（行政管理专业论文）新农村建设中乡镇政府职能转变的制约因素分析.pdf

中文摘要 乡镇政府是当前中国农村的基层政权组织，是地方各级人民政府中的最低层 级，直接面向农民工作，负责党和国家政策、法律的贯彻与执行，并以国家政权 者的身份规划和组织乡村公共设施、公益事业的建设，为农村提供公共产品和公 共服务。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，城乡发展、区域发展不平 衡，解决“三农”问题的任务相当艰巨。全面建设小康社会，实现社会主义现代 化，重点和难点都在农村。改革开放以来，我国农村经济社会发展尽管取得了巨 大成就，但依然存在许多突出矛盾和问题。比如，农业面临着资源短缺、生态脆 弱、体制障碍等问题，农村面临着基础设施薄弱、公共服务滞后等问题，农民面 临着致富能力弱、收入水平低、生活质量差等问题。同时，城乡之间在经济社会 发展方面存在巨大的反差。如果不及时转变乡镇政府的职能听任这些问题发展下 去，必将严重影响国民经济的平稳较快发展和社会的稳定和谐，影响全面建设小 康社会和现代化建设的进程。完善乡镇政府职能，不仅是解决当前经济社会发展 突出矛盾和问题的现实需要，而且是全面建设小康社会、构建社会主义和诣社会 更建设社会主义新农村的长远需要。 建设社会主义新农村是党的十六届五中全会提出的新命题。其远景可以概述 为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”2 0 个字；其内涵深 远，“不仅是基础设施、道路、水利建设，更重要的是农村组织架构和农村的利 益调整及重新配置”。对这一新命题，学术界的认识和研究也刚开始，尚处于由 理念、观点、见解向理论化、模式化提升的阶段。但它却对正在改革中的乡镇政 府定位及职能转变提出了新的要求。本文在简述改革开放以来我国乡镇机构改革 的基础上，分析在社会主义新农村时期我国乡镇政府职能转变中的制约因素，并 尝试提出几点推进乡镇政府职能转变的政策性对策。 本文分为三部分： 第一部分从改革开放以来我国乡镇体制改革的历程中，分析了乡镇政府在不 同的行政生态环境中的职能。 第二部分从行政体制入手着重分析了在新农村建设时期乡镇政府存在的职能错 位、越位、缺位等问题对其自身职能转变的制约。财政是任何一个组织运行的命 脉；为了强调财政对新农村建设时期乡镇政府职能转变的作用，笔者专门在本部 分单立标题对当前我国乡镇政府所面l 临的财政困境及其原因作一专门分析。 第三步分在上述分析的基础上，对乡镇政府职能的转变提出了建设性的建议。 关键词：乡镇政府职能转变制约因素 i i a b s t r a c t t h ec o u n t yo rt o w n s h i pg o v e r n m e n ti st h eb a s i cr u r a la d m i n i s a a f i v eu n i ti nt h e r u r a la r e a i ti st h el o w e r - m o s te c h e l o n o fa l lt h eg o v e r n m e n t so na l ll e v e l s t h e ya c o n s t a n t l yi nd i r e c tc o n t a c tw i t ht h ep e a s a n t sa n dr e s p o n s i b l ef o rt h ec o m p l e m e n t a t i o n a n dt h ee n f o r c e m e n to f r e g u l a t i o n sa l ll a wi nt h ec o u n t r ys i d e a n dt h e yr e p r e s e n tt h e p o w e r - t h a t - b e t oo r g a n i z ev a r i o u sp u b l i cc o n s t r u c t i o n sa n d 撕e t u r e sa n dp r o v i d e p r o d u c ta n dr e l a t e ds e r v i c et ot h ep e a s a n t s o u rc o u n t r yi si nt h ep r i m a r yp h a s e so ft h e s o c i a l i s md e v e l o p m e n ta n dt h ep h a s ew i l ll a s tq u i t eal o n gt i m e d u et ot h ei m b a l a n c e b e t w e e nt h ed e v e l o p m e n tr a t eb e t w e e nt h er u r a la n du r b a n ea r e a , t h et h r g er u r a l p r o b l e m si sm u c ht ob es o l v e d t h ec r u xo ft h et a s ko fd e v e l o p i n gc h i n ai n a l l a r o u n d w a ya n dt h er e a l i z a t i o no ft h em o d e r n i z a t i o nn a t i o n w i d el i e si nt h er u r a l a r e a s i n c ec h i n a so p e n u pp o l i c ya n di t se c o n o m i cr e v o l u t i o nt h er u r a le c o n o m yh a s m a d ev e r yg r e a tp r o g r e s s b u tp r o b l e m sd oe x i s t s u c ha s ：al a c ko fr e s o u r c e sa n dt h e p r o b l e m a t i cm e c h a n i s mi nt h ec o u n t r ys i d e ，a n dt h eu n s a t i s f a c t o r yi n f r a s t r u c t u r e ， b a c k w a r da n di n a d e q u a t ep u b l i cs e r v i c e ，l o wi n c o m eo f t h er u r a lf a m i l ya n dl o wl i v i n g s t a n d a r d sa n de t c a tt h es a m et i m e ，t h e r ee x i s t sa o v e r r i d i n gg a pb e t w e e nt h er u r a la n du r b a n e e c o n o m i e s i fw ed on o tt r a n s f o r mt h er o l ep l a y e db yt h er u r a la d m i n i s t r a t i o na n dl e t t h ep r o b l e m se s c a l a t e ，i tw i l lw r e a kg r e a th a v o co nt h es m o o t he c o n o m yd e v e l o p m e n t a n dt h es t a b i l i t yo f t h es o c i e t ya n di m p e d e st h ep r o c e s so f b u i l d i n gt h en e wc h i n ai na n a l l a r o u n dw a y , p e r f e c t i o no ft h el o e a lr u r a lg o v e r n m e n ti st h ek e yt ot h ea l l a r o u n d d e v e l o p m e n ti nt h ec o u n t r ys i d ea n dw e l lg oal o n gw a yt o w a r d st h es o l u t i o no f v a r i o u sp r o b l e m s t ob u i l das o c i a l i s m o r i e n t e dn e wc o u n t r y s i d ei san e wc o n c e p t i o nc r e a t e db yt h e 1 6 “n p r c cm e e t i n g i tc a nb eg e n e r a l i z e d 船f o l l o w s ：p r o d u c t i v i t yh i g m yd e v e l o p e d , h i 曲l i v i n gs t a n d a r d s ，c i v i l i z e dc o u n t r y s i d e ac l e a nc l e a r v i l l a g e ，ad e m o c r a t i c m a n a g i n gw a y t h ei m p l i c a t i o n so ft h ec o n c e p t i o n si sf a r - r o a c h i n g n o to n l yt h e i n f r a s t r u c t u r e ，t h er o a d sa n di r r i g a t i o ns y s t e mb u ta l s o ，m o s ti m p o r t a n t l yam o r e r e a s o n a b l ea n dl o g i cd i s t r i b u t i o ns y s t e ma n dt h ef a b r i co ft h er u r a ls t r u c t u r ew i l lb e b u i l t t h ea c a d e m i cc i r c l eh a sj u s ty e te m b a r k e do nt h et a s ko f s t u d y i n gt h i ss u b j e c t i i i a n dm u c hf r u i t f u la n dc o n c l u s i v er e s u l t sa r ey e tt ob ew a i t e du p o n a n dw i t ht h el a p s e o f t i m et h et h e o r yw i l lb e c o m em o r em a t u l ea n dw i l lb ee n h a n c e d b a s e do nt h et h e o r i e sa n dh y p o t h e s i sa n a l y z e da f o r e s a i d ，t h i sp a p e rw i l lf o c u so n t h ed e t e r m i n i n gf a c t o rt h a ta f f e c tt h et r a n s f o r m a t i o no ft h er o l ep l a y e db yt h el o c a l r u r a la d m i n i s t r a t i o na n dw i l lg i v es o m er e c o m m e n d a t i o no fs u g g e s t i o n so nh o wt o m a k et h i n g se a s i e ri nt h eb i gc o m p l e m e n t a t i o no fa i lt h e s et a s k s t h ep a p e ri sd i v i d e di n t ot h r e es e c t i o n s ： t h ef i r s to n ew i l lt r yt od i s s e c tt h er o l ep l a y e db yt h el o c a lr u r a lg o v e r n m e n t b a s e do nt h e i rp e r f o r m a n c ei nt h em e c h a n i s mr e v o l u t i o ns i n c et h eo p e n i n g - u po f c h i n a t h es e c o n dp a r tw i l lt r yt od e a lw i t ht h ev a r i o u sp r o b l e m st h a th a v eah i g l l i n c i d e n c eo fh a p p e n i n gi nt h el o c a l r u r a la r e aa n di t sr a m i f i c a t i o n so ni t s r o l e s w i t c h i n gp r o c e s s a sw ea l lk n o w , f i n a n c ei st h el i f eb l o o do fa n yf u n c t i o n i n g o r g a n i z a t i o n s ow ew i l lg i v es o m ea t t e n t i o nt h ef i n a n c i a lp r e d i c a m e n tc o n f r o n t e db y t h el o c a lg o v e r n m e n ta n ds o m ea d v i c eo nh o wt om a k e t h i n g sb e t t e r t h et l l i r ds e c t i o nw i l le , o m et oas p o n t a n e o u sc o n c l u s i o na n ds o m e w e l l - t h o u g h t - u ps u g g e s t i o n sw i l lb eg i v e no nh o wt ot r a n s f o r mt h ef u n c t i o n so ft h e l o c a lr u r a lg o v e r n m e n t k e y w o r d s ：t o w n s h i pg o v e r n m e n tc h a n g ef u n c t i o n r e s t r i c t i v ef a c t o r s 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位中请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 = 耘人在导师的指导下独立完成酌，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过酌研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过冉勺材料。与我一同工作的同事时本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢毒。 学位中请人( 学位论文作者) 签名：厶兔i 丝 2 0 口7 年，凋瑚。 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授予硕士学位。作为学位论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使甩学位轮竟的要求，即河南大学有袒向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构乖本校图书馆等提供学位论文( 甄质文 本和电子文本) 供公焱检索、垂闻。本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的，可麒采取影印、缩印、扫描帝拷贝等复制手 段保存、汇编学住论文( 蛾展文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内睿的学住论文在解罾后连用本授权书) 学位获得者( 学位论文作者) 萎名4 塞超 2 0j 7 年月。日 学位论文指导教师鍪名羔些盛 2 0 口7 年占月洲日 引言 以全面取消农业税为标志，拉开了新农村建设的序幕，也揭示了中国乡镇体 制改革进入新阶段。改革开放以来，中国农村经济、社会获得了巨大发展，同时 也产生了不少负面效应，如城乡发展差距不断扩大，农村环境污染严重，农民增 收放缓，农民和城市居民以及农民群体中的收入差距拉大，加上其他方面的消极 的不和谐因素为农村经济进一步发展，社会长期稳定带来障碍。因此，我们党把 建设社会主义新农村的历史任务提上重要议事日程，动员全社会力量把中国农村 建设成为生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农 村。这不仅需要一套运转协调的市场机制，更迫切需要一套完整、高效的政府管 理体制来保障。这就对政府特别是乡镇政府职能提出了新的更高要求。 改革开放后，我国乡镇体制的改革大体上可分为四个阶段，即1 9 8 0 年至1 9 8 5 年的“社改乡”和“乡政村治”体制建立；1 9 8 6 年至1 9 8 9 年的“撤并乡镇”和 推行“村民自治”；1 9 9 0 年至1 9 9 7 年的县乡综合改革试点和建立健全农业社会化 服务体系；1 9 9 8 年至今的农村税费改革和乡镇管理体制创新o 。近年来，各地对 乡镇机构改革进行了积极探索。在改革试点地区，乡镇政府职能转变有所进展， 人员编制膨胀的趋势得到有效遏制，行政效率不断提高，工作作风进一步转变， 为农服务得到加强。乡镇政府是我国政权结构中的基础层级。乡镇机构改革在农 村综合改革中处于关键地位。乡镇机构改革的总体要求是，转变政府职能，精简 机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基 层行政体制和运行机制。乡镇机构改革的核心是转变政府职能。现在，我们对乡 镇政府转变职能的认识和实践都还没有跟上形势的发展，乡镇政府存在着职能越 位、错位和缺位的情况。各地在试点中普遍感到减人、减支都比较难，深层次的 原因是对乡镇政府的职能界定不清，事减不下来o 。乡镇工作是党和政府在农村 工作的基石。乡镇职能作用发挥的好坏，直接关系到农村社会的稳定与发展；更 关系到社会主义新农村建设的成败。乡镇政府的职能和职责必须随之转变加以完 。张新光论中国乡镇改革2 5 年中国行政管理，2 0 0 5 ，( 10 ) 。温家宝总理2 0 0 6 年9 月i 日在全国农村综合改革工作会议上的讲话 善，以不断适应“社会主义新农村建设”的需要。 一、乡镇政府职能的转变 在经历2 0 多年的改革开放之后，我国已经在政府管理理念、社会与经济制 度改造、以及经济总体水平上都有了比较大的进步，可以说政府管理实现由经济 建设为重心向公共服务为重心转移的时机趋于成熟。因此中共十六届三中全会首 次明确提出将提供“公共服务”作为政府职能之一。温家宝总理在十届人大二次 会议的政府工作报告中强调“各级政府要全面履行职能，在继续加强经济调节和 市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能”。这个概念和目标的 明确提出，标志着我国行政改革的进一步深化和政府管理发展中一个重要转折的 来i 临。这就要求我国乡镇政府的职能也随之转变。 ( 一) 乡镇政府的职能与地位 从人民公社到乡镇政府，无论哪一时期，也不管何种组织形式的基层政权在 当时特定的历史条件下都发挥了不可替代的作用。乡镇政府最贴近农民，乡镇工 作是党和政府在农村工作的基石，乡镇政府是当前中国农村的基层政权组织，是 地方各级人民政府中的最低层级，直接面向农民工作，负责党和国家政策、法律 的贯彻与执行，并以国家政权者的身份规划和组织乡村公共设施、公益事业的建 设，为农村提供公共产品和公共服务。中国是农村地区大、农业人口多的农业大 国，因而乡镇政府作为国家行政体系中的最低一级政权，却承担着重要责任，其 履行职责状况直接关系到农村的稳定和发展，对整个国家和社会有着重大影响。 1 乡镇政府的职能特点 乡镇作为一级地方政府，辖区内所有推进经济社会发展的工作都可以由其负 责，因此乡镇的职能涉及面广，且随着当地经济社会的发展，职能也在不断变化， 很难准确定位，目前我国各地区之间乡镇的具体职能也不尽相同。确定乡镇职能 的唯一法定依据是2 0 0 4 年修订的中华人民共和国地方各级人民代表大会和地 方各级人民政府组织法，其在总体上给全国的乡镇政府规定了统一的职权： ( 1 ) 执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发 布决定和命令； ( 2 ) 执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内 的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、 计划生育等行政工作； ( 3 ) 保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公 民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他 权利； ( 4 ) 保护各种经济组织的合法权益； ( 5 ) 保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯； ( 6 ) 保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权 利： ( 7 ) 上级人民政府交办的其他事项。 在乡、民族乡、镇的人民政府行使的七项职权中，有3 项是执行性职权，4 项是保护人民权益性职权，使其职能具有4 个特点： 第一，执行性。“上面千条线，下面一根针”，直观地反映了乡镇政府职能的 执行性特点。乡镇政府是整个政府系统的有机组成部分，要执行本级人民代表大 会和上级国家行政机关的决定和命令，办理上级人民政府交办的事项，以乡镇政 府决策职能为例，其决策目标属于上级政府整个决策目标的子目标，虽然也有为 解决本乡镇实际问题做出的决定，但相对于中上层政府的决策来说，从总体上是 属于执行性的。 第二，具体性。乡镇政府属于最基层的政权组织，乡镇政府决策又是中高层 决策的执行性决策，因而带有具体性特点。中高层决策涉及面广，影响范围大， 大多数属于原则性、方向性、宏观性的决策，比较抽象。相对而言，乡镇政府决 策比较具体，一方面它在执行上级政府的决定和命令时，要将其决策中抽象的、 一般的原则具体化，制定出具体的实施方案。另方面它要面对很多具体问题做出 决策，而且在决策中要更多地运用定量分析的方法。 第三，服务性。乡镇政府工作的对象是千家万户，“落实不到户，基本不算 数”，这使乡镇政府职能带有明显的服务性特点。乡镇政府在工作中要把服务作 为宗旨，保护人民权益，为群众提供政策服务、技术服务和法律服务。乡镇政府 领导者的言行大多为群众所感触，处于群众的直接监督之中。 第四，灵活性。乡镇政府的工作几乎包罗万象，而“万象”又处于不断的变 化之中，使其工作比较起中高层政府工作具有更强的动态性，新情况、新问题不 断出现，因此，乡镇政府在履行职能中以“不变”是应不了“万变”的，需要保 持决策计划的相对弹性，根据变化了的情况不断调整计划方案，需要不断创新。 乡镇政府职能的本质是服务性。乡镇政府直接面向农村农户，不论在执行上 级政府计划方案，还是在本乡镇职权范围内做出的计划方案，或是创新计划过程， 都要以农民根本利益为出发点，体现了服务性的职能本质。 2 、乡镇政府的地位作用 一是兴办社会公益事业，组织并引导农村基础设施建设。加强农村社会公益 事业和基础设施建设是全面建设小康社会的重要举措，也是建设社会主义新农村 的必然选择，但要农民自己出钱办公益事业，如果没有乡镇政府的组织和引导， 几乎是不可能的。尤其是农村税费改革后，通过一事一意的办法让农民出钱修桥、 修路，建设农田水利设施更难，即使上级政府通过转移支付全额投资的农业基础 设施项目，也离不开乡镇政府组织，否则必然因为监管成本过高而无法实施。 二是计划生育工作。目前我国农村生产力水平仍然较低，农业生产对劳动力 的依赖仍然较重，加上农民传宗接代的封建观念还没有根本转变，生老病死的后 顾之忧没有从根本上解决，农村计划生育工作任务还相当艰巨。转变农民的婚育 观念既耐心细致的思想政治工作，也需要严格意义上的依法管理，尤其是近年来 随着市场经济的发展，流动人口增多，计划生育工作更是难上加难，超生现象防 不胜防。 三是维护农村社会稳定。现阶段我国农民素质仍不高，法律意识也不强，农 村中各种矛盾较多，家庭矛盾、土地矛盾、边界矛盾、经济矛盾等经常发生，这 些矛盾如不及时调解，就有可能引发成暴力冲突，影响农村社会稳定。因此，一 旦出现矛盾纠纷都需要乡村干部尤其是乡镇干部出面调解，如果没有乡镇政权的 作用，农村弱势群体的权益就得不到保护，相对公正的社会秩序就无法维持。 4 四是推广先进农业科学技术，推动农村产业结构调整。我国农业目前基本上 仍是传统农业，要改造传统农业，根据美国著名经济学家西奥多舒尔茨的观点， 就必须首先打破传统农业的均衡状态，为此就必须进行农村中的制度创新、技术 创新、引进现代生产要素，提高农村劳动力素质，加大对农村的投入，推动农村 产业结构升级。然而，农民由于贫穷，抗风险能力低，在利润与减少风险的利弊 权衡中，宁愿把资源投入到风险小但潜在利润也小的生产项目上，因而农民不愿 对先进农业技术进行投资，如果没有乡镇政府在推广先进农业技术方面的宣传、 鼓励、示范、引导以及资金补偿等作用，农业发展、农村产业结构调整将更加缓 慢，农民增收将更加困难。 五是及时处理农要突出事件，维护农民的利益。我国农村范围广，农民居住 分散，抵抗自然灾害的能力弱，森林火灾、抗洪抢险、防止传染病等，虽然事关 群众的切身利益，但没有乡镇干部的组织，没有钱，群众不会主动参加。 六是宣传党的方针政策，确保各项法律法规在农村贯彻执行。乡镇是最基层 的一级政权，党在农村的各项方针政策，要靠乡镇干部去宣传推动，森林法、 - t - 地承包法等党和国家在农村的各项法律法规要靠乡镇干部去监督执行，农 民毁坏资源，乱砍乱伐森林等违法行为要靠乡镇干部去制止。 七是完成上级交办的工作。这种工作，虽是i 缶时性的，但难度大、任务重， 如桔杆禁烧、征地拆迁、环境整治等。 3 乡镇政府的职能转变的含义 乡镇政府职能转变指的是根据乡镇政府在某一特定时期内所面临的行政生 态环境的变化，按照有关主体的意愿和要求，通过采取各种手段、创造各种条件 使乡镇政府的职责和功能做出相应调适和发展的过程和目标的总和。 具体来说，乡镇政府职能转变包括七层含义。第一，它隐含两个假设：一是 乡镇政府的继续存在是乡镇政府职能转变的根本前提，如果事实已经不存在乡镇 政府或者理论分析否定这一预设，那么其职能转变也就无需探讨；二是乡镇政府 职能转变是可以达到的并且在成功转变之后的运行状态比原先更加理想。第二， 乡镇政府所处的行政生态环境的变化是乡镇政府职能转变的客观要求。乡镇政府 职能转变是乡镇政府对其所处的行政生态环境的一种回应，这种回应既可能是主 动的，也可能是被动的。第三，由于行政生态环境性厨一压力型行政生态环境 和和谐型行政生态环境的差异以及乡镇政府对行政生态环境回应状况的不 同，这就决定了乡镇政府职能转变往往不会自动发生，它必须借助于一定条件， 采取一定举措才能较好地实现。如，财政制度和乡镇财政状况对于乡镇政府职能 转变有深刻影响。第四，在实际上，乡镇政府职能转变主要是指乡镇政府社会管 理职能的转变，而不是政治统治职能的存废与否。政治统治职能基本上不存在转 变或转移的问题。这就意味着乡镇政府在管理权限上会发生改变，这种改变是一 种分权与集权的辩证统一，二者不可偏废。同时也意味着乡镇政府管理方式、管 理内容也会发生某些变化。第五，乡镇政府职能转变表面上是乡镇政府与市场、 社会、公民之间权利义务重新配置和平衡，实质上却是乡镇政府能力的转换和提 升。这是乡镇政府职能转变的关键。乡镇政府职能转变的实现离不开乡镇政府贯 彻有关方针、政策程度的提商，即有效性的增强，也离不开乡镇政府所辖地域内 广大群众对政府的支持与拥护程度的增强，即政府权威的提高。而政府权威性、 合法性程度如何则是衡量政府能力强弱高低的主要标准。在这个意义上，乡镇政 府职能转变的实现也就意味着乡镇政府能力的提升。第六，判断乡镇政府职能转 变成功与否的标准是看它是否满足有关主体的意愿和要求，是否达到理想与现实 的统一。需要指出的是这里的有关主体既包括社会各界人士尤其是广大乡村居 民，也包括上级各层级政府单位，在一定意义上也可以包括乡镇政府本身。第七， 乡镇政府职能转变是过程与目标的统一。也许在职能转变过程中会发生某些偏 离，但其最终目标实现乡镇政府能力提升、满足社会主义新农村建设的需要却是 明确的。 ( 二) 改革开放后乡镇政府职能的演变 取消人民公社、设立乡镇以后，乡镇政府职能转变一直没有到位。表现在政 企不分、政社不分，乡镇政府仍然把主要精力放在兴办企业、招商引资上，社会 管理和公共服务薄弱。 6 1 “社改乡”中的乡镇机构设置与职能定位 十一届三中全会后，随着家庭联产责任制的确立，我国“政社合”的人民 公社体制已经失去了权威基础，“无法容忍新兴的社会力量，无法协调和统帅整 个农村社会”回。1 9 8 2 年的“中央一号文件”特别强调指出，“最近以来，由于各 种原因，农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多 事情无人负责，不良现象在滋长蔓延。这种情况应当引起各级党委高度重视。在 总结完善生产责任制的同时，一定要把这个问题切实解决好”雪。因此，到1 9 8 2 年1 2 月，五届全国人大通过了修改后的中华人民共和国宪法，其中规定：“乡、 民族乡、镇是我国最基层的行政区域，设立人民代表大会和人民政府。农村按居 住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，由此确立了“乡政村治”二元 治理体制的新模式。1 9 8 2 年冬季，河南省选择了4 3 个县和2 个城市郊区的1 4 2 个公社进行“社改乡”试点工作。1 9 8 3 年4 月，河南省制定了关于开展政社分 开建立乡政府的实施意见，规定：“全省实行政社分开后，要建立乡党委、乡政 府、乡经济联合社三套机构。其中，2 万人以下的乡，配备干部2 5 名；2 万人以 上5 万人以下的乡，配备干部3 0 名；5 万人以上的乡，配备干部3 5 名。乡( 镇) 建立财政所。原属农村人民公社的供销社、信用社、粮管所、食品站、教育工作 组、文化宣传队、卫生院等单位也要进行改革，充分发挥各自的作用，协调一致 地做好农村工作” 。同时，该意见还规定了乡党委、乡政府、乡经济联合社的 主要任务和工作职责。但由于受到当时的历史条件限制，乡党委的工作性质仍带 有浓厚的政治化和革命化色彩，乡政府的职责定位仍带有明显的计划指令性和行 政强制性色彩，新组建的乡经济联合社实质是一种行政捏合下的“大杂烩”。也 就是说，尽管我国在农村改革初期实行政社分开、建立乡政府的初衷是“要尽快 改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”，但是由于人民公社时期长期形成 的“政党政治”与“政府政治”互相交叉，“国家行政权”与“群众自治权”互 相渗透，“条条垂直管理”与“块块统一领导”互相分割，“事权”与“财权”互 相脱节等大量的历史遗留问题并没有得到根本解决，因而在“社改乡”完成后， 。张厚安，徐勇中国农村政治稳定与发展【m 】武汉人民出版社， 1 9 9 5 。2 l 世纪乡镇工作全书编委会2 1 世纪乡镇工作全书d 订1 冲国农业出版杜， 1 9 9 9 。中共河南省委政策研究室农村人民公社体制改革试点工作座谈会纪要【z 1 情况通报， 1 9 8 3 ( 7 3 ) 7 “有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡政府还没有完全起 到一级政权的作用”o 。 人民公社解体后，实行“政社分开”。原有的人民公社是管理经济，组织生 产，兼具行政管理职能的组织，而政社分开后的乡政府不再直接管理经济，组织 生产。其职能大为减少，主要只是从事原人民公社兼有的行政管理。当时的行政 管理的内容不多，村组织的行政化色彩也较浓，所以乡政管理较为顺利。但随着 社会的发展，农村的宏观环境有所改变，乡政管理的职能迅速增多。首先，中国 的市场经济体制正在建立之中。农民还不可能根据市场需要和自我意愿从事生 产。国家不能不通过“定购粮”的方式从农民手中获取农产品，以满足迅速扩大 的市场需要。这其中就存在国家要求农民种什么或不种什么的问题，承担这一任 务的便是直接而对农民的乡政府。经济调控是乡政府的一项重要职能。其次，通 过农村第一步改革，大多数农民获得了温饱。但当代中国农村正处于由传统走向 现代化的深刻变革之中，农村发展的目标是深化改革，实现小康，走向现代化。 在这一历史变革进程中，农村分户经营的一些局限性日益显示出来。如农村流行 “要致富，先修路”。修路显然不是一家一户能够承担和完成的。特别是一些公 共水利工程年久失修，不仅制约着农村的发展，而且危及到正常的农业生产。在 这一背景下，乡政府必须承担领导和组织当地经济发展的任务。再次，随着农村 的发展。农村中存在的一些深层次矛盾日益显露出来，并且出现了一些新的矛盾 和问题。最为突出的是人口不断增多与资源有限性的矛盾，农村社会治安问题日 益严重等。由于人口和治安问题关系着国家稳定和公共安全，国家予以高度重视。 控制人口和维护治安成为乡政府必须完成的硬任务。为完成这二大任务，地方政 府采取“一票否决制”。即达不到一定指标，就没有参加评优获奖资格，而评优 奖获直接关系到政府的政绩，乃至政府官员的升迁。因而导致了乡镇政府“应酬 政治”的出现。 2 2 0 世纪8 0 年代中期以后的乡镇政府职能的转变 2 0 世纪8 0 年代邓小平同志曾多次提出，“现在经济体制改革每前进一步，都 。中共中央国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知( 草案) 【z 】，中华人民共和国民政部农村工作 文件选编武汉大学出版社， 1 9 8 7 8 深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的 成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化 的实现”。为此，1 9 8 6 年9 月2 6 日，中共中央、国务院发出关于加强农村基层 政权建设工作的通知( 草案) ，提出了“要真正把乡镇一级建设成为密切联系群 众、全心全意为人民服务，能够有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文 化和各项事务的有活力、有权威、高效能的一级政府，必须实行简政放权，健全 和完善乡政府的职能”。1 9 8 7 年1 0 月，党的十三大报告中首次提出了“转变政府 职能”这个新概念。1 9 9 1 年1 0 月，国务院在关于加强农业社会化服务体系建 设的通知中提出，“要以县级专业经济技术部门为依托，以乡村集体或合作经 济组织为基础，以农民自办服务为补充，形成多种经济成分、多渠道、多形式、 多层次的服务体系，为农民提供产前、产中、产后的全过程综合配套服务”。同 时，要求“在县级机构综合改革试点中，省、地、市要适当地下放权力给县，县 要适当地下放权力给乡镇。要在县级政府转变职能的基础上，逐步理顺县与乡镇 的关系，让乡镇一级能够办更多的事情”。据不完全统计，截至1 9 9 2 年，全国共 有2 3 个省份确定了2 9 0 个单位进行县级机构综合改革试点工作。特别是像山东 莱芜、诸城、江苏常熟、常州、河南新郑、山西隰县、湖南华容、内蒙古卓资、 广东顺德、福建石狮、四川邛崃、甘肃定西、河北藁城、浙江上虞、陕西宝安等 地都结合当地实际情况，积极探索，大胆试验，摸索和创造出了许多有益的经验。 从1 9 8 8 年开始，河南新郑对1 9 个县直部门实行“企业化管理”改革试点，要求 把8 0 以上的人员分流到服务性经济实体中去，财政事业费拨款改为贷款，每年 按1 0 的比例递减，直至“自负盈亏”为止。据河南官方媒体报道，“新郑县农 口8 个委局原有干部职工7 9 8 人，改革后分流了6 9 2 人，兴办经济实体6 1 个， 1 9 9 0 年产值达3 0 0 0 多万元，实现利润8 6 万元。然而，这些“改革盆景”红火一 阵子就销声匿迹了。万里同志指出，“深化农村政治体制改革，需要自上而下的 总体规划，也需要自下而上的创造。但解决农村中存在的问题，涉及一些部门和 个人的既得利益，没有权威的决定，不抓紧检查，就难以奏效”。 3 农村税费改革之前的乡镇政府职能的转变 1 9 9 2 年1 0 月，党的十四大明确提出了，“中国经济体制改革的目标是建立社 9 会主义市场经济体制。要围绕社会主义市场经济体制的建立，下决心进行行政管 理体制和机构改革，切实傲到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”。然 而，我国政府机构“纵向权力”的调整，从一开始就隐含着“行政性分权”与“经 济性分权”的内在矛盾和利益冲突，所以各地并没有按照发展社会主义市场经济 的要求去转变政府职能。尤其是对如何处理“条条”与“块块”的关系问题，我 国也一直没有理出一个头绪，比如“现在乡镇的很多机构是县直接管理的，到底 实行双重领导以乡镇为主，还是维持原来的垂直领导，还是实行双重领导，还是 下放给乡镇? 这个问题中央不作统一的规定，由各省根据情况自行决定”o 。但 是，“中国是一个由中央、省、市( 地级) 、县( 市) 、乡( 镇) 5 级政府构成的行 政体系，政府任务会逐步增多，越是到了最低一级的乡镇时，政府任务和目标呈 几何级数增加。这就使得乡镇政府成为一个面对上级、主要完成上级任务的机构” o 。因此，从1 9 9 4 年到2 0 0 0 年，全国县乡财政供养人员由2 2 5 1 万人增加到2 9 5 9 万人，平均每年仅工资支出一项就需增加上千亿元，而县乡两级财政收入只占全 国的2 1 ，财政供养人员却占到了全国的7 1 。这样就导致了乡镇政府把增加财 政收入作为“第一要务”，实际是在农民群众头上打主意 。特别是在市场经济背 景下，由于法制和政治体制的不健全，使得地方各级政府权力机关和部门“寻租 行为”增多了。同时，“乡镇政府机关和干部职工在办公设备和经费方面的攀比 风气、个人收入方面的钢性原则、以及职务和升迁方面的棘轮效应也都 表现出来了”。因此，在2 0 世纪的整个9 0 年代，全国上上下下、四面八方总 有无数双“看得见的手”( 政府) 、“看不见的手”( 市场) 、“第三支手”( 乡村干 部) 齐刷刷地伸向农民，致使“有些地区的农村人口境况，就像一个人长久地站 在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾” 。据有关部门不 完全统计，从1 9 9 3 年到1 9 9 9 年，全国清理出各种涉农收费的政策文件和地方法 规多达2 5 3 万项，共查处各类违法违纪案件1 4 6 万起，处理涉案人员8 0 0 0 余人。 截至2 0 0 2 年底，全国乡镇一级需要农民出钱养活的人员多达1 3 1 6 2 万人，平均 每6 8 个农民就要养活1 名干部，因机构臃肿给农民造成的经济负担约占4 0 左 。李鹏积极推进县级机构改革 n 】人民日报，1 9 9 2 - 0 5 - 2 4 ( 1 ) 。徐勇现代国家的建构与农业财政的终结【j 】，华南师范大学学报， 2 0 0 6 ( 2 ) 。张新光“三位一体”的农村改革观【m 】冲国农业出版杜，2 0 0 6 。武力农村基层政权职能与农民负担关系研究的历史分析【j1 江苏行政学院学报， 2 0 0 4 ( 5 ) 。【美】馏姆斯c 斯科特农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存【m 】南京：译林出版社， 2 0 0 1 l o 右。可以说，当时我国“地区”一级逐渐演变成了一种“实体型政府”，其工作 重心已经转向城市发展和市政建设；“县”级过去是融行政、财政、议事、决 策、司法于一体功能完备的强势政府，现在已经演变成了一种“双重衙门体制”； “乡镇”一级长期处于责任大、权力小、功能弱、效率低的被动施政状态，已经 陷入了“有政无财、人多无事做”的尴尬局面；村民自治组织既不是行政主体， 又缺乏必要的财力保障，基本处于一种行政和财政双重压力下的“紧约束”状态， 致使其在代理国家利益与行使农民自治权利方面的功能不断弱化、虚化、甚至异 化回。直到1 9 9 8 年l o 月，党的十五届三中全会决定仍然强调指出，“乡镇政府要 切实转变职能，精简机构，裁减冗员，目前先要坚决把不在编人员精简下来，做 到依法行政，规范管理。这说明我国多年来为转变乡镇政府职能所付出的努力是 失败的。据河南省编制办公布的数据显示，截至2 0 0 4 年底，全省共有2 l o o 个乡 镇，编制总数1 6 2 1 万名。实有工作人员3 0 2 3 万名，平均每个乡镇超编6 3 人， 超编幅度达到8 6 5 ，其中超编2 0 0 人以上的有6 0 多个乡镇，个别乡镇甚至超编 4 0 0 余入，全省乡镇临时聘用人员多达1 2 5 万人。乡镇一级负债总额为9 5 亿元， 平均每个乡镇负债4 8 9 万元，其中负债1 0 0 0 万元以上的有1 7 9 个乡镇，负债最 多的竟然超过了5 0 0 0 万元。总的说，我国经过了多次的乡镇机构改革后，虽然 政府职能转变并没有发生实质性的变化，但乡镇的建制规模却不断地扩大。如从 1 9 8 6 年到1 9 9 6 年，全国乡镇数量由9 1 1 3 8 个减少到4 3 1 1 2 个，行政村数量由9 4 万多个减少到7 4 万个，村干部总人数由4 5 5 9 万人减少到2 5 9 2 万人。截至2 0 0 5 年底，全国乡镇总数为3 5 4 7 3 个，又比1 9 9 6 年的乡镇数量减少了接近l 万个， 平均每天撤并乡镇4 个。 4 新农村建设对乡镇政府职能转变的要求 从2 0 0 6 年1 月1 日起，随着农业税的取消，标志着我国农村改革进一个新 的阶段，这就是以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容 的综合改革阶段。温家宝总理强调指出，“这次乡镇机构改革的总体要求是转变 政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调，公正透明， 廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。考虑乡镇政府职能问题，要从农村工 。张新光论中国地方政府层级改革与农村管理体制创新忉中州学刊，2 0 0 6 , 0 7 l l 作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公