（行政管理专业论文）无缝隙政府构建和区级政府流程再造.pdf

摘要 2 0 世纪七八十年代以来，英国、新西兰等西方发达国家对传统的公共行政模式提 出挑战，试图打破传统理论和管理模式的束缚，掀起了一场大规模的行政改革浪潮。 改革以“新公共管理 作为标示，形成许多创新理念。这些理念又进一步推动西方国 家和更多国家的改革实践。无缝隙政府的提出正是对传统官僚机构的扬弃和再造的新 理念之一，从根本上对整个体系进行重新设计，围绕过程和结果，而不是职能和部门 展开工作，对原有组织机构、服务流程进行全面、彻底的重组。我国政府也逐渐暴露 出种种弊端，部门职能交叉、流程不顺、权责不清和多头管理等弊端导致行政成本居 高不下和严重资源浪费，极大影响了管理的有效性、及时性、权威性，造成了国家经 济社会管理的困境。而区级政府较之中央和省级政府，直接面对公众的机会更多，对 于公众追求速度、便利、效率、选择、多样化、弹性、参与、人性化等需求的压力更 为敏感。所以本文选取区级政府为分析对象，探讨如何借鉴西方的理论和实践，来解 决我国行政管理中存在的上述问题。 本文共有五章：第一、二章简单交待研究的背景和意义后，对理论基础作一梳理， 界定相关概念并从理论和实践两个角度重点分析了无缝隙政府与政府流程再造的关 系及其发展模式，以及无缝隙政府模式在我国区及政府的适用性。 第三章分析目前区级政府组织及其流程现状，即构建无缝隙政府的必要性。目前 政府部门间关系未理顺，分系统的部门分割管理使得流程人为的分割，政府综合管理 水平低，区级政府的政府流程缺乏整体协调，流程再造在广度、深度、幅度都存在不 足。 第四章比较分析美国弗吉尼亚州的汉普顿市政府、美国林业局第九区、我国江苏 淮安国税部门和成都市国土局业务审批流程四个构建无缝隙政府和政府流程再造的 案例。 第五章从无缝隙政府的三个取向探讨如何构建无缝隙政府的区级形态和进行流 程再造。即采用顾客取向的流程塑造区级政府的组织和结构，采用效率取向的模式建 立区级政府的运行模式，运用技术取向的策略进行区级政府功能整合。 关键词无缝隙政府区级政府组织结构政府流程流程再造 a b s t r a c t s i n c et h eh i s t o r i c a lp e r i o dw h i c hi sb e t w e e n1 9 7 俨a n d1 9 8 0 t h ，t h eu n i t e dk i n g d o m ，n e w z e a l a n da n do t h e rw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e sb e g a nt oc h a l l e n g et h et r a d i t i o n a lm o d e lo f t h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h e yw e r et r y i n gt ob r e a kt h er e s t r a i n to ft h er e l a t e dt r a d i t i o n a l t h e o r ya sw e l la st h ef o r m e rm a n a g e m e n tm o d e l t h e r e f o r et h e yl a u n c h e da m a s s i v ew a v e o fa d m i n i s t r a t i v er e f o r m s a n dt h er e f o r m st o o kt h e 。n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ”a st h em a r l f o r m i n gal o to fi n n o v a t i v ei d e a s t h e s ei d e a sf u r t h e r l yp r o m o t e dm o r er e f o r mp r a c t i c eo f t h ew e s t e r nc o u n t r i e sa n dm o r eo t h e rc o u n t r i e s t h ec o n c e p t “s e a m l e s sg o v e r n m e n t i so n e o ft h e s en e wi d e a sw h i c hh a v ed e s e r t e dt r a d i t i o n a lb u r e a u c r a c y f u n d a m e n t a l l y ，t h en e w c o n c e p t i sr e d e s i g n i n gt h ee n t i r es y s t e m ，a n dw o r k i n ga c c o r d i n gt ot h ep r o c e s sa n dt h e r e s u l t sr a t h e rt h a nt h ef u n c t i o n sa n dt h ed e p a r t m e n t s b e s i d e s ，i ti sc o n d u c t i n gag e n e r a l ， t h o r o u g hr e o r g a n i z a t i o no ft h ef o r m e ro r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r ea n ds e r v i c ef l o w o u r g o v e r n m e n ti sa l s og r a d u a l l ye x p o s e d k i n do fd i s a d v a n t a g e s ，s u c ha st h ec r o s s - d e p a r t m e n t f u n c t i o n s ，u n f a v o r a b l es e r v i c ef l o w ，t h ea m b i g u o u sd i v i s i o no ft h er i g h t sa n d r e s p o n s i b i l i t i e sa sw e l la st h en u m e r o u s - m a n a g e m e n t ，e r e t h e s ed i s a d v a n t a g e sw o u l d c a u s et h eh i g ha d m i n i s t r a t i v ec o s t sa n dab i gw a s t eo ft h er e s o u r c e s ，s e r i o u s l yi n f l u e n c e d t h ee f f e c t i v e n e s s ，t i m e l i n e s s ，a u t h o r i t yo ft h em a n a g e m e n t ，t h e nd e f i n i t e dr e s u l t i n gi nt h e c o u n t r y se c o n o m i ca n ds o c i a ld i f f i c u l t i e s c o m p a r et ot h ec e n t r a la n dp r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s ，t h ed i s t r i c tg o v e r n m e n td e p a r t m e n th a v em o r eo p p o r t u n i t i e st of a c et h ep u b l i c , a n dw o u l dh a v em o r es e n s i t i v et os t r e s sc o m i n gf r o mt h er e q u i r e m e n to ft h ep u b l i c ，s u c ha s s p e e d ，c o n v e n i e n c e ，e f f i c i e n c y ，s e l e c t i o n ，d i v e r s i t y ，f l e x i b i l i t y , p a r t i c i p a t i o n ，h u m a n i z a t i o n ， c t c t h e r e f o r e ，t h i sp a p e rt a k et h ed i s t r i c tg o v e r n m e n ta st h ea n a l y s i so b j e c t ，e x p l o r i n gt h e w a y sh o w t ol e a r nf r o mt h ew e s t e r nt h e o r ya n dp r a c t i c e ，i no r d e rt os o l v et h ea b o v e p r o b l e m si no u ra d m i n i s t r a t i o n i nt h i sp a p e r ，t h e r ea r ef i v ec h a p t e r si nt o t a l ：c h a p t e r sia n di is i m p l ye x p l a i nt h e b a c k g r o u n da n dm e a n i n go ft h es t u d y ，s o r tt ot h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o na n dd e f i n et h e r e l e v a n tc o n c e p t s a n df r o mt h ep e r s p e c t i v eo ft h e o r ya n dp r a c t i c e ，t h e s et w oc h a p t e r s f o c u st h ea n a l y s i so nt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h es e a m l e s sg o v e r n m e n ta n dt h e g o v e r n m e n tp r o c e s sr e e n g i n e e r i n g , a sw e l la st h e i rd e v e l o p m e n tm o d e l sa n dt h e a p p l i c a b i l i t yo ft h es e a m l e s sg o v e r n m e n ti no u r d i s t r i c tg o v e r n m e n t 。 c h a p t e ri i ia n a l y s e st h ec u r r e n to r g a n i z a t i o na n dt h ep r e s e n tp r o c e s sc o n d i t i o n so f t h e d i s t r i c tg o v e r n m e n t ，w h i c hi sa l s oc o n s i d e r e da st h en e c e s s i t yo f s t r u c t u r i n gt h es e a m l e s s g o v e r n m e n t 。a tp r e s e 藏，t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nk i n do ft h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n t sa r e f a ra w a yf r o mc l e a r ，a n dt h ed i v i d e dm a n a g e m e n to ft h es u b s y s t e md e p a r t m e n t sm a k et h e w h o l ef l o wd i v i d e df a c t i t i o u s l y b e s i d e s ，t h el e v e lo ft h eg o v e r n m e n ti n t e g r a t e d m a n a g e m e n ti sl o w , a n dt h eg o v e r n m e n tp r o c e s sr e e n g i n e e r i n go ft h ed i s t r i c tg o v e r n m e n t i sn o te n o u g hn e i t h e ro nt h ea s p e c to ft h es p a n ，t h ed e p t h ，n o rt h ew i d t h c h a p t e ri vd i s c u s sf o u rc l s e sa b o u tt h es e a m l e s sg o v e r n m e n ts t r u c t u r ea n d t h e g o v e r n m e n tp r o c e s sr e e n g i n e e r 。t h e ya r eh a m p t o n c i t yg o v e r n m e n ti nv i r g i n i a ，u s a ；t h e f o r e s t r yn i n t hd i s t r i c ti nt h eu n i t e ds t a t e s ；t h et a xd e p a r t m e n ti nh u m a nc i t y ，j i a n g s u p r o v i c e ，c h i n a ；a n dt h eo p e r a t i o n a la p p r o v a lp r o c e s so fc h e n g d ul a n db u r e a uo fo u r c o u n t r y c h a p t e rv d i s c u s s e sh o wt ob u i l das e a m l e s sg o v e r n m e n ta n dg o v e r n m e n tp r o c e s s r e e n g i n e e rf r o mt h r e eo r i e n t a t i o n t h a ti s ，s h a p i n gt h eo r g a n i z a t i o na n ds t r u c t u r eo fd i s t r i c t g o v e r n m e n ta c c o r d i n gt oc u s t o m e r - o r i e n t e dp r o c e s s ，s e t t i n gu pt h er u n n i n gm o d e o fd i s t r i c t g o v e r n m e n tf r o me f f i c i e n c y - o r i e n t e dm o d e l ，u s i n gt e c h n o l o g y - o r i e n t e ds t r a t e g yt oi n t e g r a t e t h ed i s t r i c tg o v e r n m e n tf u n c t i o n s k e y w o r d ss e a m l e s sg o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r eo ft h ed i s t r i c tg o v e r n m e n t g o v e r n m e n tp r o c e s s e s p r o c e s sr e e n g i n e e r i n g 上海师范大学硕士学位论文 学位论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除了特 多i i j ) j n 以标注和致谢的地方外，不包含其他人或机构已经发表或撰写过的研究成果。其 他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中做了明确的声明并表示了谢意。 论文作者签名牺及 日期： i 论文使用授权声明 p 妙 | 本人完全了解上海师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容， 可以采用影印、缩印或其它手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此规定。 论文作者签名：眷笼辫 导师 上海师范大学硕士学位论文 第一章导论 第一章导论 1 1 选题的背景和意义 官僚机构中劳动力的划分、管理层次的划分、专家的划分、生产者和顾客的划分 等等划分展示了两个世纪的优越性后，从2 0 世纪6 0 年代开始问题丛生部门分工 僵化、层级分工过细、非人性化、各自为政、本位主义、腐败、低效率、不负责任、 忽视顾客需求等，官僚机构的诸多优点在它越来越明显的弊端和限制面前黯然失色。 因而，人们开始从企业到政府全面反思这种官僚机构，无缝隙组织和无缝隙政府的提 出和操作正是西方学者和实践者对这些官僚机构的扬弃与再造，从根本上对整个体系 进行重新设计，围绕过程和结果，而不是职能和部门展开工作，对原有组织机构、服 务流程进行全面、彻底的重组。 我国政府也逐渐显露出种种相似的弊病，部门职能交叉、流程不顺、权责不清等 弊端严重影响了管理的效能，造成了国家经济社会管理的困境。而区级政府较之中央 和省级政府，直接服务公众的机会更多，对于公众追求速度、便利、效率、选择、多 样化、弹性、参与、人性化等需求的压力更为敏感，是拉塞尔m 林登概括的公共 部门再造的必备条件之要有明示的或预期的真实的痛苦。 本文力求通过对无缝隙政府理论的分析与研究，结合政府流程再造理论，针对当 前我国区级政府组织结构和流程中存在的问题，阐明在区级政府改革的实践中借鉴无 缝隙政府理念、创建无缝隙政府的可行性和必要性，然后根据理论的指导，结合中外 相关的案例，概括总结出构建无缝隙政府及进行区级政府流程的再造的策略。文章着 眼于从体制上，推动政府流程的再造，从而更好的建设服务型政府，同时也是对无缝 隙政府理论的中国化、尤其是中国地方化进行理论的探索。 1 2 研究现状 拉塞尔m 林登( r u s s e l ll i n d e n ) 在无缝隙政府一公共部门再造指南 中对无缝隙政府进行了透彻的研究。无缝隙政府针对的是大规模的、非人性化的、分 割的官僚组织，主要解决顾客对官僚机构的“信心落差 的危机。无缝隙政府建立的 客观原因是科学技术进步的日新月异和世界格局的急剧变化，顾客导向的社会逐渐的 l 上海师范大学硕士学位论文 第一章导论 发展。林登从工作、测评、技术、内部组织、时间敏感度、角色的明确性和清晰度、 产品或服务的性质七个纬度来描述无缝隙组织的结构，提出创建无缝隙政府的重要内 容即三个导向顾客导向、竞争导向、结果导向，结合案例详细阐述了再造公共组 织的原则、战略和行动纲领。无缝隙政府这种思想是一种新思维，目前学术界对这一 变革模式的研究尚处于起步阶段，该书由汪大海等人翻译引进后，引起了我国学者对 该理论的关注。他们的研究聚焦在：理论的阐述和发展上，如汪大海在顾客社会 与无缝隙政府一文中阐述了无缝隙政府是由生产者社会向顾客社会转变的反应，概 括了无缝隙政府的三个导向，并分析了政府如何实现这三个导向。该理论在我国的 适用性，多数持保守态度，如：刘斌，孟维，刘子惠在无缝隙政府理论的改革与实践 认为无缝隙政府理论的主要内容包括顾客社会理论、组织结构的优化、工作流程的简 化、信息资源的整合。对于无缝隙政府理论在我国政府改革的运用要注意理论融合、 制度基础、角色培养的问题。利用该理论对特定的案例进行分析。如：黄晶在硕士 论文税收征管部门“无缝隙 组织结构应用研究：以天津市地税征管部门为例提 出在天津地税征管部门构建“无缝隙 组织结构的设想。张玲和王潦晨以无缝隙政府 理论为视角对警务流程再造的理念进行分析。将理论运用到实践中对单个案例的讨论 还不是很多。尚无专著。这也是因为对中国的几千年的科层官僚体制的依赖性太强， 缺乏对新思想的大胆接受。 最早倡导业务流程再造的管理大师是美国的哈默( h 刮m e r ) 。2 0 世纪最后的2 0 余年，在全球化、信息化和知识经济的时代背景下，为了摆脱政府财政窘境、提高政 府效率和国际竞争力，西方各国相继掀起了政府再造或政府改革的热潮。政府流程再 造是其中的一个要素。詹姆斯w 费斯勒( j a m e sw f e s l e r ) 和唐纳德f 凯特尔 ( d o n a l df k e t t l ) 在行政过程的政治一书中谈到，政府再造运动具有三个典型 的特征：重建、不断改进、精简。其中，对重建的诠释是这样的：来自私人部门对重 建组织过程和组织结构的努力，试图通过对组织流程的激进变革来寻求更高的组织效 率。1 劳伦斯r 琼斯( l a w r e n c er j o h n e s ) 、弗雷德汤普森( f r e dt h o m p s o n ) 在 面向2 l 世纪的公共管理体制改革中涉及了公共部门管理改革的五项战略： r e s t r u c t u r i n g ( 重构) 、r e e n g i n e e r i n g ( 重建) 、r e i n v e r t i n g ( 重塑) 、r e a li g n i n g ( 重 组) 、r e t h i n k i n g ( 重思) 。他们认为重建是改变而非固定现有流程；以过程而非以职 1 j a m e sw f 鹤i c ra n dd o n a l de k e t t l , l a ep o l i t i c so ft h ea d m i n i s t r a f i v ep m 潞 m i c h a t h a m , n c w j e r s e y ：c h a t h a mh o u s e p u b l i s h e r s , i n c ，1 9 9 6 , p p 6 8 ，8 1 2 上海师范大学硕士学位论文第一章导论 能为基础进行组织设计；以改善服务质量为焦点，并减少循环时间和成本；将计算机 以及其他信息技术置于运作的核心。2 戴维奥斯本( d a v i do s b o r n e ) 在摒弃官僚 制：政府再造的五项战略中指出：政府再造就是“对公共体制和公共组织进行根本 性的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、 组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程 。随着信息技 术的发展，电子政务是实现政府流程再造这种管理理念的不断深入人心，其建设方法 论不断涌现，美国创建联邦组织架构模型3 ( f e d e r a le n t e r p r i s ea r c h i t e c t u r e ，f e a ) 来实践政府流程再造与电子政务管理。流程再造强调改进工作流程，它从一开始就对 工作流程进行重新设计，以提高效率、效能和质量，通常这种重新设计会撤消或改变 人们所从事的工作，并变革职能部门和职能单位的组织结构。4 我国目前关于政府流程 再造的研究成果大多都具有知识普及性和介绍性，出版和发表了一定数量有关政府流 程再造方面的著作和学术论文，其中具有代表性的研究成果是四川大学公共管理学院 姜晓萍教授主持的以我国地方政府服务流程再造的理论与实践探索为题的教育部 人文社会科学2 0 0 5 年度规划基金项目研究。该项目对政府流程再造所涉及的基础概 念、基本原理、具体操作等内容进行了介绍，并且以案例分析的形式对我国地方政府 服务流程再造建设及其应用的实践进行了较透彻的分析。我国各级地方政府在探索服 务型政府建设的进程中也开始尝试政府流程再造，而且在电子政务建设不断深入的情 况下，取得了一定的成绩。如成都市政府以建设“规范化服务型政府”为导向，结合 行政审批制度，对有关部门的办事流程进行优化。5 上海市徐汇区委、区政府以贯彻行 政许可法为契机，为了建立面向社会的快速回应机制，在1 3 个街道、镇及委办局， 对7 0 0 多项政府传统工作流程进行再造。6 海口市政府各职能部门实行“三制直 接办理制、窗口服务制和社会服务承诺制，是全国地方政府最早实行审批制度改革的 尝试，用制度创新来改变政府工作流程，从而实践服务型政府理念。7 政府流程再造发 l a w r e n c 跫r j o h n e sa n df r e d t h o m p s o n , p u b l i cm a n a g e m e n tr e n e w a lf o r t h e t w e n t y - f i r s tc e n t u r y m s t a m f o r d , c o n n e c t i c u t ：j a lp r e s si n c ，1 9 9 9 ，p 3 2 。f e ar e f e r e n c em o d e l s 【e b o l h t t p w w w w h i t e h o u s e g o v o m b e g o v a - 2 b 气m o d c k l 呵e w 2 h t m l d a v i do s b o r l l ca n dp e t e rp l a s t r i k , b a n i s h i n gb u r e a u c r a c y ：t h ef i v es t r a t e g i e sf o rr e i n v e n t i n gg o v e r n m e n t m n e w y o r k ：t h ep e n g u i n g r o u p ，1 9 9 7 ，p _ 3 9 3 姜晓萍公共部门服务流程再造的实践探索以成都市为案例【a 】郭济绩效政府：理论与实践创新【q 北京：清华 大学出版社。2 0 0 5 ：2 2 1 2 3 4 6 袁昭宇，袁玮扁平化：徐汇再造政府流程【n 】新民晚报，2 0 0 4 1 1 - 0 8 7 陈加刚以制度创新推动地方治理【a 1 俞可平地方政府创新与善治：案例研究【q 北京：社会科学文献出版 社，2 0 0 3 ：3 3 - 6 8 3 上海师范大学硕士学位论文 第一章导论 展领域主要是从与公众服务密切相关的流程开始，主要包括三个方面：第一，政务公 开和信息发布流程；第二，网上办公的流程；第三，网上监管流程。但是这些都聚焦 在微观层面上，尚未涉及到对政府整个组织结构的进行变革。无缝隙政府的构建着眼 点是在体制上，将进一步推动政府流程的再造。 因此切实有效地将无缝隙政府理论及流程再造理论应用于政府创新性改革中，应 用于服务型政府的建设中，将具有十分重要的理论意义和现实意义，本文将有志于此。 1 3 研究方法和创新之处 研究方法的选择首先取决于研究论题本身的性质，其次则取决于研究者对研究论 题的基本认识和构想。从这两点出发，笔者在具体考察和探析如何构建无缝隙政府和 区级政府流程再造的过程时，力图采用以下几种研究方法，实现方法上的多样性、综 合性和有效性。 第一，规范研究与经验研究相结合。“规范研究偏重于抽象的价值判断和逻辑推 理，更多使用定性分析和演绎的方法，它所关心的是应当是什么( w h a ts h o u l db e ) 的价值问题：而经验研究则强调可观察到的事实根据和实证材料，更多依靠定量分析 和归纳的方法，它所注重的是实际是什么( w h a ti s ) 的事实问题。 8 笔者首先运 用规范方法，对无缝隙政府理论进行评述，然后对目前我国区级政府组织机构和工作 流程存在的问题做如实描述，分析构建区级无缝隙政府的必要性和可能性，最后探索 如何在理论的指导下构建无缝隙政府和怎样改变区级政府流程。 第二，系统分析方法。系统分析是根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整 体出发，着眼于整体与部分、整体与层次、结构与功能、整体与环境等的相互联系和 相互作用，求得优化的整体目标的现代科学方法。笔者研究区级无缝隙政府的构建， 涉及到其建立的合理性与必然性、构建的组织结构、运行机制、功能整合等一系列问 题。 第三，个案研究方法。个案研究法又称案例分析，是对已经发生的真实且典型的 事件，以客观公正的态度撰写成文，以供分析研究和借鉴之用。笔者在行文中注重收 集并分析国内外构建无缝隙政府和流程再造的可供借鉴的案例，考量无缝隙政府和流 程再造在区级行政管理体制改革实践中的运用，使研究成果更加具有实用性。 8 胡伟政府过程 m 杭州：浙江人民出版社，1 9 9 8 ：2 4 上海师范大学硕士学位论文 第一章导论 第四，资料分析。资料分析又称间接研究或图书馆分析方法，指通过查阅现有的 法律法规、政策文件、书刊、论文、研究报告等，寻求对一定行政问题或行政现象的 理解。9 笔者在行文中注重收集国内外无缝隙政府构建和政府流程再造案例或者与之相 关可供借鉴的理论文献，进行分析，做到对种种资料内容有更加全面深刻的认识，着 眼于区级流程改造的新实践和新发展，旨在探讨我国整个区级政府层面组织结构和流 程上凸显的具体行政管理问题和揣摩出具有可操作性的解决问题的措施途径，构建无 缝隙政府和区级政府流程再造。 本文的创新之处有三处：第一，新思维的运用。无缝隙政府这一理论的提出是在 1 9 9 4 年，传入中国则是在2 0 0 2 年。这是一个新思维，是对传统的官僚科层制提出的 新的挑战。但它又是在社会的高速变革和官僚科层制暴露出种种弊端的情况下提出 的，是具有一定的合理性的。本文是用这样一种新的思维来分析区级政府的组织和流 程问题。第二，更深层次的再造。鉴于目前我国政府已经开始对政府流程进行了改进 及再造，但是缺乏更为宏观的、战略的、体制层面上的思考与探索，所以本文不是仅 仅停留在一般意义上的流程再造，而是学习西方的无缝隙政府案例，来对本国区级政 府的流程进行更深层次的再造。第三，无缝隙政府和政府流程的关系的分析。本文在 介绍了无缝隙政府理论和政府流程理论之后，从理论共同点、实践承接性和发展模式 图三个角度对两者的关系进行分析，从而提出构建无缝隙政府的必要性的所在。 涨国庆行政管理学概论 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 0 ：i i 5 上海师范大学硕士学位论文第二章概念界定及理论基础 第二章概念界定及理论基础 2 1 无缝隙组织和无缝隙政府及相关概念 2 1 1 无缝隙组织和无缝隙政府 无缝隙组织和无缝隙政府概念是由美国学者拉塞尔m 林登在其著作无缝隙 政府公共部门再造指南( 1 9 9 4 ) 中提出。提出的背景是政府组织在工业化模式的 影响下，逐渐发展成为大规模的、非人性化的、分割的官僚机构，并与一个生产者导 向的社会相适应。曾经一度由专业人员完整地从事的工作分割成了若干细小的部分， 效率的提高从而使得大规模生产有了可能。到了2 0 世纪6 0 年代以后，这种层级节制的 官僚机构己是问题丛生，诸多优点在它越来越明显的弊端和限制面前黯然失色。另一 方面，世界正处于一个信息化、全球化和竞争高度化的时代。政府努力挣脱传统官僚 机构的僵化窠臼，满足新时代的新标准速度、便利、效率、选择、多样性、弹性、 参与、人性化，以及不断增长的生产力，以使自己变得更有竞争力，更有活力，又有 效益。然而，组织始终存有差距，出现了顾客对官僚机构的“信心危机。与此同时， 一个顾客导向的社会逐渐地发展起来，迫使人们去探讨顾客社会中顾客态度和期望的 巨大转变。 无缝隙组织( s e a m l e s so r g a n i z a t i o n ) 作为其中一个核心概念，是在通用电气公 司执行总裁杰克韦尔奇( 1 9 9 0 ) “无界限组织 的基础上创造出来的。林登认为“无 缝隙比“无界限更能够揭示新型组织形式的本质。“无缝隙组织 是指可以用流 动的、灵活的、弹性的、完整的、透明的、连贯的等词语来形容的组织的形态。无缝 隙组织是行动快速并能提供品种繁多、用户化和个性化产品和服务的组织，并以一种 整体的而不是各自为政的方式提供服务。无缝隙组织的形式和界限是流动和变化的， 具有渗透性，有时甚至是无形的；无缝隙组织的顾客与服务提供者直接接触。两者之 间是一种直接的、人性化的关系，不存在繁文缛节、踢皮球，或者是诸多遁词，曾经 存在于组织内部和组织之间的壁垒现在变成了网络；无缝隙组织以跨职能团队 ( c r o s s f u n c ti o n a lt e a m s ) 代替目前仅在一个职能领域内服务的孤立组织：无缝隙 6 上海师范大学硕士学位论文第二章概念界定及理论基础 组织强调以通才取代专才。m 表2 - 1 大规模生产模式和无缝隙组织的区别 项目大规模生产模式无缝隙组织 工作狭隘，条块分割，很难控制工作的广泛，具有多种技能的团队，通才能够较好 过程和决策的制定的掌握工作程序和作出决策 测评建立在投入与活动，员工与预算规建立在结果，顾客满意的基础上 模的基础上 技术片j 于控制，集中各种活动用于下放各种活动 内部组织 条块分割的部门和职能，受到组织完整统一过程的团队，根据顾客需要提供服 内部需要的驱使务 时间的敏感度低下，按自己的步骤运作时效率最很高，对终极顾客和结果的关注，使迅速的 高，对外部需求和机会反应迟钝反馈成为首要因素，提供快捷及时的服务 角色的明确性和清晰很高，内部分工，组织，顾客与供低，由跨职能的团队进行组织，供应商和顾 性 应商之间区别对待客共同承担以前由公司执行的任务 产品或服务的性质际准化，以组织生产最简单化为导顾客导向型，致力于顾客的需求，灵活多变， 向，缺乏变化性，高投入，几乎没高投入 有顾客参与 ( 资料来源：拉塞尔m 林登无缝隙政府一公共部门再造指南 m 北京：中国人民大学 出版社，2 0 0 2 ，1 ：4 5 ) 林登将这一概念从对工商业、服务业机构分析进一步引伸到对政府部门的分析， 进而提出“无缝隙政府 ( s e a m l e s sg o v e r n m e n t ) 的概念。他指出，尽管这两类机 构之间有着本质的差异，但从历史上看，它们也有很多共同点，其中官僚主义蔓延的 历史就是它们的共性之一。工业化大规模生产带来了诸多好处，但由于其高度分工使 之日益变得支离破碎和官僚主义化。工业化的模式对政府组织结构产生了重要的影 响，形成官僚科层制的管理模式。工业化大规模生产的工商业组织建立的原则是：劳 动分工、专业化、标准化、明确的等级制度、个人责任、可互换的零部件和员工。同 一时期的政府机构在组建时也很大程度上接纳了这些原则。这些原则的广泛运用，便 产生了以隔离为特征的高度分散的组织：部门之间的隔离，部门和职员之间的隔离， 1 0 拉塞尔m 林登，无缝隙政府一公共部门再造指南【m 1 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 , 1 3 7 上海师范大学硕士学位论文第二章概念界定及理论基础 机构和顾客的隔离，机构和供应商以及卖主的隔离。尽管职责的分工和专业化的确使 得政府机构有能力管理更加错综复杂的问题但同时也导致政府职能四分五裂、职责 重复和无效劳动，大大地降低了政府活动的效率。针对此种现象，林登提出了新的工 作方式：再造与无缝隙，进行没有壁垒的工作。无缝隙政府机构将支离破碎的部分重 新整合，并且以整体全盘的方式重新进行组织。与过去的那种将一个政府项目分割为 若干不同功能的专业领域的做法不同，无缝隙政府机构为顾客提供了一步到位的采购 和简单灵活的服务。无缝隙政府遵循以下原则：围绕结果而不是职能进行组织，几个 过程并举代替顺序操作，把后阶段的信息反馈到前阶段，从源头一次捕捉信息，尽可 能的为顾客和供应商提供单独接触的机会，确保主要序列的持续流动，不要为田间小 径铺路：首先再造，然后自动化。 对该理论的认识有以下几点： 第一，我国当前的科技发展水平和社会经济形势，与无缝隙政府理论的形成和实 践的推进的时代背景相类似。随着我国以顾客为导向的社会的初步形成，服务型政府 的执政理念的提出，借鉴无缝隙政府理论，在我国实际进行政府行政管理改革的过程 中必将具有重要意义。因而也就具有学习借鉴这一管理思想的可能性。 第二，面对区级政府行政管理体制中出现的种种弊端，我们理应借鉴西方发达国 家经受住实践检验的先进的理论，创建顾客导向、竞争导向、结果导向的无缝隙政府， 这样才能提高政府绩效，才能将服务型政府的理念更好的贯彻实施。当政府机关围绕 结果运作，工作人员就具有了获取相应成果的工具、权力和责任感，从而为公众提供 方便、快捷、高质量的公共服务，提高政府政策能力、回应能力和政府效率，实现开 放政府和责任政府，满足公众的各项需求，处理各类公共问题，最终提高政府生产力 和竞争力。 第三，无缝隙政府理论是将企业的管理理念引入政府部门的管理机制中，其核心 是提高工作效率，最大限度地便利顾客、满足顾客的要求。这与我国行政管理改革“三 个代表指导思想是基本一致的。这也是我们借鉴这一管理思想的基本依据。 当然，中国的改革是以稳定为大局的，无缝隙政府也不是要立马全盘推翻现有的 行政运行程序，本文在结合地方一些先行的案例探讨无缝隙政府在我国的适用广度 ( 范围) 和适用深度。本文对其理论的内容运用，主要集中在其顾客导向、结果导向， 竞争导向不属于本文探讨范畴。 总而言之，无缝隙政府作为行政体制改革的一种新的思路和途径，作为一种公共 8 上海师范大学硕士学位论文第二章概念界定及理论基础 管理部门改革的战略战术，会产生什么样的效果和影响，都是很值得认真思考和探讨 的。改革精神要坚持，中国国情要考虑，无缝隙政府理论要发展。 2 1 2 相关概念 2 1 2 1 大部门体制 大部门体制，简称大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范 围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、 政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。大部制的内涵 包括两个方面，从职能组织结构角度看，大部制合并重组职能部门：从职能履行过程 角度看，大部制要求按照“决策、执行、监督 的行政分权原则进行职能机构的配置 和设计。 大部制的理论框架对本文影响颇深。本文提倡构建的无缝隙政府状态的运行模式 也遵照了十七大报告提出的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协 调的权力结构和运行机制 等相关内容。 2 1 2 2 流程导向型组织( p r o c e s s - o r i e n t e do r g a n i z a t i o n ) 在流程导向型组织中，人们关心和解决问题的焦点在于整个企业的运营流程。这 些运营流程与顾客需求密切相关，并通过流程把终端客户的信息无差异地传递给流程 上的每一个环节和岗位，使每一个流程都有自己的直接顾客( 内部顾客或外部顾客) ， 每一个流程都与市场“零距离。流程导向型组织建立在跨职能部门的流程团队基础 上，企业内部由此形成了以流程团队为基础的职权体系。职能部门是向团队提供所需 专长和技术培训的中心。职能经理对员工进行在职培训，并提供专业指导。u 这种组 织有时称为“透明流程组织( v p o ) 一，如科尔尼公司借鉴美国宇航局的工作方法，创 建v p o 。v p o 的核心是一个由各个业务部门的主要代表组成的单元，直接向最高管理 层e o 、公司董事会成员负责采购、生产和销售等环节的整个增值流程的委员会 成员。各个业务单元和业务部门的主要成员被指派到v p o 中心，在理想情况下，v p o 团队应该由大约3 0 名来自采购、生产、销售、物流和财务部门的代表人员组成。地 这个组织模型是实现组织内部顺畅沟通、打破组织边界的管理新方法，与无缝隙 组织类似，但是它们最大的区别是流程导向型企业仍然保持了职能部门的存在，职能 1 1 邢以群，郑心怡流程导向型企业组织结构模式初探科学管理研究川2 0 0 3 ，6 。斟尔尼透明流程组织源自美国航天局的管理工具当代经理人闭2 0 0 6 ，i i 9 上海师范大学硕士学位论文第二章概念界定及理论基础 部门与流程小组并存。职能人员受双重领导，一方面要接受职能经理业务上的指导与 培训，同时，在流程运行过程( 项目完成过程) 中，要受到流程经理( 项目经理) 的 领导。因此公司无需耗费过多的时间开展协调，该模型可以应用到当前所有的管理和 组织方法中。而无缝隙组织是几乎将全部职能部门撤并成流程部门，除了一些无法并 入或者专业性太强的职能部门。与无缝隙政府理论相比，前者更保守些，后者则更为 激进。 图2 - 1 流程导向型企业的组织结构模型 漉程总篮 流程经理 l _ - - _ - l - _ - 。 漉程经理 总经理 圈威囤匦雪 f 流程团驮职始人员) 流程翻队职能人员) 瓣j _ - _ f 一捌 ( 资料来源：邢以群，郑心怡流程导向型企业组织结构模式初探科学管理研究p i 2 0 0 3 ，6 ) 2 1 2 3 电子政府( e g o v e r n m e n t ) 所谓电子政府是指政府有效利用现代信息和技术，透过不同的信息服务设施( 如 电话、网络、公用电脑站等) ，在其更方便的时间、地点及方式下，对政府机关、企 业、社会组织和公民提