（行政管理专业论文）政府善治模式下公共精神研究.pdf

内容提要 政府菩治是政府的一种治理模式，是政府在人类社会发生深刻变 化，个人自主性空间不断扩大的背景中，为了满足公民的各种合法期待 而进行的治理范式转变的结果之一。同时，政府善治模式的实现要求一 系列与之相适应的行政价值和理念的支撑。公共精神是一个能够说明并 蕴含这些价值和理念的一个概念。研究公共精神的目的即在于为政府菩 治的顺利实现提供价值与理念上的支持。本文从公共精神的内涵及其特 征出发，分析了公共精神与政府善治之间的密切关系，提出公共精神是 政府善治的基本理念和合法性的依据之一，阐述了公共精神的塑造对于 实现政府善治的必要性和重要性，并在分析中国社会公共精神缺失的原 因基础上，探讨了塑造现代公共精神的对策，以推动中国公共行政向善 治方向发展。 关键词：政府善治公共精神公共行政 a b s t r a c t g o o dg o v e r n a n c e b yg o v e r n m e n t i sak i n do fm o d e lo f p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n i ti so n eo ft h ec h a n g e so fa d m i n i s t r a t i v ep a r a d i g mo f g o v e r n m e n tt h a tr e s u l t sf r o mt h eb a c k g r o u n di nw h i c ht h eh u m a n s o c i e t yi sc h a n g i n gd e e p l ya n do n e sp e r s o n a li n d e p e n d e n c es p a c ei s e x t e n d i n gc o n t i n u o u s l y a n di nt h i sb a c k g r o u n dt h eg o v e r n m e n th a st o s a t i s f yc i t i z e n s v a r i o u sl e g a le x p e c t a t i o n s t h e r e f o r et o r e a l i z eg o o d g o v e r n a n c er e q u e s t sas e r i e so fa d m i n i s t r a t i v ev a l u e sa n dp r i n c i p l e si n a c c o r d a n c ew i t hg o o dg o v e r n a n c et os u p p o r ti t p u b l i cs p i r i ti sac o n c e p t t h a tc a ne x p l a i na n dc o n t a i nt h e s ev a l u e sa n dp r i n c i p l e s s ot h ea i mt o s t u d yp u b l i cs p i r i ti st op r o v i d eg o o dg o v e r n a n c ew i t ht h e s ev a l u e sa n d p r i n c i p l e sg oa st or e a l i z ei ts m o o t h l y b e g i n n i n gw i t ht h ec o n t e n ta n d c h a r a c t e r i s t i c so ft h ep u b l i cs p i r i t ，t h ea r t i c l ea n a l y z e st h er e l a t i o n s b e t w e e ng o o dg o v e r n a n c ea n dp u b l i cs p i r i t ，p u t sf o r w a r dt h a tp u b l i c s p i r i ti sab a s i cp r i n c i p l ea n d o n eo ft h eb a s e so ft h el e g i t i m a c yo fg o o d g o v e r n a n c ea n de l a b o r a t e sn e c e s s i t ya n di m p o r t a n c eo fp u b l i cs p i r i tt o r e a l i z eg o o dg o v e r n a n c e f i n a l l yo nt h eb a s i so fa n a l y z i n gt h er e a s o n so f l a c ko fp u b l i cs p i r i ti nc h i n a ss o c i e t y , t h ea r t i c l ei n q u i r e si n t ot h em e a n s t om o l dm o d e r n p u b l i cs p i r i t s oa st o p u s h c h i n a s p u b l i c a d m i n i s t r a t i o nt oh e a di n t og o o dg o v e r n a n c e k e yw o r d s ：g o o dg o v e r n a n c e ；p u b l i cs p i r i t ；p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n 中文摘要 随着中国市场化改革的推进以及公民社会的兴起，中国一直进行着 公共行政的改革并取得了不少可喜的成就。在诸多的行政改革理论与实 践中日益引人注目的是政府管理模式向“善治”模式的转变。政府善治 是公共行政实践层面的一种行政模式，这种行政模式必需得到其观念内 驱力公共精神的支持。公共精神是融合了多种价值和理念的一个概 念，它能够说明并解释政府善治模式下的中国公共行政应该做什么以及 为什么要这样做。为了推动中国公共行政走向善治模式，本文以“政府 善治模式下公共精神研究”为题，在公共精神与政府善治相关的研究领 域作一些粗浅的尝试，主要突出的是对公共精神的研究，探究公共精神 对于政府善治的积极作用及其自身的塑造与培养。全文共分四个部分： 绪论部分。首先。对本文研究的背景进行了较为详细的说明，提出 了本文研究的旨趣和意义，并提出了本文所要解决的问题：公共精神何 以构成了政府善治的基本理念? 政府善治与公共精神之间究竟是一种 怎样的关系? 中国社会公共精神的缺失的历史和现实原因在哪? 如何 塑造与培养当代中国公共精神? 其次，对国内外已有的对该领域的研究 现状进行了综述。主要是从关于公共性和公共精神的起源与演变过程， 关于公共精神的内涵，关于公共精神的现状三个方面进行回顾。最后介 绍全文要研究的主要内容，即公共精神的内涵及其与政府善治的关系； 中国社会公共精神的缺失及其原因：塑造与培养当代中国公共精神的对 策探讨。 第一章，公共精神与政府善治。主要阐述了三个方面的内容：一是 公共精神的内涵及其特征。在比较各种不同的观点后提出公共精神的概 l l i 念，并概括出公共精神的独立人格精神、民主法治精神、公平正义精神、 社会公德意识和自治自律意识。同时指出了公共精神的公共性、政治性、 底线性和感染性等特征。二是政府善治的基本要素及其在中国的发展。 主要从合法性、透明性、责任性、法治、回应性和有效性六个方面来进 行论述，同时回顾了自改革开放以来，政府善治六个基本要素在中国公 共行政领域取得的成就。三是塑造公共精神是政府善治的必然要求。阐 述的是公共精神与政府善治之间的关系。主要是从公共精神是政府善治 的基本理念；公共精神是营造良好行政生态环境的基础；公共精神为政 府善治提供了合法性基础；公共精神是官德再造的基本条件四个方面进 行论述。 第二章，中国社会公共精神的缺失及其原因。包括两个方面的内容： 一是对中国社会公共精神缺失的历史及现状进行了描述。指出由于古代 中国社会不存在公共领域与私人领域的分化，以及建国初中国社会进行 的“新德治”由于是在政治一元化格局未改变改变并且是在权力高度集 中的基础上进行的，因此无论是古代中国还是当代中国都缺乏公共精 神。二是对当代中国公共精神缺失进行原因上的分析。主要论述了导致 公共精神缺失的四大原因，即中国传统文化的影响，说明的是在几千年 小农自然经济和宗族社会结构基础上缔造出来的中国文化缺少公共精 神；公共行政价值取向的偏差，主要论述的是片面的行政效率观对公共 精神缺失造成的影响；公共行政监督缺位、力度欠缺，主要探讨的是对 行政权力缺乏制衡情况下，公共精神难以在行政人员中生成；公共行政 人员的角色冲突，主要说明行政人员角色冲突的客观性，及这种必然存 在的角色冲突对公共精神的塑造与培养造成的影响。 第三章，塑造与培养当代中国公共精神的对策探讨。主要阐述了四 方面的内容。一是推进中国公民社会的发展壮大。主要从大力发展社会 主义市场经济，充分发挥政府在加强和完善结社立法和必要的资源支持 中的主导作用以及改革我国公民组织管理体制来进行论述。二是实现传 统行政文化的现代化转换。通过三个方面进行了论述，即行政文化的现 代化应以经济发展和经济制度的变革为基础；行政文化的现代化应理性 对待民族传统行政文化和西方行政文化；行政文化的现代化要以文化创 新为灵魂。三是打造公共行政人员的道德品质。主要从加大政府道德资 源的供给：加强国家公务员制度中的道德考量；完善行政道德监督制度； 自律和他律相结合四个方面进行论述。四是健全法律体系，指出公共精 神的推广必修通过健全的法律体系才能得到实现和保障。五是强化公民 教育，论述教育的功能对于形成、发扬和维护公共精神的重要性。 v 绪论 一、研究背景 随着经济的迅猛发展，整个人类社会已经发生了深刻的变化，尤其 在个人生存领域，个人的自主性空间不断扩大，自主、自由、民主、平 等、公平、正义等意识日益增强。当代社会和个人对政府提出了越来越 多的要求，有着越来越多的期待。这样，在世界日益变小、交往日益频 繁、信息传递臼新月异的时下，政府对社会要求与愿望的不同回应在民 众中产生了强烈的参照效应，从而使得对社会要求与愿望反应迟钝的政 府面临着前所未有的最为严重的合法性、权威性和信任危机。公共行政 理应对此作出积极的回应，而作为公共行政主体之一的政府也在这一要 求下进行着范式的转变，即向善治模式的转变。政府治理模式的转变表 明一系列行政价值和理念的变化，因为政府的治理模式必然要有诸多行 政价值和理念的支撑与指导。在当代，能够说明并蕴涵这些价值和理念 的公共精神对于政府善治模式的形成和运作具有极为重要的意义。一个 社会公共精神状况如何直接关系到政府善治模式实践的效果，并最终证 明政府的有效性。因此，当代政府能否及时有效地回应公民的期待，并 从而保证自身的合法性和权威性，很大程度上取决于公共精神是否作为 了政府行政的基本理念并在政府行为中得到贯彻。 1 、问题的提出 自2 0 世纪7 0 年代起，由于以信息为基础的新文明动摇并改变了原 有的政治、经济和社会运行方式，西方各国兴起了行政改革风潮，其中 尤为著名的有美国的政府再造、加拿大的公共服务两千年计划、英国的 续阶方案、澳大利亚的财政管理改进计划、新西兰的财政与人事改革及 欧洲各国倡导的公共服务改革等等。在当代西方国家新一轮的行政改革 浪潮中，建基于官僚制理论之上，以官僚制组织形式的政府为主体的公 共服务生产模式正成为当代行政改革的对象，非官僚化的、多元的公共 服务生产方式正在出现，“新公共管理”被视为替代传统行政模式的新 型模式。但是新公共管理和传统公共行政一样是以效率和经济为基本目 标，只是两者在追求同一目标的手段不同而己。传统行政学在追求效率 和经济时倚重的是政府管理的极权化和官僚主义化，然而在实践中，政 府管理的极权化和官僚主义化形成了政府垄断，推行“福利国家”、“人 民社会主义”和“混合经济国家”政策，从而导致了政府管理失控、官 僚主义、低效率，导致了公众对政府的不信任和民权运动高涨。新公共 管理强调以市场化为改革取向，推行政府公共服务输出，在政府公共管 理和公共部门中大量引入竞争与市场机制；减少政府对市场的干预和放 松规制，放松政府对社会、市场的管制，简化政府管理的行政流程：优 化政府组织结构，裁减机构与人员，削减财政开支，实行小政府模式和 提高政府管理的有效性：将政府的决策与执行功能分离，加强对政府的 绩效评估与绩效管理；运用现代科学技术来实现政府公共功能目标，建 设管理信息系统，推行电子政务和政府在线服务。这些措施实行的结果 是公共行政实践中大量吸收和采用私营部门的管理理论、经验和方法， 并由此导致了管理主义、以市场为基础的公共管理、企业家政府、顾客 至上等名词概念的产生。但是政府不是市场，市场已经造成了大量的社 会问题，以节省经费来达成良好政府的承诺是简单和误导的，而民营化、 市场化和放松管制可能会导致更大的腐败。也就是说，传统公共行政和 新公共管理在追求效率和经济时都产生了各种弊病。早在2 0 世纪6 0 年 代后期，以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”发展了社会公平理 论，认为经济和效率不是公共行政的核心价值，核心价值是社会公平， 主张将“效率至上”转为“公平至上”；强调公共行政组织变革的终极 目标是建立民主行政之模型，强调顾客导向的行政组织形态，强调将公 众的需求作为行政组织存在和发展的前提与行政组织设计方案应该遵 循的目标。新公共行政学对政府改革实践产生了广泛的影响，体现了公 共行政的民主价值取向。1 9 9 7 年，弗雷德里克森在其出版的公共行政 的精神一书中再次从诠释理论和批判理论的立场出发，对新公共管理 提出了批评。 这样，2 0 世纪9 0 年代以来，在西方政治学界，一种新的政治分析 框架，即治理和善治理论开始日益引人注目。“治理”一词在1 9 8 9 年世 界银行概括当时非洲的情形时第一次使用，此后，在西方经济学、政治 学、管理学领域逐渐流行起来。“治理”概念的流行主要是在许多学者 看来，当今时代的发展最引人注e l 的变化之一便是人类政治过程的重心 在从统治( g o v e r n m e n t ) 走向治理( g o v e r n a n c e ) ，从善政( g o o dg o v e r n m e n t ) 走向善治( g o o dg o v e r n a n c e ) 。“治理”与“统治”的含义差别很大：首先， 治理与统治的主体不同。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的 主体既可以是公共机构，也可以是私人组织、民间组织和各种合作组织， 还可以是它们之间的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府组 织与非政府组织的合作，其实质是国家权力向社会的回归。其次，管理 权力运行方向不一样。统治的权力运行方向总是自上而下的，是一种单 一向度的管理，而治理则是一个上下互动的管理过程，所以形成的是一 种网络式的管理结构。从治理概念流行的社会政治经济背景和治理本 身的特点来可以看出，治理概念被引入社会管理的直接原因在于市场失 效和政府失效。这样，人们认为治理可以弥补两者在调控和协调过程中 的某些不足。然而治理本身也存在缺陷，它不能代替国家而享有合法的 政治暴力，即政治强制力，也不可能代替市场而自发地对大多数资源进 行有效的配置。这样，为了克服治理的实效，不少学者提出了“元治理”、 “健全的治理”、“有效的治理”和“善治”等概念。其中，“良好的治 理”或“善治”的理论最有影响。善治理论是对治理理论的完善，是治 理的最终目标。善治当然要追求效率地、经济地、协调地管理公共事务， 但它的核心价值是社会公平。 改革开放以来，中国的行政改革取得了不少可喜的成就。但我们也 必须看到，我国的公共行政现状仍然存在诸多问题：官僚主义盛行、公 共权力的非公共运行、行政体系具有封闭性、公民行政参与机制不完善、 行政人员缺乏内在动力和创造性，等等。这些问题的存在是我国行政缺 乏活力与效率的主要原因，是建立高效、廉洁、自律、文明的政府的主 要障碍。中国行政改革一直是中国全面改革之中的难点，理论界对中国 行政改革实践进行了诸多的概括，并在西方行政实践和理论的影响下， 。俞可平：治理与善治，社会科学文献版社2 0 0 0 年版，第6 页。 3 提出治理和善治是中国行政的发展方向。其实，任何时候一国面临的国 情与特定任务构成了行政改革的土壤，任何政策、措施与操作都是在这 片土壤上结出的果实。善治理论之所以符合中国行政改革要求，就在于 它的基本原则和核心价值适应了当代中国社会发展变化的要求。而善治 模式要成为当代中国的政府治理模式必须要有社会、政治、经济及文化 上的支撑。从文化的视角看，政府善治模式的实现强烈呼唤公共精神的 到来和普遍化。因为公共精神是政府行政走向善治模式的观念内驱力。 然而，对于传统上缺乏公共精神的中国社会而言，全民公共精神的塑造 将是艰巨的历程。因此我们要提出的问题是：公共精神何以构成了政府 善治的基本理念? 政府善治与公共精神之间究竟是一种怎样的关系? 中国社会公共精神缺失的历史和现实原因在哪? 如何塑造完美的当代 中国公共精神? 本文研究的旨趣即在于此。 2 、研究目的和意义 ，公共行政是建立在价值与信念基础之上的，因此，当善治理论被引 入我国行政改革和实践视野，进行本土化的价值考量和运作时，迫切需 要找到与之相适应行政价值和信念。公共精神作为融合了这些价值和信 念的概念，解释了政府善治模式下的中国公共行政应该做什么以及为什 么要这样做。因而，公共精神的研究对于政府善治的顺利实现具有重大 的理论和实践意义。 ( 1 ) 、理论意义。公共精神的研究实际上是从行政文化，尤其是从 行政伦理视角来论证政府善治的合理性和可行性。公共精神是一个内涵 及其丰富，包含诸多相互联系的观念、价值和信念的概念。因而避免了 割裂地使用个别具体价值概念来描述和说明公共行政的局限性。同时， 将公共精神与政府善治结合起来，即将公共行政的内驱力公共精神 与实践层面的行政模式政府善治结合起来，是一种较新的分析框 架，从而丰富了行政学理论和治理理论的研究。 ( 2 ) 、实践意义。毫无疑问，中国社会正处在转型的时代。从公共 行政的角度来看，转型时代最主要的标志在于寻找政府与市场、权威与 自由、政府与社会、政府与公民、集权与分权之间新的平衡点。当前流 行的公共管理理论有过分管理主义的倾向，因此弘扬公共精神，有助于 祛除公共行政中这种过分的管理主义和技术理性。同时，公共精神普遍 化本身就反映了公民参与公共行政过程的主动性，这种主动性是致力于 实现社会公平的公共行政实现的主要动力，而反映这种公正行政的政府 善治模式显然在这种状况下也必然获得了自身合理性存在的根据。因 此，公共精神的研究对于促进现代公共行政基本价值，即自由、民主、 正义、公民利益等等的实现具有重要的现实和实践意义。 二、国内外理论研究现状综述 对公共精神的研究在社会学、政治学和行政学中随着时代的发展逐 渐引起了越来越多的学者的关注。许多著述从不同的角度揭示了公共精 神的内涵及其本质，分析了中国公共精神的历史发展和现实状况。其中 有代表性的有：张成福对公共精神内涵及意义的研究，文章有论公共 行政的“公共精神”( 中国行政管理1 9 9 5 年第5 期) ；王乐夫对公共 性的研究，文章有公共性：公共管理研究的基础与核心( 社会科学 2 0 0 3 年第4 期) ；潘强恩对中国公共精神现状及文化土壤的研究，论文 有论公共精神( 光明日报2 0 0 3 年月5 日) ；赵晖对公共行政价 值取向的论述，文章有我国公共行政改革的价值取向( 中国行政管 理2 0 0 3 年第9 期) ；扬冠琼在其政府治理体系创新( 经济管理出版 社2 0 0 0 年版) 一书中对公益精神的论述；澳大利亚学者欧文e 休斯 在其公共管理导论( 中国人民大学出版社2 0 0 1 年版) 对公共行政公 共性本质的探讨；德国哈贝马斯在其公共领域的结构转型( 学林出 版社1 9 9 9 年版) 对公共领域及公共性的论述。以及从网络上查出的文 章：尤西林从伦理层面对公共精神危机的论述。文章有现代真理与公 共精神危机；雷恒军对中国公共精神现状和历史的研究，论文有论 中国人的公共精神。论者们从不同方面阐述或论证了公共精神的内涵、 特征、演变及意义等等。但上述研究对公共精神的论述比较散乱，缺乏 完整性和系统性。具体观点如下： 1 、关于公共性和公共精神的起源与演变过程 古今中外的学者大都认为公共精神是伴随人类社会公共领域的出 现而产生，并以之为基础的。古希腊思想家亚里士多德认为人是“趋向 于城邦生活的动物”。这里，城邦是一种政治共同体，亚里士多德认为 人必须过城邦生活，即过共同的政治生活，才能达到真正的善。因此， 在古希腊社会里，公共是一种所有成年男子都可以参加的政治共同体， 其主要职责是建立一些永久的标准和规则，目的是为了获取最大的善。 这样，从起源上看，“公共”更多地意指社会层面的非个体性，在古希 腊政治社会里与早期民主相联系。 但是，这种排斥个体性的公共性容易导致对个人自由的压制，它强 调的是政治共同体，每个人只是政治共同体的一个分子，脱离政治共同 体的生活毫无意义，也不可能存在。因此，随着时代的发展，“公共 性”的内涵发生了很大改变。这种观点将“公共”等同于“政府”，认 为政府作为公共部门，公共性理所当然是政府的根本属性之一，公共性 通过政府权力特别是最高权力的属性、公共职位向社会开放的彻底程度 等表现出来。 哈贝马斯则考察了另外一种公共性起源。在哈贝马斯的理论中，公 共性或公共领域不是指行使公共权力的公共部门，而是指一种建立在社 会公私二元对立基础之上的独特概念，它诞生于成熟的资产阶级私人领 域基础上。关于公共性的演变，哈贝马斯认为，自古希腊以来，社会有 明确的公私划分，公代表国家，私代表家庭和市民社会。例如在古希腊、 罗马，公私分明，所谓的公共领域是公众发表意见或进行交往的场所， 那时虽有公共交往，但不足以形成真正的公共领域。在中世纪，公和私 不分，公吞没私，不允许私的存在，公共性等同于“所有权”，直到近 代( 1 7 、1 8 世纪) 以来，在私人领域之中诞生了公共领域，才有真正意 义上的公共性。o 受到国外对这一问题研究的启发，国内也有学者从社会领域分化的 角度分析公共性的产生。他们认为，公共领域与私人领域，国家与市民 社会，政治生活与经济活动具有对应的相关性。整个近代社会发展史的 客观进程，都在于使公共领域与私人领域日益分化，这样一来，整个社 。转引自王乐夫：公共性：公共管理的基础与核心，社会科学2 0 0 3 年第4 期 6 会就成了公共领域与私人领域的整合体。在社会分化为公共领域与私人 领域的过程中，国家的职能也开始了分化的历程，出现了国家职能的多 样化趋势，其中统治职能与管理职能是最为基本的两大职能。由于国家 统治职能是在统治集团和被统治集团的关系中实现的，所以，虽然它表 现出一定的现代公共性的内容，但本质上是与公共性相悖的。而在管理 职能中，公共性则是其最为根本的特性，甚至可以断言：归属于管理职 能的是一个纯粹的公共性的领域。因此，社会领域的分化引发国家职能 的分解，从而导致公共性的彰显。而公共精神就是随着公共性的历史演 变而发生变化的，因此理解公共精神首先要考察公共性的起源和内涵。 2 、关于公共精神的内涵 关于公共精神的内涵，张成福教授在其论公共行政的“公共精神” 一文中有经典的论述，具有代表性。他认为现代公共行政的基本精神主 要包括以下四个的方面：即民主的精神；法治的精神；公正的精神；公 共服务的精神。对于张成福教授概括的公共精神的内涵，笔者在文中 会加以借鉴和发挥，并不同程度地提出一些自己的看法。 3 、关于公共精神的现状 2 0 0 3 年，中山大学教授王乐夫在其公共性：公共管理研究的基础 与核心一文中认为，随着公共管理作为一种新的公共部门管理范式在 我国的研究渐趋深入，其“公共性”本质越来越受到重视。原因有两个， 一是“公共性”的丧失，二是“公共性”的觉醒。首先，公共管理在本 质上异于私人部门管理，它更多地体现“公共”的特性。然而目前主流 的公共部门管理理论( 新公共管理) 有过分管理主义取向，表现为“公 共性”的丧失，从而导致公共精神的丧失。锄对此，澳大利亚学者欧 文e 休斯也认为，目前流行的管理主义有两大基础。一是经济学， 二是私人部门的管理方法。经济学对于私人部门的管理是有效的，但运 用到公共部门则完全是一种拙劣的构想。而对于私人部门管理方法，尽 管公共部门可以借鉴，但不应是毫无保留的沿袭，因为“管理主义在某 。张成福：论公莛行政的“公共穗神”，中国行政管理1 9 9 5 年第5 期 o 王乐夫：公麸性：公共管理研究的基础与核心，社会科学l2 0 0 3 年第4 期。 7 些方面违背了公共服务的传统，不利于提供服务，在某些方面是不民主 的，甚至其理论依据也值得怀疑”。因此，“公共管理并不是要广泛地、 不加辨别地采用私营部门的方法。它所包含的内容是指需要发展一种独 具特色的公共管理”。o 这一观点在国内同样得到回应。张成福教授 认为，“现代行政体系面临的最大挑战在于对于公共精神的忽视乃 至衰微”，这种忽视乃至衰微主要表现在：公共行政理论的非公共倾向， 试图寻找既适合于私人管理，又适合于公共部门管理的普遍法则；公共 行政观念的偏差，倾向于把效率视为公共行政的最终目的，而实际上现 代公共行政的价值很大程度上在于促进民主社会拥有的基本价值：自 由、民主、正义、公民利益等等；公共行政实践的误区，公共行政成为 追求私人利益的手段。因此，现时代强调对公共行政的公共精神、公共 性质、公共目的进行研究和反思，以及发扬与弘扬这种精神，既有科学 上的意义，也有重要的实践价值。圆 其次，公民社会的日益成长，第三部门在公共管理中的作用越来越 大，形成了强大的参与力量，这就要求公共部门在管理过程中更多地体 现“公共性”，表现为某种“公共精神”的觉醒。比如一种成熟的理论 认为，公共领域和私人领域都存在体现公共理性的力量，公共领域由于 是公共权力活动的场所，因而天然地必须体现公共性。而私人领域是市 民社会成熟基础上的产物，它发挥社会批判功能，体现参与和监督精神， 因此它的存在有助于公共性的发扬。o 经济的市场化或自由化推动着市 民社会与政治国家分离开来而获得独立的存在和发展，在市民社会里， 各种非官方的公共领域也逐渐活跃起来。一般而言，自治原则、法治原 则、个人主义、多元主义、公开性、公共性等被人们认为是市民社会特 有的价值旨趣或规范基础。随着第三部门的成长壮大，它在政治生活中 起到有效抑制公共权力对社会公众的滥用，从而发扬民主行政理念，使 公共管理更能体现为公众利益的本质目标。由此看来，当前对于“公共 精神”的研究，既是过去探索的延续，又具有现实紧迫性。 。欧文- e 休斯：公共管理导论) ，中国人民大学出版社2 0 0 1 年版，第6 3 科页 o 张成福：论公共行政的“公共精神q ，( 中国行政管理1 9 9 5 年第5 期 o 转引自王乐夫：t 公共性：公共管理的基础与核心，社会科学2 0 0 3 年第4 期， 8 三、主要研究内容 ， 本文主要研究行政领域内的公共精神问题，旨在阐明公共精神是政 府善治的基本理念，研究公共精神与政府善治的关系及公共精神的实现 问题，为最终达到政府善治提供伦理平台。具体内容如下： 1 、公共精神的内涵及其与政府善治的关系 首先，公共精神的内涵及其特征。在此，比较了若干学者对公共精 神的界定，并在此基础上概括出公共精神的内涵及其特征，为全文的论 述作基本理论上的准各；其次，政府善治的基本要素及在中国的发展。 概述政府善治的基本内涵及其要素，并考察政府善治要素在当代中国社 会达到的程度；最后，塑造公共精神是实现政府善治的必然要求。主要 理清公共精神与政府善治的关系，以及公共精神对政府善治的重大意 义。 2 、中国社会公共精神的缺失及其原因 正因为中国社会缺乏公共精神，才凸显出对公共精神研究的重要 性。而更重要的是找到中国社会公共精神缺失的各种原因，以针对这些 原因提出可行的对策，促使公共精神的实现。在导致中国社会，特别是 行政领域公共精神缺失的原因中，以中国传统文化的影响、公共行政价 值取向的偏差、公共行政监督缺位乏力、公共行政人员的角色冲突四大 原因最为重要。 3 、塑造与培育当代中国公共精神的对策探讨 公共精神的塑造与培育首要的是要推进中国公民社会的发展壮大， 为此，大力发展社会主义市场经济、对政府主导作用的充分发挥和改革 我国公民组织管理体制就特别重要：实现中国传统行政文化的现代化转 换也是塑造与培育公共精神的重要条件；同时，还要加强培养公共行政 人员的道德品质以及健全法律体系和强化公民教育以实现和保障公共 精神的推广。 9 第一章公共精神与政府善治 一、公共精神的内涵及其特征 1 、公共精神的含义 公共精神( p u b l i cs p i r i t ) 是个模糊的，难以明确界定的概念。为 了尽可能明晰地界定公共精神这概念，有必要对一些学者概括出的有 代表性的公共精神含义做一番梳理。一种观点认为，公共精神可以理解 为社会成员在公共生活中对人们共同生活及其行为的准则、规范的主观 认可并体现于客观行动上的遵守、执行。o 这种观点正确地看到的公共 精神产生的根源，并从观念和行为两个方面来理解公共精神，体现了公 共精神内涵的广泛性。但是这种观点有个明显的缺陷，即未能挖掘出公 共精神深层次的内涵，其对公共精神的表述没有体现出政治上的深刻 性。一种观点认为公共道德即公共精神。o 这种观点当然解释了公共精 神的基本含义，但把公共精神仅仅局限于公共道德显然不能深刻和全面 的理解公共精神。另外一种观点认为，公共精神是指以利他方式关心公 共利益的态度和行为方式。 这两种观点核心思想基本上是一致的，都 说明了公共精神体现出关心公共事物和公共利益的特性，这是公共精神 内涵的一个重要方面，但公共精神决不排斥个人利益，相反公共精神要 建立在个体发达的基础上，合理的或被泰利库柏引用托克维尔的话而 称之为“正确理解的自我利益”( s e l f - i n t e r e s tr i g h t l y u n d e r s t o o d ) 其实 是公共精神的心理基础。 公共生活是公共精神的载体，要对公共精神的概念进行界定还需考 察公共生活与公共精神的关系。从广义上说，公共生活是一种私人之外、 涉及到多数人交往的社会生活；狭义上看，公共生活指以独立的个人身 份自主参与的、包含多层次利益关系的社会生活。公共生活的出现是随 着血缘氏族群体的瓦解而发展起来的。在人类的早期阶段，人们都生活 。潘强思；论公菸精神) 。光明日报2 0 0 3 年1 1 月5 口 。雷恒军：论中国人的公共精神 ，世纪中国w w w , l u x i a l l 2 c o m o 李萍：论公共精神的培养，北京行政学院学报2 0 0 4 年第2 期。 。t e r r yc o o p e r ：a ne t h n i co f c i t i z e n s h i pf o rp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n 叫】p r e n t i c eh a l l ，e t x g l e w o o d c l i 凰j e r s e y , 1 9 9 1 p 1 3 5 1 0 在大小不等的氏族之中，人是氏族的一份子，氏族控制着人们的全部生 活资源，人与氏族共生共荣。但是，在氏族中存在的只有共性，没有个 性，不允许自主意志。氏族生活既不是私生活也不是公共生活。在中国， 氏族内成员间的关系借助宗法制而转化成家国政治关系，氏族关系在形 成国家之后仍然顽强地保留着，并通过“礼”、“德”等观念而被强化。 但在古希腊罗马，由于工商业的发展，氏族之外的横向联系得以确定， 原本封闭的氏族成员关系也被纳入到城邦这样的国家形态中，并逐渐彻 底取代了氏族关系，围绕城邦而产生了种种公共生活，如投票、陪审、 选举等活动，形成了西方早期的公民社会。公共生活是由于独立个体的 参与而形成的、个体的出现是公共生活的先在条件，但个体绝不是指生 物意义上的个人，而是指具有自我意识和明确行为判断能力的人。这样 的个体的出现除了经济、政治的因素，还要有哲学的思想启蒙和法律的 现实定位。在西方，这样的个体通过法律的定位，最先从家族组织中、 后从市民关系中独立出来，获得了个体的尊严、价值，并使公共生活有 了确切尺度。近代资本主义文化的开启是以文艺复兴和启蒙运动为先导 的，个性解放、个人自由等新时代思想促成了个人意识的觉醒，有血有 肉、丰满的人，有自信地步入近代资产阶级革命所催生的公共生活。因 此，从根本上来说是公共生活孕育了公共精神，顺利地开展公共生活就 要通过公民合作，形成各种社团、共同体来追求自尊和自由的实现，因 此公民社会为公民提供了广阔的公共空间，是开展公共生活的基础，是 公共精神产生的土壤。 这样，对于公共精神有一点是较为明晰的，那就是现代公共精神当 源自社会公共领域的道德和理想。根据诸多学者对公共精神概念内涵的 阐释以及对人类公共生活历史的分析，概括起来，现代公共精神指的是 孕育于公共生活之中的位于最深的基本道德理想和政治价值层面的以 公民和社会需求为依归的价值取向。它包括民主、平等、自由、秩序、 公共利益和负责任等一系列最基本的价值命题。o 一般而言，公共精神 包括如下几个方面的基本内涵： o 谭莉莉：公共精神；塑造公共行政的基本理念，理论与改革2 0 0 2 年第5 期。 l l ( 1 ) 、独立人格精神。独立人格精神强调的是入作为主体的独立性、 自主性、主动性和创造性，因而体现了人与人之间的独立、平等和自由， 它与人的依附人格形成了鲜明的对比。独立人格精神是建立在“个体” 发达的基础上的，强调“自我”在人格组成中占主体，个人以自己的本 来面目在世人面前出现，在世俗关系里保持自己人格的完整性。独立人 格精神追求的价值取向是内在的东西而非外在的东西，不能因外在的影 响丧失自己的独立性，迫使自己违背道义和良心。 ( 2 ) 、民主法治精神。民主的精神从行政角度来讲强调的是民主行 政，从公民角度来讲强调的是民主参与，其实两者是同一过程的两个方 面，民主行政的标志就在于广大民众对行政的积极参与，而民众的行政 参与也就是民主行政的要求和结果。现代民主精神的核心理念是一切权 力来自于人民，或者说，国家政权产生于人民的选择。人民的意愿是政 府合法性的唯一的来源，政府的公共行政需建立在公民的同意之上。法 治精神强调政府的依法行政和公众的依法活动。法律是建立在尊重民 主、自由、人权的基础上的，强调法律面前人人平等，它不承认任何人， 团体和组织具有超越法律之外的特权；任何人都在法律的范围内享有平 等的权利，并平等地承担义务。 ( 3 ) 、公平正义精神。公平正义精神首先是这样一个理念：承认社 会公民具有平等的权利，而这些权利，并不因为个人的地位、性别、种 族、收入等的差异受到损害，也不能被权力和特权所侵袭，更不能被金 钱所买卖。这种理念要求政府的行政活动与公民的公共生活追求公平正 义。公平正义的行政意味着政府所提供的社会福利，可提供的机会尽可 能大的在社会成员之间公平的分配；意味着政府在施政的过程中平等、 公正地对待当事人，排除各种可能造成不平等或偏见的因素。而公平正 义的公民行为意味着公民遵从公民之间平等公正地相互对待的原则。 ( 4 ) 、社会公德意识。社会公德是全体公民在社会交往和公共生活 中应该遵循的行为准则，涵盖了人与人、人与社会、人与自然之间的关 系。一般说来，社会公德主要包括“遵纪守法、扬善抑恶”这两个本质 的方面。随着现代社会公共生活领域的不断扩大，人们相互交往的日益 2 频繁，社会公德在维护社会公共利益、公共秩序、保持社会稳定方面的 作用更加突出。因此，每个公民时刻保持社会公德意识，是和谐与文明 社会形成的重要条件，是公共精神对每一个公民提出的最基本要求。 ( 5 ) 、自制自律意识。公共精神是通过伦理道德渠道规范公民思维 方式和行为方式，促使每个公民时时处处都需要选择与公共利益相一致 的行为模式，养成有益于社会和他人的道德品质。自制自律意识强调的 是公民遵纪守法、抑恶扬善的自觉性。自制自律意识要求每个公民以 主动性和自律精神，对社会、对群体以及对人类生存的环境负责。 2 、公共精神的特征 对上述公共精神内涵的阐述中我们可以概括出公共精神的如下几 个方面特征： ( i ) 、公共性。公共精神强调以公民和社会为依归的价值取向，凸 现出了公共精神的公共性特征。这种公共性特征指的是：一方面，公共 精神要行之有效是需要建立在人民的共识基础上的，每个人都认识到有 义务去维护大家公认的道德准则，人人都是平等的个体，任何人都没有 权利破坏公共利益和他人利益：另一方面，公共精神不排斥“正确理解 的自我利益”( s e l f - i n t e r e s tr i g h t l y u n d e r s t o o d ) ，但他要求个人尽可能 走出一己之私的樊篱，把道德的目光投向杜会公众，真正做到以公民和 社会为依归。 ( 2 ) 、政治性。公共精神包括民主、自由、平等和负责人等一系列 基本的价值命题，这凸显了公共精神的政治性特性。这一特性是公共精 神区别于私人人格美德的重要标志：后者并不具有特定的社会政治特 性，而社会政治特性恰恰是前者最基本的价值含义。公共精神是一种社 会政治和国家公民的角色美德，反映了一个国家公民的政治面貌。在当 代社会，公共精神作为种社会政治伦理已经成为现代社会政治治理的 一种稀缺资源，成为了消解现代性政治和现代性道德过度僵化的良药。 ( 3 ) 、底线性。公共精神促使人们追求的目标是正直而非圣洁。这 说明公共精神是一种最低限度的共同的价值、标准和态度，它并不排斥 。t e r r yc o o p e r ：a ne t h n i co f c i t i z e n s h i pf o rp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n 嗍p r e n t i c eh a l l ，e n g l e w o o d c l i 魅j e r s e y 1 9 9 1 p 1 3 5 1 3 私人的合理利益，也不否定个性自由，是一种合理层次上的行为约束。 公共精神是每个人都可以达到的道德境界，是在可行性的范围内对人们 提出的要求，能够为人们普遍接受。因此，公共精神的这一“底线”是 人们追求更崇高、圣洁的人生境界的前提条件。 ( 4 ) 、感染性。这是指公共精神不仅直接影响拥有它的人的行动， 它还有辐射与强化作用。公共精神由于在公民社会中孕育产生，拥有广 阔的公共空间，人们之间的公共交往日益普遍化，追求公共生活和谐的 愿望也日益强烈，维护共有的美德成为每个公民的需要。因而，具有较 高程度公共精神的人更趋向于激发较低程度人们的公共精神，如此循环 往复，便会达至具有最少公共精神及敏感性的公民，其结果是促使公共 精神的火花得以普遍化。 二、政府善治的基本要素及其在中国的发展 治理和善治理论是2 l 世纪国际社会科学的前沿理论之一，它所提 倡的一些价值日益具有普遍性。经济市场化和政治民主化，已经成为当 今世界潮流。经济全球化和世界多极化，也在越折中向前发展。治理和 善治理论正是这种世界性潮流和发展趋势的产物。它反映了2 0 世纪7 0 年代以来西方发达国家政治治理和行政管理的新趋势，反映了发展中国 家实现成功的经济和社会发展所需要的政治条件，反映了后冷战时代世 界多极化的趋势和人们对建立新的国际政治经济秩序的愿景。治理与善 治是两个紧密联系但又不是完全相同的两个概念，但理解善治首先要把 握治理理论的基本内涵。治理一词的基本含义是指在一个概定的范围内 运用权威维持秩序，以增进公众的利益。“治理”( g o v e r n a n c e ) 与“统治” ( g o v e r n m e n t ) 从词面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不 同。首先，治理与统治的本质性区别就是，治理虽然需要权威，但这个 权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体是 一元的，即社会的公共机构，而治理是多中心的，即其主体既可以是公 共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治 理是政治国家与公民社会的合作、政府组织与非政府组织的合作、公共 机构与私人机构的合作。所以，治理是一个比统治更宽泛的概念。其次， 1 4 管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上 而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策， 对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互 动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的 目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、 公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权 威，而是一种合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是 单一的和自上而下的。o 可以看出，治理理论的基本目标就是追求高效、 经济地管理公共事务。然而治理本身也存在缺陷，它既不具政治强制力， 也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。针对治理的 这一问题，不少学者提出了“善治”( g o o dg o v e r n a n c e ) 或“良好的治理” 的理论，善治理论是对治理理论的完善。善治当然要追求效率地、经济 地、协调地管理公共事务，但它的核心价值是社会公平。因此，治理的 最终目标是实现善治。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。政 府善治指的是政府与公民合作管理公共事务，并能达到最佳治理状态的 一种政府管理模式，其本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的 合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。 国内外学者认为善治的基本要素有六个：( 1 ) 、合法性( 1 e g i t i m a c y ) ；( 2 ) 、 透明性( t r a n s p a r e n c y ) ；( 3 ) 、责任性( a c c o u n t a b i l i t y ) ；( 4 ) 、法治( r u l eo f l a w )