（行政管理专业论文）服务型政府回应机制研究.pdf

福建师范大学学位论文使用授权声明 本人( 姓名)垄坠幽学号兰堕! ! 鐾 专业 煎塑篷焦 所呈交的论文( 论文 题： 丘日艮厉型政府回藏概弗1 研凌7 7 ) 是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所 知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写过的研究成果。本人了解福建师范大学有关保留、使用 学位论文的规定，即：学校有权保留送交的学位论文并允许论文被查 阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容；学校可以采用影印、 缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 学位论文作者签名垄垦越尘超指导教师签名重罐 签名日期dg s ，) o 福建师范大学硕+ 学位论文 摘要 当前，我国正处于改革的攻坚阶段，政治民主化进程也在不断地深入推进，民主行政 作为现代民主政治的一种基本价值理念，它要求政府必须对民众的基本要求作出回应并积 极采取行动加以满足。因此，政府回应问题越来越多地受到入们的关注。然而，面对伴随 着经济社会发展所呈现出的多元化的利益诉求，政府并未能切实转变职能，同时给予及时 有效的回应，政府的回应能力还处于一个较低的水平。因此，如何提高政府的回应能力、 构建一个高效的政府回应机制就成为目前我国政府建设中一个亟待解决的问题。 本文以新公共服务理论为分析视角，从政府角色定位、公共行政的价值取向、公民 权与公民参与以及行政责任四个方面对政府回应进行审视，认为政府回应正是契合新公共 服务价值理念的一种新的政府治理方式。同时本文以现阶段最具代表性的深圳房地产市场 调控为例，对深圳市政府在房地产市场调控中的回应状况进行实证分析，从中反思政府回 应的发展困境，并进一步剖析政府回应能力低下的深层次原因。同时，在探究造成政府回 应能力低下的原因的基础上，提出了构建服务型政府回应机制的思考。 关键词政府回应：新公共服务；实证分析；服务型政府回应机制 福建师范大学硕士学位论文 - _ _ - _ - _ _ - _ _ _ - _ l - _ _ - - _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ l _ _ _ l _ _ l - - _ - _ _ i _ l _ - l _ _ _ _ - - - l _ _ _ _ mi l _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ - _ - _ - _ - - - - - - _ _ 一 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，c h i n ai sa tac r i t i c a ls t a g eo fr e f o r ma n dt h ep r o c e s so fp o l i t i c a ld e m o c r a t i z a t i o n h a sb e e nc o n s t a n t l ya d v a n c i n g d e m o c r a t i ca d m i n i s t r a t i o n ，a sab a s i ci d e ao fm o d e md e m o c r a t i c p o l i t i c s ，r e q u e s t st h a tt h eg o v e r n m e n tm u s tr e s p o n dt ot h eb a s i cn e e d so f t h ep e o p l ea n da c t i v e l y t a k ea c t i o n st os a t i s f yt h e m t h e r e f o r e ，m o r ea n dm o r ep e o p l ea r ec o n c e r n e da b o u tt h ep r o b l e m o ft h eg o v e r n m e n t sr e s p o n s i v e n e s s h o w e v e r , f a c i n gaw i d er a n g eo fi n t e r e s t sa n dd e m a n d s w h i c hg r a d u a l l ya p p e a r sw i t ht h ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ，t h eg o v e r n m e n th a sf a i l e d t o c h a n g e i t sf u n c t i o n e f f e c t i v e l y a n dm a k ei m m e d i a t e r e s p o n s e t h eg o v e r n m e n t s r e s p o n s i v e n e s si ss t i l li nal o wl e v e l t h u s ，h o wt oi m p r o v et h er e s p o n s i v e n e s sa n db u i l dah i g l l l y e f f i c i e n tr e s p o n s i v e n e s sm e c h a n i s mr e m a i n so n eo ft h eu r g e n tp r o b l e m st ob es o l v e di nt h e c o n s t r u c t i o no fc h i n e s e g o v e r n m e n t w i t ht h ea n a l y t i cp e r s p e c t i v eo ft h en e wp u b l i cs e r v i c et h e o r y , t h i sp a p e rm a k e sas u r v e y o ft h eg o v e r n m e n t sr e s p o n s i v e n e s sf r o mt h ef o l l o w i n gf o u ra s p e c t s ：t h ep o s i t i o n i n go ft h e g o v e r n m e n t sr o l e ，t h ev a l u eo r i e n t a t i o no ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，f i a n c h i s ea n dc i v i l p a r t i c i p a t i o n ，a sw e l l 勰a d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t y a tt h es a m et i m e ，t h i sp a p e rm a k e sa n a n a l y s i so ft h em o s tt y p i c a lc a s eo fs h e n z h e nm u n i c i p a lg o v e r n m e n t sr e s p o n s et ot h er e a l e s t a t em a r k e tc o n t r o lf r o mw h i c hr e f l e c t st h ed e v e l o p i n gp r e d i c a m e n to ft h e g o v e m m e n t r e s p o n s i v e n e s s ，f u r t h e ra n a l y z e st h ed e e p - s e a t e dr e a s o n so ft h el o w e rl e v e lo ft h eg o v e m m e n t r e s p o n s i v e n e s sa n dp r o p o s e st oc o n s t r u c tt h es e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tr e s p o n s i v e n e s s m e c h a n i s m g o v e r n m e n tr e s p o n s i v e n e s s ；t h e f l e w p u b l i cs e r v i c e ；c a s ea n a l y s i s ；t h e s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t a lr e s p o n s i v e n e s s 福建师范大学硕士学位论文 中文文摘 改革开放以来，伴随着我国社会主义市场经济的日渐成熟，我国公共行政从原先的统 治行政、管制行政逐步向服务行政过渡，政府作为社会公共权力的行使者，也正从高高在 上统治者、管理者的身份向真正的服务员、社会公仆这一角色转变。服务型政府已经成为 整个社会发展的现实诉求，其关注的焦点是人民群众对公共产品的价值偏好，重视人民群 众所反映的诸多问题，并且有针对性加以负责地解决。然而事实上，在面对转型社会中公 众多样化的需求和提出的大量问题时，政府的回应能力是十分有限的。如何提高政府的回 应能力、建设一个符合服务型政府要求的政府回应机制就成为当前我国政府建设中一个亟 待解决的问题。本文尝试将服务型政府非常重要的理论支撑新公共服务的价值理念与 政府回应理论相结合，认为两者在诸多方面的理念都不谋而合，新公共服务理念从根本上 触及到了政府回应的内核。同时本文选取深圳房地产市场调控为例进行实证分析，通过案 例反思和审视政府回应的发展困境，全面剖析政府回应能力低下的深刻原因，并在此基础 上探索构建服务型政府回应机制。 第一章，绪论。本章主要详细阐述了文章的研究背景、国内外研究现状、研究意义以 及研究的目的与研究方法。笔者在查阅大量文献资料的基础上，进行比较分析，清晰地展 现了该选题研究的整体发展脉络和理论前沿，并指出了自身研究的侧重点和切入点，清楚 地交待了本文的研究思路和逻辑。 第二章，政府回应的理论概述。在第一节，笔者通过借鉴不同学者对政府回应的研究， 归纳出本文所界定的政府回应的内涵，并通过对政府回应广义与狭义两方面的理解将政府 回应划分为四个层次，即：职能性回应、诉求性回应、责任性回应以及前瞻性回应。第二 节是本文的创新之处，笔者通过对服务型政府的重要理论新公共服务理论以及政府回 应理论的解读，从中找到两者的契合点：一、政府角色定位：服务与回应；二、价值取向： 公共利益；三、公民权与公民参与；四、责任问题。两者无论在这几个方面的主张都不谋 而合。新公共服务非常重视公共利益、尊重公民权利与参与、强调民主程序、公平和公正 等理念，并大力提倡对政府公共服务行为中公共价值的关注，通过公民参与、授权以及对 话，最终确保政府对公民偏好和需要的回应。服务型政府回应作为一种具有代表性的新的 政府治理方向，恰恰契合了新公共服务理念对政府治理模式的要求。在第三节，笔者阐述 了服务型政府回应的四个基本特征：第一，以公共利益为导向；第二，以政府与公众互动 参与为基础：第三，以公共责任机制为根本：第四，服务型政府回应应做到形式正义与实 质性正义相结合。 1 1 1 福建师范大学硕士学位论文 第三章，我国政府回应的现状分析以深圳房地产市场调控为例。本章选取颇具代 表性的深圳市房地产市场调控作为实证分析的案例，通过反思深圳市政府在房地产市场调 控中的低效迟缓的回应来审视政府回应的发展困境：( 一) 传统控制型的政府管制方式导 致政府回应的迟缓；( 二) 利益主体博弈失衡导致政府政策回应的非正义。同时在总结案 例的基础上全面剖析政府回应能力低下的深层原因，包括四个方面的因素：其一，由于体 制的惯性，政府的职能还为真正转变到为民服务上，同时，由于在公共行政的价值取向的 认识上存在偏差，因此，政府的服务意识淡漠，服务理念严重缺失：其二，我国在行政的 发展阶段不同于西方国家，由此导致我国官僚机构工具理性的缺失以及中国特色官僚机构 弊端的凸现；其三，鉴于我国公民公共精神的严重缺失、参与意识薄弱、参与渠道匮乏以 及参与的非制度化等方面的综合因素在一定程度上制约了公民利益的表达，最终导致公民 参与的困境；其四，市民社会的孱弱，这是由其自身的官办性质、薄弱的自治性以及市民 社会契约精神缺失造成的。 第四章，构建服务型政府回应机制的探索。首先，政府必须树立新公共服务理念，这 是构建服务型政府回应机制的重要前提，只有切实转变政府职能，坚持以民为本，重塑政 府与民众之间的关系，政府才能从管制型向服务型的转化。其次，必须深化政府机构改革， 这是提升服务型政府回应机制反应能力的必然选择。这可以从两方面入手：其一，构筑理 性官僚制，为政府回应铺平道路：其二，打造高素质的公务员队伍，高素质的公务员是政 府回应的重要组成部分。再次，强化公民政治参与是提升政府回应能力的基本路径。具体 可以从以下三个方面展开：( 一) 培养公民权利意识，为公民参与政府回应奠定基础；( 二) 公民参与权的实现是确保回应中公众利益得以体现的前提条件；( 三) 打造公民参与的制 度路径，为公民参与政府决策回应提供法制保证。最后，市民社会的发展壮大是构建服务 型政府回应机制的重要支撑。市民社会的发展壮大首先应该保持第三部门的独立性，其次 要培养市民社会成员之间的契约精神，同时还应增强社会团体组织的自治性。 i v 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 课题背景 当前，我国政府正处于由管制型政府向服务型政府转变的过程中，政府公共决策的回应问 题受到了前所未有的关注。所谓政府回应，就是政府在公共管理过程中；对公民的要求和所提 出的问题做出积极敏感的反应和回复的过程。n 1 近年来，随着改革开放的脚步不断加大、社会 主义市场经济体制的逐步建立，我国社会经济发展迅猛，人民的生活发生了天翻地覆的变化。 伴随着社会经济成分日渐多样化以及人们的经济利益、社会生活方式与要求的多样化，政府回 应机制已经无法满足多样化经济社会发展的客观需要，各种社会矛盾也日益凸显，有些问题甚 至不断激化进而导致一些地区出现紧张状态。我国近年来发生的非典型性肺炎、食品安全、1 日 城改造拆迁、拖欠农民工工资、房地产市场调控等公共问题不仅表明服务型政府建设的任重道 远，同时也暴露出我国政府回应机制的重大缺陷。 与此同时，科技的进步、经济的多元化以及政治的民主化发展也使得公众的自主性不断提 高，参与公共事务的热情也空前高涨，人们比以往更加重视对于自己权利的维护和权力的行使， 这些都使政府在公共决策的制定上必须更多地考虑公众的利益和愿望，并关注公众环境的要求 和自身行为的后果。加强政府回应机制建设不仅是人们对政府的要求，同时也是建设服务型政 府的迫切要求。 现代意义的政府回应是民主发展的产物，可以说是民主政府的一项基本义务。事实上，早 在1 9 9 7 年，十五大报告就明确规定要实行“民主政治、“依法治国”，要求健全民主制度，将 重大决策同立法结合起来，要求建立以民意、民智、民情为基础的决策体制，从而开启了中国 政府决策体制改革、公众参与和政府决策回应机制的大门。此后的十六大更是把政府决策体制 的改革与完善提到行政改革的重心。2 0 0 7 年l o 月1 5 日，胡锦涛主席在十七大报告中明确提 出要扩大社会主义民主，更好地保障人民权益和社会公平正义，公民政治参与有序扩大。报告 还从诸多方面提出系列新举，以健全民主制度、丰富民主形式、拓展民主渠道，使人民的知情 权、参与权、表达权和监督权得以更充分的保障。这充分说明了政府已经意识到加强政府回应 机制建设的重要性和紧迫性。在此背景下，笔者认为很有必要对政府回应问题尤其是回应机制 作深入的研究。 何祖坤关注政府回应【j 】北京：中国行政管理，2 0 0 0 ( 7 ) ：7 福建师范大学硕士学位论文 1 2 国内外研究现状 1 2 1 政府回应理论的研究现状 1 2 1 1 国外的相关研究 关于政府回应理论的研究，早期的文献主要侧重于对政府回应性和责任性问题进行 讨论，后期则更多地关注政府回应的实质体现和组成。政府回应的理论主要来源于西方政 府管理模式与行政制度模式的变迁，并随着政府管理理论的不断变化而不断完善的。 建立在“政治行政 二分基础上的传统公共行政秉承价值中立的精神，以经济、效率 作为公共行政核心价值观。f r a n c i se r o u r k e 在其美国官僚系统的回应性和中立能力中 指出，这一时期的政府回应只不过是应付民意的政治权宜之计，是以牺牲专业效率为代价的必 要邪恶。作为回应主体的官僚以技术、信息优势牢牢地占据着回应关系的核心位置，而民众的 意愿与利益诉求只不过被看作“闲杂事务 与“分外之事 而避之唯恐不及，真实的公民利 益和意志很难在行政决策和执行过程中被加以关注，其结果自然是被加以边缘化处理。政府回 应不过是消化民意以应付政策回馈，弥补政策过失，而究其实质则在于确保高效、经济地落实 政治意志。 一方面，随着社会政治经济的不断发展，传统官僚制度的弊端也逐渐暴露出来，政府回应 民众诉求的能力越来越差，这就导致了社会的不满。另一方面，随着公民权利意识的觉醒，公 民参与公共事务的程度越来越高，政府与民众互动式的回应成为了一种必然趋势。新公共管理 运动的发展以其“企业化政府 理念回应了人们对官僚科层制的反思，把公众作为顾客，要求 政府提供更多更好的公共服务，通过公共服务的私有化途径来回应“顾客的需求”。作为新公 共管理理论重要支撑的治理理论认为政府的责任性和回应性是实现善治的关键。美国学者格罗 弗斯塔林在其公共部门管理一书中提到，公共管理责任的基本理念之一就是回应。他认 为，“回应意味着政府对民众对于政策变革的接纳和对民众要求做出的超一般反应行为 。而 且在某些时候，回应可以是政府首先主动提出解决问题的方案，甚至是彭榴赫猢的性质。“1 虽然新公共管理理论解决了回应滞后、低效的问题，但是却无法在公共利益和公民利益之 间做出统一的理解，也没有对回应视野中公民角色有一个规范的合理解释。而其对管理结果的 过度关注所导致现实、短期利益对于长远根本利益的替换，又使政府回应体制陷入价值沦丧的 危机之中。与此同时，随着对新公共管理理论的批判以及公民权理论的复兴，公民作为公共服 务的“用者和“所有者 角色的地位得到了肯定，公务人员也被赋予了作为职业公民的非官 僚化角色特征a 金和斯蒂弗斯在他们的政府是我们的一书中提醒我们：政府属于它的公民 1 【美】格罗弗斯塔林公共部门管理【m 】，上海：上海译文出版社，2 0 0 3 ：1 3 2 2 第1 章绪论 的。同时，罗伯特b 登哈特夫妇在新公共服务：服务，而不是掌舵一书中指出，政府 在处理公共事务时，应将公众置于首位，重点不应当将放在为这艘船掌舵或是划桨上，而应该 放在建立明显具有完整性和回应性的公共机构上。 1 2 1 2 国内相关研究与西办棚比政府回应问题征幽内的学术界还处一个新鲜课 ! | l f 。政府 回应价值理念的出现是因中国学者在翻译西方行政管理领域学者的著作而传入我国的。随着新 公共管理思想以及治理与善治等理论的引入，再加上实践层面的回应制度的推进，学者开始关 主我国的政府回应问题。而回应制度在国内的实践则处于刚刚起步的阶段，相关方面的学术研 究自然也很少，可以说目前国内对这方面的理论研究相对薄弱，而且研究成果多以学术论文为 主。 总体上来看，对于政府公共决策的研究相对较多，学者们的相关研究多着重于决策的技术、 决策的方法、决策程序和决策体制等方面的问题。这些研究成果大大地拓展了政府回应理论研 究的深度和广度，对政府回应理论的研究起到积极推动的作用。与此同时，我国学者对政府回 应理论与机制的研究还开始多起来。不过。学者们较多的是从政治责任的角度来理解政府回应， 张成福从政府责任的角度来分析政府回应性问题，他认为政府责任是指政府能够积极地对社会 民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益，从这个意 义上讲，政府的责任意味着政府的社会回应。乜1 俞可平在其专著权利政治与公益政治以及 主编的治理与善治中也多次谈及政府回应问题，他认为回应性越大，善治的程度也就越高。 也有学者开始研究政府回应的内涵和特征，并尝试探讨政府回应的意义与价值及其在政府管理 和社会管理中的作用与地位。黄小勇的学术论文行政的正义一一兼对“回应性”概念的阐释， 从形式正义和实质正义关系的角度阐释了“回应性这一概念，认为回应性是实质正义上的政 府改革目标。何祖坤的关注政府回应( 中国行政管理2 0 0 0 年第7 期) 、陈水秘的政 府回应的理论分析与启迪( 地方政府管理2 0 0 1 年第1 1 期) 、郑文静的论政府回应的公 众环境以及其他一些相关的学术论文都对政府回应问题的不同方面予以了充分的关注。 学者李伟权先后发表了“互动决策 ：政府决策的回应机制建设( 2 0 0 2 年) 、简论 政府公共决策的回应机制建设、中国政府公共决策回应机制的实践和发展( 2 0 0 3 年) ， 从政府公共决策的角度，分析了我国政府公共决策回应机制建设中存在的问题，并提出要通过 建立起互动的决策回应机制来解决这些问题。2 0 0 5 年，中国社会科学出版社出版了李伟权的专 著政府回应论，这也是国内关于政府回应研究的唯一一本专著。该书以政府公共决策的公 众参与回应为研究视角，对政府公共决策回应的相关问题进行了深入地思考和探索。 【美】珍妮特v 登哈特、罗伯特b 登哈特新公共服务：服务而不是掌舵 m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 ； 2 1 1 2 j 张成福责任政府论 j 北京：中国人民大学学报，2 0 0 0 ( 2 ) ：7 5 - - 8 2 3 福建师范大学硕士学位论文 1 2 2 新公共服务理论的研究概况 以美国公共行政学家罗伯特b 登哈特为代表的新公共服务理论，是基于对新公共管理 理论的反思和批判，特别是对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立 的一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新 的公共行政理论。 与新公共管理和传统公共行政一样，新公共服务也有区别于其他理论模式的思想来源和概 念基础，它的理论来源包括民主社会的公民权理论、社区与公民社会的模型、组织人本主义和 组织对话理论。这三大理论从不同的方面对新公共管理理论提出了挑战，学者们也明确地提出 了诸多替代性观点，但却从未将这些成果组织起来，并强调它们共同的主旨思想。基于此，登 哈特夫妇尝试着整合当代公共行政中诊释性、批判性和后现代性的民主理论，从方法论、理性 假定、组织结构和制度价值等方面对之加以丰富和创新， 形成了一种新的公共管理模式 新公共服务。新公共服务把公共利益的民主价值、公民权和服务看作是公共管理的规范性基础 和卓越的价值观。在此基础上，登哈特明确指出新公共服务的七项基本原则：服务而非掌 舵。公共利益是目标而非副产品。战略地思考，民主地行动。服务于公民而不是顾客。 责任并不是单一的。重视人而不只是生产率。超越企业家身份，重视公民权和公共服务。 目前，国内学者普遍认为新公共服务是对新公共管理的一种超越，并开始逐渐取代新公共 管理进而成为主导范式。武汉大学的丁煌教授认为，新公共服务提出和建立了一种更加关注民 主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。南京 大学的周晓丽认为这一理论的提出为政府与公民的良好合作以及我国现阶段公共服务型政府 的建立提供了强有力的理论支持。对外经贸大学的辛传海指出，新公共服务是对新公共管理的 一种替代，代表着公共管理未来发展的趋向。 总体上讲，国内学者对新公共服务理论的借鉴和吸收主要体现在关于“服务型政府”的研 究上。如：顾杰的当代中国政府管理创新( 湖北人民出版社，2 0 0 0 年) ，李军鹏的公共 服务型政府( 北京大学出版社，2 0 0 4 年) ，北京行政学院公共管理教研部的张勤等编著的服 务型政府：公共管理论评 ( 中央编译出版社，2 0 0 5 年) 等等。这些著作都在借鉴新公共服务 理论的基础上，对我国如何进一步深化行政改革、构建公共服务型政府进行了思考，并提出了 一些建设性的意见。此外，些学术团体还召开了许多相关主题的学术会议，国内很多学者也 相继发表了相关学术论文。 ：【美】黑伯特b 登哈特、珍妮特- v 登哈特新公共服务t 服务而非掌舵 j 北京：中国行政管理， 2 0 0 2 ( i o ) ：4 1 - - 4 4 。 第1 章绪论 1 3 研究意义 当前，我国正处于改革的攻坚阶段，政治民主化进程也在不断地深入推进，民主行政作为 现代民主政治的一种基本价值理念，它要求政府必须对民众的基本要求作出回应并积极采取行 动加以满足。但是，由于长期以来的集权制度下所形成的管制型理政方式对人民群众的影响极 大，不仅抑制了公众参与的热情，同时极大地削弱了政府的回应能力。虽然自二十世纪八十年 代开始，我国各级政府为增强对公众的回应性，纷纷出台了具有回应性质的制度形式，如政务 公开、听证制度等，取得了一些明显的成效。但是，由于历史原因和社会转型的不彻底性，我 国政府对公民的回应仍处于“有限回应 阶段。2 0 0 3 年的“非典疫情给我们提供了值得深 思的教训。在北京的“非典”疫情已经引起海外舆论热炒和国内民众恐慌之时，政府有关部门 还在封锁消息。在事态发展到几乎不可收拾的地步之际，才被迫公开相关情况。这一做法不仅 延误了阻截疫情的有利时机，置人民群众的生命安危于不顾，还使国家和政府的形象受损。 政府回应最主要的方式是公共决策回应，它作为政府管理的一个重要过程，不应该只是停 留在职能性回应的层面，而应该是政府与民众互动选择的一种前瞻性回应。由于处于回应的主 导地位，政府更应当为社会和民众创造一个良好的回应的环境，提高民众政治参与的意愿与热 情，并进行政策、法律法规和程序的宣传，确保政府决策行为的合法性与合理性，从而推动政 府回应的发展与完善。这就意味着政府必须改变原来的管制型的行政方式，转而推行以民众为 服务对象，以公共利益为导向，以公共服务为根本特征的行政方式。可以说，政府回应的程度 不仅关系到政府决策体制的进一步改革与完善，更是关系到国家的兴衰与发展。 从现实意义上说，由于政府回应机制建设严重滞后，加之公众参与制度与路径都相当匮乏， 这些都大大影响了政府的回应性，使服务型政府建设进程受阻。另外，长期以来理论界对政府 回应问题没有给予足够的关注也造成了这方面研究的滞后。因此，笔者认为对政府回应的研究 意义重大，加强对政府回应性的研究，是当前十分迫切的研究课题。 1 4 研究目的与研究方法 本文以新公共服务理论为视角，通过对政府回应理论的深入剖析，并通过案例来分析 我国政府回应性缺失的问题，找出当前阻碍我国政府回应能力提升的主要因素，并在此基 础上提出一个较为全面的政府回应能力提升方案，从而形成构建服务性政府回应机制的对 策思路。 本文主要采用了以下几种研究方法：一是文献研究法。文献研究法是本文采用的主要 方法，在本文的准备过程中，对有关研究政府回应的国内外文献进行了大量检索和搜集， 以便能够准确地把握目前国内外对政府回应问题的前沿研究；二是归纳法。归纳法是通过 福建师范大学硕士学位论文 观察客观事实，并加以分类，然后分析它们之间的因果关系而做出结论的方法。本文在对 我国政府回应能力不强的表现、我国政府回应能力提升的制约因素等问题进行研究时运用 归纳法；三是实证分析方法。本文通过对颇具代表性的深圳房地产市场调控进行实证分析， 揭示政府回应不足的现状。并通过剖析制约政府回应能力的诸多因素，对现行政府回应机 制进行反思。 第2 章政府回应的理论概述 第2 章政府回应的理论概述 2 1 政府回应的内涵与层次表现 2 1 1 政府回应内涵的理解 政府回应，亦称政府反映性或政府回应性，它有政府应答、反应之意。美国学者格罗 弗斯塔林( c - r o v e rs t a r l i n g ) 在其公共部门管理一书中认为，回应是政府对公众关于 政策变革的接纳和对公众的要求做出反应并采取积极措施解决问题。在他看来，“回应” 是应答、回复和把承诺转化为实践的过程，而且这一过程是通过政府对公众和公众对政府 的双向互动( 回应) 实现的。我国学者何祖坤在其关注政府回应一文中指出，政府回 应，就是政府在公共管理中，对公众的需求和所提出的问题做出积极敏感的反应和回复的 过程。职1 谭亦玲基于公共管理学的研究认为，政府回应的主要形式是公共政策，而公共政 策是政治系统对社会领域的权威输出，是“政治系统对全社会的价值做权威性分配 口1 ； 同时认为，回应指的是政治领域对社会领域的响应。“1 戚攻则从政治社会学的角度给政府 回应下了定义，认为政府回应是指政府在一定经济社会发展条件下，基于公众利益最大化 原则对社会及公众的诉求与期望进行制度整合的一种互动过程及类型。嵋1 由上述国内外诸学者对政府回应理论的研究中，我们不难看出政府回应是一个互动的 过程。在这一过程中，公民作为公共服务拥有者的地位得到了肯定，公民话语权已然成为 政府回应的合法要件。政府回应实际上就是还政于民，是政府与公民之间的良好合作。政 府除了为公民提供职能性的行政服务之外，还应该承担引领社会发展的政府回应，即为国 家和社会提出一个长远的发展规划并设计一个宏伟蓝图，从而引领全社会为共同的目标奋 斗。由此，政府回应又有广义与狭义两层含义：广义上的政府回应是责任政府意义上的政 府回应。政府对其行政管理职能下的所有行政行为都必须承担相应责任，可以说政府回应 是社会责任、政治责任和法律责任的集合体。我国学者张成福认为，“从最广意义上来看， 政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有 效率地实现公众的需求和利益。从这个意义上说，政府的责任意味着政府的社会回应。 当一个政府回应并满足了民众市场的要求时，政府便是有责任的。”嘲狭义上的政府回 应是指政府响应，就是政府基于自身行政职能，在公共管理过程中对公众的需求和问题做 g r o v e r s t a r l i n g ，m a n a g i n g i n t h e p u b l i c s e c t o r , t h e d o r s e y p r e s s 。1 9 8 6 ，p p 1 1 5 1 2 5 何祖坤关注政府回应叨北京：中国行政管理。2 0 0 0 ( 7 ) ：7 转引自张国庆现代公共政策导论 m 】北京：北京大学出版社，2 0 0 0 ：4 谭亦玲浅析政府回应性及中国政府回应面临的挑战叨兰州：社科纵横2 0 0 4 ( 2 ) ：3 7 戚攻论“回应”范式m 成都：社会科学研究，2 0 0 6 ( 4 ) ：1 1 9 张成福责任政府论 j 北京：中国人民大学学报，2 0 0 0 ( 2 ) 。7 6 7 福建师范大学硕士学位论文 出积极反应和回复的过程，包括政府回复和政府反应两个方面。政府反应主要是针对社会 上的各种事件，尤其是重要事务，需要政府马上做出反应并解决的。而政府回复则是指基 于政府行政职能和职责范围内的职能性回应。 这里需要指出的是，本文中的政府指的是狭义上的政府，即行政机关。同时，由于目 前我国中央政府的回应机制建设并不明显，加之，公众很难参与中央一级的政策决策，。所 以，本文主要立足于地方政府的公众参与政府回应方面进行研究。 2 1 2 政府回应的层次表现 在改革开放已3 0 载的今天，我国经济社会发生了翻天覆地的变化，民众与社会的需 求也日趋多样化，它包括经济、政治、文化、价值等各方面需求，而且这些需求也并不都 是一致的，政府在努力调整政府职能的同时，除了对这些需求进行响应之外，还应该认真 引导。从前面对政府回应内涵的理解，我们知道政府不仅要为公民提供职能性的行政服务， 还应该承担引领社会发展的政府回应，即为国家和社会提出一个长远的发展规划并设计一 个宏伟蓝图，从而引领全社会为共同的目标奋斗，以促进国家和民族的健康、快速发展。 基于以上认识。笔者认为政府回应有四个基本层次： 一是职能性回应。就是政府基于自身行政职能，在公共管理过程中对公众的需求和问 题做出反应和回复，它属于政府职能范围内的政府回复。职能性回应是政府回应最基本的 要求，政府部门应当对政府职责范围内的公共事务给予基本的回复。 二是诉求性回应。在市场经济发展过程中，人们的生活等各方面都日益多样化，人们 往往有许多需求和愿望希望政府能够关注并予以解决，这就是民众需求和社会需要的强烈 的诉求。现行法律及政策往往无法解决民众的这种诉求，需要政府以政策或公共决策的方 式来处理。从现在政府提供公共服务的实践来看，离民众的需求和愿望还有着一定的距离， 还缺乏有效的回应。 三是责任性回应。随着市场经济的深入发展，在这一过程中出现的一些重大问题和重 要事项就需要政府进行回应。这些领域通常是政府在社会管理过程中所面临的新事务和新 问题，往往需要政府进行政策创制和制度创新，与公众形成互动。这种政府回应是综合责 任的体现，政府表现如何直接反映了其回应能力的水平。n 1 四是前瞻性回应。政府不仅要快速地了解公众的需求，包括回应公众事前的表达需求， 更应该洞察先机，以前瞻性的眼光来研究和解决问题。这属于高层次的政府回应，政府在 这方面要有远见卓识，超越于民众的一般思想，引领社会的发展，如实行“改革开放”战 略、实行“计划生育 政策等。 i t 李伟权政府回应论【m 】北京：中国社会科学l l i 版社。2 0 0 5 t6 3 8 第2 章政府回应的理论概述 2 2 服务型政府回应：契合新公共服务价值理念的政府治理模式 在市场化和经济全球化的时代背景下，伴随着我国社会主义市场经济的日渐成熟，我 国公共行政从原先的统治行政、管制行政逐步向服务行政过渡，政府作为社会公共权力的 行使者，也正从高高在上统治者、管理者的身份向真正的服务员、社会公仆这一角色转变。 服务型政府已经成为整个社会发展诉求和行政发展规律指导下的必然产物。【1 1 所谓服务型 政府是以“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定 程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”锄其关注 的焦点是人民群众对公共产品的价值偏好，重视人民群众所反映的诸多问题，并且有针对 性加以负责地解决。由此可见，政府的责任在某种程度上说，就意味着政府有效的社会回 应，其职责的履行就需要具备对公共需求和公众问题诉求具备灵敏的感应能力和针对问题 加以高效处理的解决能力。即服务型政府应当具备良好的相对于公众、市场、社会要求和 问题诉求的回应性，建设和拥有一个科学有效的政府回应机制，以满足现代政府的治理需 求。翻 作为服务型政府非常重要的理论支撑，新公共服务的价值理念从根本上触及到了政府 回应的内核。所谓新公共服务理论是指以美国著名公共行政学家罗伯特b 登哈特为代 表的一批公共行政学者基于对新公共管理理念的反思，特别是针对其精髓企业家政府 理论所存缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论。它主张用一种基于公民权、民主和 为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济理论和自我利益的主导行 政模式。它将公民置于整个治理的中心，强调政府治理角色的转变是服务而非掌舵：重视 公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治；强调建立有效 的公民利益表达机制。h 1 新公共服务非常重视公共利益、尊重公民权利与参与、强调民主 程序、公平和公正等理念，并大力提倡对政府公共服务行为中公共价值的关注，通过公民 参与、授权以及对话，最终确保政府对公民偏好和需要的回应。可以说，服务型政府回应 作为一种具有代表性的新的政府治理方向，恰恰契合了新公共服务理念对政府治理模式的 要求。 2 2 1 政府角色定位：服务与回应 新公共服务理论认为，政府的作用主要在于服务，在于实现社会公共利益的最大化。 ”1 ：巍公众吲成性：服务行政的核心特征服务型政府川应机制的流程与制度设计 j 哈尔滨：行政论坛2 0 0 4 ( 9 ) ：3 3 3 5 2 】刘熙瑞服务型政府经济全球化背景下中国政府改革的目标选择 j 北京：中国行政管理，2 0 0 2 ( 7 ) ：5 7 【3 1 王巍公众回应性：服务行政的核心特征服务型政府回应机制的流程与制度设计 j 哈尔滨：行政论坛，2 0 0 4 ( 9 ) ：3 3 - 3 5 1 4 荚 罗伯特b 登哈特，珍妮特v 登哈特新公共服并：服务而非掌舵 j 北京；中国行政管理。2 0 0 2 ( 1 0 ) ： 3 8 - 4 4 9 福建师范大学硕士学位论文 服务于公民，重视公民权和人的价值。新公共服务重新定位了政府和公务员的角色服 务而非掌舵，“对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民 明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向 。政府 应该把自己的职责“放在建立明显具有完整性和回应性的公共机构上。”罅1 这实际上表明服 务包含了回应，回应是服务行政的重要组成部分。“我们所服务的公民是我们的主人，在 回应主人时，我们认识到每一个主人都对我们的所作所为有利害关系，并且所有主人的指 导和参与都是需要的和适当的。口1 政府的作用应更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、 真诚地进行对话的环境中，阐述和表达自己的利益诉求，共商社会应该选择的发展方向。 在一个注重公众和社会需求，并要求公民参与公共政策制定的服务型政府中，政府的职责 不再是用政府的主观意愿去代替公众的实际需求，而是使政府服务的根据来源于公众的需 求，并对其作出及时的回应。 2 2 2 价值取向：公共利益 在政府回应的过程中，公共利益是政府的基本立场和价值取向。政府回应的主导价值 观来源于政府和公民社会之间的诚恳对话延伸出的真实的公共利益，对公民利益诉求的回 应也是对公共利益有机组成部分的反应和回复。h 1 这点与新公共服务的价值理念不谋而 合。新公共服务的核心原则之一就是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位，认为“追 求公共利益才是公共行政的根本目标。新公共服务理论认为，公共利益源于对共同价值 准则的对话和协商，而不是个体自我利益的简单相加。公共行政的终极目标不应该是效率、 利润，政府更节约、更经济不是政府存在的理由，。谋求公共利益才是政府存在的合法性基 础，因此，要“确保公共利益居于支配地位”。陌1 新公共服务认为对公共利益的意义的寻求 是公共生活存在的理由，公共利益是通过社区对话和参与的过程实现的，其价值内涵是正 义公正、公平等民主规范，人们明确表达共同利益并首先关注政策选择更广泛的结果就形 成了公共利益。“公共行政是为谋求实现公众的社会价值而对社会变革进程的管理。管理 公共组织不仅仅是要以最有效率或尽可能理性的方式实现特定目标的问题，公共行政 人员倒是必须注意考虑其他更广泛的因素。他们必须关注公共利益，必须充分回应人民的 意志。，m 川【期罗伯特b 登哈特，珍姚特v 登哈特新公共服务：服务l f i 小是掌舵 m 北京：中国人民人学山版社，2 0 0 4 ： 【2 l 同上书，2 1 唧同上书，1 6 6 h 王巍论。政府回应”的内涵和主导模式转型叨重庆：探索，2 0 0 5 ( i ) ：5 9 p 1 王曦阳、胡去非新公共服务理论评述【j 】合肥：科教文汇，2 0 0 6 ( 4 ) ：1 4 9 p 1 美】罗伯特b 登哈特公共纽织理论【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 ： 1 1 7 第2 章政府回应的理论概述 2 2 3 公民权与公民参与 登哈特认为，政府应该“服务于公民，而不是服务于顾客”，主张维护和发展公民权， 认为公共服务就是公民权的扩大部分，强调公民参与对治理的重要影响。同时，他还极力 主张公民应该积极并且真正地参与公共政策的制定，因为公民参与能够保证公民权的实 现，通过实际的参与过程能使个人成为自己的主人，并从参与中得以控制自己的生活环境。 应该说，参与能够促进公民意识的觉醒，提升公民的公共责任感。新公共服务认为行政官 员要有一种关心和参与的态度，负有倾听公民声音并对其话语做出回应的责任，应创造能 够互相学习的对话和参与环境，促进公民参与政策制定或公共管理活动。回应作为公民中 心主义的公共服务的部分，实质上体现的是作为公民自身的公共权利。有参与才有回应， 政府在进行公共决策的过程中有什么程度的公众参与，就体现多少民意的成分。 当然公民参与在实践方面也有种种好处：公民参与能够有助于满足公民对其声音受 关注以及其需要得到满足的希望：公民参与能够改进政府决策的质量，使政府决策民主化、 科学化；由于结果的利害相关，对政策过程的更多参与有助于政策的执行；公民参与可以 回应对增加政府透明度和强化政府责任的要求；公民参与有可能会增加对政府的公共信任 度；等等。从中我们不难发现，参与使公民对公共利益和公共责任的愈发重视的同时，也 有助于促进公共服务品质的提高，推动民主政治的发展，并有助于增强政府的合法性和回 应性。公民参与己然成为政府回应的合法要件。政府应该是开放的可以接近、具有很大的 回应性并能保证公民在政策过程的各个阶段行使公民权。 2 2 4 责任问题 服务型政府强调回应的责任性，对反应和回复过程加以明确的区分和相应的责任界 定，不仅重视对公众所提问题的反应，而且重视对公众评价的有效反馈，重视反馈后的工 作绩效评价，不断改正，以保证政府回应的真实有效性。这不仅克服了回应可能产生的反 馈滞后性、回复随意性等缺陷，而且符合服务型政府的内涵。而在登哈特看来，“承认责 任并不简单”，公务员应关注的不只是市场，他还应该关注宪法法律、社区价值观、政治 规范、职业标准以及公民利益。公务员的责任并不单一、简单，他应该对宪法法令