（行政管理专业论文）欠发达地区农村人力资本投资中政府失灵研究.pdf

摘要 ii 摘摘 要要 党的十七大报告提出： 要 “建立人力资源强国， 推进社会主义新农村建设” 。 我国是个农业大国，农村有着丰富的人力资源，但农村人力资本的存量却并不 高。农村低素质的人力资源过多与人力资本的严重欠缺，在很大程度上制约了 农民的增收和农业的快速发展，也是阻扰我国农村经济社会发展不可回避的一 个现实矛盾。对农村人力资本进行投资是政府的重要职责之一。人力资本水平 的提高，是农民收入不断增加的动力。对欠发达地区农村而言，只有在教育、 健康、迁徙能力等方面进行投资，提高人力资本水平，抓住有利的经济机会。 然而，我国农村人力资源开发水平低,人力资本存量不足的根本原因，就是缺乏 有效的制度安排和政策实施。即是说，农村人力资本投资中的政府失灵是阻碍 农村丰富的人力资源转化为可贵的人力资本的根本原因。 本文从人力资本理论出发，在分析人力资本与“政府失灵”关系的基础上， 探讨了我国农村人力资本投资的价值和作用。着重分析了欠发达地区农村政府 对农村人力资本投资不足和决策失误等“政府失灵”问题。要矫正在欠发达地 区农村人力资本投资过程中的“政府失灵”，就要加大政府对农村人力资本开 发的财政投入和政策倾斜，从政府行为的根源研究我国欠发达地区农村人力资 本投资中的政府失灵，对于我国农村经济和社会整体发展，对于推动新农村建 设具有重要的理论价值和现实意义。 关键词：关键词：欠发达地区；农村；人力资本投资；政府失灵；对策 abstract iii abstract partys 17th reports proposed: “the establishment of powerful nation in human resources, the advancement of socialism new rural reconstruction”. our country is the large agricultural nation, the countryside has the rich human resources, but the countryside human capitals storage quantity is not actually big. the countryside low qualitys human resources are excessively many with human capital serious being short, to a great extent has restricted farmers additionally receiving with the agricultural fast development.” speaking of the farmer, only then carries on the investment in education, health, ability and quality enhancement and so on, raises the human capital level, seize the advantageous economic opportunity, increases the income.” carries on the investment to the countryside human capital is one of governments important responsibilities. but our country countryside human resources development level is low; the human capital storage quantity is insufficient, which lacks the effective institutional arrangements. even if in the countryside human resources developments government failure, is the hindrance to transform the countryside rich human resources as the valuable human capital. this article embarks from the human capital theory, in the analysis human capital with “government failure” in the relational foundation, has discussed our country countryside human capital investment value and the function and so on “government failure” question. must rectify in the countryside human capital investment process “government failure”, must enlarge the government to the countryside human capital development financial investment and the policy incline, expands the rural education investment most importantly, for this reason can increase the countryside human capital the storage quantity. key word: undeveloped area; countryside; human capital investment; government failure 学位论文独创性声明 i 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得 南昌大学 或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名（手写） ： 签字日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解南昌大学有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权南昌大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库 ， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 （保密的学位论文在解密后适用本授权书） 学位论文作者签名（手写） ： 导师签名（手写） ： 签字日期： 年 月 日 签字日期： 年 月 日 第 1 章 绪论 1 第第 1 章章 绪论绪论 1.1 问题的提出问题的提出 美国著名人力资本理论创立者舒尔茨 【1】在改造传统农业中提出:“改造 传统农业是投资问题，其中主要的是人力资本投资”。人力资本已成为极其重要 的战略要素，其数量和质量都是经济增长和社会发展的关键要素。我国是个农 业大国，广大农村有着丰富的人力资源，但低素质农村人力资源的过度“富足” 与农村人力资本的严重“贫乏”是当前不可回避的一个现实问题，这在很大程度 上制约了农业的发展和农民的增收。 【2】我国欠发达地区农民收入较低，人力资 本投资成本高,单靠农民个人力量根本无法解决投资不足的问题, 这种情况下, 如果没有政府强有力的介入和干预,形成农村人力资本投资的矫正机制,这些欠 发达地区的农民会长期处于落后中。对农村人力资本进行投资是政府的职责之 一，尤其是对欠发达地区农村人力资本进行投资，只有在基础教育、职业培训、 卫生医疗、迁徙能力等方面进行投资,提高人力资本水平, 增加农民收入。我国 政府在欠发达地区农村人力资本投资方面存在着诸多问题，这些问题表明在欠 发达地区农村人力资本投资方面出现了“政府失灵”。政府为什么会出现失灵？ 要解释这个问题,首先对政府行为的根源进行研究,然后从根源出发寻求对策,否 则我们无法理解为什么问题总是得不到合理解决。制度经济学认为,维持一种无 效率的制度安排和国家不能采取行动来消除制度不均衡都属于政策失败，政策 失败的起因有以下几种:统治阶级的偏好和有界理性、 意识形态刚性、 官僚政治、 集团利益冲突和社会科学知识的局限性3。我国的意识形态是国家应该更好地 为人民服务，理论界对农村人力资本投资相关问题也有研究，因此欠发达地区 农村人力资本投资矫正机制无法形成并不是意识形态的问题，也不是社会科学 知识局限性使政府不能完善制度。杨卫军4认为在我国,统治阶级的偏好和有界 理性(即资源约束下的政府偏好)、多层次委托代理背景下的官僚行为以及利 第 1 章 绪论 2 益集团的影响(表现为农民利益集团的缺失)才是国家不能建立符合社会需要的 制度安排的根本原因。 相对而言，中国的政策更加重视实物投资而忽视了人力资本投资，重视城 市人力资本投资而忽视了农村人力资本投资，重视发达地区农村人力资本投资 而忽视了欠发达地区农村人力资本投资。因此，政府制定新的投资战略，在实 物与人本、城市与农村，发达地区与欠发达地区，在各种不同类型的资本之间 实现平衡是甚为必要的。经济学的基本结论是资源必须流向能够发挥最大生产 力的领域，一项政策若能使所有投资的回报率相等，那么它就促进经济增长。 而现行的中国政策似乎忽视了这一基本法则：它限制了资源在不同地区之间的 流动，实物投资状况甚为失衡，人力资本投资程度在不同地区间的差异也很大， 这些政策阻碍了中国经济的发展，并在短期和长期里面都加剧了不平等状况5。 这种资源流向的失衡、政策选择的失败、政府的失灵，缩减了实物投资回报率 的同时，也削弱了人力资本投资对中国发展做出的实际贡献。人力资本投资有 着潜在的收益，政府应该均衡投资，在长期里促进经济发展，缓解不平等状况。 因此，基于现代人力资本理论，从政府行为的根源研究我国欠发达地区农村人 力资本投资中的政府失灵，对于我国农村经济和社会整体发展，对于推动新农 村建设具有重要的理论价值和现实意义。 1.2 国内外研究综述国内外研究综述 1.2.1 国外研究综述国外研究综述 1.2.1.1 西方人力资本的理论渊源 威廉佩弟 【6】“土地是财富之母,劳动是财富之父”的论断是人力资本思想的 早期代表。亚当斯密在国富论中把人力资本思想推向高点。在一定意义上, 马克思的劳动力价值概念实质上可以看作是人力资本的另一种表述, 他认为劳 动力就是“人的身体即活的人体存在的， 每当人们生产某种使用价值时就运用的 体力和智力的总和。” 【7】 1.2.1.2 现代人力资本理论 20 世纪 5060 年代以来，关于人力资本投资的研究形成了一个高峰。 第 1 章 绪论 3 人力资本理论正逐步融入主流经济学，这一时期对人力资本理论研究较突出的 是美国经济学家雅各布.明塞尔。他在 1958 年发表了人力资本投资与个人收 入分配 ，之后又发表了在职培训：成本、收益与某些含义 ，明塞尔的研究 在当时并未引起重视。比较有代表性的是美国经济学家西奥多w舒尔茨 【1，2】 ， 其主要观点首次区分了物质资本和人力资本，突出了人力资本在经济发展中的 决定性作用。舒尔茨之后，加里s贝克尔 【8】对人力资本理论的最大贡献就在于 提供了坚实的微观经济分析基础，并使之数学化、精细化和一般化，他是人力 资本理论基本架构的建造者。爱德华丹尼森9首创了对人力资本要素作用进行 计量分析的方法，做出了最令人信服的定量分析和解释。 1.2.1.3 当代人力资本理论 20 世纪 80 年代以后，以“知识经济”为背景的“新经济增长理论”在西方国 家兴起，“新增长理论”采用了数学的方法，克服了 60 年代人力资本理论的一 些缺陷，建立了以人力资本为核心的经济增长模型。其代表卢卡斯和罗默尔构 建的知识积累模型，简称 ak(accumulation of knowledge)模型，是以在生产中累 积的资本来代表当时的知识水平，将技术进步内生化。新经济增长模型从经济 增长模型中阐发其人力资本理论，使人力资本的研究更加具体化和数量化，将 对一般的技术进步和人力资源的强调变成了对生产所需要的“专业化的人力资 本”的强调，使人们在实践中正确认识人力资本在经济增长中的作用，极大地发 展了人力资本理论。 【9】20 世纪 90 年代以来， 斯科特、 格鲁克曼等人沿着罗默尔、 卢卡斯的思路继续完善内生化的经济增长模型。知识资本理论从分析知识资本 的结构角度来解释人力资本理论，它对人力资本理论的贡献在于揭示出人力资 本与结构性资本之间的互动关系，其代表人物有加尔布雷思、埃德文森等，知 识资本理论的出现，标志着人力资本理论研究进入了一个新的阶段。10 1.2.2 国内研究综述国内研究综述 1.2.2.1 人力资本理论研究 我国关于人力资本研究开展较晚，研究成果也较少，大部分研究侧重于定 性研究，纵观国内人力资本的研究也有对理论本身进行大胆探索的方面，并利 用它来解释一些经济现象，如收入分配、反贫穷问题等研究，对人力资本投资 风险、失灵等问题缺乏研究，并且绝大部分研究缺乏实证分析，然而人力资本 第 1 章 绪论 4 研究和发展是很有前途的，这种前途来源于人力资本强大的现实解释力。 1.2.2.2 农村人力资本的理论与实践 2007年的政府工作报告中就扎实推进社会主义新农村建设的问题上首次提 出要着力推进农村实用人才队伍建设和农村人力资源开发，农村人力资本投资 首次放到了一个重要的位置。温家宝总理在回答记者提问时说了这么两句话： “我想起了诺贝尔奖得主，一位叫舒尔茨的经济学家的一句话，他说世界大多数 是贫困人口，如果你懂得了穷人的经济学，那么你就会懂得经济学当中许多重 要的原理”。 【11】“世界大多数贫困人口当中，又主要以农业为生计的，如果你 懂得了农业，那你就真正懂得了穷人的经济学。” 【11】舒尔茨的主要贡献就是创 立了穷人经济学，他认为土地本身并不是导致贫困的关键性因素，人才是关键， 培养造就新型农民，加大对农村人力资本的投资是解决农村问题的根本所在。 近年来，国内学者关于我国农村人力资本的理论到实践都作了积极而有益 的探索，形成了一些主要的观点。关于我国农村人力资本的现状，陈文燕指出 农村人力资源数量大，农村人力资源中劳动力严重过剩。关于我国农村人力资 本现状形成的原因，我国学者认为:一认识错误；二长期的政策性失误；三体制 上的障碍；四人力投资成本与收益扭曲；五资源配置不合理；六农村人才流失 现象严重。关于我国农村人力资本投资的途径，首先政策主导型观点 【12】 ：周银 珍认为:“政策是是开发农村人力资源和农业发展的根本保证，并提出要营造引 导农村人力资源开发的一系列政策环境” 。胡晓东认为在正常的经济发展机制 下，区域发展差异一旦产生，必然产生发达地区愈发达，落后地区愈落后，主 张要实行国家干预政策。其次教育主导型观点 【13】 ：刘立宏认为加速农村人力资 源开发，首先应强化教育培训工作，使他们成为农民城市化、农村城市化和农 业现代化战役的主力军。刘文亮认为发展中等职业教育是农村人力资源开发的 关键，指出要加大对中等职业教育的投入。 1.3 选题的理论价值和现实意义选题的理论价值和现实意义 “所有资本中最有价值的是对人本身的投资”（贝克尔，1987） 。 【8】人力资本 的积累决定着物质资本的有效利用以及经济的增长和发展。对农村人力资本进 行投资是政府的重要职责之一，人力资源是构成人力资本的基础，只有对农村 第 1 章 绪论 5 人力资源进行开发，才能转化为人力资本。现代经济学的大量研究也表明，人 力资本投资获得的收益往往大于物质资本投资。本文选题的目的和意义在于研 究和探索适合欠发达地区农村人力资本投资模式，在认识上、政策上、体制上 予以矫正，加大政府对欠发达地区农村人力资本的投资力度与深度。 首先就理论价值而言，这篇论文主要结合了人力资本理论、博弈论、布坎 南公共选择理论的“政府失败说”，系统分析、比较分析、实证分析及定量分析 的方法对我国欠发达地区农村人力资本投资中的政府失灵进行了比较全面的研 究，促进我国农村人力资本投资理论研究的深度和广度。其次就现实意义而言， 本论文深入研究政府在欠发达地区农村人力资本投资中的现状、存在的问题和 制约因素，国外政府在农村人力资本投资的经验借鉴的基础上，具体探索了政 府在欠发达地区农村人力资本投资中的矫正机制，有针对性地提出了政府对欠 发达地区农村人力资本投资的政策和对策建议，说明了政府对于欠发达地区农 村人力资本投资的重要性、必要性和迫切性，为有关部门制定决策提供有力的 支撑和参考咨询意见，以进一步提升农村人力资本投资，为建设社会主义新农 村、解决“三农”问题、促进农村经济发展做出新贡献。 因此，在新农村建设中，无论是发达的农村地区，还是相对落后的农村地 区，都应把对人的投资、对人的开发放在第一位，培养造就新一代农村人力资 本，对于加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展，全面贯彻党 的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，夺取全面建设小康社会新胜利、开 创中国特色社会主义事业新局面，具有重大而深远的意义。 1.4 本文的基本框架、研究思路和方法本文的基本框架、研究思路和方法 1.4.1 本文的基本框架与研究思路本文的基本框架与研究思路 本文首先运用人力资本理论对我国公共政策的启示，劳动力转移理论对农 村人力资本投资的促进效应， 运用公共选择理论中的主要观点及政府失灵理论， 分析对欠发达地区农村人力资本投资中出现的政府失灵。 其次，分析欠发达地区人力资本投资的现状、制约因素及投资价值与环境， 探索欠发达地区农村人力资本投资模式。 再次，本文运用相关理论研究欠发达地区农村人力资本投资中政府失灵的 第 1 章 绪论 6 表现及政府行为根源分析。通过有关资料介绍了国外政府对农村人力资本投资 的作用与比较，探索对我国政府的借鉴意义。 最后，具体探索了欠发达地区农村人力资本投资中政府失灵的矫正机制: 政府本身、投资体制、投资政策的具体措施以供参考。 1.4.2 研究的基本方法研究的基本方法 第一、系统分析法。在分析我国欠发达地区农村人力资本投资中的政府失 灵，必须置于全国农村人力资本投资中的政府行为分析之上。 第二、比较分析法。选择典型模型，对发达国家农村人力资本投资中的经 验，与我国农村人力资本投资现状进行比较分析，达到提升欠发达地区农村人 力资本投资的可行性研究。 第三、成本-收益分析。文中在分析政府投资行为时，详细比较了投资成本 和收益。 第四、博弈分析法。中央政府和地方政府的动态博弈过程。 第五、调查法。欠发达地区农村人力资本的现状，政府投资中存在的问题 进行实地调查，掌握真实的数据和资料，为本论文提供确凿的数据和案例支持。 第 2 章 研究的理论基础 7 第第 2 章章 研究的理论基础研究的理论基础 2.1 相关概念的理解相关概念的理解 2.1.1 人力资本与人力资源人力资本与人力资源 人力资源14广义上指一定区域人口总量。狭义上指一定社会组织范围内， 人口总量中所蕴含的劳动能力的总和。人力投资是 20 世纪 60 年代出现的一个 人力资源的分支概念， 古典经济学家亚当斯密较早提出“人力资本”,随后被很多 经济学家所确认，人力投资的主要内容：14首先用于教育和卫生保健的投资. 通过教育可以提高劳动力的质量,从而增加未来收益;通过卫生保健支出可以提 高劳动者的身体素质,从而增强工作能力.其次用于生活福利、迁徙能力投资。生 活福利支出可以提高工作热情,从而提高工作效率.迁徙能力投资主要用于制度 上的改善,促进人才流通。 2.1.2 “政府失灵政府失灵”的涵义的涵义 在公共选择学派看来,政府作为公共利益的代理人,政府决策也会失误， 政府 行为也会低效率、无效率甚至负效率，政府这群人也私利，政府决策没有改善 社会福利，政府目标也往往难以实现等，经济学家们将这种现象称为“政府失 灵”(government failure)。“近年来，对政府失灵的认识在不断增加，分析政府 的作用，了解政府的优点和弱点，政府也可以像市场一样失灵。所谓政府失灵 【15】 ，是指政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。公 共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，政策效果削弱而不是改善了 社会福利，个人对公共物品的需求得不到很好的满足，政府的活动并不总像应 该的那样或像理论上所说的那样“有效”。 2.2 人力资本理论对我国投资政策的启示人力资本理论对我国投资政策的启示 第 2 章 研究的理论基础 8 2.2.1 人力资本理论人力资本理论 人力资本理论诞生的标志是政治经济学的增刊“人力资本增刊”，从而 形成了人力资本理论，而作为里程碑的是 1963 年的舒尔茨撰写的教育的经济 价值和加里贝克尔 1964 年的专著人力资本 。16到 20 世纪五六十年代， 人力资本理论才真正兴起，舒尔茨关于“人力资本理论”的演讲掀起了经济学家 关于“人力资本理论”研究的高潮。人力资本理论是对以往基于物质资本的传统 研究范式的一种变革，将资本划分为人力资本和物质资本,其主要观点为:“首先 人力资本理论是经济学的核心问题，人力资源是一切资源中最主要的资源。其 次人力资本的核心是提高人口质量,教育投资是人力投资的重要组成部分。最后 人力资本投资与国民收入成正比,人力资本的作用大于物质资本的作用。 ”17 2.2.2 人力资本理论对我国投资政策的启示人力资本理论对我国投资政策的启示 现阶段我国庞大的农村劳动力人口则蕴含着丰富的人力资源，在经济发展 上应该坚持人力资本的优先投资， 通过农村人力资本投资提升农民的生产能力。 同时人力资本理论向我们昭示了,农村人力资本的投资是发展农村经济和促进 农民增收的有效途径,也是实现我国经济健康持续发展的必然要求。所以在公共 政策上,切实地转变发展思路,坚持人力资本尤其是农村人力资本优先投资的战 略理念,那么中国庞大的农村人口数量将不再是经济腾飞的负担 18。 目前加大农村人力资本的优先投资还面临着诸多的问题。“首先是重物质资 本投资轻人力资本投资的局面还没有根本改变。相对而言，人力资本投资的整 体水平还很低,我国仍然是主要依靠物质资本实现粗放型经济增长,从而影响了 人力资本对我国经济的贡献率。其次是重城市人力资本投资轻农村人力资本投 资的政策惯性还在延续。在传统的城乡二元分治体制下,资源分配上城市较之农 村有着明显的优势。再次是重视发达地区农村人力资本投资忽视欠发达地区农 村人力资本投资观念还没有转变， 从而阻碍了社会主义新农村建设的进程。 ” 【19】 所以,坚持农村人力资本优先投资的战略,不仅是要在观念上重视农村人力资本 投资对我国经济社会发展的重要意义,更要在具体的政策、体制上上谋求创新。 2.3 劳动力转移理论对农村人力资本投资的促进效应劳动力转移理论对农村人力资本投资的促进效应 第 2 章 研究的理论基础 9 2.3.1 劳动力转移理论劳动力转移理论 国外对于城市化过程中农村剩余劳动力转移问题的研究已经取得了丰硕的 成果， 产生了不少农村劳动力转移理论20。 雷文斯坦最早对人口流动进行研究， 他提出了人口迁移的七大定律。r.赫伯尔和 d.j.博格说明了人口的迁移流动是 由一系列力量引起的，这些力量包括推力和拉力，提出了具有重大影响的人口 流动理论“推一拉理论”。随后，美国经济学家刘易斯在 1954 年提出了“二元结 构理论”，具有应用价值的农村剩余劳动力转移的“二元结构模型”(即“刘易斯模 型”)，对农村劳动力转移研究影响很大。斯塔克和布卢姆等人则提出了相对贫 困假说，对二元经济理论作了进一步发展，为农村劳动力向城市转移的决策提 供了理论依据。在劳动力转移的过程中，劳动力素质、受教育水平是影响农村 劳动力向非农产业转移的关键，要改变农村劳动力的素质，最主要的方法就是 加大对农村人力资本的投资。农村人力资本投资会直接促进农村劳动力的转移 就业，农村劳动力转移也会对农村人力资本投资产生积极影响，这两者之间是 相互影响的， 2.3.2 劳动力流动对农村人力资本投资的促进效应劳动力流动对农村人力资本投资的促进效应 20世纪80 年代以来，我国的经济体制改革产生了大规模的农村劳动力流 动，农村劳动力的流动对农村人力资本投资产生了多种效应。我国农村劳动力 的转移不仅能够增加个人收入，也能增加个人技能，农村劳动力的转移本身是 一个人力资本投资过程，人力资本投资与其收入存在着明显的相关效应，流动 劳动力劳动技能越强，发展潜力越大，这在一定意义上促使进城务工人员为提 高自身素质加大竞争力进行人力资本投资，农村外出劳动力的资本回流效应和 示范效应也促进了农村人力资本的投资。 “首先，农民工进城打工的直接效应就 是资本的回流，大量现金回流到农村促进农村经济的发展，以此构建欠发达地 区农村人才市场，使人才市场层次化、网络化形成人才对流。其次，人力资本 水平较高的劳动力转移对其它的劳动力有直接的示范效应，这种效应还带来农 村价值观的转变，成为传播先进文化和现代城市文明的重要媒介，对于农村变 迁有着重要的意义”17 ，18。劳动力转移成为一种经济现象，如何引导农村劳动 力合理转移是一个重要的政策问题。劳动力流动理论不仅是加大我国农村人力 资本投资水平的依据，同时也是促进我国农村人力资本流动，实现城乡人力资 第 2 章 研究的理论基础 10 本协调发展和合理配置的重要基础。 2.4 公共选择理论对农村人力资本投资中政府行为的理解公共选择理论对农村人力资本投资中政府行为的理解 公共选择理论是产生于 20 世纪 40 年代末,该理论的特点是从经济学角度 分析政府管理活动, 也被称为“官僚经济学”。其宗旨是要把市场制度中的人类 行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析轨道, 即经济人模式,其主要代表人 物是詹姆斯.m.布坎南、戈登图洛克等人。公共选择理论 【21】的主要观点有: 经 济人假设、政府失灵论、制度约束论。 2.4.1 经济人假设经济人假设 公共选择理论的基本行为假定是经济人假设, 经济人假设缘于自由主义经 济学家亚当斯密 【6】, 他认为人的行为最根本的动机是自利动机, 人是一个自利 的、追求自我利益最大化的人。公共选择理论认为,“经济人”假设不仅适用于经 济活动领域,也完全适用于政治活动领域。人们在政治领域中的行动与在经济领 域中的行动本质上是一致的, 政治家和政府官员们也是有理性的“经济人”,官僚 与任何人一样, 受到其自身利益的刺激而不是受到公共利益的激励支配, 因此, 官僚个人总是谋求私利的最大化而不顾公共利益, 官僚制组织也总是通过其等 级制的组织结构以加强自身利益, 而不是推动组织目标的实现, 其结果是产生 搭便车、寻租等后果。 【22】因此没有理由认为政府总是集体利益的代表和反映， 政府同样也会不顾公众利益，追求由政府成员所组成的集团的自身利益。 2.4.2 政府失灵论政府失灵论 政府失灵理论近年来被西方政治学和经济学研究所研究。戴维韦默和艾 丹维宁说“社会科学至今还没有提出一种和市场失灵理论一样全面或能被广泛 接受的政府失灵理论”。政府决策也会失误，政府行为也会低效率、政府也会私 利、政府目标也往往难以实现等，经济学家们将这种现象称为“政府失 灵”(government failure)。近年来，对政府失灵的认识在不断增加，丁煌 【23】认 为“所谓政府的失灵, 是指国家或政府的活动并不总像应该的那样有效, 或 像理论上所说的能够做到的那样有效”。 布坎南等人运用个体主义方法论, 从 第 2 章 研究的理论基础 11 新政治经济学的角度来分析政府失灵。在西方, 公共选择及公共政策学者有关 政府失灵理论的研究是较为系统的。政府失灵有种种表现, 主要可以归纳为政 府政策的失效、公共物品供给的低效率、政府的扩张或膨胀、政府的寻租行为 等四种类型。运用“经济人”假设说明政府部门及其官员在管理过程中同样具有 “经济人”的本性, 他们首先考虑的是自身的利益而非公共利益。竞争机制和约 束机制的缺乏也是政府失灵的两个方面成因。沃尔夫将政府失灵分为官僚主义 供给和政策实施。维宁和韦默认为政府失灵是政治制度的一般固有的问题，这 些根源为直接民主制、代议制政府、官僚主义供给和分权政府 (见表 2.4) 。 表表 2.4 政府失灵的根源政府失灵的根源: 概要概要 投票悖论(委托的意义含糊不清) 直接民主制 所固有的问题 偏好强度和偏好成本(少数派承担成本) 被组织和被动员的利益的影响(通过寻租和租金浪费造成的) 地理性选民(无效的政治拨款分配) 选举周期(过大的社会贴现率) 代议制政府 所固有的问题 为引起公众关注而摆出的姿态(限制性议程和对成本概念的曲解) 代理损失(x 无效率) 评估产品价值的困难(分配和 x 无效率) 有限竞争(动态无效) 包括公务员限制在内的事先规则(因顽固性导致的无效) 官僚主义供给 所固有的问题 作为市场失灵的官僚失败(对组织资源的低效使用) 分散权力(执行问题) 分权制度 所固有的问题 财政外部性(地方公共物品的不平等分配) 政府失灵理论也有其局限性： “首先政府干预行为的局限性。其次掩盖了当 代资本主义国家生产关系的本质。最后过分依赖于“经济人假说”和经济学“范 式”。然而, 政府失灵理论又具有合理和可借鉴之处，该理论对西方市场经济条 件下政府干预行为的局限性带来的种种弊端进行了深刻的分析,尤其是现有的 各种制度的弊端、利益集团的影响力、政治家和官僚的利己主义是如何造成公 共决策的失误、 公共物品提供的低效以及政府扩张和寻租等政府失灵现象。 ” 【24】 注: 本表来源于戴维l韦默、艾丹r维宁著, 戴星翼、董骁、张宏艳译, 政策分析理论与实践, 上海译文出版社,2003, p180 - 181。 第 2 章 研究的理论基础 12 2.4.3 制度约束论 制度约束论 “政府失败论”的分析, 使公共选择学派得出了一个结论:当代西方民主社会 的问题,不是市场制度的失败, 而是政治制度的失败。 公共选择学派的“制度改革 论” 就是建立起一个能够有效地制约政府行为的政治决策体系。公共选择学派 认为政府行为的非理想化, 主要不是人(政府官员)的问题, 而是约束政府行为 的制度结构问题。因此,公共选择学派把构造新的能够有效地制约政府不合理行 为的公共选择制度作为首要的政治任务。布坎南认为制度的约束是最有效的约 束，希望通过制度结构的改革来约束政府行为。 21 第 3 章 我国欠发达地区农村人力资本投资的机遇与挑战 13 第第 3 章章 我国欠发达地区农村人力资本投资的机遇与挑战我国欠发达地区农村人力资本投资的机遇与挑战 3.1 欠发达地区农村人力资本投资的价值分析欠发达地区农村人力资本投资的价值分析 3.1.1 实现区域协调发展，促进社会公平 实现区域协调发展，促进社会公平 加大农村人力资本投资,提高农村人口素质,将人口压力变为人力资本优势, 是破解“三农”问题,是推动建设社会主义新农村的关键。中国的发展必然是地 区协调发展，政府可以在政策上，尤其是地区人力资本投资政策选择上,加大对 农村的支持。我国农村的人力资源数量大、素质低，这一现状是导致地区社会 经济各方面不协调的原因，但我国农村人力资源现状是构建农村和谐社会的一 个重要制约因素。因此，大力发展农村教育，进行农村人力资本投资，培育具 有较高科学文化素质和具有新思路的农民，极大地促进地区经济社会的和谐发 展，实现社会公平。 3.1.2 增加农村人力资本存量，实现劳动力价值 增加农村人力资本存量，实现劳动力价值 对农村的人力资本开发农民自身和政府都有责任尤其是地方政府,保证农 村人力资本开发的有效性,增加农村人力资本存量，确保农村人力资本投资有助 于农民收人的提高。现实的情况使得农村劳动力无论在农村务农还是进城务工 劳动力的使用价值都不能符合社会对农村劳动力的要求,农民劳动力价值不能 实现,收人就难以提高。 对农村人力资本进行投资与开发,使农民重新具备能够符 合市场经济条件下社会所需要的劳动素质,从而能够符合市场经济发展对劳动 力的要求,通过劳动力使用价值作用的有效发挥,实现其劳动价值,从而增加农村 人力资本存量25。 3.1.3 实现劳动力合理转移，促进农民增收 实现劳动力合理转移，促进农民增收 农村剩余劳动力从农村向城镇转移，从第一产业向第二、三产业转移，是 社会经济发展过程中，有利于提高人力资本的利用效率，拓宽农民增收渠道。 第 3 章 我国欠发达地区农村人力资本投资的机遇与挑战 14 当前,农民增收困难的一个重要原因,是农村劳动力的使用价值与社会发展的需 求出现了偏差从而阻碍了农村劳动力价值的顺利实现。欠发达地区农村有着较 为丰富的待开发的人力资源，要实现劳动力合理有序转移，解决就业难等问题， 必须合理开发欠发达地区农村的人力资源，加大劳动力转移投资力度，提高农 民整体素质，为解决欠发达地区农村富余劳动力有效转移，增加农牧民收入具 有重要作用。因此，农民增收致富的基本途径是对农村人力资本进行投资。只 有农民具备较高的科学文化素质，农民才能根据市场的变化与技术的发展，达 到增收致富的目的。 【26】 3.2 欠发达地区农村人力资本投资现状和问题 欠发达地区农村人力资本投资现状和问题 3.2.1 农村人力资本投资主体缺位农村人力资本投资主体缺位 农村人力资本投资中最大的困境就是政府对农村人力资本投资严重不足。 人力资本投资政策城乡的差距，农村人力资本投资主体的缺位。 【27】我国现行的 公共财政政策仍然没有向农村倾斜，加大了人力资本投资的城乡差距和城乡居 民的收入差距。农村人力资本的投资主体主要有三个 【28】 ，首先是政府投资。通 过国家公共财政支持农村的基础教育、医疗卫生保健等项目，制定有利于农村 人力资本投资的教育政策、培训政策、保障政策和迁徙政策等，适应农村经济 社会发展的需要，以次调动农民和社会对人力资本投资的积极性。其次是农民 自身的投资，包括农民家庭投资和个人投资。最后是社会投资，包括社会团体 及 ngo（非政府组织）等对农村人力资本的投资。当前我国欠发达地区农村的 人力资本投资主要是由政府和农民自身完成，由于政府的财力有限，大多数农 民收入极低，社会缺乏投资热情，从而导致欠发达地区农村人力资本投资匮乏， 表现为“上学难、就医难、养老难” 。 3.2.2 农村教育投资经费不足 农村教育投资经费不足 2005 年国务院出台了 关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知 , 通知要求农村基础教育实行“经费省级统筹,管理以县为主”。同年 12 月 23 日，国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议上提出,从 2006 年开始, 全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费,2007 年扩大到中部和东部地 第 3 章 我国欠发达地区农村人力资本投资的机遇与挑战 15 区。随着教育体制的改革,从一系列政策文件的先后出台,近年来政府对农村基 础教育的重视程度不断增加,投入力度也在不断增大。 但是农村教育经费还是不 足,首先农村教育主要靠政府财政投入，缺乏社会组织的加入。其次是农民自身 由于收入增长缓慢无力进行教育投入。再次职业培训教育在我国农村的许多地 方很少。第四是教育投资与收益不对称。 【29】有关学者对我国农村出现的劳动力 市场化程度进行了测度，研究表明，教育的投资回报率并不高，这些情况导致 低的教育回报率促使更多的农村家长让孩子辍学。 3.2.3 农村人力资本健康投资缺乏保障 农村人力资本健康投资缺乏保障 农村健康投资的最大问题就是缺乏一个完善合理的农村社会医疗保障体 系。我国的城乡二元分割体制，使农村居民享受不到和城市居民一样的医疗保 障待遇，农村居民的医疗保健投资显得更为迫切和重要。由于当前我国农村社 会保障体系还不健全，农民的健康投资得不到应有的支持。常常因为资金欠缺 降低了劳动生产效率，影响了农村经济社会的发展。经济欠发达农村农民，常 常出现由于农村社会保障体系不健全而导致的农民因病致贫、 因病返贫的现象， 迫使农民减少其他方面的投资进而使其收入减少。经济体制改革对传统的医疗 卫生体制特别是医疗保障体制产生了严重冲击,在改革的目标设定上存在明显 偏差, 而且更多的是服从于其他体制改革的需要, 将医疗卫生体制改革视为一 种工具性政策, 忽视了其服务公众基本健康权利的重要性。长期以来，我国农 村医疗保障的覆盖率处于相当低的水平。第三次全国卫生服务调查发现：在农 村，参加合作医疗的人口比例为 9.5%、各种社会医疗保险的占 3.1%、购买商 业医疗保险的占 8.3%，占总人口 30%的城市人口享有 80%的卫生资源，而占总 人口 70%的农村人口却只能分配到 20%的卫生资源。 【30】 3.2.4 农村人力资本的迁移投资困难 农村人力资本的迁移投资困难 农村劳动力转移的关键是加强农村人力资本转移的投资。当前欠发达地区 农村劳动力在向城镇转移的过程中遇到了许多问题。一是制度约束，户籍制度、 就业制度、教育制度、分配制度等等。长期以来，农民受到歧视性制度和政策 的不公平待遇。二是由于受教育程度低，农民工在城市就业竞争中处于弱势地 位，农民工被排斥在社会保障体系之外，收入的不确定性制约了欠发达地区农 第 3 章 我国欠发达地区农村人力资本投资的机遇与挑战 16 村劳动力的迁移。 【31】三是农民工权益得不到保障，缺乏现行法律的充分保护， 这种对农民工的不公平待遇严重阻碍了欠发达地区农村劳动力向城市的转移。 3.3 欠发达地区农村人力资本投资的制约因素 欠发达地区农村人力资本投资的制约因素 3.3.1 经济因素：农村人力资本投入资金不足 经济因素：农村人力资本投入资金不足 欠发达地区经济发展滞后,人均收入水平低下， 人力资本投资物质基础薄弱 是造成欠发达地区农村人力资本投资驱动乏力的根本原因。近几年农村居民的 人均收入与城镇居民的收入差距逐年拉大，教育和医疗卫生服务的价格又不断 增加, 农村人力资本投资收益率低下，从而使得投资主体进行人力资本投资的 积极性不高。另外, 由于城乡分割的劳动力市场，政府激励不足，近年来市场 供给失衡, 给农村居民获取正常的教育投资回报率带来严重的影响, 进一步限 制了投资主体对人力资本的投资。 【32】 3.3.2 体制的因素：农村人力资本投资体制不完善 体制的因素：农村人力资本投资体制不完善 城乡二元结构体制的因素，向城市倾斜的公共教育政策，导致了严重的地 区差异。因此，必须要加强对农村人力资本的投资，以缩小城乡差距，实现工 业与农业、城市与农村协调发展。在有限的财政资源下，公共财政资源在城乡 间分配的非均衡性日益明显。在教育投资和公共卫生医疗投资方面，城市的教 育经费投入总是多于农村，城市的卫生医疗资源总是比农村丰富。特别是欠发 达地区农村在义务教育、公共卫生、社会保障等公共产品供给上严重不足，这 种对城市公共产品的分配过于倾斜的公共财政政策，极大地制约了我国农村人 力资本投资水平的提升，成为阻碍我国农村人力资本形成积累重要障碍。国家 的宏观政策影响着农村人力资本的投资，公共财政配置带有明显的工业偏好和 城市偏好，欠发达地区农村的公共产品和公共服务，相比之下无论是总量水平， 还是相对水平都很低，如公共基础设施和教育，医疗、社会保险等。 【33，34】 3.3.3 政策因素：农村人力资本投资政策城乡差别化 政策因素：农村人力资本投资政策城乡差别化 欠发达地区农村人力资本投资不但受到经济因素与风险因素的影响,还受 第 3 章 我国欠发达地区农村人力资本投资的机遇与挑战 17 到政府投资政策与体制的影响。总的来看,农村人力资本投资不足、人力资本存 量水平过低是最主要的原因。并且，由于政府财力有限以及在投资过程中的城 市化倾向、农民收入增长缓慢和人力资本流动的风险使得欠发达地区农村人力 资本投资水平比较低。长期以来，人力资本投资政策倾向于城市，对农村人力 资本投资严重不足，导致城乡人力资本差距不断扩大，阻碍了农村经济的正常 发展。改革开放以来，这种差别化的城乡人力资本投资政策，并没有得到及时 调整。根本无力通过财政投入促进当地经济发展，从而严重影响了农村经济的 正常发展。 【35】 3.4 构建良好的欠发达地区农村人力资本投资环境 构建良好的欠发达地区农村人力资本投资环境 不同地区农村人力资本投资的环境的多样性决定着投资模式的差异性。投 资主体依据投资环境，对投资行为进行理性分析，在做出人力资本投资决策时 对投资模式进行多元性选择。 因此,农村人力资本投资模式是在特定的欠发达地 区农村人力资本投资环境形成的，这种特定的环境还会对投资主体积极性以及 投资效果都产生影响。在进行人力资本投资时，投资主体所面临的人力资本投 资环境是人力资本投资模式和人力资本投资效果的依据，人力资本投资模式的 选择也受到欠发达地区农村人力资本投资的供给环境的影响。36 3.4.1 欠发达地区农村人力资本投资的政策环境分析 欠发达地区农村人力资本投资的政策环境分析 目前, “以城带乡”的政策就是要取消农民进城就业的各类准入限制,建立 城乡一体化的就业制度。 为农村劳动力的流动提供更多的就业岗位,并且随着经 济增长使劳动力水平逐渐提高。 “以城带乡”的发展思路就是为农民进城就业创 造了良好的制度环境。这一政策导向,大大提高了农民对教育投资的收入预期。 这种预期必将激发农民提升自身人力资本质量的投资需求。 3.4.2 欠发达地区农村人力资本投资的资金供给机制分析 欠发达地区农村人力资本投资的资金供给机制分析 当工业化发展到一定阶段, “工业反哺农业”是