万家，目前有3 0 的中小企业使用互联网进行交易，约有8 0 0 万家。可见，随着众多中小企业加入 网上交易的行列，我国电子商务市场的发展潜力巨大。骨干企业在采购、销售等 方面的带动作用更加明显，并将推动企业间电子商务的发展。相关规范和统计标 准研究、征集体系和现代支付系统建设的步伐进一步加快，电子商务加速发展的 外部条件日益成熟，将成为带动信息化建设乃至整个国民经济发展的生力军。 目前，西方发达国家在推进政府公共信息资源市场化工作中，已积累了许多 成功经验。 1 9 9 0 年，美国的公共信息准则提出8 条公共信息准则：公众有权获取 公共信息。联邦政府应确保公共信息在任何形式下的完整性和良好的保存环 境。联邦政府应确保公共信息的传播、再生产和再分配。联邦政府应保护使 用或要求提供信息的人员的隐私权，也应保护那些在政府记录中有个人信息的人 的隐私权。联邦政府应确保获取公共信息来源的多样性，无论民间部门还是政 府机构都应如此。联邦政府不应允许随意乱收费，以免妨碍公众获取公共信息。 联邦政府应保证提供有关政府信息容易使用的信息，对于各种形式的信息，都 能以单一的索引查询。无论信息利用者居住在何地及在何地工作，联邦政府都 应保证他们通过全国信息网络和像出借政府出版物的图书馆那样的程序获取公 共信息。该准则所适用的公共信息就是由美国联邦政府生产、编辑或维护的信息， 这些信息为公众所信赖的政府所拥有，但同时也是属于公众的，因此政府有义务 在法律允许的范围内公开这些信息，以让公众共享。 在美国，政府主要通过权威性的协调机构，利用经济和政策杠杆，通过对美 国政府制订的政策内容加以必要的限制，引入竞争机制，修改税收政策等措施， 确保私营机构在信息资源开发战略中的主导地位。美国政府非常注重协调联邦政 府和私营机构的关系，使两者在信息资源的开发活动中建立起亲密合作的伙伴关 系。政府直接参与信息商品和服务市场的买或卖。1 9 9 0 年由d t i 编辑出版的报 告政府拥有的可交易的信息：政府部门与私营部门信息交易指南中指出，在 硕士学位论文第一章绪论 信息市场内，对于那些已经形成了市场价格的信息，政府可按市场价格出售；对 于那些尚未形成市场价格的信息，政府在最初提供给私营部门时可以只收取信息 成本费，此后信息价格会逐渐上升，直到一个完全的市场价格形成为止。报告还 指出，信息交易之后的信息抽取与加工活动应由私营部门投资完成，政府部门不 要直接参与：并对可由私营部门提供的信息服务，政府部门不应在非商业化基础 之上再提供类似服务。 在英国，1 9 8 3 年，英国的信息技术咨询小组( i t a p ) 在其报告内建议，应把公 布政府拥有的信息作为刺激英国信息产业发展的最重要的一步，即将政府所拥有 的部分可公开的信息以交易的方式提供给私营信息部门开发利用。 法国政府一直奉行信息自主的独立政策，重视数据库和信息网络的建立以及 信息的传播和利用，避免过分依赖别国的信息资源，同时注意保护本国文化和国 家主权。在方针政策上，2 0 世纪8 0 年代初，法国政府就提出了电子技术5 年 计划和全民信息计划。1 9 8 6 年，法国政府与信息有关的8 个专业组织，提 出了关于国家文献政策的一系列建议，在组织体制上先后建立了国家科技信息研 究所、科技文献与信息共济协调联会，以及各种类型的科技信息服务部门。同时， 法国还参与了有关信息政策和法规的制定。 德国早在1 9 7 4 年就批准了第一个“四年发展计划”，是联邦政府促进信息与 文献工作计划。1 9 8 6 年，又批准了 1 9 8 5 年- 1 9 8 8 年联邦政府专业信息规划。 1 9 9 4 年8 月，又公布了第3 个信息发展计划 1 9 9 0 1 9 9 4 年联邦政府专业 信息计划，其核心内容包括以下5 个方面的政策：加强和改善电子信息系统， 建立高质量的数据库；改善技术信息环境和经济发展条件，提高德国产品的 新技术含量和国际竞争力；加强信息科学人才的培养；加强信息领域的国际 交流与合作；增强信息政策和法律的指导、调节功能。该计划确定这一时期的 工作重点是：1 9 9 0 - 1 9 9 4 年直至2 0 0 0 年，国家重点资助专业信息机构和科技图 书馆，提高公众利用科技信息的水平，改进数据库的生产和供应以及文献提供服 务。1 9 9 6 年2 月，德国政府通过了信息2 0 0 0 年，为信息社会制定了新的 法律框架，德国的信息与服务规范化随之出台。这个法案具体规定了服务提供者 的权利和责任，定向服务中的个人数据保护法，传播有害信息的法律责任，数据 4 硕士学位论文第一章绪论 库著作权保护，信息服务的界定等等。其中信息服务的界定值得我们目前研究， 比如根据什么来制定? 它的价格指标、价格体系怎么来确立? 西欧国家这些年也做了很多工作，由其组成的欧共体在规划和实施信息资源 开发利用方面做出了巨大的努力。2 0 世纪8 0 年代以来，欧共体提出并实施了多 项重大计划。例如“欧洲信息技术研究与发展战略计划”、“欧共体环境信息协 调计划”。还提出了很多重要方案，例如欧共体关于数据库著作权的方案、关于 数据库保护的指令、关于服务法律责任的指令等等。1 9 9 5 年2 月，欧共体委员 会共同主持了西方七国信息社会会议，目的在于研究和确保发达国家平稳地从工 业化社会逐步过渡到信息化社会。这次会议欧共体国家共同开发了3 个信息资源 开发项目：电子图书馆计划、多媒体计划和网上政府项目。 日本信息资源开发战略主要体现在数据库产业方面。日本的数据库服务业 开始于2 0 世纪7 0 年代的初期，大约比美国晚十年左右。1 9 7 2 年，日本科技情 报中心和日本特属情报中心先后推出了科技信息磁带数据库和相应的服务。7 0 年代中期，公用数据库网的建立和汉字终端的普及，为日本数据库产业提供了良 好的技术环境。为了振兴日本的数据库产业，日本数据库产业协会提出了很多的 方案。其中，1 9 9 6 年提出的日本国数据库准备出境方案内容包括9 点： 促进公共数据库的公开和流通；税收方面实行优惠待遇：官方和民间共同承 担建设数据库的任务；提高数据库利用技术和培养技术人才；明确数据库著 作权权利；促进数据库的国际流通；推进技术开发工作；按行业建设不同 类型的数据库；促进地方数据库产业的发展。 从以上西方各国的介绍可以看出，各发达国家在开发信息资源方面都把数据 库产业作为一个重点加以发展。由此可见，西方发达国家在政府公共信息资源开 发利用中，普遍强调政府( 或公共部门) 和私人部门的共同参与，市场化是政府公 共信息资源开发利用的主要政策取向。 1 2 理论综述 对于政府在信息资源的理论研究，近十年来有许多学者做了大量的研究，发 硕士学位论文第一章绪论 表了一定数量的论文和专著，归结起来，其定义为：信息资源是指有关的文献资 源或数据资源，或指各种媒介和和形式的信息集合，包含文字、印刷品、电子信 息、数据库等。信息资源渗透在企业的产品、市场、技术等各方面。本文中所论 述的信息资源主要是指和经济相关的信息资源。 对于信息资源的有效性配置，研究比较集中的有以下三个方面的问题。 一是信息资源有效配置的标准问题，也就是信息资源配置的效率问题，以什 么标准来衡量信息资源配置的效率? 在这一点上，看法并不统一。李纲( 1 9 9 9 ) 认 为信息资源的配置的标准应该是帕累托最优标准。他认为：无论是计划经济、市 场经济、还是混合经济，资源有效配置的概念都是通用的，简而言之，它是从社 会经济效率的角度对一个经济制度、一种经济体制或者一种经济运行机制给出一 个基本的价值判断标准，来评价其经济效果。分析、比较资源配置的经济效率时， 一个基本的标准就是“帕累托最优”或“帕累托有效”。这里，他直接的将福利 经济学中评价物质资源配置效率的标准引入到信息资源的配置效率分析之中。武 汉大学的邱均平教授( 2 0 0 1 ) 也持有相同的观点，他认为：在国家宏观控制下，网 络信息的重要生产要素的价格由国家根据“边际成本定价”的原则予以确定，因 而对于任意信息生产者和消费者来说都是相同的。国家依靠经济和政策杠杆，通 过制定的政策对信息生产和布局活动予以限制和引导。对于具体的生产活动，在 微观搞活的政策下处于完全竞争状态，因此，信息产品的价格对于所有生产者和 消费者来说也都是相同的。这些价格等于相应的商品和生产要素的成本。由此可 以看出，在宏观控制与微观搞活的政策下，任意两种信息商品的边际替代率对所 有的消费者来说都相同，任意两种生产要素之间的边际技术替代率对所有的生产 者来说也都相等。即帕累托最佳经济效益的第一个必要条件和第二个必要条件都 成立。帕累托最佳经济效益的第三个必要条件是，任意两种商品的边际替代率等 于这两种商品的边际产品转换率。任意两种商品的边际产品转换率等于这两种商 品的边际成本的比率。在国家宏观控制与微观搞活政策下，信息作为商品，其边 际成本等于价格，因此，任意两个信息的边际产品转换率等于这两个信息的价格 比率。另外，在阐述第一个必要条件时我们己经证明了任意两个信息的边际替代 率也等于这两条信息的价格的比率。所以，在此政策下任意两条信息的边际替代 6 硕士学位论文 第一章绪论 率等于这两条信息的边际产品转换率，即满足帕累托最佳经济效益的第三个必要 条件。也就是说，帕累托最优能够应用与信息资源配置的前提条件是国家的宏 观控制，只有在国家的宏观控制下，帕累托最优的三个前提条件才能够得到满足。 也就是说，在信息资源的配置过程中，政府不但要讲求效率目标，而且要保证公 正的原则，以避免形成所谓的“信息鸿沟”，保证社会最大限度的享有信息资源。 二是从资源角度考察政府在信息资源配置有效性研究，这方面一些学者重要 是考察信息资源的共享和信息的流动形式。刘慎河( 2 0 0 5 ) 认为信息资源的流动 必须借助一定的形式才能实现，可分为社会性( 组织性) 形式和操作性( 过程性) 形式两个层面，而社会性形式又包括越境信息资源流动，国内区际信息资源流动， 产业间信息资源流动，部门信息资源流动几个层次。通过市场，有效地进行信息 资源要素的交换，以调剂余缺。近几年，我国信息市场的进一步完善和已有的交换 活动实践已经证明，利益与市场导控机制的作用对保证信息资源配置效率的提高 有着极为重要的意义。可以预见，今后用市场交换的方法来调剂信息资源要素的 余缺的规模不仅会进一步扩大，而且效率也将得到提高。他认为，如何实现“双 导向运动”呢? 关键的环节是利用科学技术，特别是善于利用信息技术，优化信息 资源的配置，形成一个信息决策反馈调控的循环流程。按照市场经 济运行特点和运行结构，宏观控制系统有最高点和最低点两极：最高点是调节社 会经济的总枢纽( 中枢) ，最低点是商品生产经营者( 企业) 和消费者，两极之间隔 着一个广阔的“中间地带”市场体系。市场既集中了商品所有者之间，生产 经营者与消费者之间的全部经济关系，也是微观经济与宏观经济的结合部。两极 都要及时掌握市场信息，再通过市场自觉地利用各种机制、手段调节经济关系。 形象地说，宏观控制信息反馈系统就是给市场调节这只“无形的手”安上“神经”， 在这个自然的大调节器上装置电脑，使自发调节联结自觉调节。所谓信息政府、 电子政府，就属于这一类型。这一反馈系统的基本框架就是在中枢市场 企业三者之间装配信息传导和控制系统及各种职能机构，形成信息流的循环运 动。按照以他为主的这些代表学者的观点，政府如何有效地处理自身与市场的关 。邱均平：网络信息资源的经济管理研究( ( i i 卜一论我国互联网信息的有效配置，情报学报2 0 0 2 年4 期。 。刘慎河；从资源概念角度谈信息资源的配置，情报杂志，2 0 0 5 年5 期 7 硕士学位论文 第一章绪论 系，合理的界定市场和政府的界限，对于政府信息资源配置的有效性有着至关重 要的作用。政府在信息的共效性作用方面，吴晓敏( 2 0 0 6 ) 认为政府信息资源是 重要的国有资产，国家应有专门部门负责管理。应明确信息资源管理部门的职责 与管理职能。国家级的信息资源管理部门主要任务是制定国家的基本信息政策， 负责国家信息资源开发利用的宏观规划和资源配置，制定信息采集、处理、存储、 发布、交换、服务等管理法规与制度，与有关部门一起确定信息公开和保密的范 畴。各地区政府信息资源管理部门主要职责是负责本地区信息资源开发利用总体 规划，制定政府各部门信息提供、交换、共享的规则和范围。是该地区对政府跨 部门应用信息共享工作负责的责任主体。应区分政府信息资源管理部门与各级政 府部门信息中心的职责和体制。政府信息资源管理部门( 如现行的各级信息办) 是国家行政机构，应强调其管理协调职能；后者强调其服务职能，可以是其他体 制；需要界定政府各部门信息中心与职能相关的信息资源管理范畴，明确各部门 信息资源开发、管理和发布的权限。各部门信息中心具体负责其主管领域的信息 采集、维护、运行。为跨部门的电子政务应用提供信息共享服务。政府促进信 息资源的共享性，对于提高信息资源配置的有效性具有重要的作用。 三是信息资源配置的内涵和配置模式，以高速信息网络为基础的信息活动具 有与经济活动相同的特征、过程和媒介，存在着供求关系、投入产出和费用效益 等方面的问题，需要用经济学的理论、原理、原则和方法研究网上各种复杂的经 济关系：有必要按照经济规律、遵循经济法则、运用经济杠杆、对网络信息活动 进行经济管理，使网络信息资源实现最优配置，获得最大限度的利用，发挥最佳 效益。在信息资源的配置方式中，政府行为虽然至为重要，它甚至能够“阻挡” 某些信息的流动，特别是关系国家和私人重大利益的那部分信息。但是对信息资 源中的大部分信息的流动，政府行为是无能为力的。对社会大部分信息实行封锁 也不符合国家利益。因此，信息流动的主要动力仍然是市场行为。概言之，信息 资源的配置是通过信息流动形成的。在市场机制驱动下，信息资源所有者和使用 者之间的利益交换不但形成了利益的活动，而且形成了信息资源的流动。从长期 看，这种流动会引起资源配置的新布局，这种布局既是对原有不平衡的破坏，又 。张守文彭伶政府信息资源管理立法的对策研究北京大学法学院中国法学会2 0 0 2 年8 月1 3 日 8 硕士学位论文第一章绪论 是新的不平衡的起点。 1 3 研究目的 信息资源开发利用是信息基础设施投资增值的最大引擎，在国家信息化的进 程中，信息资源开发利用是信息基础设施三个要素( 计算机、通信系统和信息内 容) 中的核心要素，是目的。从国外信息化进程的成功经验看，往往是三分信息 技术，七分信息设备，十二分的信息资源。 由鉴于此，我们研究的目的主要集中在以下几个方面：第一，如何政府才能 从传统的单纯的以行政为主导的信息资源配置方式中摆脱出来，建立一个政府和 市场两性结合的信息资源配置机制。这里主要涉及政府在信息资源配置有效性的 必要性研究；第二，通过一些考察得出政府在有效配置信息资源中存在的问题， 并对这些问题的根源作一些尝试性的探索；第三，对于政府在信息资源配置有效 性中存在的问题进行一些治理措施的探索，以期可以提高政府在信息资源配置中 的作用。 。白华：略论信息资源配置，情报科学。1 9 9 9 年1 期 9 硕士学位论文第二章政府有效配置信息资源的必要性 第二章政府有效配置信息资源的必要性 在资源配置上无非是市场的和非市场的两种方式，但是我们把非市场的方式 主要集中在政府利用行政手段进行调节资源的有效配置。信息资源作为一种社会 资源，无疑也必须需要政府发挥其资源配置的作用。信息市场在借助于其自身内 在的运行机制配置信息资源、维持市场正常运行的同时，经常会出现信息资源配 置和市场运行偏离预期结果的情况。政府对于信息资源的配置主要表现在运用其 行政的强制力和影响力对于信息资源的流动和共享进行一种有效的管理，使其在 不同的部门和领域发挥作用。 2 1 信息资源配置方式 无形资源作为经济增长中一种必要的投入要素，不仅可以替代自然资源，而 且有助于更有效地配置有形资源。当信息资源的使用能够替代物质资源，或者能 够实现物质资源的节约时，应将其视为产函数的内生变量，与有形资源共同作为 生产的构成要素；当作为配置有形资源和改善资源配置的手段时，则应持其视为 生产函数的外生变量。 信息资源配置问题无疑应当包容在资源配置的范畴内。从整个社会的角度 看，资源的有效配置即意味着包括信息资源在内的所有资源有效配置。如果我们 把信息产业( 行业) 看做一个“黑箱”信息资源配置所考虑的应当是信息产业的 投入( 包括投入的数量、方式和结构) 和产出( 包括信息产出的数量、质量、形式 和品种) ，因此信息资源有效配置的涵义即为在整个社会资源有效配置条件下对 信息产业投入与产出的安排。 基于这种理解信息资源配置的对象显然不仅限于静态存量信息的集合，其 内容也不只是己有信息集合的布局与组织管理，而是应当面向宏观国民经济运 行，调配包括信息资源在内的物质资源、人力资源、管理资源、金融资源等各种 资源，以保证整个社会的信息产出数量和产出结构优化。从横向看，它应考虑产 业配置和行业配置；从纵向上看，它应包括信息的生产、扩散、组织、交换、利 1 0 硕士学位论文 第二章政府有效配置信息资源的必要性 用的全过程。信息资源的横向与纵向配置是互为条件、互相影响的，实际上是一 个问题的两个方面：当纵向的配置目标偏离预期目标( 企业的效益下降) 却仍然能 得到资源的投入时，如果资源总供给量并未增加，那么，横向的信息资源优化配 置一般也无法实现；反之，当信息资源的横向配置并不符合优化原则，即总体布 局达不到合理要求时，信息资源的短缺与闲置并存便不可避免。在这种情况下， 尽管短缺方能够实现其既定资源条件下的最大利用率，但由于被社会其他部门闲 置或末充分利用的资源不能转移出来，无法实现有效利用，总体配置效率同样达 不到优化状态。因此，信息资源配置理论研究的根本任务不是对实际的信息资源 配置提供一个简单的调整方案，而是要构造一种优化配置的机制。 一般而言，信息资源配置机制主要应包括三个部分：( 1 ) 市场配置机制，即 市场通过价格杠杆自动组织信息的生产和消费；( 2 ) 政府配置机制即政府利用 政策、法律、通过直接投资和时政补贴来调整信息产出：( 3 ) 产权配置机制，即 通过调整和明晰产权，配置。笔者在这里认为所谓的第三种配置的机制方式其 实也是在市场配置机制的一种内在应有之义。完善市场经济必然要求信息资源按 照一种合理的明确的产权的划分进行处置。因此，在这里，对于第三种配置的方 式，将不作单独的讨论。 ( 一) 信息资源的市场配置 市场机制，一种“看不见的手”的调节，能够通过价格信号自动地以较低的 成本合理地配置资源。信息资源的市场配置是通过市场机制对信息生产的自组织 过程实现的，它表现在四个方面： 市场可以减少信息生产的不确定性影响。不确定性是信息生产的内在属性， 也是制约信息生产的一大因素。在计划经济体制下，常常指定一个企业或科研单 位进行专项开发研究。这种做法看起来似乎可以减少重复性的信息生产，但另一 方面，却使得信息生产者无竞争压力，而且，若指定的单位开发不成功，便会使 信息生产时间大大推迟。市场机制则允许多个企业为某一新产品进行竞争性的研 究开发，这种做法从表面上看会造成一定的资源浪费( 事实上也的确如此，这也 正是市场机制的运行成本) ，因为几家企业同时进行竞争性的信息生产，既有资 。马费成等著，信息资源管理，北京，高教出版社，2 0 0 1 年6 6 页 硕士学位论文 第二章政府有效配置信息资源的必要性 本的浪费、又有不能互相从对方的经验中学习知识的浪费。但从实际效果上看， 这种做法的效率往往更高。这是因为在事前，我们并不知哪些途径通向成功，多 路并进，有助于尽快找到正确的途径；其次，技术争先会形成一个竞争性的环境， 从而刺激信息生产效率的提高。 市场能自动地使企业、个人甘冒创新风险，为信息生产提供动力。信息生产 的风险是明显存在的，因为信息生产的投资是不可逆的，创新活动不一定成功， 一旦失败，便会带来巨大的损失。但另一方面也有巨大的吸引力，如果获得成功， 就会因此而获得巨大的收益。简而言之，信息生产高投入、高风险的另一端是高 收益的诱惑。这种诱惑往往给我们有效的信息资源配置提供了一种内在利益驱 动。在这样的驱动下，信息资源严格按照一种充分利用的原则进行配置，使其发 挥其最大化的效用。 市场通过价格信号引导信息生产。市场把信息生产成功与否的裁决权交给消 费者，这既促使信息生产服务于消费者，又达到了引导信息生产的目的。消费者 需求的变化，常常通过市场价格反映出来，而创新开发活动常常在“节省那些价 格变得相对昂贵的生产要素”的方向上进行。米塞斯( 1 9 9 2 ) 认为，有效资源配置 的关键在于能否获得有关资源相对稀缺的信息，而市场机制能够有效地产生和传 递以价格体系为中心、以市场价格为形式的市场信号和经济信息，因此，市场形 式能够更充分地对社会稀缺资源进行有效配置。而自由主义的代表人物哈耶克 ( 1 9 4 5 ) 则认为，市场机制在信息方面要优于中央计划机制，其原因主要有两个方 面：第一，在市场机制下，许多市场参与者同时进行数量较小的多次计算；第二， 市场机制所需要的信息量相对较小，而中央计划机制需要传播的信息量极其庞 大。有效地分配资源需要充分利用各种市场信号和经济信息。价格体系的一个重 要作用，就是作为市场信息系统或市场信息交流上具有效地传递企业经济决策所 需要的各种市场信号和经济信息。按照哈耶克的观点，如果想了解价格体系的真 正功能就必须把价格体系作为一种传递信息的机制加以考虑。准确地说，价格 体系就是利用信息发生作用。一方面，价格体系具备传递信息的功能，人们才使 用它来进行信息传递；另一方面，人们自觉或不自觉地使用价格体系来传递情息， 。陈禹著，信息经济学教程，北京，清华大学出版社，i9 9 8 年，1 4 6 页 1 2 硕士学位论文第二章政府有效配置信息资源的必要性 才使价格体系具备了信息传递的功能。因此，从这个市场价格意义上说，市场机 制通过价格体系的作用，使市场主体的各方有效的掌握市场的决策信息，从而合 理的有效的处理信息资源的良性配置。 市场竞争的压力迫使企业不断创新。在市场经济体制下，技术水平低、创新 能力差的企业会自动被市场淘汰，企业不创新就等于自杀。相比之下，计划经济 体制下的国有企业就完全没有这种压力，它们没有活力、没有发展，但也决不会 破产。如果不打破这种传统的体制，企业的创新水平和社会的信息产出水平就不 可能有明显的提高。 ( 二) 信息资源的政府配置 政府对于信息资源的配置主要表现在运用其行政的强制力和影响力对于信 息资源的流动和共享进行一种有效的管理，使其在不同的部门和领域发挥作用。 在资源配置上无非是市场的和非市场的两种方式，但是我们把非市场的方式主要 集中在政府利用行政手段进行调节资源的有效配置。信息资源作为一种社会资 源，无疑也必须需要政府发挥其资源配置的作用。任何国家在建设信息基础设施 时，其直接目的都是使全社会能够快速有效地获取、使用信息资源，利用信息创 造财富，实现经济增长和知识创新。信息资源开发与共享是国家信息基础设施建 设的核心，不能完全依靠市场的力量来实现。因为计算机和网络等硬设施可以引 进，但信息资源只能靠自己开发，又由于政府本身就是最大的信息资源拥有者、 开发利用推动者和信息传播者，所以政府管理、支持和引导十分重要。在战略性 和公益性的信息资源开发利用领域，由于利益驱动，公司、企业无法或不愿意介 入，但它又对国计民生的发展具有重要影响，如果政府不参与，就会出现市场失 效。政府可以通过产业倾斜政策、保护政策以及资金投入等宏观手段，调控整个 产业的发展，引导社会各方面力量参与信息资源的开发利用，协调各参与方面， 整体作战，以政府行为引导产业的发展。从美国发展经验看，正是政府直接介入 和支持，承担科技、教育、健康等领域信息资源开发利用之重任，给予财政支持， 保证以低价方式供民众检索利用，才使得美国当今在国际数据库市场中立于霸主 地位。我国地域广阔，按行政区域划分有3 1 个省市自治区，且政府信息资源的 开发和利用涉及各个领域、行业、部门，行政体系复杂，部门交叉重叠，信息源 硕士学位论文第二章政府有效配置信息资源的必要性 分散程度高，靠一个单位或几个单位是无能为力的，且容易造成重复建设、资源 浪费。所以要加强国家宏观调控，在统一规划的基础上，重点推进、分步实施、 分工合作。在此，笔者主要将政府在信息资源配置上的作用归纳为以下几个方面： 制定信息化发展战略是政府的首要职责。信息化的一个最基本特征，就是它 所具有的广泛渗透性，它会影响到一个国家或者地区政治、经济、社会的各个领 域，直至所有社会成员的日常生活。同时就信息化发展的过程来看，任何一个国 家的信息化建设都不可能是一蹴而就的，需要一个长期的发展过程：其发展的快 慢、程度既受到经济社会发展水平的制约和影响，也与一个国家或者地区政府的 作为有关。信息化发展的这些规律决定，在整个信息化发展的历程中，制定一个 好的发展战略，将会对一个国家或者地区的信息化发展，产生深远的影响。在这 方面，政府责无旁贷地要承担起重要职责。这就是说，提供一个好的信息化发展 战略，制定出符合本国国情的信息化发展规划，并使其具有适度的超前性，就成 为政府在信息化进程中首要的责任。需要注意的是，在制定信息化发展战略或规 划中，一方面要对国家信息化发展的指导思想、方针、原则、目标、任务，以及 实现的路径、方法、策略等做出整体性的筹划，另一方面还要对信息化涉及的主 要领域，如政府信息化、企业信息化、社会信息化等的具体战略以及它们之间的 相互关系等，做出整体性的安排。只有对这些重大问题有一个比较清晰的理解和 规划，才能保证信息化发展过程的连续性和有序性，减少盲目性，更好地发挥国 家在信息化建设中的主导作用。值得关注的是，我国近年来通过制定国家信息化 发展战略，从国家的层面上逐步形成了一系列重要共识：如“四个现代化”，那 一化都离不开信息化；用信息化带动工业化，走出一条中国式工业化发展的道路； 用政府信息化带动企业信息化和社会信息化，进一步拉动信息产业、特别是应用 性软件产业的发展。这些共识，对指导我国的信息化发展必将产生深远的影响。 制定信息化的法制框架，为信息化提供良好的法律环境。任何一个国家的信 息化发展，都离不开法律法规的支撑。在这方面，政府同样扮演着十分重要的角 色。政府之所以要在信息化的发展中，承担起提供信息化法律环境的重要责任， 规范信息化的发展，主要基于两方面的原因：一是信息化本身的发展对法律法规 的建设提出了一系列新的要求；二是在国家的法制建设中，政府扮演着关键的角 1 4 硕士学位论文 第二章政府有效配置信息资源的必要性 色。就信息化本身的发展对法律法规提出的要求来看，信息化的一个重要特征， 就是由于信息的重组、信息传递手段的改变，必然会对传统的社会活动过程产生 广泛影响，这种影响的一个直接后果就是，靠传统的法律法规调节的某些社会行 为活动出现了法律空白，如果法律法规的建设不能及时跟进，就会对社会活动过 程产生一定的负面影响，或阻滞作用。比如在信息社会，信息的公开透明，就成 为一个十分关键的问题，那些信息必须公开，那些信息不能公开，就必须有法律 的界限，否则，信息公开就无法操作，因此，制定信息公开的相关法律或者法规， 就成为必须首先解决的问题。另外，如电子签名法、信息安全法、电子交易法以 及与信息化相关的标准和规范等，也都属于此列。以电子签名法为例，如果我们 的国家不能及时制定和实施这部法律，就意味着我们的企业、公民个人没有在网 上参与各种活动的合法证件一“网上身份证”，这种现象不改变，就会直接影 响电子商务、电子政务的发展。 突出重点，协调信息化的全面发展。除了制定信息化发展战略和法律法规之 外，政府在信息化进程中的另一个重要作用，就是要按照需求导向或者应用导向 的原则，突出重点，运用组织、协调、宣传、动员、试点示范、普及等各种手段， 大力促进信息化在各个领域的广泛应用，推动信息化的全面发展。我国信息化的 实践，在一定程度上也证实了这一点。比如在过去的2 0 多年中，我国的信息化 之所以得到快速的发展，特别一些带“金”字头的工程己经取得了实效，一个重 要原因，就是政府在推动信息化的进程中，发挥了重要的作用。一方面政府利用 自身的号召力，通过宣传、动员等手段，宣传、普及信息化的知识，增强社会成 员的信息化意识；另一方面通过一定的资金投入，以及组织、协调、示范、推广 等手段，大力促进国家信息化的发展。上述现象说明，在一个国家或者地区推进 信息化，政府在组织、协调、宣传、动员以及示范、推广等方面的作用，是任何 其他机构难以替代的。之所以如此，关键在于信息化是涉及社会各个领域、各个 行业、各种部门一项重大、持续的社会系统工程，要保证信息化的健康发展，就 需要做大量的组织和协调工作，把各方面的力量组织调动起来。不断解决信息化 过程中遇到的种种矛盾和困难，减少盲目性，增强自觉性，这是信息化能够顺利 发展的重要保障。同时，信息化也离不开社会、