（行政管理专业论文）新公共管理的责任机制评析——兼论多元责任共担机制的构建.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 随着公民社会的发展，。责任政府”的理念逐渐兴起，权力和责任的对等关系也逐 渐受到重视，权力无法脱离责任而存在。社会对责任的关注也使政府逐渐把责任的落实 提到议程上来从传统行政模式到新公共管理中的政府模式，都把责任及其实现机制作 为关注的重点，传统的公共行政模式中，其责任实现注重的是严格的制度化约束和明确 的权责分工，只注重过程而忽略结果t 在新公共管理责任模式中，责任机制的构建则侧 重于通过引入竞争来提高效率和公共服务质量，较之传统模式，新的责任机制关注结果， 通过强调顾客导向来直接面向公众而关于新公共管理中的政府其责任是否真正落实， 专家学者也是各执一词本文从对传统行政模式和新公共管理模式中的责任机制对比出 发，论述了二种责任机制在理论特点、实现手段及其控制机制上的差异，分析了新公共 管理责任机制的内在运行体系以及可能出现的风险问题，并在吸取两种责任机制可行之 处的基础上，构建了以政府为主导的多元化责任共担机制，提出了除政府以外的其它承 担公共责任的主体，并提出了相关机制制约其责任的落实 本文运用行政学、政治学、社会学、管理学等学科的基本原理，以对新公共管理中 的责任机制分析为主线，对新公共管理中责任机制的理论基础，外在表现、潜在风险进 行了全面与系统的分析，并提出了构建新的多元化责任共担机制的相关对策全文共分 为四个部分： 第一部分：公共责任及相关理论的界定这一部分主要对公共责任、公共部门责任 机制等相关概念进行7 分析和阐释，从单纯的责任丙涵进行分析，引出公共部门责任机 制的特点并由此分析了新公共管理的责任机制的相关内容，以及当前对新公共管理责 任机制的几点争议 第二部分：两种责任机制的差异分析兼论新公共管理责任机制的独特之处 此部分主要从理论差异、实现机制的差异和制约机制的差异，分析了传统模式下的责任 机制和新公共管理责任机制的不同之处，以及由于新公共管理理论基础的改变所引起的 几点创新之处 第三部分：新公共管理责任机制的潜在风险本部分主要从新公共管理的全新理念 山东大学硬士学位论文 2 出发，分析和研究了在当前形势下，由于现实情况与理论依据的差异和公私部门的差异， 新公共管理改革可能带来的潜在风险以及有可能出现的倾向 第四部分：构建政府主导的多元化责任共担机制这一部分主要提出了构建政府主 导的责任共担机制的几点建议此部分从机制的理论基础治理理论出发，分析了多 元化责任共担机制的几个主体以及他们之间的相互关系：为了实现各个主体所负责任， 提出了相应的建设机制和监督机制通过政府、社会、市场三者之间的有效互动，构建 和完善多元化责任共担体制，以期实现公共责任和维护公共利益 关键词t 责任机制实现差异治理 山东大学硕士学位论文 a b s t r a ( 玎 w i t ht h ed e v e l o p m e n to fc i l j t i m $ s o c i e t y , t h ei d e ao f o b l i g a t i o ng o v e r n m e n t 。r i s e s g r a d u a l l y 瑚他8 1 ：t c l l t i o ni sp , , i dt ot h ce q u a lr e l a l i o m h i pb e t 】v e e ar i o l ta n dr 器p o m i b i l i t y , t h e r i g h ti su n a b l et oe x i s tw h e ni tb r e a k sa w a yf r o mt h er e s p o m i b i l i t y , s o e i e t c sc o n c c mt o r e s p o n s i b i l i t ya l s om a k e sg o v e r m e l a tp l a c et l a ei m p l e m e n t a t i o no fr e s p o n s i b i l i t yo nt h e a g e n d a f r o mt h ep u b l i ca d | n m i 羹瑚匠v em o d ou n d e rt h et r a d i t i o n a la d l 咀i d i s 虹刮i v et ot l a c g o v e r n i n gm o d ei nt h e 蜩p u b l i cl m m g e m e 毗t h e yb o t hf i l 3 a 1 1 ) ，l i ei nt h e 托印优i s i b i l 时a n d t l a or l 咧u z a l j o l lo fr e s p o n s i b i l i t y u n d e rt h et r a d i f i o m la d i i n i 捌蜥v em o d e s t r i c ta n d 野鼬朗明蚓r e s t r i c t i o na n ds p 醐cd i v i d i n gb e t w e e nr i g l 吐a n do b l i g a l i o n 瓣e m p h a s i z e d i n t h el l 垃l i z a l j o no fr e s p o n s i b i l i t y , 眦i l t t 舶t t i o ni sp mt ot h ep r o c e s sr a t h e rt h a nt h er e s u l t ； w h i l ei n t h en 哪p u b l i cm a n a g e m e l l tm o d e , t h ec o n s l n 觚o no ft h eo b l i g a t i o ns y s t e m c m p h a s i z 嚣j , a r t i c u l a r l yo ni m p o r t i n gc o m l ) e i i l i o nt o h a n t h ee f f i c i e n c ya n d t h em l a i j 锣o f t h ep u b l i c 黜i c o m p a r i n gw i t ht l a ct r a d i t i o m la 由n 证嗣蒯v em o d e n 哪o b l i g a t i o n s y s t m s l z e s l 燃i h or e s u l t , w h i e l a 自嘴t h ep u b l i cd i n ，c i l yt l l r o u g t le m p h a s i z i n gc l i e n t - o r i e n t e d w h e t l 懈也er c s p o m i b i l i t yo f 伍cg o v e m m c n t nb ep u ti n t oe f f e c ti nt h en c wp u b l i c m a n a g e m e n ts t i l lk sn o tb e e ni nc b 叩珥b e t w e e nd i f f e r 咄s e h o l a 区f r o mt h ec o l n p t l t i n b e t w e e l lm l d i t i o l _ l la d m i n i s 删v ea n dt l a cn e w p u b l i cm a l l a g e m e n t , t h i sa r t i c l ea 单o i m d st l a o d i 在h o i lt l x ：o l y sc h m a c r i s l 遗m e 锄o f a a cf i i l 】丘l l m e ma n dt h e 皿烈血啦i 嗣皿o f c o n t r o l b e t w e a lt l a e s ct w ok i n d so fd i f f e a - e l l to b l i g a t i o ns y s t e m s , a n dn n a l y s e sl h en f 霄p u b l i c m a n a g e m e n t si n 姗o p m a o n 巧咖m 勰w e l l 笛t l a c r i s ki 跚壕t h a tm i g h t 印p e 配a l s oo n t l a cb a s i so 躲；i 岫t w ok i n d so fm l p o m a b i l i t ym c e h a n i m 坶p r o b a b i l i t y , t h ep l t n l i s t i e 矗州r c s p o m i b i l i t i e sm e c h a n i s mw h i d at h eg o v e r n m e n tp l a y s 丑l 氍i d i n gr o l ei sp u tf o r w a r d , o t h e ri x i n e i p l ep 袖o ft l a co b l i g a z i o l l 骶r e f e r r e d , 趣l d3 咄l n c c h l m i , 蜘l s 衄镡捌| d i n g 玳 a d v a n c e dt or c s t r i e tt h eo b l i g a t i o n 向l 丘l l m 既正 t h et h e s i se m p l o y st h eb a s i cp r i n c i p l e so f p o l i t i c a l 鬟= i c n c e a d m i l l j 一：t l l t i v cs c i e n c e , s o c i a l s c i e n c e , m a n a g c m e l l ts e i e n e oa n do 曲l 日d i - i f l i n c s m a k e s t h ec o n t e n to fn 哪p u b l i c m a n a g e m e n ta n di t so b l i g a t i o ns y s t e ma st h em a i np o i n t b a s e so nt h et l a e o r yo fh e p u b l i c m a n a g e m e n t , d i s e m 潮t h ef o u n d a t i o nt h 鲫弘o u ta p p c 趣- a n c ca n dp o t e n t i a lr i s ka l l - s i d e da n d 3 山东大学磺士学位论文 s y s t e m i c a n dt h e np u tf o r w a r dt h el f l c t i co f i tf o u rp a r t s 瓣f o l l o w e d p a r to n l f - t h ed e 石m i t i o no f p u b h cr e s p o n s i b i l i t ya n dt h e o r i e si n t e r r e l a t e d i nt h i sp a r t , w e w i l ld i s c u s st h ed e f i n i t i o no fp u b l i cr e s p o n s i b i l i t y , t h eo b l i g a t i o ns y s t e mo fp u b l i c , f r o mt h e s i m p l e xc o n n o t a t i o no f r e s p o m i b i l i t yt ot h es p e c i a l t yo f p u b l i co b l i g a t i o ns y s t e m , a l l a l y s et h e c o n t e n to f p u b l i co b l i g a t i o ns y s t e mi np u b l i cm a n a g e m e n t , a n dt h e ne x p l a i nt l a e 酬o no f o b l i g a t i o ns y s t e mi np u b l i cm a n a g e m e n t p a r tt w o ：a n a l y s e st l a ed i t f e r e n e co f t w oo b l i g a t i o ns y s t e m s - m m e 衄w l a i l ed i s c u s s e st h e t m i q l j ea n g l eo fv i e wo fo b l i g a t i o ns y s t e mi nn c wp u b l i cm a n a g e m e n t i nt h i sp a r t , t h e d i 伍帮即o ft h e o r y , l 段l l i t , a l j o l lm l dr e s l r i c tm e c h a n i s m , c s p e e i a l l ) t h ei l l z l o v a t i o no f o b l i g a t i o ns y s t e mi nn e wp u b l i cm a n a g e m e l 吐, 眦r c l a l c da n dd i s c u s s e dd e e p l y p a r tm r 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o r e l a t i o n s h i po f t l a em a i nb o d yi nt h eo b l i g a t i o ns y s t e m t o a l i z en l cr e s p o m i b i l i t y o f a ut b e p a r t , 咄s u i , c r v i s i n gs y s t 鼬啦b c i n gr e f c r r c 4 w i t ht l a ce f f e c t u a lm u t u a lo f t l a eg o v e m 】a e n t , s o e i e | ) , a n dl h el m r k e t , i , u i d i n ga n d 伽蛐脚咖gt h cm u l t i p l eo b l i g a f i o z as y s t e m , 肿啪 a c h i e v e0 1 1 1 g o a l - - l e a l i 2 i n gt l a cp u b l i ci n t e r e s ta n dp u b l i cr e s p o n s i b i l i t y k e yw o r d s ：o b l i g a t i o ns y s t e m r e a l i z ed i f f e r e n c e g o v e r m a n e e 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名： 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本 学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) ， 论文作者签名：趣9 导师签名：期：塑型娅 山东大学磺士学位论文 引言 随着全球公民社会的发展，法治社会的呼声逐渐提高，民主政治的发展使得法治原 则成为各国政府公共管理过程中所遵循的一条重要原则所谓的法治原则即：。政府不 能享有不必要的特权，或者不必要地避免适用一般的法律切公共机关在不妨碍其执 行政府职务的时候，和普通公民一样负有相同的法律义务和责任”。由此看出，在建设 法治社会的过程中，权利与义务的对等关系得到了进一步的确认：其中，权力与责任的 对等统一是法治的主要原则之一社会的进步与发展使政府公共管理水平有了较大提 高，。治理和善治”被逐渐提到当前各国政府的议程中在善治的五种基本要素中，责 任性是其中最关键的因素之一它特别地指。与某一特定职位或机构相连的职责及相应 的职务”o ，这其中尤其指出了拥有权力的公共部门和公职人员的责任所在行使任何 权力都要承担相应的责任，权力无法脱离责任而存在，否则这种权力是不具备合法性的 因此为了确保权力具有社会合法性，从传统的公共行政到新公共管理学，再到现在提 倡的服务型政府，确保权力和责任的统一，并建立相关责任制约机制，一直被视为重心 在传统行政时期，以政治行政二分法和官僚制为基础的官僚体制在当时占据着 统治地位，而且由于官僚制的机械化、过于科学化的设计和非人格化的程序，片面的追 求机械效率使得许多官员只能按照命令行事，“不求有功，但求无过”的思想是他们 ：的护身符，他们漠视公众，仅仅注重程序的进行却对结果毫不在意，这些都造成了官员 对责任的逃避和缺乏为人民服务的信念 。 2 0 世纪7 0 年代，政府面临着严重的财政赤字，各种社会问题接踵而来，政府不得 不采取新的管理模式，新公共管理模式应运而生在新公共管理模式中，改革者以前所 未有的力度对传统的行政模式进行了大规模的改革它从多元、民主的现代社会特征出 发，借鉴私营部门的成功经验构建起政府的一套新的管理模式在这其中，责任机制的 改变和再造是整个模式转变的基础在新公共管理中，责任机制变得更为直接，责任也 、得以有效落实：管理者更重视产出；提出回应性、服务等口号来满足公众的需求；通过 采取私营部门的管理理念，效率也有所改进：但是，不可否认在带来正面作用的同时也 出现了一些诸如公共价值可能流失、民主公平可能倾斜的负面影响 刘军宁等编，公共论丛t 市场逻辑与国家观念 叫】北京生活读书新知三联书店，1 9 9 5 年版 禽可平l 活曩与善治) 阻】北京社会科学文献出版社。2 0 0 0 年版第t o 页 生查查兰堡主兰堡丝苎一一一 今天，政府的公共性定位已经取得了共识，但是公共部门的权责脱节问题依然存在 一方面，官员会随时利用自己手中的权力来牟取私利，为了自身利益而对社会的一些领 域进行不正当干涉，影响了社会的正常运转；另一方面，有些官员把自身应该承担的责 任推向社会，逃避自身的义务，造成了责任的缺失 随着社会市场经济的发展，政府管理的实践模式和政府管理研究领域的理论体系都 亟待进一步创新作为基础的责任机制可以看成把握新公共管理模式并由此改善当前政 府管理的一个重要视角讨论新公共管理的责任机制问题，并针对其问题进行改进，对 改善当前的政府管理有重大理论意义和深远的现实意义 2 山东大学硕士学位论文 第一部分：公共责任及相关术语的界定 从哲学的角度看，任何责任都是一种客观规定，具有客观的社会规定性内涵，是人 类社会发展的必然结果，体现出了一种社会关系，因而人类要受缚于责任不仅如此， 责任还是一种并非独立的社会意识，它渗透于各种社会意识中，任何责任只有在被公众 认同后，才能够落到实处并且，责任是与其承担者 分不开的，恩格斯曾指出：。这 个没有责任的、被设想为孤独的人，除了天堂里的不幸的原始犹太人亚当还能 是别的什么人呢? 。国因此责任与人是不可分割的，有人就会产生责任 一、责任和责任机制 l ，责任的内涵 什么是公共部门责任? 对这个概念的了解，应首先明白责任的内涵弗雷德里克莫 舍认为：。在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一诃是最为重要的。o 责任 ( a c c o u n t a b i l i t y ) 一诃，在公共行政与公共管理中，有着它特定的内涵，在以往的文 献中，对于何谓责任，以及责任的内涵，有着不同的说法 责任是。防止滥用赋权，确保权力有效率，效益，公正，审慎地行使以达成被公众 广为接受的国家目标的基本性前提条件 。责任行政是指行政机关必须对自己所实施的行政活动承担责任，使整个行政活动 处于种负责任的状态不允许行政机关只实施行政活动，而可以对自己的行为不承担 责任。 。 在1 9 9 9 年，以责任为主要议题的国际行政学会第一次专门国际会议中，责任的内 涵被定位为具有包含契约关系、有束缚的、有义务的、不可推卸等 公共管理学者斯塔林( g o v 盯s t a r l i n g ) 认为，。一般民众大多赞成或喜好政府具 有回应、弹性、一致、稳定、廉洁、慎思、守法、负责等特性，而这些价值表述可用责 任一词概括，用以表达人民对政府的价值期待丽对特指j 黝攻府责任方面，他认为 。政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措旄，公正、 沈国祯l 责任是社会意识形式的重要范一u 】社会科学索，2 0 0 1 年第3 期第3 1 - 3 3 页 特里l 库珀：行政伦理学一实现行政膏任的途径 d i 】北京中田人民大学出版挂，2 0 0 1 年版第眈页 王名扬薯英蛋行政法0 i ，北京中田政法大学出版社。1 9 8 7 年麓 固剃智峰主稿t 第七次革龠， i f 】。北京。经济日报出版社，i 9 盼年版 匏静：公共行致贾任偶际行政学会第一款专门国际会议简况u 】北京中国行政瞥理1 9 9 9 年第l l 搠 张成福、竞秀云公共管理学 舶】，北京。中厦人民大学出版社2 0 0 1 年版，第3 2 4 页 山东大学硕士学位论文 有效率地实现公众的需求和利益。” 综上所述，专家学者对于责任内涵的解释，一般从两个方面出发：一是责任是种 义务，承担者对此不可推卸，并需要为此尽职效力：另一方面是责任是一种任务，承担 者必须完成交付主体所给的职责对这两个方面来说，任何一方面承担者傲不到便会受 到相应的责任追究 2 、责任机制的理论界定 责任的实现需要相应的机制加以制约，否则责任只是一纸空话责任是政府行政部 门实现自身价值的体现，而责任机甫4 则从制度上约束了责任者因而责任机制是政府的 行政部门与政治体系之间的重要联系它将二者结合在起，并最终关系到公众本身 从根本上说，责任机制是一种民主机制，是旨在实现责任的一套制度安排或确保责任实 现i 妁途径 欧文e 修斯认为，责任机制最基本的含义是。以其他人或团体名义行动的人要对 其他人或团体汇报并对他们承担责任 o 也即一种委托代理人的关系，其中，代理人 代表委托人的利益执行任务并向委托人汇报他们的完成情况也即责任机制是控制责任 实现的手段，责任通过一定的契约关系来实现，但这种契约是通过无形的约束来实现的 二、公共部门责任和责任机制 l 、公共部门责任 公共部门责任不同一般部门责任是因为其主体的特殊性，公共部门不同于一般的部 门公共部门具有以下几个特点：， 首先，公共部门具有公共权力，并且其权力是为了其更好地进行公共管理时，公众 所赋予的，并非个人的私人权力；其次，公共部门的职能是服务于公众，它从事的是对 社会公共事务进行管理的工作，而非私人颁域；第三，公共部门掌握着公共资源，这些 公共资源都来源于公众，全体公民共有；第四，公共部门以公共利益为自己的价值取向， 把追求和维护公众利益作为自己的目标 因而，公共部门的责任可以归结为：为了保证公共利益的实现和公共部门管理的有 效公正迸行，公共部门和其中的公职人员在执行公共职务的过程中，应对自己的行为负 责，并且这种责任由人员自身的道德价值观和公共部门的运行准则及法律框架加以保 证 ， 可以看出，公共部门的责任有其独特之处，由于公共部门的公共性，其责任也显现 漠】欧文e 体斯- 公共f 理导论 叫】。北京，中田人民大学出版社。2 0 0 1 年版第2 晒页 4 山东大学硕士学位论文 出其独特含义，它具有更为广阔的社会内容和意义。公共部门责任的特点可以归结为以 下三个方面： ( 1 ) 公共部门责任是一种义务在公共部门中，政府和公职人员承担了相应的行 政责任，但事实上这是一个为公众和社会尽义务的过程，在这个过程中，政府人员要为 实现和谋取公众利益而努力( 2 ) 公共部门责任是一种任务公共部门中的公职人员既 然选择了从事公共服务事业，他就要对自身所在的职位负责，履行自己的义务和职责， 并对国家权力主体负责，并且公职人员执行相关的政策方针的过程也是完成国家交付于 他的任务的过程( 3 ) 公共部门责任是一种监督、控制和制裁行为公共部门实现其责 任和职责需要外在的约束力来监督和控制，而这种外在的约束力主要是由公众和社会主 体实施公职人员要根据公众意志来实施其管理活动，并受其权力的制约 2 、公共部门责任机制 公共部门的职责在于作公众的代言人，实现公众利益，而实现公共利益。需要一种 精心设计的责任结构以确保以公民名义行事的人为公民的利益付出最大的努力”- 公 共部门责任机制是公共责任实现的保障目的在于监督政府机关和公务员权力的正确行 使以实现其公共责任一般来说，所谓的公共部门责任机制是政府和机关主体借助有效 的手段和机制，包括设计一系列的制度规则程序等，约束公共部门溢用权力以确保责任 的实现，并对不良公共行政的人员和机构予以相应的惩罚，以体现自己的身份并实现对 公众的承诺从制度上说，责任机制事实上是。一种交互式安捧，即统治者与被统 一治者间相互调换部分权力，对于双方来说，所拥有的权力都是需要的。- 上述所说的是理想化的公共责任机制，在实际操作中，公共部门责任机制的实现依 靠多种辅助和制约机制，才能真正实现它监督制约责任承担者的目的 三，新公共管理模式中的责任机制内涵 。 始于2 0 世纪8 0 年代的新公共管理运动起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并 迅速扩展到其他西方国家，从而揭开了西方国家场声势浩大且旷日持久的政府改革运 动的序幕正如欧文e o 休斯所说：。自从8 0 年代中期以来，发达国家的公共部门管理 已发生了转变，曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种 刻板( 僵化) 、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的( 新) 公共管理 形式后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化，而是政府作用以及政府与公民 参见t 陈振明。公共管理学原理 d i 】，北京t 中田人民大学出版社年版，第4 1 0 夏 澳】欧文e 体新- 公共管理导论叫】- 北京中田人民大学出版社。2 0 0 1 年版- 第2 6 4 页 【澳】欧文p 体斯一公共管理导论 伽。北京中田人民大学出版社2 0 0 1 年版，第嬲页 ， 山东大学硕士学位论文 社会关系的一种深刻变化传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑。新公共管理 的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现”毋 这场。新公共管理”运动对于西方公共部门管理尤其是政府管理的理论与实践产生 了重大而深远的影响，它从多元、民主的现代社会特征出发，借鉴私营部门的成功经验 作为政府的一套新的管理模式在这其中，责任机制的改变和再造是整个模式转变的基 础随着社会市场经济的发展，政府管理的实践模式和政府管理研究领域的理论体系都 亟待迸一步创新作为基础的责任机制可以看成是把握新公共管理并由此改善当前政府 管理的一个重要视角 、 i 、新公共管理的主要内容 作为一种可以选择的典范，新公共管理体现出了不同于传统的公共行政模式的重大 变化，典型的主要有以下几点：第一t 与传统行政模式最大的不同就是以结果为导向和 注重管理者的责任；第二：明确表示要脱离官僚制的体制，使组织、人事、任期等等有 更强的灵活性，组织实施弹性化管理；第三：明确规定了组织和人事目标，引入绩效 考核体系对工作评估：第四：管理人员不再是中立的，而是具有一定的政治价值取向： 第五：政府较之以前的定位有所改变，仅仅作为掌舵人而存在；第六：政府通过民营化 方式调整政府职能- 2 、责任机制内涵的争议 新公共管理运动突破了传统行政模式中的理论和原则，对传统模式进行了质疑和挑 战，但是不可否认的是，同任何新生事物一样，新公共管理所主张和改变的观点，也遭 到了很多人的攻击在这其中，有关责任机制的问题是争论的焦点 对于新公共管理责任机制的转变，现在一般有两种态度 一种对其持否定态度，认为新公共管理忽视责任：政府部门简单地套用了私营部门 中的管理经验和方法，提出的目标管理制来必适合公共部门使用，使得管理人未必能实 现自己的责任l 政府通过外包的形式把一些公共事务交给私营部门管理，从而使政府述 避了相关的公共责任；它推翻了以前传统中的责任中心制，丢弃了文官中立制，从而可 能导致管理中的政治化倾向，甚至腐败以及权力的溢用，造成政治责任混乱 另一种观点即是；新公共管理中所出现的责任机制不同于传统模式，它以一种全新 阵努明z 评西方的。新公共管理范式u 】北京中霉社会科学2 0 0 0 年第6 期 参见。 澳】欧文e 休斯；公共管理导论 i i ) 。北哀，中圈人民大掌出版挂。2 0 0 1 年版，第艟页 山东大学硕士学位论文 的方式出现，在作用和表现效果上也优于传统模式本文认为，新公共管理模式中的责 任机制突破了传统的规则模式，在以下几个方面凸显了其创新之处： 首先，通过职业化管理的创新明确责任新公共管理模式挑战了传统行政的。言听 计从”式的官僚制度，使公共管理人员成为管理者，并且使他们清楚自己的职责通过 权力的下放，强调了领导者的政治责任，从而使个人责任更加清晰 其次，通过以顾客为导向实现责任在传统模式下，官僚制的存在抹杀了个人的积 极性，影响7 效率和创造性，对消费者要求不敏感新公共管理强谓种顾客至上的理 论，以市场取代政府，提供回应性服务，通过。给公民( 顾客) 提供以脚投票即自由 选择服务机构的机会，征求他们对公共服务的意见和要求并测量其满意程度。公民 到顾客的转变，要求公共管理有更明确的责任制从而可以使管理者的责任落到实处 第三，通过明确的绩效标准与绩效评估制约责任与传统行政的重要差别之一在于 新公共管理对产出的关注，通过私营部门理念的引入业绩和绩效被提升到议程中，通 过要求公共机构制定指标来衡量业绩，并依据次晋升等以此作为责任实现的制约机制， 可以激发人员的积极性，主动完成任务负本责 胨撮碉：评西方的。新公共譬理蓓式， j 】，北京中田社会科学，2 0 0 0 年第六期 7 山东大学硕士学位论文 第二部分：两种责任机制的差异分析 兼论新公共管理责任机制的独特视角 传统的公共行政模式下。官僚制体现出来的是一种。被动制约责任制。的责任体 系，而在新公共管理模式中，新的责任体系是一种更加直接的。主动激励责任制”口这 两种责任体系由于理论基础及出发点不同，在实现机制和制约机制方面都存在着很大的 差异，但无论在传统时期还是新的模式下，他们都产生于特定的时代背景，有一定的积 极现实意义 一，理论基础差异 ( 一) 、传统行政模式责任机制的理论基础 1 、官僚制 马克斯韦伯提出的官僚制又称科层制，是一种。以分部分层、集权一统一、指 挥一服从等为特征的组织形态和管理方式。o 从当时的社会定位来说官僚制是一个既 适用私营部门也适用公共部门的自称方圆的制度体系，体现了当时x , i f 政管理理性化合 法律化的追求，并且因其形式的合理性和技术化的设计被誉为现代行政理论的典范 官僚制有着鲜明的特征，也正是因为这些特征使得传统公共行政模式中的责任机制 形成了一种以岗位为中心的被动制约形式首先，官僚制通过明确的分工，使每个人都 有相对固定的职责；以法令规章严格限制的方法，赋予命令权，以完成固定的职责和依 法行使职权其次官僚制提倡的是一种层级节制的权力体系，即科层组织的成员明确知 道该从什么人那里取得命令，并将命令传递给什么人，是一种严格的制度化体系管理 第三，官僚制对人员的政治立场有专门的要求即科层组织内的行为、决策和法规都是 正式的，有一定规格和要求，而且不论任何政党执政或任何人为机关首长i 行政人员均 。政治中立”第四，官僚制中有明确的决策文书组织内的职位按人员的专长作合理 分工，其工作范围和权责按法律明文规定职位获得以技能为主要依据第五，官僚制 中的人员加入组织根据自由契约的方式进行，并经过公开化考试加以录用，除非犯错， 否则组织不能随便解除契约关系，因而官僚制成为一种职业第六，官僚制根据固定的 所谓的被动翻约责任翻是指t 官员以对自己的岗位和上级负置为己任，其责任实现通过组织严格的规章毒啵来键 动的完成自身存在规避错误的倾向 主动激昂责任崩意指在新公共管理模式下所体玩出来的责饪机制是直接面对2 是的回应式责任机舅选种责任 机制通过相应的激威措施和绩效考核机制来促进完成。人员具有积极性 张红艳t 转星期我国公共行政范式选择：亩鲁制的建构与超越【j 】甘膏行政学院掌报，年1 月 i 山东大学硕士学位论文 薪酬制度和人员的地位年资来付给报酬，并非按照人员的工作量行赏设罚。由于以上 原则的存在，官僚制成为了等级层次分明、职能明确、规章制度严格的组织体系。并且 具备了运行规则和方法上的合理性 2 、政治行政二分法 西方独特的政治文化多党制和行政体系中的公务员建设两个方面推动了政治 与行政的二分从威尔逊到古德诺，都尝试把政治行政进行二分在1 韶7 年，威尔逊 在行政学研究 中系统地阐述了行政学和政治学分离的观点在他看来，当时政党分 赃制的弊病也是由于政治和行政闯题没有清楚地分开而造成的之后古德诺在政治与 行政 一书中进一步倡导了政治与行政二分的价值理念无论是威尔逊还是古德诺，他 们分离政治与行政的目的都在于定位和强调行政学的目标，即。一方面是在行政学学科 定位方面，阐明行政学是一门如何提高效率的科学；另一方面是从行政学和政治学各自 追求的目标角度，强调效率是行政学研究的目标，而民主却是政治领域所关心的核心价 值观”政治与行政二分理论，明确地将行政机构的权力范围界定在执行的领域，进 而明确了行政机构的责任范围，也就确立了传统行政模式责任机制中的。被动制约责任 机制”的基础 3 、两种理论对传统公共行政责任机制的影响 传统公共行政模式中的官僚制是一种以岗位责任为中心的体系，片面地追求行政责 任的制度化设计，却忽视了行政人员的信念和建立在信念基础上的道德责任被扭曲了 个性的官僚人员在这种情况下总是表现为逃避责任，消极的完成任务或是根本不能完 成任务官僚制和二分法下的传统行政模式中，责任机制有以下鲜明特点； 、官僚制中的制度化易诱发官员逃避责任 。 在官僚制中，下级对上级的服从成为官僚制赖以构建的基础这种服从是一种。并 非他个人，而是服从那些非个人的制度。的服从，由此看出官僚制是一种。按章程办 事的运作气。受规则约束的运作o ，在这种制度下的人员是和他的岗位联系在一起的， 岗位的任务就是他的任务，他个人无需什么独立的信念和自己的价值判断因此他只需 要把岗位的任务转化为自己的任务既可，这就造成了一种单向的、定点的责任体系，他 只要对这个岗位负责，就可以对整个官僚体系负责，因而责任的逃避也就不可避免了 参见- 张成播、当秀云主编，公共管理学 d 归北京中国人民大学出版社，第1 3 3 页 圆李志曩t 从官僚制刊后官僚制论。效率与。民主的行政学博彝，u 】，理论研究，2 0 0 4 年第5 期 马克斯韦怕l 经济与杜会 0 i 】上卷。| 匕京。商务印书馆。1 9 蛔年版，第2 4 3 - 2 5 1 页 】马克斯韦饴l 经济与社会 叫 上眷，北京商务印书馆。l 驰7 年版，2 4 3 - 衢l 页 ， 山东大学硕士学位论文 这种岗位任务的转换使得行政人员变得更加机械地完成任务，而不考虑组织整体的利 益 、官僚制中的官僚意识易导致官员的职业伦理扭曲 官僚制通过制度设计使非个人的因素上升到支配地位，也使其中的人员缺乏精神情 感的支持，导致了。每个人变成这架庞大机器上的一个齿轮或螺丝钉，他们情绪抑郁、 态度冷漠，只想如何从个小齿轮变成一个更大的齿轮，产生追逐权力和向上爬的发迹 思想”。韦伯曾充满忧虑地描绘了官僚制的组织结构可能导致悲剧性的后果：。早晚总 有一天，世界上充满了齿轮和螺丝式的芸芸众生，他们会紧紧抓住职位，处心积虑，不 顾一切地沿着官僚化的等级层次阶梯向上爬神因此，亩僚制成了一个人为的理性机器， 它削弱了人与人之间的情感，使人变得更加利益化和官僚化，扭曲了公共人员的职业精 神和职业伦理 、官僚制和民主治理之间的冲突 正是由于官僚制的理性形态，使它遇到了不可避免的问题，即与民主治理的冲突 欧文e 休斯认为。官僚制由于它的理性，不透明性、组织僵化以及等级制的特性， 使得它不可避免地会与民主制之间发生冲突，而韦伯自身也认为官僚制与民主之间 存在无法调和的矛盾，只要有官僚制组织存在，被统治者就无法摆脱其权威在官僚错 中一群官僚精英进行秘密操作，他们通过手中的权力来维护自己，因而在行动的理念 上，很难保证他们坚持民主治理一旦民主机制无法保障，公共部门存在的价值就受到 了挑战，正如沃尔多断言。民主，之后不可避免地要付出的代价是实际的独裁。 、政治行政的分离造成了特殊的责任规定和关系 政治与行政的分离是传统公共行政模式的主要部分，政治官员和公务员的领域是互 相分离的政治政策问题由政治官员承担，行政事务由公务员承担行政被认为是匿名 的和中立的个人不与任何决策相关，仅仅执行部长的命令，从政党的角度看，行政无 党派，可为任何政治领导人服务因此公务员只是非人格化的客观地履行公务政治与 行政的分离，看来似乎不现实的理论，在官僚制中却成为了现实尽管官僚制实现了政 务官和事务官的分离，但它却无法反映出现代公务员所承担的广泛的政策制定角色实 际上公务员的角色不仅仅局限于单纯的行其政令或遵命行事，他应扮演更多管理的角 张康之，公共行政中的哲学与伦理 阻】北京。中田人民大学出版社，2 0 0 4 年版第眈荑 萼】马亮斯韦伯；c 经济与杜会r i 】。上卷，北京。商务印书馆j 钾7 年版。第2 4 7 页 殴文e 体斯t 公共管理导论d i 】北京，中嗣人民大学出版栏：2 0 0 1 年版，第盯夏 转引自罗伯特丹哈特：公共组织理论 【l i 】，北京。华夏出版社2 0 0 2 年版第页 i o 山东大学硬士学位论文 色而且这种政治模式仅仅体现出一种消极的控制模式，着力于让人员如何避免犯错误 ( 二) 、新公共管理责任机制的理论基础 新公共管理模式以经济学理论和私营部门的管理理论为基础，构建了不同于传统行 政模式的新的责任机制，这种责任机制改变了传统僵硬、程序化的责任机制，通过注重 产出、引入绩效管理等机制来回应