（行政管理专业论文）政策网络视角下药品价格改革研究.pdf

l ， t h er e s e a r c ho nc h i n e s ep r i c eo ft h ed r u gr e f o r mf r o m t h e p o l i c yn e t w o r kp e r s p e c t i v e b y t a n gl i b s m e d ( h u n a nn o r m a lu n i v e r s i t y ) 2 0 0 7 at h e s i ss u b m i t t e di np a r t i a ls a t i s f a c t i o no ft h e r e q u i r e m e n t sf o rt h ed e g r e eo f m a s t e ro fm a n a g e m e n t l n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i nt h e g r a d u a t es c h o o l o f h u n a nu n i v e r s i t y s u p e r v i s o r p r o f e s s o rl o n g t a i j i a n g o c t o b e r , 2 0 10 5川9470 川9jly -1； 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：奋力 日期： o o 年2 月二日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密囤。 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 作者签名： 导师签名： 日期：弘1 0 年，乏月占日 日期：一2 户fb 年，z 月厶日 门 如八r 哆， 麾转 政策m 络视角下药品价格改革研究 摘要 自2 0 0 2 年以来，为解决药品价格虚高、药品行业不健康发展、人民群众药品 费用负担过重等问题，中央政府实施药品价格改革，出台了一系列的政策措施， 对药品行业进行全面的整顿，但是没有实现预期政策目标，药品价格虚高已经成 为影响社会和谐的重要因素之一。 本文基于政策网络理论探讨我国药品价格改革过程，通过理清我国药品价格 改革过程的网络主体，分析介入政策过程的政府机构和各利益集团之间的政策网 络关系，在此基础上还原我国药品价格改革过程中的网络利益主体、网络结构与 政策结果之间的网络互动情形，同时研究政策网络互动对政策结果走向形成何种 影响，探讨政策结果对政策网络利益关系、利益主体的反馈影响，对药品价格改 革效果进行了一定程度的厘清，并相应地提出对药品价格改革的政策建议。 论文主要分析药品价格改革过程，深入阐述药品价格改革过程是多个利益主 体交互影响的过程，中央政府、地方政府、药品生产企业、医院以及其他利益主 体在政策网络中进行了频繁的互动；政策网络中各个利益主体互动对药品价格改 革形成巨大影响，网络中各利益主体利用自身的政治、社会资源影响政策的制定 和执行；药品价格改革的政策网络具有动态调整能力，政策结果推动者网络行动 者进行政策学习，形成了新的互动模式；同时分析了政策未能实现预定目标的原 因及对策。 关键词：政策网络；公共政策；利益主体；药品价格改革 h ，i_j1_jl_j_11，_，_il 硕f j 学位论文 a b s t r a c t s i n c et h ey e a ro f2 0 0 2 ，i no r d e rt os o l v et h ep r o b l e m st h a te x i s t i n gi nt h ed r u g i n d u s t r y ，f o re x a m p l et o oh i g hp r i c e o ft h ed r u g ，u n r e a s o n a b l ed e v e l o p m e n to fd r u g i n d u s t r y c e n t r a lg o v e r n m e n th a sl a u n c h e dp r i c eo ft h ed r u gr e f o r ma n dp u b l i s h e da s e r i e so fp o l i c i e sa n dm e a s u r e s b u tp r e d e f i n e dt a r g e th a sn o tt o t a l l ya c h i e v e d t o o h i g hp r i c eo ft h ed r u gh a sb e c a m eam a j o r f a c t o rw h i c hh a se f f e c ts o c i a lh a r m o n y o nt h eb a s i so fp o l i c yn e t w o r kt h e o r y ，t h i sp a p e rr e s e a r c hp r o c e s so fp r i c eo ft h e d r u gr e f o r m t h r o u g ha n a l y z i n g t h es u b je c t si nt h en e t w o r ko fp r i c eo ft h ed r u g r e f o r m t h ee s s a ya n a l y z e st h en e t w o r k so fr e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ta n da l l i n t e r e s tg r o u pp a r t i c i p a t e dr e f o r m ，a n df u r t h e rd i s c u s s e st h ei n t e r a c t i v e i n f l u e n c e s a m o n gn e t w o r km e m b e r s ，n e t w o r ks t r u c t u r ea n dt h er e s u l to f t h ep o l i c i e s a tt h es a m e t i m et h ea r t i c l ea n a l y z e sh o wn e t w o r k so fr e l a t i o n s h i ph a v ei m p a c t e dt h er e s u l to ft h e p o l i c i e sa n dt h ef e e d b a c ke f f e c to ft h e r e s u l to n t ot h en e t w o r k so fr e l a t i o n s h i p ， i n t e r e s tg r o u p a tl a s t ，t h ep a p e re x p l a i nt h er e a s o no fp o l i c yf a i l u r ea n dp r o v i d e s a d v i c e sf o rr e f o r m a l li na l l ，t h ec o n c l u s i o no ft h ea r t i c l ei n c l u d e t h ep r i c eo ft h ed r u gr e f o r mi sa n i n t e r a c t i v e p r o c e s s i n t e r f e r e d b y i n t e r e s t g r o u p c e n t r a lg o v e r n m e n t ，l o c a l g o v e r n m e n t ，p h a r m a c e u t i c a lf a c t o r y ，h o s p i t a l a n da l lo t h e ri n t e r e s t g r o u p h a s p a r t i c i p a t e dt h er e f o r m ；t h ei n t e r a c t i o n sb e t w e e ng o v e r n m e n ta n d i n t e r e s ts u b je c t s h a si m p a c t e dt h ep r i c eo ft h ed r u gr e f o r m a l li n t e r e s ts u b j e c t sh a su t i l i z e dt h e m s e l v e s p o l i t i c a lr e s o u r c e s ，s o c i a lr e s o u r c e s t oi n f l u e n c et h ep o l i c yp r o c e s s ；p o l i c yn e t w o r ko f r e f o r mh a sd y n a m i c a l l ya d ju s t i n gc a p a c i t y r e s u l t o fr e f o r mh a su r g e dn e t w o r k s u b j e c tt ol e a r na d j u s t i n gt h e m s e l v e sb e h a v i o r s ，t oc h a n g et h ew a y o ft h ei n t e r a c t i o n a m o n gt h e m ：t h ee s s a ya n a l y z e st h er e a s o no fp o l i c yf a i l u r e ，a n dm o r e o v e ro f f e r t h e a d v i c ef o rr e f o r m k e y w o r d s ：p o l i c yn e t w o r k ；p u b l i cp o l i c y ；i n t e r e s ts u b j e c t ；c h i n e s ep r i c eo ft h ed r u g r c ：f o r m m 政策网络视角下药品价格改革研究 目录 学位论文原创性声明和学位论文版权使用授权书i 摘要i i a b s t r a c t i i i 插图索引v i 附表索引v i i 第1 章绪论1 1 1 研究背景及其意义l 1 1 1 选题背景1 1 1 2 选题意义1 1 2 文献综述2 1 2 1 国外文献综述一2 1 2 2 国内文献综述。3 1 3 研究方法与思路5 1 3 1 研究方法5 1 3 2 研究思路5 第2 章政策网络理论框架6 2 1 政策网络理论的提出6 2 1 1 政策网络理论的背景6 2 1 2 政策网络理论的形成与发展8 2 2 政策网络的类型1 1 2 3 政策网络理论的研究途径1 3 2 3 1 政策网络理论的利益中介分析途径1 4 2 3 2 基于治理理论的政策网络理论分析途径1 4 第3 章药品价格改革中的政策网络、行动者及其互动1 6 3 1 药品价格改革的沿革1 6 3 2 药品价格改革的网络及其行动者1 7 3 2 1 政策社群18 3 2 2 府际网络1 9 3 2 3 生产者网络2 0 3 2 4 议题网络2 1 3 3 网络及行动者互动状况介绍2 4 i v 硕l j 学位论文 3 3 1 政策社群与府际网络互动2 4 3 3 2 政策社群与生产者网络互动2 5 3 3 3 政策社群与议题网络互动2 6 3 3 4 府际网络与生产者网络一2 7 3 3 5 议题网络与生产者网络2 8 第4 章药品价格改革政策网络互动效应研究3 1 4 1 药品价格改革网络互动效果分析3 1 4 1 1 政策网络主体及网络互动对政策结果的影响分析3 l 4 1 2 政策结果反馈影响政策过程分析3 4 4 2 药品价格改革网络互动存在的缺陷分析3 6 4 2 1 网络利益主体缺乏参与渠道3 7 4 2 2 网络及行动者之间信息不对称3 8 4 2 3 网络利益主体之间利益分配不合理3 9 4 2 4 药品价格监管体制不完善一4 1 第5 章基于政策网络理论的药品价格改革建议4 3 5 1 完善网络利益主体的参与机制4 3 5 2 有效解决网络及其行动者的信息不对称4 4 5 3 合理调节网络利益主体之间的利益分配4 5 5 4 优化药品价格监管体制4 6 5 5 进一步完善政府部门与公立医院的网络互动模式4 7 结 论4 9 参考文献5 2 致谢5 5 v 政策叫络视角下药品价格改苹研究 插图索引 图3 1 药品价格改革网络示意图2 3 图3 2 政策网络互动示意图2 9 硕 ：学位论文 附表索引 表2 1 多元主义与中心主义的特点7 表2 2 政策网络理论各流派特点1 0 表2 3 政策网络主体分类1 1 表2 4 议题网络与政策社群的区别1 2 表2 5 阿特基森科尔曼区分政策网络的六种类型1 3 表2 6 沃登政策网络的分类模型1 3 表3 1 我国1 9 9 7 2 0 0 6 年之间降价情况表1 7 v 硕f ：学位论文 第1 章绪论 1 1 研究背景及其意义 1 1 1 选题背景 自新中国建立以来至改革开放期间，我国一直实现计划经济体制。药品行业 也不例外，药品从生产到流通再到医院都是按照国家统一计划安排，价格保持在稳 定水平，因此，不存在药品价格虚高，患者药品费用负担过重问题。改革开放以来， 我国进行了由计划经济体制向市场经济体制转变的改革，政府职能也转向主要调 控宏观的经济和社会事务，药品价格不再由政府制定，形成了新的大量的社会关 系，推动了我国经济的快速发展，但同时也带来了一系列的社会问题，其中，药 品价格虚高，民众药品费用负担过重具有代表性。政府对此进行了自上而下的大 规模的改革调控，特别自2 0 0 2 年以来，在全国范围内确定了2 0 0 0 多种药品的最 高限价，制定了国家药品基本价格目录，在药品政府采购上执行统一的招投标， 但是成效甚微，药品价格仍然居高不下，甚至有些药品价格屡创新高。 我国药品价格的持续快速增长已经大大超过了经济的增长速度，给社会和广 大民众带来了不可估量的经济负担，已经成为社会各界关注的热点。特别是与西 方国家相比，我国民众药品费用与医疗卫生总费用的比重偏高，与我国建设社会 主义和谐社会的要求不相适宜。深入、全面的分析药品价格虚高、民众药品费用 负担过重的形成原因和机制，进而形成切实可行的改革措施已成为解决这一社会 焦点问题的当务之急。 1 1 2 选题意义 药品价格及药品行业的发展涉及广大人民群众的切身利益，牵涉到千家万户 的安康幸福。近几年多来，国家加快推进药品价格改革进程，采取有力措施解决 牵涉到民众切身利益的药品价格虚高问题，对部分价格脱离市场实际的药品进行 了强制降价，这一系列药品价格改革措施确实抑制了药品价格继续上涨的趋势， 但实事求是地说，改革效果令人失望，药品费用负担过重仍然是人民群众反映最 强烈、最头疼的问题之一。因此，解决好价格虚高问题，减轻人民药品费用负担， 提升人民群众健康水平是建设社会主义和谐社会，推动经济发展成果普惠于民的 重要举措。 政策网络是分析政策过程中政府与利益集团网络关系的一种方法和理论框 架，也就是说，政策过程中，除了政府机关和官员，还有其他的利益相关行动者 政策嘲络视角下药品价格改革研究 及其关系，它是介于官僚管理体系与市场机制的第三条途径。本文在政策网络理 论这一视角下分析我国药品价格改革过程，基于政策网络理论为未来的药品价格 改革提出政策建议。这对于促进药品行业健康发展，解决人民群众药品费用负担 过重问题，全面提升民众的健康水平，推进社会的和谐与稳定具有重要的现实意 义和深远的历史意义。 1 2 文献综述 1 2 1 国外文献综述 1 ) 国外政策网络理论文献综述 国外研究政策网络理论开端于二十世纪七十年代，通过几十年的迅速发展， 逐渐成为成熟的系统的理论，取得了显著的成就，尤其是在政策网络的定义方面， 产生了各方较为认同的概念：在公共政策制定以及执行过程中，政府和其它政策 利益相关者以共同的实际上是不断协商的信念和利益为中心，逐渐形成的稳定的 社会结构和社会关系。在政策网络类别方面，英国学者罗茨( r h o d e s ) 的研究成 果令人瞩目，他根据行动者的特性、网络之间的依赖关系、拥有资源的差别等等 标准将政策网络分为政策社群、议题网络、生产者网络以及府际网络。 简斯一汉森( j e n s h a n s e n ) 在其政策网络中的新制度主义视角一文中首 次提出用“新制度主义来分析政策网络。他认为：政策网络的出现源于利益集 团“讨价还价 ( b a r g a i n i n g ) 的结果，而政策网络的变化则根源于行动者相关 的“讨价还价 力量发生变化，致使其利益关系发生改变j 。 荷兰行政管理学者克林提出了政策网络的管理问题，克林强调：在政策网络 管理中，政策过程是不同行动者之间的复杂过程；没有明显的权威结构：而管理 者，则往往起着过程组织者的作用，维持网络成员沟通渠道的顺畅j 。 马斯( m a r s h ) 和史密斯( s m i t h ) 认为，政策产出至少在以下三方面影响政 策网络：一是特殊的政策结果可能导致网络成员关系的变化或平衡网络内资源； 二是政策结果可以影响广泛的社会结构；三是政策产出影响代理结构，而结构是 通过经验来学习的p j 。 图尔、米勒研究了政府间的管理问题，提出了政府间网络管理的数理模型并 进行了定量检验，其检验结果认为：有管理的网络、管理质量、网络稳定性与网 络绩效有正相关关系，在政府间结构、管理和环境间存在非线性互动关系一j 。 2 ) 国外药品价格改革文献综述 在国外药品价格改革研究中，澳大利亚学者帕崔克( p a t r i c k ) 强调药品价格 必须实行积极的政策干预，通过建立科学的药品定价方式来稳定药品价格，他主 张根据药品的临床和治疗效果、其他同类药品价格、其他治疗相同疾病的药品价 硕i j 学位论文 格、药厂提供的成本资料、处方量及规模效益、研发和生产投入以及药品在其他 国家的价格等因素作为药品定价的核心因素。 新加坡学者刘谷静倡导政府稳定药品价格的关键是推动公立医院改革，在公 立医院建立私人有限公司管理体制，医院股权由国家卫生保健局管理，医院建立 医药委员会和医院筹划委员会，分别管理医疗业务和行政后勤业务，同时一些遗 传性疾病、辅助生育和节育手术、疫苗、牙科、私人护理费等等不予支付医疗费 用，全部由政府代理付费。 英国学者西蒙( s i m e o n ) 提倡政府为民众医疗药品负担考虑应该积极干预医 疗药品市场，对患者、处方医生、药剂师、药厂以及医药公司进行严格的管理， 通过供方控制措施包括药厂利润控制、流通利润控制等和需方控制措施包括确定 基本医疗组的预算、规定患者共付费用标准等等稳定药品价格p l 。 美国学者卡罗琳( c a r o l i n e ) 强调政府在药品市场不应该实行过密切的政策 干预，主张政府应该从医疗保险方面来减轻民众医疗药品负担，认为政府应该为 无力购买医疗保险的家庭提供税务优惠政策以促使他们有能力参加医疗保险，同 时建立“小企业健康税务优惠计划”，推动小企业为员工购买医疗保险，放松现 有的公立穷人医疗保险和周儿童医疗保险准入门槛，对有医疗保险的民众提升其 医疗保险的稳定性和优惠度p j 。 1 2 2 国内文献综述 1 ) 国内政策网络理论文献综述 目前国内政策网络理论的研究处于起步阶段，台湾学者在这方面的研究成就 比较瞩目。张世贤从中央与地方政府之间传统权力关系缺失的角度出发，认为应 当以政策网络概念强化中央与地方政府的合作关系。林钟忻提出现代国家所面临 的政策问题，结构复杂且专业化程度越来越高，需要以专业知识来解决此类问题， 因此由政策问题的相关利益主体演变而成的政策网络便相应产生，同时通过整合 不同主体的利益、确定政策优先顺序、运用专业知识与技术三种途径推动政策顺 利有序运作。林玉华强调政策网络是区别于传统官僚结构以及自由市场机制两种 治理结构的另类政治制度，渐渐发展成为解释政策执行的重要因素。丁仁方通过 结合运用统合主义与政策网络概念，分析了台湾在权威转型过程中残障福利政策 形成与发展，以残障福利网络概念论述了国家机关与残障团体之间的互动情况及 绩效，以及对于残障福利政策发展的影响1 7 1o 李明环提出政策网络只是一个隐喻， 用来说明政策过程中所有公、私部门行动者间的互动情形，可以利用政策网络这 个隐喻建立个类型学，使研究者可以对纷乱的政策现象作出系统归纳推理，但 是对于解释政策网络形成的原因，或者塑造政策网络的结构性因素等问题仍然无 法解决【引。 政策网络视角下药品价格改革研究 2 ) 国内药品价格改革文献综述 国内药品价格改革研究从2 0 世纪9 0 年代中后期开始，我国开始药品价格改 革的实践，随着药品价格不断攀升，人民群众药品费用负担越来越重，中央政府 以及各级地方政府都积极探索药品价格改革模式的改革实践。与此相对应，药品 价格改革研究伴随着实践的不断发展而不断深入并且表现出逐渐成熟的局面，药 品价格改革研究已经成为我国医疗体制改革研究的热点问题。具有代表性的观点 主要包括两大类型： 一是从倡导政府积极干预药品市场的角度进行研究。 孙强认为我国药品虚高的原因很大程度上在于我国政府现行的药品定价原则 以及定价策略不合理造成的，药品价格改革政策必须革新现有的药品价格定价机 制，根据药品的型号、剂量、疗效等等确定药品价格，从而降低药品价格。许春 萍认为我国药品集中招标采购制度不健全是导致药品价格虚高的主要原因之一， 通过研究我国药品招投标制度强调在药品招投标立法；明确招投标主体责任、义 务；优化招投标流程等等方面进行机制改革，实现药品价格回归理性。杨悦认为 我国药品价格虚高原因在于政府对药品流通环节监管力度存在一定程度弱化，导 致药品在流通环节经过层层加价，最终造成药品价格过高，建议药品价格改革政 策必须在强化药品价格监管，规范药品流通秩序，严厉查处打击乱加价行为等方 面下功夫。王传坤认为政府对医院的管理机制存在缺陷，造成医院形成“以药养 医”的生存模式是药品价格虚高的主因，强调药品价格改革重点必须放在完善政 府对医院的管理机制，推动医院摆脱“以药养医”的经营模式，才能真正实现药 品价格回归合理水平。 二是从强调市场机制自身的调节实现药品价格的回落进行研究。 胡珊链认为药品市场失灵，资源配置不合理是药品价格虚高的主要原因，因 此主张药品价格改革政策的制定和执行必须遵循药品价格的客观规律。陶建宏认 为完善公立医院的独立法人治理结构，允许医生进行个体行医甚至建立个人诊所， 引入市场激励机制确定医生薪酬等等是解决价格虚高的可行办法。顾析认为允许 民营资本进入医疗行业，形成多元化的卫生投入机制是药品价格改革政策的必选 之路。 通过对我国相关文献的分析我们可以得出，我国现阶段对于药品价格改革的 研究主要从这两个方面进行，它对我国药品价格改革实践具有重要的现实借鉴和 指导意义。但是也能看出，现阶段的研究很少集中在整体的参与改革的成员之间 的互动，具体的政策对策也只是站在中央政府的立场对旧的政策的修补。从我国 的实际情况来说，药品价格改革研究无论在实践应用还是在基础理论上都存在某 些欠缺，需要进行一定的补充。本文运用政策网络理论对药品价格改革进行分析 和建议，为实现药品价格改革目标，减轻民众药品费用负担尽自己的一份绵薄之 硕l j 学位论文 力。 1 3 研究方法与思路 1 3 1 研究方法 1 文献分析法。对国内外关于政策网络视角下药品价格改革研究的相关文献 进行搜集、甄别、整理，并通过对文献进行研究，形成政策网络视角下药品价格 改革方面的科学的文献综述；有利于掌握本研究所需要的有关材料和已有的研究 成果。 2 实证分析和规范分析相结合 本文在运用政策网络分析药品价格改革过程中，采用了规范分析的方法；在 剖析我国药品价格改革不能完全实现其政策初衷的原因分析过程中，则采用了实 证分析的方法。把规范研究方法和实证研究方法相结合，试图对我国药品价格改 革运用政策网络理论进行比较客观而深入的研究。 3 比较分析方法。比较研究是实证研究的重要方法之一，本文在写作过程中 将比较分析不同时期、地区、国家药品价格改革政策制定、实施情况，分析药品 价格虚高现象及其深层次的原因。 1 3 2 研究思路 本文分为五个部分。第一部分主要论述政策网络理论的提出的历史背景、与 各学科的关系，形成、发展过程以及政策网络的类型和政策网络理论的研究模式。 第二部分是简要介绍我国药品价格改革的历史沿革以及分析药品价格改革政 策网络中各个网络的组成成员、性质以及在网络互动中所发挥的作用，同时通过 案例分析他们在互动过程中所持有的立场。 第三部分是在政策网络视角下对药品价格改革的互动绩效进行全面分析，分 析各个网络主体在药品价格改革过程中表现出的行为特性和相互之间的网络互动 关系，并在此基础上分析出政策网络互动存在的缺陷。 第四部分主要是基于政策网络理论提出药品价格改革的政策建议，紧密围绕 政策网络理论针对性提出弥补政策网络互动存在的缺陷对策。 政策网络祝角下药品价格改革研究 第2 章政策网络理论框架 2 1 政策网络理论的提出 2 1 1 政策网络理论的背景 伴随着西方国家出现严重的、复杂的经济、社会、环境问题，国家决策的范 围迅速扩大，官僚体制已经没有能力独立处理公共事务，同时整个社会的去中心 化日益明显，欧美学者开始接受网络思想，直接推动了政策网络理论的提出和发 展，成为一种新的解释分析途径。中心主义或者多元主义模式是现代社会制定和 执行公共政策的标杆。治理理论、国家理论的发展与公民社会的兴起为政策网络 理论建立了较好的研究基础。政策网络认为参与政策过程的行动者之间建立了网 络关系，并依靠这种关系形成了资源互赖、多元成员的互动模式，直接影响决策 结果的形成与政策执行，由此推动政府治理模式由权威性、单一性的机关治理， 逐渐转变为开放性、多元性的参与治理p j 。 1 ) 国家理论一一网络理论：公共行政概念的变迁 多元主义和中心主义是传统公共政策理论的两大典范。多元主义主张政策过 程受到各种利益团体的影响，利益集团借助自身资源和策略来参与或者影响决策 制定和执行，同时降低了官僚人员的自主性与政府的权威性。而中心主义强调政 府统治的均一性与权威性，政府是一套统一完整的官僚行政管理体系，通过政策 过程整合或者分配社会利益，这种分析方法没有考虑到利益团体对影响政策过程 的能动性。 中心主义强调，国家制定公共政策过程实质上是确定合法权益的过程，公共 政策的核心问题是能否形成严密的组织制度、能否整合社会行动者的利益需求。 而多元主义则强调公民权利和政治权威应当在一定程度上分散存在于各个社会团 体，国家治理必须考虑各种公民利益团体，而不能仅仅局限于官僚行政体系的政 治职权，这推动了多元主义将研究重心从官僚管理体制转移社会利益团体。 斯密特根据组成单位、国家机关角色、组成单位在个别范围有无代表性垄断 等比较深入地区分了中心主义与多元主义。( 见表2 1 ) 中心主义与多元主义强调国家为一个单一性的、权威性的统一的整体，社会 和国家的界限是清晰的。然而，国家是由一系列权力行使机构所构成，但每个 权力机构拥有不同的具体的自身目标和利益诉求，这就反映出传统公共政策研究 过多侧重于宏观的国家治理，而在一定程度上缺乏对较微观的层面进行的深入研 究。 硕【：学 7 0 年代以来，资本主义国家的政府机构面对各种牵涉范围不断扩大的经济、 社会问题束手无策，政府机构已经显现出缺乏处理这些公共问题的能力。库恩 ( k h u n ) 认为资本主义国家缺乏能力处理不断涌现的复杂的公共事件，公民社会 不断发展，社会多元化日益明显，社会结构出现功能分化是政策网络发展迅速的 基础引。帕特森( p a t e r s o n ) 主张政府部门必须探索政府治理的第三条路径，摆 脱市场失灵与政府失灵的两难困境，建立新的治理模式川。面对这种趋势，资本 主义国家的学者开始探讨和研究新的治理模式。施奈德( s c h n e i d e r ) 认为，政策 网络理论就是学者们探讨实现良好治理，摆脱市场与政府失灵困境的直接结果 1 4 1 。 表2 1 多元主义与中心主义的特点 资料来源：s c h n e i d e r s u b g o v e r n m e n t sa n dt h ei m p a c to fp o l i c yf r a g m e n t a t i o na n da c c o m m o d a t i n g p o l i c ys t u d i e sr e v i e w ，1 9 8 8 ，7 ( 5 ) ：2 1 3 2 1 4 2 ) 公民社会的发展 近代公民社会开端于1 7 世纪，指自由和平等的公民在一个合法界定的法律体 系之下结成的伦理一政治共同体。自2 0 世纪6 0 年代以来，随着资本主义由自由竞争 阶段进入垄断阶段，社会组织的数量不断增加，特别是自愿性组织的发展，公民 社会观念进入了新的发展阶段。公民社会的兴起，为公民和公民团体提供了参与 政策过程的机会和手段，而且逐渐发展为推动国家革新的一股强大的社会力量。 社会经济的高速发展，社会多元化现象涌现推动政府、公民与社会团体之间 形成越来越频繁的利益、信息和文化互动，社会各种利益团体积极参与政策过程， 并逐渐在公共领域形成由政府、社会团体及公民为网络主体的政策网络i l 引。网络 内部及网络之间频繁良性的互动，进一步推动了民主社会的发展，民主社会的发 展反过来又推动了网络主体更积极地互动并形成良性循环。 政策网络视角下药品价格改苹研究 新的公共行政强调的是国家权力从国家官僚体制分配至整个社会公民及团体 之间，基于政策网络形成行动者之问的互赖与合作关系，实现政府和公民社会共 同管理公共事务的目标，由此实现国家功能的转型。 3 ) 治理理论的发展 自2 0 世纪6 0 年代以来，由于一方面单纯依靠市场机制不可能实现资源的最佳 配置，市场机制也存在缺陷：市场机制无法解决市场垄断、提供公共服务、解决 生产的无秩序状态等方面的问题。与此相对，政府管理也存在缺陷，即政府在配 置资源是倾向于浪费和滥用资源，效率底下，无法达到配置的最优化，继而导致 政府管理成本过高、社会整体对政府不满。可以看出，一味依靠政府管理或者市 场机制都无法实现最佳资源配置，因而西方国家倾向于优化政府管理、结合市场 机制以及社会团体等方式处理日益复杂的公共事件，西方学者鉴于这种情况，积 极探寻新的管理方法，治理理论在此背景下诞生了。 治理是相对于统治而言的，治理是以权威和权力为基础，以维持正常的社会 秩序为目标，对公共事务进行有效管理的过程，这是与统治这个概念相同之处， 两者的区别在于。第一，治理过程需要权威为基础，但是权威不一定来自于法律 的赋予，与治理相反，统治所依靠的权威则一定取自于法律的赋予。第二，统治 强调的是政府是社会管理的主体，是一种运用政治权威，通过制定政策，下达命 令为主的单向的即自上而下的管理模式，治理则强调的是一种多元的治理主体， 以及基于此形成的政府与社会的积极良性的双向互动，这种互动是以信任、合作、 平等为基础，以彼此都认同的目标共同对公共事务进行管理川。治理的特征是： 治理主体的多元化，治理理论强调政府不再是国家唯一的权力中心，各种社会团 体和个人都应该积极参与到社会和政府治理中来，并主动承担应有的责任，应该 突破以往社会与国家二元对立的传统观念，国家与社会是一种相互信赖、资源交 换、平等合作的互动关系。由于主体的多元性，推动政府把原先由它承担的社会 责任转移给公民社会，因而主体之间的责任界限模糊，不易确定。政府治理范围 和方式的重新确立，政府可以革新原有的管理模式和方法，除了依靠自身和市场 机制以外，还可以借助各种社会团体处理公共事件【l 。 2 1 2 政策网络理论的形成与发展 “政策网络 这个概念最早出现在权力与财富之间( 1 9 7 7 ) 一书中。马斯 ( m a r s h ) 和罗茨( r h o d e s ) 在对比外国经济政策制定过程时认为，资本主义国家 及其政府不会将强制力强加给非国家行动者，反而是选择寻求与其合作并建立一 种相互依赖关系6 。政策网络在2 0 世纪7 0 年代之后被政治学引用，由于政策网 络理论弥补了中心主义与多元主义理论的不足，同时对大量社会公共问题具有很 大的借鉴意义，所以包括英美、欧陆学者陆续投入到政策网络的研究中l l g 。 硕i ：学位论文 一般认为，政策网络理论主要来自于两方面，一方面来自于是组织社会学的 研究成果，特别是社会主体相互之间关系的研究成果，第二方面是来自于政治学 中涉及次系统和政策社群的研究成果，特别是国家权力探讨方面的成果弘。伴随 着政策网络理论的多元化发展，政策网络理论已经涵盖了宏观层面的国家和社会 的互动关系、中间层面的政府机构之间的互动关系以及微观层面的社会主体参与 政策过程等三种层面，从理论上更加明确的阐述和区分了政策网络中行动主体之 间的互动关系、网络互动机制以及网络的结构，推动政策网络理论发展为完整的 系统的理论。 由于各个国家的政治制度、文化背景以及学术传统等不同，政策网络研究逐 渐形成了不同理论和流派。因此，政策网络理论相关研究可以分为三类，也就是 所谓美国传统、英国传统以及欧陆传统p 。 ( 一) 美国传统。美国学者在政策网络理论方面的研究是从探讨政策子系统 开始的，重点是基于微观层面探讨政策制定和执行过程中政策网络的行动者的互 动情况，研究侧重于社会利益主体与官僚管理体系在政策制定和执行中的互动。 从上个世纪五六十年代开始，美国学者提出了次政府( s u b g o v e r n m e n t ) 的概念， 主要是体现当时美国的利益主体、议会委员会和政府机构在公共政策决策过程中 结盟、相互支持、垄断决策的制度，这三方之间的密不可破的联盟关系被认为像钢 铁一般牢不可破，故喻之为“铁三角”弘引。通过以后的研究发现，事实上，次 政府并不是全能的，它们对政策过程的影响因情况而异。贺可洛( h e c l o ) 于1 9 7 8 年强调政策过程往往是处于传统的“铁三角”之外的议题网络之中形成，这种议 题网络往往是非正式的，成员不固定，区别于传统官僚体制的组织形态m 引。本 森( b e n s o n ) 于1 9 8 2 年指出政策过程的推进是网络利益集团之间基于各自的利益 诉求、相互之间的资源依赖关系共同完成，这个过程中，其他的对已形成的利益 分配方案持反对意见的行动者无法有效参与政策过程，原因在于原有的利益集团 为确保共同的利益而拒绝这些行动者的加入川。怀特( w r i g h t ) 主张政策过程 是由众多网络行动者参与的，政府部门只是其中的一部分，网络主体之间的互动 不存在正式的制度性安排。 ( 二) 英国传统。英国学者主要侧重于连接政府部门与政策的利益相关者的 网络关系研究，特别是他们之间的协调妥协的过程。霍尔( h a l1 ) 于1 9 7 9 年指出 政策过程是一个网络利益团体相互协调的持续的过程，并逐渐衍生出次级政府的 非正式的网络协调妥协模式训。史密斯( s m i t h ) 于1 9 9 2 年主张政策网络的形成 原因是政策过程中政府部门与社会团体需要进行资源与信息的交流，政策网络互 动关系是政府部门与利益团体关系中的一种) 。与此相对应的观点是罗茨 ( r h o d e s ) 1 9 9 7 年强调政策网络是一种中间层次的概念，政策网络是由社会利益 团体基于权威、资源、信息、合法性等等而形成的利益协调关系，政策网络是一 政策网络视角下药品价格改革研究 个由5 种不同类型网络组成的连续体，依次为政策社群( p o li c yc o m m u n i t y ) 、专 业网络( p r o f e s sio n a ln e t w o r k s ) 、府际网络( in t e r g o v e r n m e n tn e t w o r k s ) 、生 产者网络( p r o d u c e rn e t w o r k s ) 和议题网络( is s u en e t w o r k ) ，各自有着不同的 特点【2 6 1 。 ( 三) 欧陆传统。欧洲大陆学者倾向于从宏观的角度研究政策网络，将研究的 焦点聚集在政府和市民社会之间的互动关系。在欧陆学者中，德国学者和荷兰学 者成就比较显著，斯奈德( s c h n e i d e r ) 于1 9 9 8 年提出，社会结构产生巨大变化， 私人部门不断壮大，政府公共政策能力减弱，导致政府部门必须依赖社会团体进 行非层级的、非制度化的网络互动，借助私人部门所拥有的社会资源，推动政策 过程的发展i z j ，博尔泽( b o r z e l ) 倡导政策网络在经过长期的网络互动后逐渐形 成一系列网络主体相互默认的价值观念、行为准则、道德标准以及协调妥协机制， 从而解决了市场失灵和政府失灵的缺陷弘引。克可特( k i c k e r t ) 主张政府部门无 法单独有效的解决日益复杂的社会问题，必须依靠私人部门、中介组织之间的良 性互动，而互动的基础是多方对于网络目标、利益分配、资源互换的认同以及相 互信赖的合作关系，并通过持续高效的网络互动形成制度化的互动模式州。但 是，德国和荷兰学者在如何实现有效的政府治理方面存在着认识差异，荷兰学者 强调在国家与各种社会主体各自拥有资源、共同参与决策过程形成网络的背景下， 政府在治理中已不能扮演万能的角色，政策主体之间的协商至关重要，因而，成 功的治理的关键在于实现有效的网络治理p 。德国学者主张政策网络能够弥补市 场失灵和政府失灵的缺陷，因为政策网络是政府部门、私人部门以及社会团体通 过资源、信息共享，建立相互信赖的、相互依靠的政策互动关系，借助日益完善 的网络互动机制，共同治理日益复杂的社会公共问题，最大限度降低了官僚管理 体系的和市场机制的不足。因而政策网络是被视为市场机制、官僚管理的第三种 路径和社会结构，能够实现良好的网络治理。表2 2 说明了各流派的特点 表2 2 政策网络理论各流派特点 资料来源：h o w l e t t ，m i c h a e la n dr a m e s hm s t