（行政管理专业论文）新农村建设中的政府公共服务：现状分析与改进对策.pdf

硕士擘位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 改革开放以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，农村经济社会发展 也取得了历史性的巨大成就。但是，我国农业和农村经济发展仍然相对滞后，城乡 发展差距进一步拉大，种种深层次的矛盾日益突显并成为制约整个国民经济发展和 社会发展的瓶颈，要实现全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的宏伟目标， 最艰巨、最繁重的任务在农村。党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定国 民经济和社会发展第十一个五年规划的建议，从全面建设小康社会、加快推迸社 会主义现代化的全局出发，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。这是党中 央按照科学发展观作出的重大战略部署，不仅事关农村经济社会的发展，而且事关 全面建设小康社会和现代化建设的全局，是总揽全局、着眼长远、与时俱进的历史 性选择。但是农村问题非常复杂，一定程度上倚赖政府农村公共服务。农村公共服 务主要是由政府或非政府公共组织提供的，以资金、信息和技术等服务形式表现的 社会化服务，如农村公共设施，农业科技推广服务、农村基础教育服务、农村医疗 卫生服务、农村社会保障等内容。新农村建设成功与否取决于农村公共服务体系是 否完善，但目前我国农村公共服务却存在很多的问题和不足。因此，反思和探讨如 何改革和完善我国农村公共服务，在我国当前建设社会主义新农村的重大历史背景 下，具有极其深刻的理论意义和重大的实践价值。 本文主要以公共行政学等相关理论为指导，运用了文献分析法、实证分析法、 规范分析等方法来指导论文的撰写。本文除引言外，主要分三部分进行阐述：第一 部分，对我国社会主义新农村建设和政府公共服务的相关理论进行概述。首先，评 述了新公共服务理论：其次，对什么是服务，什么是公共服务，政府公共服务的内 涵与特征，以及什么是社会主义新农村，建设社会主义新农村所涵盖哪些主要层面 进行了一系列的相关概念及理论阐述。进而分析了当前我国社会主义新农村建设的 重大任务对我国政府公共服务，尤其是农村公共服务的需求。第二部分，对我国当 前农村公共服务状况进行现实考察，主要阐述了现阶段我国在全面建设社会主义小 康社会和建设社会主义新农村进程中，政府公共服务的重大举措和不足的表现，并 对现阶段造成我国政府公共服务现状的原因进行了分析。第三部分，在上述分析的 基础之上，对我国农村公共服务体系进行未来的展望，提出了改革和完善当前我国 新农村建设中政府公共服务改善的准则与举措。 本文的创新之处在于，从我国社会主义新农村建设和政府公共服务的相关理论 出发，紧扣中国实际，跟踪热点，对农村公共服务进行全方位的把握，从而把握农 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 村公共服务体系建设的一般规律，并详细指出了在农村教育、基础设施建设、社会 保障机制、科技服务系统等方面的政府公共服务提供计划、思路和政策建议。 关键词：新农村建设；政府；公共服务；现状：改善 m a s t e r s t h e 鲫 a b s t r a c t s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n g - u p ，g r e a tc h a n g e sh a v et a k e np l a c ei ne c o n o m i c r e f o r mi nc h i n a b u tt h ec o u n t r y s i d ea g r i c u l t u r ea n dt h er u r a le c o n o m yd e v e l o p m e n t l a g ，t h ec i t ya n dc o u n t r y s i d ed i s p a r i t yf u r t h e re n l a r g e ，t h ed e e pl e v e lc o n t r a d i c t o r yd a y b yd a yh i 曲l i g h ta n db e c o m et h er e s t r i c t i o ne n t i r en a t i o n a le c o n o m ya n dt h es o c i a l d e v e l o p m e n tb o t t l e n e c k c o n s t r u c t i o no ft h es o c i a l i s mh a r m o n i o u sa n dw e l l o f f s o c i e t y , t h em o s ta r d u o u sd u t yi nc o u n t r y s i d e t h ep a r t y s 1 6s e s s i o no ft h ef i f t h p l e n a r ys e s s i o nt h r o u g h t h ec e n t r a lc o m m i t t e eo ft h ec c pa b o u tf o r m u l a t e sn a t i o n a l e c o n o m ya n ds o c i a ld e v e l o p m e n t1 1 ”f i v ey e a rp l a ns u g g e s t i o n ”，p r o p o s e dt h e c o n s t r u c t i o ns o c i a l i s mn e wc o u n t r y s i d ei st h eh i s t o r i c a lt a s kf o rd e v e l o p m e n to fc h i n a t h i si so u rp a r t y ss i g n i f i c a n ts t r a t e g i cd e c i s i o ni nt h en e wt i m e w h i c hn o to n l yr e l a t e st o t h ed e v e l o p m e n to fr u r a le c o n o m y , b u ta l s or e l a t et ot h ec o n s t r u c t i o no ft h es o c i a l i s m h a r m o n i o u sa n dw e l l - u ps o c i e t y h o w e v e r , t h er u r a lp r o b l e mi sc o m p l e x b u i l d i n gn e wc o u n t r yi sc l o s e l yr e l a t e dt o t h ec o u n t r yp u b l i cs e r v i c e t h ec o u n t r yp u b l i cs e r v i c ei si n s e p a r a b l et or e a l i z ea n db o o s t s o c i a ls t a b l ed e v e l o p m e n t ，w h i c hi ss t i p u l a t e da n dc o n t r o l l e db yg o v e r n m e n ta n da r e m a i n l yc o n s i s t e do fs o c i a ls e r v i c er e p r e s e n tb yn o n g o v e r n m e n tp u b l i co r g a n i z a t i o n s ，f o r e x a m p l et h es e r v i c eo na g r i c u l t u r es c i e n c ea n dt e c h n o l o g yp r o p o l i z i n g ，t h es e r v i c eo n c o u n t r yb a s i ce d u c a t i o n ，t h es e r v i c e0 1 1c o u n t r ym e d i c a lh e a l t ha n ds oo n t h es u c c e s so f n e wc o u n t r yb u i l d i n gi sc l o s e l yr e l a t e db yt h ep e r f e c tc o u n t r yp u b l i cs e r v i c es y s t e m h o w e v e lo u rc u r r e n tc o u n t r yp u b l i cs e r v i c es t i l lh a sp r o b l e m sa n ds h o u l db ei m p r o v e d f u r t h e r t h e r e f o r e ，i th a st h e o r e t i c a la n dr e a l i s t i cs e n s et oi m p r o v et h ec o n s t r u c t i o no f o u r c o u n t r y ss o c i a l i s mn e wc o u n t r y s i d ei ss t r e n g t h e n e d t h i sp a p e ri sg u i d e db yt h e o r i e so fp u b l i cm a n a g e m e n ta n dp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n , u s i n gt h ec u l t u r a lh e r i t a g em e t h o d ，t h es u b s t a n t i a le v i d e n c em e t h o d ，t h en o r m a la n a l y s i s m e t h o dt od i r e c tt h et e x t 1 1 1 es t u d yt r i e st og e tb e n e f i c i a lc o n c l u s i o n 1 1 1 i sp a p e rb e s i d e st h ei n t r o d u c t i o n m a i n l yi sd i v i d e dt h r e ep a r t st oc a r r yo n e l a b o r a t e dt h a t ：t h ef i r s tp a r t ，m a i n l ye x p l o r e st h ec o n c e p ta n dt h ec h a r a c t e r i s t i co f s o c i a l i s mn e wc o u n t r y s i d ea n dg o v e r n m e n tp u b l i cs e r v i c e a n a l y s i st h er e q u e s to fo u r p u b l i cs e r v i c e ，e s p e c i a l l yt h ec o u n t r y s i d ep u b l i cs e r v i c e ，u n d e rt h eh i s t o r i c a lp e r s p e c t i v e o f n e w c o u n t r y s i d ec o n s t r u c t i o n i ta l s os h o w su st h et h e o r e t i c a la n dr e a l i s t i cv a l u eo f t h e r e s e a r c ho nt h ec o u n t r y s i d ep u b l i cs e r v i c e t ol a yaf o u n d a t i o nf o rt h ef u r t h e r w r i t i n g t h es e c o n dp a r t ，a c c o r d i n gt h es t e po fp u t t i n gu p ，a n a l y z i n gt h ep r o b l e m c a r r i e so n t h er e a l i t yi n s p e c t i o nt oo u rc o u n t r y s i d ep u b l i cs e r v i c ec o n d i t i o n ，t h em a i ne l a b o r a t i o n t h ep r o b l e m si nt h ec o u n t r y s i d ep u b l i cs e r v i c e ，a n dt om a k e st h ep r e s e n tc o n d i t i o nt h e r e a s o nt oc a r r yo nt h ec o n c r e t ea n a l y s i s t h et l l i r dp a r t 。w i l lc r i t yo i lt h ef u t u r et oo u r c o u n t r yp u b l i cs e r v i c e i t si n e v i t a b l ea n dr e q u i r e su st os t u d ya n dp e r f e c tt h ef u n c t i o no f p u b l i cs e r v i c ei nt h en e w s i t u a t i o n t h em a i ni n n o v a t i o n si nt h ep a p e rl i s th e r e ：n o to n l yt h r e a d su pt h ec l l i n e s gr e a l i t y , t h et r a c kh o ts p o t t oc o n s i d e rt h ec o u n t r y s i d ep u b l i cs e r v i c ea saw h o l e ，t h l l sw i l lg r a s p t h ec o u n t r y s i d ep u b l i cs e r v i c es y s t e mc o n s t r u c t i o nt h eg e n e r a lr u l e ；b u ta l s oa n a l y s i st h e p r o b l e m so f t h ec o u n t r yp u b l i cs e r v i c et os t u d ya n dp e r f e c tt h ef u n c t i o no f p u b l i cs e r v i c e i nt h en e ws i t u a t i o n k e yw o r d s ：c o n s t r u c t i o no fn e wc o u n t r y s i d e ；g o v e r n m e n t ；p u b l i cs e r v i c e ；a c t u a l i t y ； i m p r o v e 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体己经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名： 鳟生弋日期：劲彩年月仟日 f 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 作者签名：嗨够 日期：伽纾5 月仟日 导师签名：寥万 日期：矽刃年6 月f 伽 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。囤重论塞埕銮厦溢卮! 旦圭生i 旦二生；旦三生筮查! 作者签名： 舜参毽 日期：训年5 月仟日 孙签名：砌 日期z 口。7 年6 月怕 硕士擘位论文 m a s t e r st h e s i s 引言 中共十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央以科学发展观统领经济社会发展 全局，按照构建社会主义和谐社会的要求，形成了一系列指导“三农”工作的新理 念、新认识，出台了许多符合我国国情、符合农村实际的新政策、新举措，有力地 促进农村经济社会的全面发展。在此基础上，党的十六届五中全会通过的中共中 央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议，从全面建设小康社会、 加快推进社会主义现代化的全局出发，提出了建设社会主义新农村的重大历史任 务。这是党中央按照科学发展观作出的重大战略部署，不仅事关农村经济社会的发 展，而且事关全面建设小康社会和现代化建设的全局，是总揽全局、着眼长远、与 时俱进的历史性选择，事关我国改革开放和现代化建设的大局。全面建设小康社会 目标的难点和关键在农村，建设社会主义新农村，不仅体现了农村全面发展的要求， 也巩固和加强农业基础地位。长期以来，政府为城市居民提供的公共服务较多，而 农村居民享受到的公共服务较少，在义务教育、公共卫生、公共文化、公共安全和 社会保障等方面与城市居民存在差距。建设社会主义新农村，就要逐步解决农村公 共服务严重滞后的问题，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服 务，逐步使农村居民与城市居民一样，公平地享有均等化的公共服务。 ( 一) 研究此课题的价值 1 现实意义 政府对农村的公共服务政策及其落实，愈益成为解决“三农”问题的重要保障。 尤其是随着我国政治体制改革和民主化进程的不断推进，“三农”问题的解决越来 越依托于政府和社会在维护农民在民主、民权、民生领域权利方面的深化改革与创 新。从农村居民占全国人口大多数的现实出发，农民理应成为享受公共服务的主体： 从遵循农业是国民经济基础的规律出发，农业理应成为享受公共服务的基础产业， 然而，农业其独特的产业特征和生产的特殊性决定了其自身的弱质性，不管是发达 国家还是发展中国家，农业都是市场经济中的弱势产业，都需要得到政府的扶持与 保护。在我国，这种弱质性表现得更加突出：农业生产资源匾乏，基础薄弱，抵御 自然灾害的风险和能力较差，农业从业人员总体素质较低，农村市场体系和社会化 服务体系很不完善，这些均与农业的基础地位很不适应。另外，由于农村社区具有 边缘性和生产分散性，即农村处于中国行政区划的最底层，农民是规模最大的弱势 群体，农村的生产规模较小且经营分散，这就决定了农村的生产生活对政府公共服 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 务的高度依赖性。比如，一些在城市中完全可以由私人机构提供的服务，在农村则 要由政府以公共服务的形式供给，新技术、新产品就属于这一类。在农村，在一项 农业新产品、新技术推广之初，由于农民自身知识结构和整体素质的欠缺，他们对 技术的信任度低，往往持谨慎怀疑的态度，造成市场需求不足，技术普及受阻，推 广者面临市场风险，需要由国家提供服务或政府给予一定的补贴。由此可见，这种 分散性导致农村的生产生活对政府公共服务的依赖性有多大。因此，从农业产业 特点及我国当前农业综合能力建设的现状出发，政府必须重视农村公共服务的提 供。只有建立与发展农业，以及完善与现代市场农业发展要求相适应的农村公共服 务体系，加大政府为农服务的力度，农业才能真正成为我国的基础产业，这也是促 进国民经济健康发展和社会稳定的本质要求。 然而，在2 0 世纪的百年进程中，我国的工业化过程实际上走的是一条农村支 持城市的发展之路，我国的主要目标是建构一个现代国家所必需的现代工业体系。 为实现这一国家目标，不得不从农村汲取资源，采取“城乡分治”的管理体制，即 以户籍制度为核心在城市和农村分别采取不同的政策和体制，实施城乡不同、工农 有别的国民收入和利益分配格局，从而形成城乡二元社会结构，这极大限制了农村 人口平等地享有国家统一提供公共服务的权利，这就是我们经常所说的，农民作为 平等的国民，却不能享有平等的国民待遇。其结果是农村和农业发展后劲不足，农 民收入增长缓慢。政府为城市居民提供的公共服务较多，而占全国三分之二以上人 口的农村公共服务的严重不足，农村居民享受到的公共服务较少，在义务教育、公 共卫生、公共文化、公共安全和社会保障等方面与城市居民存在差距。由于缺乏这 些基础的公共服务，反过来严重制约了农村社会经济的发展，形成了恶性循环。 正是从这一国情出发，党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经 济和社会发展第十一个五年规划的建议，明确了今后5 年我国经济社会发展的奋 斗目标和行动纲领，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，为做好当前和今 后一个时期的“三农”工作指明了方向。 2 理论价值 提供公共服务是国家、政府最基本、最经常的职能之一，也是政府存在的逻辑 起点之一。这既是一个古老的理念，也成为现代人坚定不移的信念。政府公共服务 问题是一个世界性和历史性的课题，是发挥政府作用、履行政府职能的核心问题， 也是促进经济增长和社会进步的重大理论与实践问题。 亚当斯密在国富论中指出：“君主或国家的第三种义务就是建立并维 持某些公共机关和公共工程。这类机关和工程，对于一个大社会当然是有很大利益 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 的，但就其性质说，是由个人或少数人办理，那所得利润决不能偿其所费。所以这 种事业，不能期望个人或少数人出来创办或维持。”。马克思对此明确地论述道： “节约用水和共同用水是基本的要求，这种要求，在西方，例如在弗兰德和意大利， 曾使私人企业家结成自愿的联合：但是在东方，由于文明程度太低，幅员太大，不 能产生自愿的联合，所以就迫切需要中央集权的政府来干预。因此，亚洲的一切政 府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能。这种用人工方法提高土地 肥沃程度的设施靠中央政府办理，中央政府如果忽略灌溉或排水，这种设施立刻就 荒废下去。”所以，“在亚洲，从很古的时候起一般来说只有三个政府部门：财政 部门，或对内进行掠夺的部门；军事部门，或对外进行掠夺的部门；最后是公共工 程部门。”。农村公共服务和产品，是指农村地区农业、农村或农民生产生活共同 所需的具有一定非排他性和非竞争性的产品和服务。它原本也应该主要由国家和政 府提供，以此体现国家治理的存在。但是到目前阶段，相对于经济发展，我国农村 公共产品政府供给不足仍是不争的事实 。自2 0 世纪5 0 年代以来，公共产品的供 给一直实行“双轨”制：城市中的各类公共产品，如水、电、路、通讯、学校、医 院、图书馆等等，基本上都是由政府提供；而在广大的农村，大部分公共产品则由 农户自筹资金建设，政府仅给予一定限度的补贴。人民公社时期，农村公共产品的 供给一直都是依靠以劳动力替代资本的办法，由政府动员，靠劳动投入，组织承担 灌溉、防洪、水土改良等项目。为满足本区域范围内对公共产品的需求，具有明显 的制度外供给的特征。改革开放和实行家庭联产承包责任制后，这种农村公共产品 供给体制一直延续到今天，制度外供给的特征没有根本改变。从表面上看，农村公 共服务的这种制度外供给模式反映出的问题是城乡居民生活差距拉大，农民负担加 重，其实质是农村现实政治经济生活中利益失衡，表现为国家没有履行自己应尽的 义务，造成了农民作为公民所享有的政治权利缺失，农民的利益和要求无法通过制 度性渠道表达出来。美国现代哲学家和教育家艾德勒认为，个人正义的实现要依靠 社会整体正义。在阶级社会里，个人正义依赖于国家正义。依社会契约论的观点， 国家起源于公民对自身权利的让渡，也就是说，一个具有公民身份的人相对于国家 而言，就有了一种契约的关系。他在让渡一部分自由并对国家尽相应义务的同时， 对这个国家政府权力的产生有权施加影响；反过来政府也就对国家公民的生活状况 产生了责任，它要为公民提供一个能体现人的尊严的生活条件，使其享受社会的公 。亚当斯密著：国富论，商务印书馆，1 9 9 7 年版，第五篇“论君主或国家的收入一第一章第三节。论 公共工程和公共机关的费用”序。 。马克思恩格斯选集第2 卷，人民出版杜，1 9 7 2 年版，第6 4 6 5 页。 。张红宇： 关于城乡统筹推进过程中若干问题的思考，管理世界，2 0 0 5 年9 期。 。穆蒂莫艾德勒： 六大观念，三联书店，1 9 9 1 年版，第1 9 1 一1 9 9 页。 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 正和平等，在困难的时候得到政府的帮助，使其从自己的国家那里获得基本的依靠 感、可靠感和安全感。“从历史上看，国家职能正处于从安全和秩序到公正和良好 生活的发展过程中。这并不意味着国家放弃和交出了保护其成员的责任。”。公民 社会与国家关系的逻辑决定了政府要对农村公共服务短缺问题做出反应，帮助处于 弱势的老人、孩子、落后地区的农村人口和少数民族等特定人群，使他们的身心健 康、基础教育、基本生活水平有所保障。虽然这种帮助会因为国家经济发展和富裕 程度不同而受到限制，但是无论能力如何，对于国家政府来说都不能推脱应担负的 责任和应尽的义务。对于现代社会而言，公共产品提供状况直接关系到政府统治的 合法性，就我国现实来说，农村公共服务供给的严重缺失，已关系到共产党执政的 合法性基础的政治问题，在某种程度上说，已构成了一定的政治危机。这种局面的 出现，既不符合农民的愿望，也不符合一个执政为民的政府的愿望，同样也有悖于科 学发展观且不利于城乡统筹发展。城乡统筹要贯穿于工业化、城市化与农业现代化的 发展过程，而农业现代化又是工业化、城市化发展的基础。“木桶定律”告诉我们， 木桶最大容量取决于桶壁的短边，而不是长边。如果现代农业不发展，是条短边，工 业化、城市化的容量也绝对大不了，持续发展也是不可能的。以此类推，如果农业综 合生产能力的提高是推进现代农业建设的短边，而农村公共产品的有效供给又是农业 综合生产能力提高的短边边那么，要实现工业化、城市化化推进城乡统筹发展，源头 便是政府增加农村公共产品的有效供给。创新农村公共服务供给模式，公平分配公共 资源，为城乡居民提供公共产品是一个执政为民的人民政府应尽的责任。 ( 二) 文献综述 自从上世纪9 0 年代中期起，农村公共服务引起学界的关注开始起，从已有的 研究成果来看，尽管这些观点的切入视角各有不同，但他们均具有如下几个方面的 特点：一是比较侧重从制度层面来研究，缺乏对非均衡的中国农村的深层分析：二 是具有明显的从上往下看，从外往里看的倾向：三是在制度安排上，简单从经验层 面到抽象的大理论上，难以让人信服。己有研究的上述特点表明，当前学界对农村 公共服务的研究尚不能令人满意，相关的研究成果也比较少，尚未进行系统和深入 的探讨。而我国的改革思路，在很大程度上来源于实践经验，因此，在进行农村公 共服务问题的研究时，必须结合我国实际，在更宽的视野和更多经验材料的基础上， 建构我国自身的问题意识，丰富研究内容、构建研究框架，拓展研究范围，提升研 究高度，使微观问题、中观网络、宏观视野三者相结合，并努力回答问题，使理论 。 美 莱斯利里普森著：政治学的重大问题，华夏出版社，2 0 0 1 年版，第3 3 0 页。 4 硕士学位论文 m a s t e r st l e s i s 观点和政策建议都具有很强的针对性和实效性。本文在借鉴他人研究成果的基础 上，专注于新农村建设这个重大历史任务下农村公共服务方面的研究，以期在前人 研究基础上有所突破和创新。 ( 三) 本文的研究方法、写作框架及创新之处 本文主要采用了理论研究、文献分析法、规范分析法、实证分析法相结合的研 究方法。首先，阅读了大量国内外有关公共产品供给理论和新公共服务理论方面的 经典著作。其次，在一定理论知识的基础上有选择地收集了国内有关农村公共服务 体系现状的文献资料，对农村公共服务体系现状有一大致的了解，进而把握公共服 务研究的前沿动态，准确地把握研究思路。最后，利用各课题组实地考察的资料对 农村公共服务状况作进一步的了解，运用公共产品理论、新公共服务理论对收集的 文献和资料进行分析，提出完善我国农村公共服务的思路和举措。 基于此，本文除引言外，主要分三部分进行阐述： 第一部分，对我国社会主义新农村建设和政府公共服务的相关理论进行概述。 首先，评述了新公共服务理论：其次，对什么是服务，什么是公共服务，政府公共 服务的内涵与特征，以及什么是社会主义新农村，建设社会主义新农村所涵盖哪些 主要层面进行了一系列的相关概念及理论阐述。进而分析了当前我国社会主义新农 村建设的重大任务对我国政府公共服务，尤其是农村公共服务的需求。 第二部分，对我国当前农村公共服务状况进行现实考察，主要阐述了现阶段我 国在全面建设社会主义小康社会和建设社会主义新农村进程中，政府公共服务的重大 举措和不足的表现，并对现阶段造成我国政府公共服务现状的原因进行了分析。 第三部分，在上述分析的基础之上，对我国农村公共服务体系进行未来的展望， 提出了改革和完善当前我国新农村建设中政府公共服务改善的准则与举措。 本文的创新之处在于，从我国社会主义新农村建设和政府公共服务的相关理论 出发，紧扣中国实际，跟踪热点，对农村公共服务进行全方位的把握，从而把握农 村公共服务体系建设的一般规律和公共服务研究的前沿动态，运用公共产品理论、 新公共服务理论对收集的文献和资料进行分析，提出完善我国农村公共服应遵循的 四个准则，即注意供给主体的多元化，坚持“多予少取放活”原则，兼顾公平与效 率，把握公共服务的外部性；应采取的五项措施，即建立城乡统一的户籍管理制度， 完善农村公共服务决策机制，明确公共服务的供给主体及其职责，建立农村公共财 政体制，完善农村公共服务的法律保障。 。罗兴佐、许斌：对当前农村公共物品问题研究的检视，载调研世界2 0 0 5 年第8 期。 5 一、新农村建设与政府公共服务的相关理论阐述 ( 一) 公共管理理论 1 新公共行政观 对于新公共行政学的基本观点，北京大学的张国庆教授将其概括为如下三点：。 ( 1 ) 主张社会正义和社会公平。传统的政府管理过于专注于高层管理和重要职 能部门的管理，以至于效率、经济目的和管理行为的协调性经常以社会公平为代价， 而实现社会正义和社会公平恰恰是公共行政的根本目的。据此，新公共行政学派主 张放弃政府的与逻辑实证论相联系的表面上的“价值中立”，转而按照后逻辑实证 论专注于更为人道、更为有效、更为公正的新公共行政的价值观和伦理观。 ( 2 ) 主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学。他们认为，应当把 研究的重点转向与社会环境相关、与公众相关、与政策相关、与政府及其官员相关 的问题上来，而不应当仅仅关注那些与学术相关、与理论相关、与思辨相关、与研 究方法相关的问题。第一，变革、改变那些妨碍实现社会公平的政策和制度结构。 第二，关注政策，通过入世的、积极进取的科学方式更为普遍地改进影响所有人生 活质量的各项政策。第三，典范革命，即对传统行政学的基本假定、理论框架、价 值规范、研究范畴、研究方法等进行一次重大的调整，重视“行动理论”。 ( 3 ) 主张“民主行政”，并以此作为新公共行政的“学术识别系统”。他们认为， 民主行政的核心价值观，在于尊重人民主权和意愿，实现社会正义和社会公平，反 对滥用权力和行政无能。为此，强调政府代表公共利益的职能地位，强调公众参与， 强调政府信息和公共政策的公开性，反对政府自利和代表党派利益，反对专业主义。 2 0 世纪7 0 年代末和8 0 年代初，西方国家兴起了一场公共行政改革运动。在西 方国家的上述所谓治道变革中，凸显出“新公共管理或管理主义”的理论主导。它 一扫官僚制刻板之风，代之以清新迅捷之气，从繁文缛节走向经济实效；它不仅拓 宽了公共行政的理论层面，也确实在实践中取得了相当成效。尤其是引进的市场机 制( 民营化) 、分权化、战略规划、顾客导向、绩效评估、品质管理的理念与方式， 充实了公共行政的理论与方式，加速了当代公共行政范式的转换：思想上结果取向、 重视责任和更具竞争性：内部注重绩效和成本预算；外部关注顾客和 p p p ( p u b l i c p r i v a t e p a r t n e r s h i p ) 模式；方式上最大程度市场化，采取出售和合同外包 等手段：组织结构小型化和更具弹性。 。参见张国庆； 行政管理学概论北京大学出版社2 0 0 0 年敝，第5 卜5 2 页 6 美国专栏作家奥斯本和盖勒布在此基础上提出的“政府再造”的十项主张，这 十项主张是：( 1 ) 催化型政府。即通过契约外包、代用券、特许制、税收诱因，来 达到“导航”替代“划桨”的转型。( 2 ) 社区导向政府。即通过社区的财政支持， 实现社区主义，减少官僚控制。( 3 ) 竞争型政府。即应充分推动公共组织内系统及 外系统之间的竞争机制，提高生产力的数量和质量。( 4 ) 任务导向政府。即大力简 化工作及人事、预算、采购等方面的法规，允许公共管理角色( 公务员) 灵活地相机 抉择。( 5 ) 绩效导向政府。即改变守法与预算的底线这个“目标错置”的现象，强 调绩效考评与成果评价的价值取向。( 6 ) 顾客导向政府。即建立服务需求调查、顾 客服务标准作业程序等制度，提高公共服务质量。( 7 ) 开源节流型政府。即通过开 创基金、留成分红、创新基金、使用者付费及影响受益费等来解决财政因素。( 8 ) 前瞻性政府。即调整预算、会计、报偿制度，延长决策者决策的时间幅度使其追踪 决策。( 9 ) 分权式政府。即在扁平化的层级组织中，授权第一线工作者直面顾客， 并激励其对决策及其执行负责。( 1 0 ) 市场导向政府。即尽量利用现有市场机制( 如 污染费、环境维护费及税制诱因等) 取代行政命令去有效地解决公共问题。 2 新公共服务观 考虑到公共行政的合法性与合理性等因素，登哈特( j d e n h a r d t ) 等学者从对市 场模型的不恰当借用、对顾客而不是公民的过分强调和对企业家精神的盲目鼓励等 方面对新公共管理的局限性进行批判，指出建立在个人利益最大化和否认公共精神 存在的假设基础上的新公共管理所隐藏的是对公共利益的戕害和对公民权利的否 定。鉴此，他们以民主的公民权、社区与公民社会的模型、组织的人本主义和后现 代主义等为思想源泉，提出了“新公共服务”的七条原则，即服务公民而非服务顾 客：追求公共利益：重视公民权益；战略思考与民主行动( 集体合作) ；公民参与及 责任共担导致问责的不易；公务员在管理中应当是服务而非掌舵；重视公共组织管 理中人们的合作与共享，而非仅仅重视效率。其主旨是要求强烈关注公共利益， 政府所考虑的既非掌舵，也非划桨，而是为公民提供优质服务；要求通过市场精神 以保障效率，即“效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公 共利益这一更广泛的框架体系之中。在这个框架中，其他有价值的技术和价值观( 比 如传统公共行政理论或新公共管理理论的核心思想) 都可能粉墨登场”；要求通过公 民对话以维护民主，公民不应沦为被动的“顾客”角色，导致政府( p ) 、市场( p ) 和 公民( c ) 三角关系的失衡，而应通过民主参与和公民对话来促进公民社会的形成。 o 参见 美 戴维奥斯本等；t 改革政府。上海译文出版社1 9 9 6 年版 。参见丁登哈特等 新公共服务：服务，而不是掌舵，中国人民大学出版社2 0 0 4 年版，第2 5 - 2 6 页。 7 硕士学位论文 m a s t e r st i t e s i s 3 小结” 从公共管理观的演进过程及流派主张，我们不难看出，从批判官僚制到民主、 责任行政，从民主、责任行政到引入市场机制再造政府，从再造政府复归政府服务 权威，新公共管理理论在社会治理实践中带来了新的治理景象，大致可概括为如下 一些范式转换： 第一，公共管理把主体中心主义转化为客体中心主义。同统治行政一样，管理 行政依然是一种以主体为中心的权力体制和运行机制。这种管理化的公共行政与传 统的统治行政一样，重心追求依然是“秩序”，只不过管理行政追求的是社会秩序， 这种社会秩序是在管理的科学性、规范化中获得和加以维持的。然而，科学性和规 范化对行政体系自身的整体协调、结构合理、规模适度等方面提出了较高的要求， 这就把人们的视线引到了对行政体系自身的关注上。本来是出于社会秩序的目标， 但在对行政体系自身的关注中，目标常常受到淡化，行政体系自身的存在和运行却 成了行政权力及其行政行为极力维持的直接目标，结果，也具有了与统治行政相近 的特征。公共管理则不同，它关注政府实施的各种计划、项目的有效性，表现出了 一种目标导向是中心，重视构建和创新公民社会，以实现改善公共服务质量的目的。 这样一来，就必然会把公民放在公共管理的中心。 第二，公共管理把权力中心主义转化为服务中心主义。无论是统治行政还是管 理行政都是以集权形式出现的权力中心主义。分权只不过是对高度集权的暂时校 正，民主和参与常常演变为争争吵吵的闹剧。权力在官僚制体系的金字塔中被自下 而上地集中起来，上层发号施令，下级依令而行。管理行政体系的运作，也就是行 政行为在多大程度上具有有效性，取决于支持这种行为的权力的大小。公共管理使 人们把视线从关注权力和权力的运行转向关注管理的效果上来，公共管理变成了一 种为公众的服务。所以，服务将是公共管理的主题。公共管理的体系不再是以授权 为中心，而是以服务为中心。 第三，公共管理把效率中心主义转化为成本中心主义。行政效率是管理行政追 求的基本目标。然而，在管理行政对效率的追求中，却忽视了成本的问题，效率意 识排斥了成本意识。在管理行政追求效率的过程中，总是不自觉地加大了行政成本 的投入，使整个社会蒙受超额负担。管理行政在解决这一问题时，往往是通过机构 调整和人员裁减的方式去重新获得行政高效率的。但是，由于缺乏成本意识，管理 行政始终无法走出政府行为的高效率低效率无效率的循环。公共管理不是 单向度地考虑政府行为的效率，而是把这种效率的提升放在的双向思考之中，诸如 。参见刘冬华、徐卫t 西方公共管理的理论变迁及其现实意义) ，党政论坛 2 0 0 5 年8 月号。 8 实行预算开支总量控制、公共部门与私营部门公开竞标、绩效合同制和效率评审制 等等，都反映了行政成本意识先行的思路。 第四，公共管理把个体利益中心主义转化为公共利益中心主义，从而有可能 有效地杜绝行政权力的腐败。公共管理在三个方面表现如防止行政权力腐败的趋 向：( 1 ) 公共管理的服务定位将导致特权和消失和特权意识的弱化。在整个社会等 级化的条件下，特权是社会公认的合理一合法的特权；在社会等级消除之后，行 政体系中的等级及特权是受到限制和提防的特权，但管理行政的模式又决定了行 政体系中的等级和特权的必要性。与此不同，服务定位则意味着任何形式的特权 都将丧失其合理性，失去了特权和特权意识，行政行为将会更加贴近其公共性。( 2 ) 公共管理改变了原先行政体系的主体中心主义，这种主体的边缘化使腐败丧失了发 生的根据。管理行政在追求社会秩序和实施对社会的管理中，必然要以我为主，在 管理与被管理之间，以管理者为主，以管理者为中心。公共管理由于把公众的满意 度作为追求的目标和评价标准、行政行为化就必须反过来迎合公众的要求和意志， 以公众的意志为中心，以公共利益为中心。( 3 ) 公共管理由于实行公共服务的公开 竟标，将增加行政行为的透明度，使不透明的行使公共权力的机会最小化。 ( 二) 科学发展观 中共“十六大”以来，以胡锦涛为总书记的中共中央，高举邓小平理论和“三 个代表”重要思想伟大旗帜，在全面推行社会主义经济建设、政治建设、文化建设、 社会建设和党的建设同时，提出了科学发展观等重大战略思想，它们已构成我国推 动经济社会发展必须长期坚持的指导思想。 科学发展观的深刻内涵和基本要求是： 1 核心是以人为本。坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人 民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需 要，切实保障人民群众的经济、政治、文化权益，让发展成果惠及全体人民。 2 基本要求是全面、协调、可持续发展。这三方面相辅相成。全面发展，就是 要以经济建设为中心，全面推进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设。实现 经济发展和社会全面进步。协调发展，就是要统筹城乡发展、区域发展、经济与社 会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开发，推进生产力和生产关系、经济 基础和上层建筑相协调，推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各个环 节、各个方面相协调。可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和 人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路， 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 保证一代接一代地永续发展。 近年来，在科学发展观的指导下，在全面建设中国社会主义小康社会的实践中， 政府管理由“全能政府”向“有限政府”、“责任政府”、“绩效政府”、“法治政府”、 “电子政府”、“服务型政府”、“学习型政府”的范式转换。 ( 三) 政府公共服务的内涵和特征 服务( s e r v i c e ) ，在现代英语和汉语中都既是名词，也是动词，从动词的角度来 理解，