（行政管理专业论文）政策变迁整合性分析框架构建研究——基于政策变迁影响因素的分析.pdf

内容摘要 事物是普遍联系的，联系促进事物发展。事物的联系是指事物内部各要素 之间相互影响、相互制约和相互作用的一种关系；事物在发展的过程中，这些 联系会呈现各种的组合关系，这种关系就是所谓的“框架 ；框架不是人为强加 出来的，它能够客观反映事物本身。对事实的观察和说明总是要通过分析框架 或范式来展开的，由此说来政策变迁分析框架是政策科学的构成要项，是观察 和解释政策变迁过程的工具。本研究将沿着整合理论和改进方法的思路，综合 现有的理论框架和政策经验，选择具有解释力的政策变迁影响因素，依照政策 系统的逻辑构建整合性的政策变迁分析框架，从政策变迁影响因素的视角全面 描述与考察政策变迁过程，并利用政策个案检验该框架和所选择的影响变量的 应用性。全文共分为五个部分： 第一部分是对政策变迁概念的界定和已有政策变迁分析框架的综述，重点 评述与分析现有政策变迁分析框架的不足； 第二部分从理论上的整合和方法上的改进角度出发，构建一个整合性的政 策变迁分析框架，重点在于政策变迁影响因素的选择与组合； 第三部分对分析框架各个影响因素进行阐释与证明，详细探讨内生和外生 影响因素对于政策变迁的充分性和必要性，其中隐含着政策为什么会变迁或为 什么不会变迁，以及如何变迁的思考； 第四部分利用本研究所构建的分析框架来观察厦门p x 项目的政策变迁过 程，并用之来组织实际发生的故事与事件，达到验证框架和影响变量的效果； 第五部分为结语，由上述各部分的理论探索与个案分析，整理出研究中的 启示与待求证的命题。 经过这样的讨论流程，对我们了解政策变迁如何达成或受阻碍会有所帮助， 同时也能刺激我们对政策变迁这一主题作进一步讨论和分析框架的精致化。 关键词：政策变迁；分析框架；影响因素 a b s t r a c t t h i n g sa r eg e n e r a l l yl i n k i n gb e t w e e nt h eo t h e r , a n dt h e s el i n k sp r o m o t et h e d e v e l o p m e n to ft h i n g s t h er e l a t i o n b e t w e e nt h i n g sm e a n st h a tt h ev a r i o u s e l e m e n t so ft h i n g si m p a c t ，c o n s t r a i n ta n di n t e r a c te a c ho t h e rm u t u a l l y ；i nt h ep r o c e s s o fd e v e l o p m e n t ，t h e s el i n k sw i l ls h o wac o m b i n a t i o no fav a r i e t yo fr e l a t i o n s h i p ， w h i c hi st h es o c a l l e d f r a m e w o r k ；f r a m e w o r ki sn o ti m p o s e db ym a l l - m a d e ，i tc a l l o b j e c t i v e l yr e f l e c tt h et h i n g st h e m s e l v e s t h eo b s e r v a t i o na n dd e s c r i p t i o no ff a c t a l w a y sb e g i nw i t ht h ea n a l y s i so ff r a m e w o r k o rp a r a d i g m ，t h i si st os a y ，t h ea n a l y s i s f i a m e w o r ko fp o l i c yc h a n g e si sa l li m p o r t a n tc o m p o n e n to fp o l i c ys c i e n c e t h i s s t u d yw i l lf o l l o wt h e i d e a so fi n t e g r a t i o no ft h e o r i e sa n dm e t h o di m p r o v i n g ， s y n t h e s i z ee x i s t i n gt h e o r e t i c a lf r a m e w o r ka n dp o l i c ye x p e r i e n c e ，s e l e c tp o w e f u l f a c t o rw h i c hi m p a c tt h ep o l i c yc h a n g e s ，b u i l di n t e g r a t e da n a l y t i c a lf r a m e w o r ki n a c c o r d a n c ew i t ht h el o g i co ft h ep o l i c ys y s t e m ，d e s c r i b ea n ds t u d yt h ep r o c e s so f p o l i c yc h a n g e sc o m p r e h e n s i v e l yf r o map e r s p e c t i v eo fi n f l u e n c i n gf a c t o r s ，a n du s ea c a s et ot e s tt h ea p p l i c a t i o no ft h i sf r a m e w o r ka n dt h ev a r i a b l e sw h i c ha r es e l e c t e d t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t of i v ep a r t s ： t h ef i r s tp a r ti st od e f i n et h ec o n c e p to fp o l i c yc h a n g e ，a n da n a l y s et h ee x i s t i n g f r a m e w o r k sf o c u s i n go nt h es h o r t a g eo ft h e m t h es e c o n dp a r ti st ob u i l di n t e g r a t e da n a l y t i c a lf r a m e w o r ko fp o l i c yc h a n g e f r o mt h ep e r s e p e c t i v eo fi n t e g r a t i o no ft h e o r i e sa n dm e t h o di m p r o v i n g ，e m p h a s i z i n g o nt h es e l e c t i o na n dc o m b i n a t i o no fv a r i a b l e sw h i c hi m p a c tt h ep o l i c yc h a n g e s t h et h i r dp a r ti st oe x p l a i na n dp r o v et h ev a r i o u si n f l u e n c i n gf a c t o ri nt h e f r a m e w o r k ，d i s c u s st h ea d e q u a c ya n dn e c e s s i t yo ft h ee n d o g e n o u sa n de x o g e n o u s f a c t o r sf o rp o l i c yc h a n g e i tc o n t a i n st h et h i n k i n go ft h er e a s o nw h yt h ep o l i c yw i l l c h a n g ea n dw h yn o t ，a l s oh o w i tc h a n g e s t h ef o u r t hp a r ti st ou s et h ea n a l y t i c a lf r a m e w o r ki nt h i sa r t i c l et oo b s e r v et h e c h a n g i n gp r o c e s si nt h ec a s eo fx i a m e np x ，a n dt oo r g a n i z et h es t o r ya n da c t u a l e v e n t s ，i no r d e rt ov e r i f yt h ef r a m e w o r ka n dt h ee f f e c to fv a r i a b l e s t h ef i f t h p a r t i st h ec o n c l u s i o nf r o mt h ea b o v e - m e n t i o n e dt h e o r e t i c a l e x p l o r a t i o na n dt h ec a s ea n a l y s i s ，c o m eu pw i t hs o m ei n s p i r a t i o na n dr e s e a r c h p r o p o s i t i o n sw h i c hn e e dt ob ev e r i f i e d a f t e rs u c had i s c u s s i o n , i tw o u l db eh e l p f u lf o ru st ok n o wh o wp o l i c yc h a n g e s a c h i e v eo rt ob eh i n d e r e d s i m u l t a n e o u s l y ，i tw i l la l s os t i m u l a t eu st od i s c u s st h e t h e m eo fp o l i c yc h a n g ef u r t h e ra n dt om a k et h ea n a l y t i c a lf r a r n w o r km o r ep e r f e c t k e yw o r d s ：p o l i c yc h a n g e ，a n a l y t i c a lf r a m e w o r k ，i n f l u e n c i n gf a c t o r s 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考其他个人或集体己经发表的研究成果， 均在文中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究 生学术活动规范( 试行) 。 另外，该学位论文为() 课题 ( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实 验室的资助，在() 实验室完成。( 请在以上括号 内填写课题或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的， 可以不作特别声明。) 声明人( 签名) ：茗坳 年l ；只鼍e l 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送 交学位论文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图 书馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入 全国博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的 标题和摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位 论文。 本学位论文属于： () 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文， - 7 = ( 日解密，解密后适用上述授权。 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“”或填上相应内容。保密学位论 文应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学 保密委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的， 默认为公开学位论文，均适用上述授权。) 声明人( 签名) ： 叫年多月歹日 名爝咨 弓i 言 己i 吉 】i 目 英国首相丘吉尔说：要进步就必须求变，要完美则更需不断求变。公共政策 本身是一个运动、发展的过程，同时公共政策作为解决社会问题和增进人民福 祉的重要手段，根据政策问题本质的改变与社会环境的转变而调整，是一种符 合社会需求的决策思维，也是制定科学、合理公共政策的必要作法。要了解政 策变迁，就要观察政策变迁的前因后果，描绘政策变迁的真实面貌，政策变迁 分析框架恰是观察和描述政策变迁一个很好的工具，然而对政策变迁分析框架 的研究还不尽充分，尽管2 0 世纪7 0 年代之后，出现了一些流行的政策变迁分 析框架，但这些分析框架由于没有发展出更为完整的结构，以及未能梳理出清 晰的因果关系链条，框架的影响变量选取也略显单薄；同时，由于这些框架都 是西方学者从该国的政策实践中总结出来的，是个别事实的概括，所以使得政 策变迁研究缺乏对变迁规律作抽象描述的一般性框架。本文就试图整合政策变 迁过程中的内生影响因素与外生影响因素，依照政策系统逻辑，构建整合性的 政策变迁分析框架。同时，利用本研究所构建的整合性分析框架组织实际发生 的故事与事件，观察厦门p x 项目的政策变迁过程，帮助我们了解政策变迁的真 实面貌，达到验证该分析框架和所选择影响变量在实际个案中的解释效果。 陈振明：政策科学，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 年版，第4 1 2 页。 l 政策变迁整合性分析框架构建研究 一、绪论 本部分先介绍下本文的研究缘起，并对政策变迁的概念加以界定，进而对 已有政策变迁分析框架做简要评述。 ( 一) 研究缘起 政策变迁是一个颇具诱惑的研究领域，从理论上来看，自拉斯韦尔于1 9 5 1 年提出政策科学的概念之后，政策的研究和分析逐渐成为- f 独立的学科，历 经半个多世纪的发展与演进；从政策循环论的观点来看，研究焦点在1 9 5 0 年代 是着重于政策形成的问题，1 9 6 0 至1 9 8 0 年代强调政策执行、议程设定、政策 评估和政策终结，1 9 9 0 年代之后则是精化和延伸政策执行和议程设定的研究， 同时开始发展政策变迁的概念。因此，政策循环的各个阶段，已经累积了不少 研究成果。莱斯特和斯图尔特将各政策阶段的研究进程整理如表1 所示，观察 图表我们可发现政策变迁这一环仍需要做进一步的努力。 表1 ：各政策阶段的研究进程 政策循环的阶 概念发展模型建立模型检证整合与修正 段 议程设定已完成已完成目前的工作未来的工作 政策形成已完成已完成已完成目前的工作 政策执行已完成已完成已完成 目前的工作 政策评估已完成 已完成己完成目前的工作 政策终结已完成目前的工作未来的工作未来的工作 政策变迁已完成已完成目前的工作 未来的工作 出版社，2 0 0 4 年版，第4 8 页。 虽然自2 0 世纪5 0 年代以来以林德布罗姆为首的政策科学家提出了“渐进 主义 政策变迁模型，但是这种模型对政策变迁的解释有着较大的缺陷，受到 2 、绪论 许多学者的批判，如豪格伍德和彼德斯就认为“渐进主义政策分析模型”不足 以描述和解释所有的政策变迁现象，必须有更为细腻的讨论；以赫克洛为首的 政策学家不同意公共政策变迁完全像豪格伍德和彼德斯所描述的“一个政治冲 突和方案冲突的过程 ，而是一个政策学习的过程。回2 0 世纪7 0 年代末期至2 0 世纪8 0 年代中期，西方一些学者开始对政策变迁概念的发展( 包括政策变迁的 内涵与政策变迁的类型) 的研究，然而这些研究大都从传统的政策循环论的角度 审视政策变迁，研究重在说明什么是政策变迁，较少针对政策变迁过程的讨论 与描述，因而，早期研究的缺失使政策变迁的研究从理论上显得必要和紧迫。 其次，分析框架是贯穿于科研工作始终的一条红线，与科学知识相比较， 分析框架有着更为重要的工具性意义。政策变迁分析框架还是个尚不完整的学 术地带，尽管有许多流行的政策分析框架，如琼斯、埃蒙塔等发展的政策循环 分析框架，拉斯韦尔、安德森等人提出的阶段启发框架，金登提出的多源流分 析框架，鲍姆加特纳等人提出的间断平衡框架，f 贝里和w 贝里等创立的 政策传播框架，萨坎斯基等发展的大规模比较框架，以及奥斯特罗姆为代表的 制度理性选择框架和萨巴蒂尔与史密斯等提出的倡导联盟框架等；这些分析框 架虽涉及到政策变迁这个主题，但不足以描述和解释所有的政策变迁现象，必 须有更为系统化、结构化的讨论。同时，已有政策变迁分析框架或从政策变迁 本身，或从政策体制结构、或从政策行动者个体特质等相对狭窄的视角来分析 政策变迁问题，分析框架所包含的变量明显不足，而且变迁的动态影响因素往 往被忽视。因此，政策变迁分析框架的整合日趋显得重要。 另外，就我们所处的时代而言，世界多元化、经济一体化的进程进一步加深， 政府政策运行的外部环境发生剧烈的变化，迫切要求政策系统自身改变以适应 社会变化的要求，导致了大量政策的变迁，频繁的政策变迁将会成为常态。除 此，政策变迁并非无迹可寻，政府需要观察与检视政策的变迁脉络，探索并归 纳其表现出的内在规律性，总结执政得失的经验教训。基于现实的要求，政策 变迁值得我们细究深思。 总而言之，在公共政策研究中，政策变迁问题是不可回避的。正如如丹尼 尔斯所指出的那样，“由于现代社会的变化和不确定性，由于政策制定者无法准 h o g w o o d w ba n dp e t e r s b g ，n e wy o r k ：s t m a r t i n sp r e s s ，1 9 8 3 ，1 7 2 - 1 7 3 宁骚：公共政策学，北京：高等教育出版社，2 0 0 3 年第l 版，第3 4 2 页。 3 政策变迁整合性分析框架构建研究 确预见现在的政策在将来的适应性，因此变迁不起作用的政策是政策制定者从 他们的错误中吸取教i j i l 的途径之一。就此而言，公共政策变迁研究的开启， 既是根源于政策科学自身发展的要求，也是由社会实践的当代特征所决定的。 ( 二) 研究综述 公共政策在2 0 世纪中期以来蓬勃发展，研究途径与方法趋向多元化发展， 分析框架的整合日趋显得重要，2 0 世纪7 0 年代之后，涌现了许多流行的政策 分析框架，如前文所言，大多数分析框架是关于政策过程的宏观分析框架，因 此并没有发展出关于政策变迁的清晰连贯的框架以及未能梳理出清晰的变迁因 果关系链条。同时，由于这些框架都是西方学者从该国的政策实践中总结出来 的，往往是个别事实的概括，所以使得政策变迁研究缺乏对变迁规律作抽象描 述的一般框架。本节仅以循环理论、多源流分析、中断平衡框架、倡导联盟框 架为例，简要评述一下这些关于政策变迁分析框架的要义及缺陷。同时，为了 便于讨论，在对各类框架进行评述之前有必要对政策变迁的概念加以界定。 1 政策变迁的概念 公共政策按照托马斯戴伊的看法，是指政府选择作为或不作为的行动。 事实上，政策变迁本身所隐含的基本假定是，无论是受到外在条件还是内在因 素的影响，很少有政策一直维持着当初被执行时的形式；相反，它们是在持续 不断的变迁之中。安德森较早指出了政策变迁的意涵，在他看来，所谓政策变 迁，意指以一个或多个政策取代现有的政策，包括新政策的施行和现存政策的 修正或终止；并提出政策变迁可能以以下三种形式出现：现有政策的渐进改变； 特定政策领域内新政策的制定；重大政策的转变。圆胡伍德与彼得斯两位学者在 政策的动态性一书中指出，所有的政策都是政策变迁，如同所有事物都是 流动的，没有任何事物是静止的，它随时都在不断的改变 。台湾学者林水波根 据政策行动者对政策变迁的主导程度，将政策变迁定义为：政策行动者通过对 现行政策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以改变政策或项目的一 张康之：从公共政策运动到公共政策终结问题研究，东南学术 ，2 0 0 9 ，( 1 ) ，第9 7 页。 杨代福：西方政策变迁研究：三十年回顾，国家行政学院学报 2 0 0 7 ，( 4 ) ，第1 0 5 页。 h o g w o o d w ba n dp e t e r s b g ，p o l i c yd y n a m i c s ，n e wy o r k ：s t m a r t i n sp r e s s ，1 9 8 3 ，2 5 4 一、绪论 种政策行为。 综上说来，对政策变迁的可般理解为：政策变迁基本上就是一种对现行 政策所从事的变革 活动，是公共政策在其动态运行过程中一个自然的过程环节 和常态行为。 由政治变迁或社会变迁的相关论述中不难发现，要以价值中立的角度来讨 论变迁，似乎不是那么容易的事，因为变迁与混乱、稳定与秩序，有着不可言 喻的关系，这也是为何很多人潜意识里对变迁均是持迟疑或抵制的心态。而政 策变迁的推动者在促进政策变迁时，也必然有其价值偏好的考虑。然而，在本 研究中，为了论述的方便，政策变迁是一个中性陈述的概念，并不涉及到变迁 结果好坏的价值判断，也不涉及政策变迁型态上的探讨，仅是在描述政策变迁 的行为与过程。 2 已有政策变迁分析框架的述评 ( 1 ) 政策变迁的循环论观点 政策循环理论最早由美国政策学者琼斯提出来的，他在分析政策过程时， 提出一种旨在合理系统地考察公共政策的制定与实施的分析框架，这个政策过 程分析框架便构成了政策循环理论的雏形。施勒森格以及埃蒙塔随后提出相似 的政策变迁分析框架，认为美国的政策变迁具有交替循环的模式：重视公共目 的与强调私人利益，即政府对公共问题的处理，是在照顾公共利益和保障私人 利益间不断地来回摆荡，摆荡的周期约为三十年，此正好是一个世代的间隔。 再者，从有机循环体的角度来看，政策发展的每一个新阶段都是继承了前一个 阶段的经验和问题，为下一个阶段的到来埋下伏笔，政策变迁是一种政策系统 内在自我调节的机能，不会受到外在事件或短期的巨变所左右，如战争、经济 萧条、通货膨胀等。 循环论视角下的政策变迁分析框架对政策变迁提供了相当的解释力，不过， 对于为何会出现这样的循环式的政策变迁? 什么原因导致政策的周期性波动? 都没有提出合理解释，而以政策的自动调适机制一笔带过。 ( 2 ) 政策变迁的多源流分析框架 林水波，张世贤：公共政策，台北：五南图书出版公司，2 0 0 6 年版，第3 3 7 页。 变革一词在政策变迁概念中包含了：政策的创新、终止与修正。 王骚：动态均衡视角下的政策变迁规律研究，公共管理学报，2 0 0 5 ，( 4 ) ，第2 8 2 9 页。 杨代褐：西方政策变迁研究：三十年回顾，国家行政学院学报，2 0 0 7 ，( 4 ) ，第1 0 5 页。 5 政策变迁整合性分析框架构建研究 金登受到“垃圾桶决策模式所启发，提出政策变迁过程的分析框架，将 政策的变迁过程描述为三股源流交织而成：问题流、政策流、政治流，彼此在 大部分时候是独立发展的，各有其独特的运作和规则。在问题流中，政策企业 家吲会利用强调关切问题的重要性、提供所偏好的问题界定、制造热点事件、或 回馈信息给决策者等方式，来影响政策变迁；在政策流中，政策企业家通过撰 写论文、提供证言、举行听证会、接受新闻采访或会见各种人物推销其政策理 念和政策方案；在政治流中，这一群人则是利用政治手腕和操作策略，与其它 行动者竞争、对决或协商。在三股源流汇合过程中，政策行动者会将其所偏爱 的方案或所关心的问题，置于有利的地位，并将问题、方案、及政治等三个要 素作有利的组合，组合之际可能触发政策变迁，即是政策“机会之窗，也是政 策变迁的时候。 在该分析框架中，金登提出激烈的政策变迁即使不完全是随机出现，大部 分也是由于混乱、意外、偶然、或运气所致，强调了政策企业家在政策变迁中 扮演“撮合者”的角色，增加此三股脉源流聚合的可能性，从而推动政策变迁。 可以说多源流分析框架提供了政策过程参与者的全景分析图。总之，金登认为， 若没有政策企业家参与政策变迁过程，就没有政策变迁可言，甚至根本也没有 公共政策。 然而，此框架最不重视对制度的安排，对政策变迁的制度条件未给予足够 的注意而坚定地以政治学的行为传统为基础，其重点在于个体及影响个体选择 的影响因素上。就本文而言，制度并非如此框架所视为的辅助性质，其和政策 行动者有相同的地位，如此才能更好的观察政策变迁的全貌。 ( 3 ) 中断平衡分析框架 琼斯和鲍姆格特勒提出中断平衡分析框架，主要解释政策过程以及议程设 定的稳定与变迁，认为政策演变的模式是无规则可循的，不单纯是受稳定和渐 进的逻辑所驱动，即大部分时期是渐进式的变迁路径，甚至是处于停滞不变的 状态，但有时也会出现不连续的剧烈变迁。 同时，该框架的分析认为制度安排 对于政策变迁发挥着极其重要的作用：1 、政策系统的制度、结构设定了影响政 ( 美) 金登约翰w 著：议程、各选方案与公共政策 ，丁煌译，北京：中国人民大学出社，2 0 0 4 年版， 第2 1 6 2 1 7 页，第2 5 8 2 5 9 页。 金登将积极参与公共政策过程的参与者称为“政策企业家” 宁骚：公共政策学 ，北京：高等教育出版社，2 0 0 3 年版，第4 5 4 - 4 5 6 页。 6 一、绪论 策变迁的总体条件。2 、政策的变迁不全然是外在力量所导引的，而是内在和外 在因素复杂结合造成的。 总之，中断平衡分析框架的核心在于，政策变迁是处于政治制度和有限理 性的种宏观基础之上，政策改变虽然有一段相对变动和飞跃的时期，但政策 不是经常地处在变化之中。该框架关注政策主导者，在解释政策变迁上，政策 行动者的活动和战略发挥着关键的作用，并更倾向于认为政策变迁是集体行动 的结果，不是恰好通过处于有利位置的个体所进行的活动发生的。但中断平衡 分析框架对于政策变迁过程中特定制度或结构发生变化及其如何影响政策变迁 的发生没有解释清楚或重视不够。 ( 4 ) 倡导联盟框架 所谓倡导联盟是指具有某种共同信念体系的政策行动者群体或政策共同 体。萨巴蒂尔和史密斯1 9 9 3 年提出倡导联盟框架，该框架企图将政策学习的主 要发现整合到政策变迁的研究中，解释焦点集中在不同政策联盟间信念体系的 分析上，每一次政策变迁都是倡导联盟集体行动互动的结果，倡导联盟都是由来 自政策系统的不同组织的行动者组成，目标通常是复杂的，个人认识世界和处 理信息的能力会受到思想性的偏见和约束因素的影响，尤其易受到倡导联盟的 观念信仰取向目标的驱动，倡导联盟之所以能采取行动在于他们拥有一套共同 的信仰。倡导联盟框架分析认为政策变迁与其说是根源于利益的得失，不如说是 信念系统的差异左右了政策变迁的过程，其着重于联盟结构与政策行动者所形 成的制度性关系，以及此制度性关系对于政策过程的影响。 虽然“政策倡导联盟”框架点出政策变迁是经过一系列的互动后方能显现， 而非以往只由单一偏好的结果去解释政策的变迁，帮助我们了解倡导联盟框架 的优点；但美中不足的是，该框架它强调结构对主体的影响，却忽略主体所具 有的主动性，可能会改变现状；也并未提出即最后决定变迁的选择机制为何， 使得其在解释上似无法达到系统的解释力，无法描绘出变迁的动态性。 ( 三) 研究思路 本研究在建构政策变迁分析框架方面，先界定政策变迁的概念，综述与分 余章宝：政策理论中的倡导联盟框架及其应用，厦门大学学报，2 0 0 9 ，( 1 ) ，第2 7 页。 7 政策变迁整合性分析框架构建研究 析了现有政策变迁分析框架的不足，整合政策理论与政策实践经验中的影响政 策变迁的因素，建构了一个整合性的政策变迁分析框架，并着重论证此框架中 影响政策变迁因素的作用机理。在分析框架的应用分析方面，以本研究建立的 政策变迁分析框架作为分析工具，从外部环境、政策制度性因素、政策内部属 性与政策行动者与网络等变量对厦门p x 项目的政策变迁过程进行分析描述， 而通过政策变迁分析框架的构建和对案例的讨论，我们也会得到一些启发。本 文研究思路如图1 。 图1 ：本文研究思路 8 二、一个整合性政策变迁分析框架的构建 二、一个整合性政策变迁分析框架的构建 库恩认为，科学对事实的观察和说明总是要通过范式或框架来展开的。一 种完整的科学研究应涉及三个层面：一是方法论层面，即指导整项研究的思想 体系，包括研究逻辑和解释路径等；二是研究方式层面，即贯穿于整个研究过 程的程序和操作方式；三是具体技术和策略层面，即在某一研究程序中所使用 的工具、手段等，主要是具体的资料收集策略。圆从这个意义上说，政策变迁的 分析框架即属于方法论层面，是政策科学的构成要项和政策变迁事实或现象的 宏观处理方式，等同于对政策变迁过程影响变量的观察和描述，具有简化现实 政策变迁问题的作用，有助于人们更好地理解政策变迁过程中的一些复杂现象。 本节将沿着整合理论和改进方法的思路，综合现有的理论基础和政策经验，找 出具有解释力的变量，依照政策系统论的逻辑构建整合性的政策变迁分析框架， 从政策变迁影响因素的视角全面考察政策变迁过程。 ( 一) 整合性政策变迁分析框架的构建思路 大体而言，本文在思索如何建立便于分析的框架时，主要是从二个角度切 入：理论上的整合和方法上的改进。 就理论上的整合而言，政策变迁分析框架大致可归纳分成制度结构论与过 程论的观点。 前者将政策构成属性、制度结构的变化及政策风格的转变等特性， 视为政策变迁的前提条件或限制因素，人为的努力相对是较难对政策变迁起作 用；后者则是以工具理性为基本假定( 即政策行动者会积极利用信息和其它资源 来达成目标) ，强调政策行动者或政策联盟间的互动过程和策略行为，是主导政 策变迁的关键性因素，制度结构的限制不是一道不可逾越的铁闸。本研究认为 无论是制度结构论还是过程论，对政策变迁现象都有解释力，一个整合性的分 析框架必须同时纳入这两种观点，才能对政策变迁过程提供完整的解释。 ( 美) 托马斯库恩：必要的张力：科学的传统和变革论文选，纪树立等译，福州：福建人民出版社， 1 9 8 1 年版，第2 9 0 页。 袁方：社会研究方法教程，北京：北京大学出版社，1 9 9 7 年版，第7 8 页。 赵德余：主流观念与政策变迁的政治经济学，上海：复旦大学出版社，2 0 0 8 年版，第7 一1 3 页。 9 政策变迁整合性分析框架构建研究 在方法改进方面，整合性的政策变迁分析框架重视内生变量的分析，如分 析社会主义国家与资本主义国家的社会福利政策，就主要考察了内生变量的影 响因素，主要是说明不同的制度结构、政策属性对政策变迁的影响；同时该框 架也重视外生变量的演进分析，如一国在农业时期、工业时期、后工业时期的 经济发展政策，这种分析是在制度结构等系统变量相对稳定不变的假设前提下， 观察政策的内、外环境变化对政策变迁的影响。分析中的整合内生变量和外生 变量对政策变迁的研究是有用的，政策变迁是一种动态的过程，除了考虑不同 的制度结构、政策构成属性等因素外，分析时必须考虑环境、行动者互动等动 态变量。 ( 二) 政策变迁影响因素的选择 任何框架都必须表述广泛的系列影响因素。政策变迁是政策现象之一，如 同解释其它政策现象的框架，构建新的框架需要针对政策变迁现象提出一套足 以解释的变量。本节尝试综合现有的理论基础和政策经验，找出具有解释力的 变量。 事实上，政策变迁所涉及的层面非常广泛，而影响政策变迁的因素不一而 足，而且在不同的历史时期、地理区域、问题领域、及政府层级的政策变迁， 各个因素的作用大小不均，很难判定哪一个因素的影响力较大，哪一个因素较 小。不过，通过整合政策变迁分析的制度结构论与过程论，依照过去的政策经 验和个人的直观判断，仍然可以发现一些影响政策变迁的“关键性”因素，对 于理顺政策现象的规律有相当的帮助，这正是政策科学的研究价值所在。除此 之外，对于这些影响变量的探讨，有助于了解政策变迁的过程，是决策与行动 的重要参考来源。 首先，政策是在开放的系统中形成、维持、连续与终结，从政策所处的环 境中汲取营养同时受到环境的制约，由此，就政策变迁的形成原因而论，外在 环境因素是政策系统中一个不可忽略的外生动态变量。政策的外在环境虽是政 策变迁的重要影响变量，但通常不是直接决定政策变迁的结果，而是透过环境 在本文中“影响因素”与“影响变量”意思相同，为了表达的通顺，两个词将交替使用。 ( 美) 萨巴蒂尔：政策过程理论，彭宗超译，北京：三联书店，2 0 0 4 年版，第l l 页。 l o 二、一个整合性政策变迁分析框架的构建 的变化而开启了政策的变迁之窗，如热点事件对现行政策的冲击；因此，这些 外在环境的变量包括了：政治经济形势的变化、政策学习的诱因、政策价值取 向的变化及热点事件的冲击等。 此外，政策变迁是为解决新的政策问题而生，没有政策问题的存在，当然 就不会有政策变迁的需求，政策本身的结构属性与政策问题的解决有直接的相 关性，从分析政策的构成属性中可以发掘到政策所隐含的变迁内在动力与推敲 出政策发生变迁的内在根源；并且事实上，即使缺乏外在环境的刺激，政策自 身属性的质变也可能导致政策变迁。政策本身的属性主要涵盖了：政策目标、 政策问题、政策工具、政策成本等。且外在环境与政策属性也不是独立存在的 要素，二者存有具体而微妙的连动关系，诸如政治经济形势或政策价值取向的 改变可能造成政策问题的重新界定、政策工具的变化可能带动政策学习的效应、 热点事件的发生导致政策目标的改变等等。不过，本研究的分析重点是放在各 个变量对政策变迁影响的解释上，较少讨论各变量之间的相互关系。 其次，外在环境与政策属性的变量虽然铺陈了论证政策变迁的基础，但只 有政策问题的存在并不意味一定会出现政策变迁。各国本身独特的政策制度性 因素则会制约政策行动者推动政策变迁的大小规模与成功机会，在民主体制中， 任何公共政策的形成与改变都必须取得正当性的支持，必须通过政策所处的制 度的考验与制约才可能达到政策变迁。这些制度性因素主要包含了正式的制度 性因素和非正式制度性因素，正式的政策制度性因素即是决定与安排政策制定、 执行、评估、变迁的政策管理权力，主要是指政治体制、权力结构。非正式的 政策制度主要是习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念等意识形态对政策 行为产生非正式约束，同时意识形态有高度的连续性和稳定性，也就形成了一 国特有的政策价值取向和政策风格。恰因制度性影响因素的存在，会致使外在 环境和政策属性的改变无法直接影响政策变迁行动者的主张与策略。相对于外 在环境和政策属性的因素，正式制度与政策风格均属于长期而稳定的变量，不 论是在何种类型的政策过程之中，它们都像是“既有的 的，二者与政策变迁 的关系虽然不是直接而明显的。总之，政策风格可能影响了行动者对变迁选择 的偏好：正式的制度结构则可能决定了政策变迁的需求与供给，规定了政策行 动者的参与规则，提供了政策变迁冲突的解决机制。 政策变迁整合性分析框架构建研究 再者，政策系统是一个互动的政策网络，政策参与者、政策行动者就政策 过程所从事的各种行为与活动，都可能影响最后的政策变迁。政策网络如同是 一个多中心的开放性场域，形形色色的行动者以各种的政治行动穿梭其间。 这 些行动者包括国家机关、专家学者、利益团体、新闻媒体及关心的社会大众等， 各个行动者所拥有的权力大小、资源多寡和行动策略决定他们在网络中的地位 和政策影响力，且各个行动者在政策网络内基于价值与利益的要求，会与其他 行动者组成政策联盟，以集体行动的方式促成政策的变迁或政策的维持，这些 互动关系与行动策略关系到政策变迁的“政策之窗”能否开启，同时还会影响 政策变迁的方向与幅度。 综上，本节即是尝试结合制度结构论与过程论的重要分析变量，依照过去 的政策经验和个人的直观判断，将政策变迁的影响因素分成四个单元：政策外 在环境因素，政策制度性因素，政策构成属性与政策网络。在本文的第三部分 将对每一单元的政策变迁影响因素进行细分，并加以详细的论述。 ( 三) 基于政策系统逻辑的影响因素整合 分析“框架”并不是人为强加出来的，而是一个事物在发展的过程各种因 素的组合，这些因素并且依照一定的逻辑进行组合才具有一定的系统性和解释 力。物质的变化原因通常可分为内因和外因两大因素：一是个体内部的结构重 组或转变，一是外在环境的压力逼迫或催化。 政策变迁的驱动力或阻滞力是内 生的或外生的? 是外在环境的驱使，还是政治运动和政策行动的结果? 框架必 须说明是什么促成了行动或变化。 政策系统是政策分析的前提和出发点， 政策系统是以政策过程为焦点，所 有与政策性质相关的要素，都可视为政策系统的构成要素。本文对政策系统做 这样的理解，将它界定为政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成 的政治系统。 根据主体、客体、环境的功能不同，可将政策外在环境规定为政 ( 美) 萨巴蒂尔： ，北京：北京大学出版社，2 0 0 6 年版，第4 5 页。 1 3 政策变迁整合性分析框架构建研究 重要变量，依照政策系统的逻辑关系，组合外在环境、制度结构性因素、政策 构成属性及政策网络等因素，建构整合性的政策变迁分析框架。本研究即是尝 试利用此政策框架来分析政策变迁的现象，呈现政策变迁的完整图像，为我们 在日趋开放、多元和复杂的社会中关注政策变迁的各种影响方式、关注政策变 迁的过程；同时，对我们了解政策变迁如何达成或受阻碍会有所帮助，同时也 能刺激我们对政策变迁这一主题作进一步讨论和框架的精致化。 1 4 三、政策变迁影响因素与政策变迁关系分析 三、政策变迁影响因素与政策变迁关系分析 一个框架最重要的是对变量( 影响因素) 的求证，使之有说服性和应用性。 整合性的政策变迁分析框架将已形成共识的影响因素放置于一个整体的框架下 进行考量，以分析各种因素对政策变迁的影响，不但含括了内生变量，也纳入 外生变量，使整个政策变迁的过程因此一览无遗；同时政策变迁是一种动态的 过程，除了考虑不同的制度结构、政策构成属性等静态因素外，分析时必须考 虑环境、行动者互动等动态因素，结合相对静态的内在因素和相对动态的外在 环境、行动者因素，以分别探讨内在因素的充分性和必要性以及政策行动者互动 机理。因此需进一步对整合性政策变迁分析框架内各个影响变量进行阐释与证 明。 ( 一) 外在环境与政策变迁 政策变迁深受时空环境的影响，时空环境有时会成为政策变迁的驱动力。戴 伊在他的政治、经济与公众一书中认为政策变迁是经济发展、政治人物和 政党的政治竞争、利益团体的运作、或行政增长下的副产品，并进一步阐释社 会经济变量好像更能解释各州政策之间的差异。 同样地，萨巴蒂尔和史密斯所 建构的倡导联盟框架，其中心假定是政府的行动方案在没有出现重大的外在事 件的情况下，基本上是不可能出现任何改变，这些政策外在事件可归纳为：( 1 ) 社会政治经济条件的改变；( 2 ) 所追求利益和思想对政策行动者行动的影响；( 3 ) 其他次级政策系统的决策所引发的冲击。 或许政策行动者不至于全都是被动于 社会环境，然而，有时政策变迁的确是需要外在催化剂的推助，才可能水到渠 成。本研究通过对诸多学者的分析中归纳出政策外在环境中与政策变迁现象有 密切关联的几个因素，包括：政治经济形势的变化、政策学习的效应、政策价 值取向的转变及热点事件的冲击，表述如下： 林水波，张世贤：公共政策，五南图书出版公司，2 0 0 6 年版，第4 6 7 页。 转引自：( 美) 萨巴蒂尔：政策过程理论，彭宗超译，北京：三联书店， 2 0 0 4 年版，第2 7 4 页 ( 甄美) 萨巴蒂尔：政策过程理论，彭宗超译，北京：三联书店，2 0 0 4 年版，第2 7 6 页。 政策变迁整合性分析框架构建研究 1 政治经济形势的变化 政策的发展变化总是离不开一定的环境、政治生态及政治文化的影响与制 约，在相当程度上特定的社会政治经济生态及文化甚至对政策变化模式起着决 定性的作用。尤其是新旧历史阶段的交替时期，通常也是政策变迁最为频繁、 最为激烈的时候。在经济形势方面，比如7 0 年代面临两次石油危机和政府失灵 情形显现，西方社会福利学派受到越来越多多的质疑，英国撒切尔政府和美国 里根政府的不少政策主张受此经济形势影响，作出不少政策改革，如减少社会 福利支出、消减财政赤字、放松管制、及推动民营化等政策。由此不难看出， 一国的经济情势与政策制定者所信奉的政治经济观点往往会改变政府所扮演的 角色导致政策变迁的出现。再比如我国经济体制由计划经济转为社会主义市 场经济转轨的过程中不可避免地会出现政策变迁，在转轨过程中政策变迁经常 会出现二元政策、政策滞后等现象，这与转轨时期的政治经济环境有着很大的 关系。政治形势方面，政治形势对公共政策影响如何尚未有定论，由于政治确 是个多面体，很难描述和测量，但我们仍然可以观察到政权交替对政策的影响 最为明显，尤其是民主国家，民选政府在循环反复的大选周期中运作，它们采 取的政策会随选举周期的时间而变化。回 2 政策学习的诱因 政策变迁具有不可逆性，而且必然充满着“政策记忆 ， 政策学习是政策 变迁的一个关键环节和诱致因素，它对政策变迁起着承上启下的作用，也是政 策变迁进程的转折阶段；同时，政府经常根据已有政策的结果和可以借鉴的信 息修正政策目标或改进政策技术，以更好地达到政策目标。政策变迁与过去的 政策经验或社会经验环环相扣、紧密相连。政策变迁的决策过程受到政府过去 处理类似问题的经验、决策者主观偏好以及政策和社会团体的影响，政府针对 这些内外影响作出选择，在要求与外在刺激形成的模仿和借鉴过程，做出政策 的渐进调适，也是政策获取经验和新知识的阶段，固这就是政策学习的诱因。 因此，政策行动者往往采用“试错法”方式，在政策实践中学习，随时变 陈振明：政策科学，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 年版，第4 1 3 页。 陈振明：政策科学，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 年第2 版，第4 0 7 页 陈潭：公共政策变迁的理论命题及其阐释，中国软科学，2 0 0 4 ，( 1 2 ) ，第l l 页。 迈克尔豪利特：公共政策研究：政策循环与政策子系统 ，庞诗等