（行政管理专业论文）构建政府责任监督机制——基于要件及功能的分析.pdf

摘要 责任政府是一个以责任为本位的政府，它在根本上颠覆了传统政府以权力为 本位的逻辑，以明确的政府责任形式来勘定政府权力的合理边界，实现对权力行 使目的的限制。要实现这一转变，不能光依靠主观责任感的驱动，更需要一个有 效的监督机制加以保障，这也是本文的出发点和最终的落脚点。 全文从政府责任体系的确立入手，基于对现有监督制度相关文本的解构，发 掘现有政府监督机制存在的问题，以此为契机，设定有效责任监督的目标特征， 通过对责任监督各要件一一主体、客体、形式、程序等逐个进行剖析，完成责任 监督的基本框架构建，并将责任监督机制与现有监督制度进行比较，探讨这种机 制在促进责任政府建立过程中的现实功能，同时从内外部层面探究责任监督功能 的实现机制，最终形成责任监督机制有效运行的良好局面。 本文以政府治理理念的转变作为逻辑起点，以责任政府实现途径的探索为研 究重心，以构建新型责任监督机制为关键环节，以各监督主体配合运作为基本架 构，赋予监督以新的涵义，弥补原有监督体系的空缺，使得监督更多元化、日常 化、制度化。在一个由社会各种主体相互配合而形成的新型责任监督机制下，最 终实现责任政府的构建。 关键词责任政府责任体系责任监督监督要件 a b s t r a c t r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n ti sad u t y - b a s e dg o v e r n m e n t ，w h i c h s u b v e r t st h e p o w e r - b a s e dl o g i cf u n d a m e n t a l l y i tt r i e st od e f i n ear e a s o n a b l eb o u n d a r yo f g o v e r n m e n ta u t h o r i t yi nt h ef o r mo fg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t i e s ，i no r d e rt or e s t r i c t t h ep e r f o r m a n c eo ft h ep o w e r t oa c h i e v et h i sc h a n g e ，i tr e l i e sn o to n l y0 nt h ed r i v e o f t h es u b j e c t i v es e n s eo fr e s p o n s i b i l i t y , b u ta l s oa l le f f e c t i v em o n i t o r i n gm e c h a n i s m t h i si sa l s ot h es t a r t i n gp o i n ta n dt h ee n d - r e s u l to ft h i sa r t i c l e t h ea r t i c l es t a r t sf r o mt h ee s t a b l i s h m e n to ft h eg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m a f t e rd e c o n s t r u c t i n gt h ee x i s t i n gt e x t sr e l a t e dt ot h em o n i t o r i n gs y s t e m ，i tf i n d st h e p r o b l e m si n t h ee x i s t i n gs y s t e ma n db u i l d s t h eb a s i cf r a m e w o r ko ft h en e w m o n i t o r i n gs y s t e m ，b ym e a n so fa n a l y z i n gt h em o n i t o r i n gs y s t e md e m e n t s ，i n c l u d i n g s u b j e c t s ，o b j e c t s ，f o r m sa n dp r o c e d u r e s c o m p a r i n gt h et w ok i n d so fm o n i t o r i n g m e c h a n i s m ，i ti sn e c e s s a r yt o d i s c u s st h ea c t i v er o l ei nt h ec o n s t r u c t i o no f r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n ta n dt h ei n t e r n a la n de x t e r n a ls e c u r i t ys y s t e mt oa c h i e v e r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ，w h i c hw i l l r e a l i z et h ee f f e c t i v ef u n c t i o no ft h en e w m o n i t o r i n gs y s t e m i nt h i s p a p e r , t oe x p l o r et h e s u i t a b l em o n i t o r i n gm e c h a n i s mf o r r e s p o n s i b l e g o v e r n m e n ti st h ef i n a lg o a l ，t h ec h a n g e so fg o v e r n a n c ec o n c e p ta st h el o g i c a l s t a r t i n gp o i n t , w a y st oa c h i e v er e s p o n s i b l eg o v e r n m e n ta st h ef o c u sf o rt h es t u d y , b u i l d i n gan e wm o n i t o r i n gm e c h a n i s ma st h ek e ya s p e c ta n dt h eo p e r a t i o no ft h e s u p e r v i s i o no ft h em a i na st h eb a s i ca r c h i t e c t u r e t h i sn e ws y s t e mh a sb e e n 百v e l la n e w m e a n i n g t om a k et h es u p e r v i s i o nm o r ed i v e r s i f i e d , d a i l ya n ds y s t e m a t i c a l u n d e r t h en e wm o n i t o r i n gm e c h a n i s mc o o r d i n a t e db yav a r i e t yo fs o c i a l s u b j e c t s ， r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n tw i l lf i n a l l yb ea c h i e v e d k e y w o r d s ：r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t ym o n i t o r i n gs y s t e m t h ee l e m e n to fs u p e r v i s i o n i i i 浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得逝姿盘堂或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：诬印 签字日期= 勺 如卅年 l 学位论文版权使用授权书 多月五日 本学位论文作者完全了解逝姿盘堂 有权保留并向国家有关部门或机 构送交本论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权逝姿盘堂 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名主亚审 签字日期硝年月2 ，日 导师签名： 签字日期： 年月 致谢 该篇论文的写作自2 0 0 8 年9 月份开题至今，前后历时大半年在此过程中 我得到了的导师、亲人、同学及朋友的大力帮助和支持。 首先，感谢我的导师陈国权教授，本文的研究工作是在他的精心指导和悉心 关怀下完成的，感谢导师在百忙之中用大量的时间与我探讨论文的结构与内容， 让我在论文的写作过程中思路更加开阔，逻辑更加合理。导师严谨的治学态度、 渊博的知识和无私奉献的精神使我深受启迪，不仅在专业知识上大有提高，在做 人的道理上也有了新的感悟。在此我要向我的导师致以最衷心的感谢和深深的敬 意。 其次，感谢我的家人，感谢他们为我创造了一个这么好的生活和学习条件， 让我可以在学术研究的过程中没有后顾之忧，特别是我的母亲，对我倾注了全部 的心血和精力，是我前进道路上最坚强的后盾。我会时刻谨记他们的教诲，踏踏 实实做人，认认真真做事，用自己平凡却又不普通的人生去报答他们。 在论文撰写的过程中以及平时的学习生活中，许多同学和朋友给予了我关心 和帮助，如米热依古丽、陈笑、潘政芳、毕誉馨、陈杰等同学，感谢他们陪我一 起度过了研究生的时光，我们共同进步，甘苦与共，祝福他们在今后的工作生活 中一切顺利。也要特别感谢我的男朋友，在我最艰难的时候，给予我最大的鼓励 和信任。 最后，向所有曾经在我读研期间帮助过我的以及出现在我的生活中的老师、 同学、朋友表示衷心的感谢! 浙江大学硕。j ：学位论文 引言 1 引言 1 1 研究背景 责任政府作为一种政府理念，自上世纪中后期在我国学术界引起关注起，一 直以来备受重视。经过学者们不断深入的论证与诠释，以及现实中不断的尝试与 创新，责任政府模式已逐渐成为当代政府管理的必然要求，成为了我国社会主义 政治文明建设的重要组成部分。 关于责任政府的内涵虽然没有一个定论，但说责任政府是一个责任本位的政 府却毋庸置疑。集权体制下，政府的权力高于一切，权力是自上而下的，各级政 府与官员多是先有权力，在此基础上才可能顾及责任；然而，在责任政府中，权 力应该是履行责任的工具，权力的设置、配置要服从责任实现的需要。因此，建 立责任政府很重要的就是要从权力本位转向责任本位，努力实现政治逻辑的转 变。具体来说，责任政府就是要主动履行保障人民合法权益的责任，而这种责任 的履行不能只靠主观责任感，更需要一个有效的监督机制来保障。 监督机制，在很大程度上约束了现实中权力滥用、权力旁落等现象，使得政 府及其官员不敢也不能滥用权力。然而，责任政府的真谛却并不完全在于限权， 它更多的是注重如何主动履行责任，这就对监督机制提出了新的挑战。它需要在 完善原有的权力监督机制的基础上，建立起对政府履责情况进行监督的平台，对 政府的不作为行为进行惩罚，这也正是“责任监督”产生的原因。 责任监督是责任行政的保障，它是指一切行政行为应受到来自行政机构内部 的监督以及整个政治体系包括立法机关、司法机关、公众舆论的监督，从而起到 预防、纠正和惩戒不良行政行为的作用，以确保责任行政的实现1 。这种监督， 需要政府机构内部及外部各种力量共同努力来完成，不可能象出现腐败案件一 样，由司法机关一家之力即可。然而，现实却并不理想，存在着“上级监督太远、 同级监督太软、群众监督太险”、人大监督虚置、司法监督不独立、新闻监督受 限制等问题。也正是责任监督机制的缺失，导致了一系列重大的社会突发事件与 责任事故。 代文彬三维视角透析下我国责任行政的建设【j 】云南行政学院学报，2 0 0 6 ，( 3 ) ： 6 浙江大学硕一】j 学位论文引言 从2 0 0 3 年的非典开始，我们经历了诸多类似于“三鹿奶粉事件 ，也有更 多类似于“山西襄汾9 8 溃坝事故”。我们看到了政府的危机处理能力在不断提 高，然而为什么诸如此类的事故一再发生，而且又是如此相似，这也表明，我们 并没有找到问题的根源一一政府责任。纵然，这些事故的发生不排除许多客观与 人为的因素，然而暴露出的政府及其领导人未尽到对人民群众应尽责任的问题， 却更加值得反思。社会突发事件，确实需要我们有应急措施，需要我们追究责任 人的责任，然而，这却并不能避免类似事件的发生。事实上，对于政府最大的挑 战并不在于事后处理，而在于如何明确政府责任，如何监督政府的不作为行为， 如何建立事前、事中与事后相结合的制度化日常化的责任监督，使政府时刻处于 一种责任状态，用好权，履好责。 无论是从理论发展的需要，还是社会发展的现实需求来看，责任政府的建构 在中国这个政治背景中已经是迫在眉睫，而建立一个真正意义上的责任政府需要 有一个与其相适应的责任监督机制，促使政府主动履行职责，成为公共利益真正 的维护者，这也是本文的出发点。 1 2 研究目的和意义 1 2 1 研究目的 如上文所分析的那样，责任政府的建立需要一个与其相适应的监督机制，这 个监督机制需要对政府的权力运用及责任履行情况进行双重监督，然而现实中的 监督机制大多是对权力进行制约，而对于政府的不作为行为却缺少必要的监督。 而事实上，后者往往是最容易被忽略但却会而且已经引发了诸多现实问题的源 泉。 本文研究的直接目的就是建立这样一个政府责任监督机制，使政府能履行自 身的职责，保证公民的权益，给原有的监督体系赋予新的内涵与任务。文章并不 直接提出改进建议，而是通过对责任监督各要件一一主体、客体、形式、程序等， 逐个进行剖析，明确监督主体及其扮演的角色，确定事前、事中- 9 事后各阶段监 督的内容- 9 方式，建立内外相结合的动力机制。在完成政府责任监督机制的大体 构架之后，笔者将探讨这种机制的可行性，分析其对于责任政府建立的促进作用， 2 浙江大学顽i ：学位论义 引言 同时从内外部层面，来探究这种可行性实现所需要的制度保障，最终完善整个责 任监督体制的运行过程。 “条条道路通罗马”，或许可以理解成，无论我们选择哪一条路，最终的目 的地都是罗马。对于建立责任政府这个目标亦是如此，无论学者们是从责任体系 的建构，或是问责制度的完善，亦或是像笔者那样努力建立一个合适的责任监督 体制，最终的目的就是为了责任政府的建立。责任政府的实现需要一个与其相适 应的责任监督机制，而责任监督机制也只有在责任政府的大背景下才能真正发挥 其作用。因此，可以说两者是相辅相成的。本文也希望通过探索责任监督机制， 最终实现二者的完美结合，达到互相促进的目的。 1 2 2 研究意义 第一，构建政府责任体系与监督体系 责任监督机制的构建必须以明确的政府责任为前提。现有条件下，政府责任 不清、职能不明的现象十分普遍。改变政府权力本位的政治逻辑，必须以建立权 责一致的理念为起点，从法律、政治、道德角度来构建政府的责任体系，并建立 相对应的法律、民主、政德监督机制，将政府责任体系与监督体系互相交织在一 起，形成一个完整而严密的政府责任网络，明确责任主体、客体，做到政府有责 可依，失责必罚。 第二，赋予监督体系新的内涵 责任政府，不仅仅是合理利用权力的政府，更确切的说，应该是政以责依、 有责必行、失责必罚、责无旁贷的政府。因此，现有监督体系限制权力滥用，惩 治贪污腐败，并不能包含它所有的意义，对于政府的不作为行为给予制度化的监 督，保证公民合法权益的实现，这才是一个完整的监督体系所必须具备的。建立 一个合适的责任监督机制正是弥补了原有体系的空缺，使得监督更多元化、日常 化、制度化。在一个由社会各种主体相互配合而形成的新型责任监督机制下，最 终实现责任政府的构建。 第三、发挥行政监察机关责任监察职能 行政监察机关的宗旨是“加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促 浙江大学顾i ：学位论文引言 进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能”2 。这一宗旨规定行政监察是一项 以改善行政管理为目标的政府行为，旨在促使政府“善政”。而一个“善政”的 政府应该是一个廉洁政府、法制政府、责任政府和高效政府。从行政管理改革的 发展逻辑来看，开展责任监察是推动责任政府建设的关键，而行政监察部门最适 合履行这一职责，它应该作为推动党政机关责任制建设的核心部门，从行政机关 内部出发，来实现对政府责任履行情况的监督。 第四、探索责任政府有效的实现途径 责任政府的实现，需要主观与客观因素，内部与外部条件共同发挥作用。问 责制的建立，法律制度的完善，以及道德机制的建设都有利于这个目标的实现， 然而，不管是有了法律明文规定，亦或是有官员责任感的提升，都很难保证政府 责任真正得到履行，外部的监督机制不可或缺。作为一种持久、恒固的外部力量， 监督机制有其他制度所不能相比的强制性与权威性。它就像一种无形的力量在时 刻钳制着政府的行为，无论是它滥用权力，亦或是不作为行为，都将受到惩罚。 这才能推动政府及其官员以公民权益为己任，主动履行责任的最有效的外部动 力。 第五、理论意义 学界对于监督机制在实现责任政府中的作用少有争议，然而，却很少有人深 入的单就监督机制的建设进行研究，对于责任监督的讨论更是少之又少。虽然有 许多学者在文中提到了责任监督的重要性，但事实上，他们并没有将责任监督与 一般意义上的监督区分开来，很多时候还是从如何限权来考虑监督机制的设立， 而这并不是责任监督的本质。本文通过对责任监督的内涵及其要件的剖析，试图 建立一个较为合理的责任监督框架，希望能对今后类似的研究有所借鉴意义。 1 3 研究创新点 构建责任政府的提法已经有十几年的时间，即使相对于整个政治发展历史来 讲是很短暂的，但也已成为一种公认的政府治理理念，因此，今日再谈责任政府 不能算是创新。然而，从监督机制的角度来构建责任政府却很少有专人研究，特 别是从责任监督的视角出发，寻求实现政府主动履责的途径，可谓是一种新的探 ：中因人民共和国行政船察法第一条规定 4 浙江大学硕f ：学位论文引言 索和尝试。 政府责任体系是众多学者研究责任政府的切入点，但将政府责任形式与监督 体系相对应，并以此为契机来构建新型的政府责任监督体制，却很少有人尝试。 现有监督体系注重对权力滥用的限制，惩治贪污腐败，但这并不能包含监督所有 的意义，也与责任政府的责任本位理念不相一致。对政府的不作为行为给予制度 化的监督，保证公民合法权益的实现，这才是一个完整的监督体系所必须具备的。 而本文正是试图通过分析政府责任监督的各要件，来完成一个责任监督的基本构 架，以弥补原有体系的空缺，使得监督机制能与责任政府的理念相一致，从而促 进责任政府的最终建立。 本文以文本分析为出发点，因为现有政府的责任大多以法律文本的形式加以 规定。通过对现有监督相关文本的罗列，分析其对监督各要件的规定，从而发掘 现有政府监督体制中存在的问题。这种研究立足于现实，通过文本的整理统计， 可以验证现有监督体制的局限性，探究监督效率低下的原因，为构建新型责任监 督机制打下坚实的理论基础。 构建政府责任监督机制的意义，并不仅仅限于理论，而更多的要用于实践。 本文的另一创新点是以前后两种监督机制的要件比较出发，较直观的说明责任监 督机制对于责任政府建设的促进作用，并针对各要件实现实际需要，完善内部及 外部的各种制度保障，从而使责任监督机制具有可行性和可操作性。 1 4 研究方法和研究框架 1 4 1 研究方法 本文以政府治理理念的转变作为逻辑起点，以责任政府实现途径的探索为研 究重心，以构建新型责任监督机制为关键环节，以各监督主体配合运作为基本架 构，探讨建立适合于责任政府建立的责任监督机制。本课题的研究方法主要有： 第一，文献分析法：在系统查阅国内外相关文献的基础上，对文献进行分类 整理和技术分析，从而确定“责任政府”及其相关概念的科学内涵，为建立合适 的责任监督机制准备理论基础与依据。 第二、文本分析法：本文根据制度设计范式的基本特征，采用文本分析的研 浙江人学颂，l = ：学位论文引言 究方法，根据监督机制的构成要素，研究监督主体、监督对象、监督内容、监督 形式、监督程序等相关要件，分析现行监督机制存在的问题，并在此基础上总结 出监督机制设计的一般规律。 第三、比较研究法：本文基于对现有监督机制的文本分析以及政府责任监督 机制各要件的构成分析，对两者的要件进行比较研究，从而考量政府责任监督对 于责任政府构建的作用，并在此基础上，探究这种作用发挥的现实条件与各种保 障措施，使得政府责任监督机制成为切实可行的一种新型制度框架。 1 4 2 研究框架 6 圈j 臣困一匝巫圃 上 监督主体 - - 一- 一一 固 匝匦巫囹一- 圈 j r j r 回 基 浙江大学硕j ：学位论文文献综述 2 文献综述 相对于国外研究来看，国内对于责任政府的研究只有1 0 多年的历史，无论 在理论体系还是实践上，都还不十分成熟。然而，在中国特殊的发展模式下，诸 多的理论研究及实践应用赋予了“责任政府”这个概念中国式的解读。 2 1 责任政府及其相关概念界定 无论做什么事情，必须先把事情本身搞清楚，研究责任政府亦是如此，解决 责任政府的内涵问题成为一切之根本。 2 。1 1 责任政府 责任政府是一种理想的政府形态，是人类追求法治与民主政治对政府的一种 诉求。然而，由于研究视角的差异，学者们对于责任政府的概念，却很少能取得 一致。至今为止，对于责任政府的理解，引用最多，也最被人们接受的定义，是 在b l a c k sl a wd i c ti o n a r y 中。它对“责任政府”的解释是：“这个术语通常 用来指这样的政府体制，在这种政府体制里，政府必须对其公共政策和国家行为 负责。 - 3 社会对其投不信任票或他们提出重要政策遭到失败，表明其大政方针不 能令人满意时，他们必须辞职。”3 当然，这也只是相对来说引用最多的定义，但 却很难说正确与否。 笔者对近些年来，国内学者的研究进行梳理后，认为大致可分为四种观点。 第一种观点由张成福教授在责任政府论一文中首先提出，他认为“责任 行政或责任政府既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进 行民主控制的制度安排。”4 这也是目前较有代表性的观点，许多学者在文章中都 同意或引用这一观点。 第二种观点将责任政府看作是政府这一实体存在，即负责任的政府。政府必 须对自己的行为负责， - 3 行政主体违背法律、造成不良社会影响及后果时，也要 依法承担相应的责任。正如鲁彦平和肖娜在略论责任政府及其在我国的实现) ) h c b l a c k b i a c k sl a wd i c t i o n a r y 】s tp a u lm i n n ：w e s tp u b l is h i n gc o ，19 7 9 1 张成福责任政府论 j 】中国人民大学学报，2 0 0 0 ，( 2 ) ：7 6 - 7 7 浙江大学硕j 二学位论义文献综述 一文中提到的，“责任政府是指一种需要通过其赖以存在的立法机构向全体选民 揭示其所作的决策，并说明这些决策合理性的行政机构。”5 持第三种观点的学者认为责任政府即政府责任制度。这种观点主张将政府责 任制度化，把责任政府看作是关于行政责任的制度选择，是一系列规范政府行为、 追究政府责任的制度安排。王邦佐、桑玉成教授在论责任政府一文中提到， “在现代政治实践中，所谓责任政府并不是一种意志表示，而是一种政治原则， 以及建立在这种政治原则基础上的政府责任制度。”6 另外，孙彩虹学者在责任 政府：当代中国政府改革的目标选择一文中将“责任政府”理解为“是对现代 政府的一种定性或政府行为所要达到的一种负责任的理想状态，是国家行政机关 负责行使权力，向国家立法机关和执政负责的同时，积极回应并满足公民的各种 诉求，真正实现为人民服务的根本宗旨，并在包含着对不负责任的各种行为制裁 和控制的一套机制。”7 基于这种观点，有的学者将“行政问责制”作为实现责任 政府的关键路径8 ，这一部分的具体论述将在接下来的部分中展开讨论。 第四种观点认为责任政府是一种政府责任理念。孙彩虹在她的另一篇文章 责任行政意识：构建责任政府的主观条件中，强调了责任政府理念主要包括， “以民为本、有正义感、敢于承担责任、自觉接受监督、法律至上、官民平等” 9 等内容。代文彬学者在三维视角透析下我国责任行政的建设一文中，将责 任理念作为责任政府的一个维度，他认为，“责任理念是责任行政的基础，它是 指行政组织和公务人员应具有为人民服务，为人民谋利益、对人民负责的主观认 识和思想素养。当前我们党所提的权为民所用、情为民所系、利为民所谋 的思想就是责任理念的具体标向。”1 0 总结各家之言，笔者认为责任政府与其它形态政府的根本区别在于责任政府 是一个以责任为本位的政府，它在根本上颠覆了传统政府以权力为本位的逻辑， 从而不仅实现了责任对权力行使目的的限制，防止公共权力的非公共运用；还为 政府权力与机构的合理设置提供了依据，为勘定政府权力的合理边界指明了方 5 鲁彦平，肖娜略论责任政府及其在我国的实现【j 】兰州学刊，2 0 0 3 ，( 6 ) ：5 3 王邦佐，桑玉成论责任政府【n 】解放日报，2 0 0 3 1 孙彩虹责任政府：当代中国政府改革的目标选择【j 】中国行政管理，2 0 0 4 ，( 】1 ) ：8 0 - 8 2 。景云祥问责制的构架是责任政府建立的关键 j 】行政论坛，2 0 0 5 ，( 4 ) 23 6 孙彩虹责任行政意识：构建责任政府的主观条件【j 】行政论坛，2 0 0 5 ，( 2 ) ：6 7 ”代文彬三维视角透析下我国责任行政的建设【j 】云南行政学院学报，2 0 0 6 ，( 3 ) ：7 3 - 7 6 浙江大学顾l - - 学位论文 文献综述 向。因此，责任政府建设事实上是政府从权力本位走向责任本位发展的一个历史 过程。 2 1 2 政府责任 责任政府的核心概念即责任，亦即政府责任。 “从广义的层面来看，政府责任意味着政府组织及其公职人员履行其在整个 往会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务”；“从狭义的角度来看，政府 责任意味着政府机关及其工作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时，所承 担的否定性的法律后果，即法律责任。 1 1 具体而言，政府责任可划分为道德责任、 政治责任、行政责任、诉讼责任和侵权赔偿责任等。 一般而言，我国的政府责任是以政治责任、法律责任、道德责任的形式体现 对人民负责和对法律负责的根本要求的。政治责任即“政府机关行为获制定的规 则严重违宪，或与党、国家政策严重不符，该机关承担的责任”；法律责任即“政 府机关违反法律规定，依照行政诉讼法、国家赔偿法等相关法律，承担责 任与赔偿相关损失”；道德责任即“虽不违法也不违宪，但明显与社会善良风俗 有悖，政府机关因此也应负责任”。1 2 从责任政府作为一种制度的角度来看，责任政府实质上包含了两重含义：一 方面，政府责任是一种工作制度，即政府运用法律和制度的手段，将政府责任具 体化、固定化和合法化，以此作为责任确定，责任追究的依据；另一方面，政府 责任是国家整体政治法律制度的一部分，政府及其官员的行为受到法律法规的明 确规定，并在政治过程中与其他国家机关及其官员发生互相制约的关系。后一种 意义上的政府责任即是说，政府及其官员须在政治法律制度框架内活动，一旦违 反政治法律制度，试图突破现存的民主宪政架构，其行政行为就将外部受阻，并 被追究相应的政府责任。 用一句话概括，政府责任是指政府及其官员因其享有和行使国家行政权而相 应承担的遵循宪法原则，维护国家法律制度、保卫国家安全，发展公共事业、维 护公民生命和财产不受侵犯等方面的责任”。 。张成福责任政府论【j 】中国人民大学学报，2 0 0 0 ，( 2 ) ：7 6 1 高秦伟论责任政府与政府责任【j 】行政论坛，2 0 0 1 ，( 7 ) ：1 7 3 陈国权论责任政府及其实现过程中的监督作用【j 】浙江大学学报，2 0 01 ，( 3 ) ：2 8 - 3 4 浙江犬学硕l ：学位论义 文献综述 2 1 3 责任监督 监督的概念古已有之，然而对于责任监督的内涵人们却是一知半解，很多学 者将其与一般意义上为限权而实施的监督混为一谈，事实上这两者的出发点是根 本不同的。 责任监督是责任行政的保障，它是指一切行政行为应受到来自行政机构内部 的监督以及整个政治体系包括立法机关，司法机关、公众舆论的监督，从而起到 预防、纠正和惩戒不良行政行为的作用，以确保责任行政的实现。责任监督需要 “确保行政监督主体经济上、组织上、权力上的相对独立”，“一些监督主体如 法院，检察院、新闻媒体在经济上、组织上必须和监督客体保持分离，自身实 行垂直管理”；“实现政府信息公开、建设透明政府”，“在条件成熟时可制定一部 政府信息公开法) ) ；“行政监督的法制化”，“尽快制定一部统一的合理可行的 ( ( 行政监督法”。 事实上，责任监督，是建立在政府政治逻辑由权力本位转变为责任本位的基 础之上，它需要政府机构内部及外部各种力量共同努力来完成，不可能像出现腐 败案件一样，由司法机关一家之力即可。这种监督，也不仅仅是事后处理，而更 注重监督政府的不作为、乱作为行为，注重事前、事中和事后相结合的日常化制 度化的监督，使政府时刻明确自身责任，用好权，履好责。 2 2 责任政府的责任体系 虽然对于责任政府的概念学界没有一个明确的定论，但无论持何种观点都不 可避免的要论述责任政府的主要内容即政府责任体系的问题。 张成福教授认同美国公共伦理学家库普尔( t c o o p e r ) 的划分，印认为政 府责任有主观责任和客观责任两个方面的内容。他还从广义和狭义两个层次对政 府的责任进行定义，“从广义的层面来看，政府责任意味着政府组织及其公职人 员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务”；“从狭义的 角度来看，政府责任意味着政府机关及其工作人员违反法律规定的义务，违法行 使职权时，所承担的否定性的法律后果，即法律责任。”1 5 具体而言，他将政府责 代文彬三维视角透析下我国责任行政的建设 j 】云南行政学院学报，2 0 0 6 ，( 3 ) ：7 6 张成福责任政府论【j 】中国人民大学学报，2 0 0 0 ，( 2 ) ：7 6 7 7 1 0 浙江人学硕j ：学位论文 文献综述 任划分为道德责任、政治责任、行政责任、诉讼责任和侵权赔偿责任。这一划分 对于之后学者的研究具有深远的影响。 王颖在责任政府一一从政府责任体系的视角来分析一文中提出，“责任 政府用简单而又通俗的话来说就是指一个负责任的政府，它要求政府处理国家和 公共事务时，在法律、政治、道德这个责任体系中必须遵守民主、科学、依法行 政的原则，履行其义务和责任，否则将承担法律的制裁。”m 可以看到，她认为政 府责任体系涵盖了法律责任、政治责任与道德责任，并将“法律责任的健全”， “政治责任的强化”，“道德责任的法制化”，作为建设责任政府的有效途径。王 凤和陈宗元在简评责任政府的形成及其监督机制”中，将责任政府的基本特 征概括为“道德责任”，“政治责任”、“行政责任”与“诉讼责任”。高秦伟学者 认为，“我国的政府责任是以政治责任、法律责任、道德责任的形式体现对人民 负责和对法律负责的根本要求的。3 蔡放波教授也提出，政府责任制度包括宪法 责任、政治责任、行政法律责任和行政道德责任。以上学者对于政府责任体系 的归纳具有相类似之处。 落杨雪冬博士则从不同角度提出了自己的看法，他在责任政府：一个分析框 寐一文中提出，“政府的基本责任就是运用公共权力管理各种公共事务，以保 证社会经济生活的有序运行。”具体来说，“政府的基本责任应该包括以下几个方 面：维持社会秩序；支持经济发展；提供市场不能提供和个人无法承担的 公共品，弥补市场失效，减少“外部性”；保持公民权与人权；保护环境和 人类文化遗产；成为遵守社会道德的表率；承担国际责任。”他还提出，考 虑到我国特殊国情，“政府在制度转轨过程中所要实现的最基本责任就是稳定、 改革和发展”卸。 在论述责任政府的责任体系时，另一个重要的理论问题也必须得到解决，那 就是政府责任的主体和客体，即责任政府向谁负责的问题。 陈国权教授在论责任政府及其实现过程中的监督作用一文中，开篇就非 常明确的指出，“责任政府是民主政治和法治国家的必然诉求，也是政府实现高 “王颖责任政府一一从政府责任体系的视角来分析【j 】长沙铁道学院学报，2 0 0 5 ，：2 2 ”王风，陈宗元简评责任政府的形成及其监督机制【j 1 行政论坛，20 0 2 ，( 9 ) ：1 9 ”高秦伟构建责任政府：现代政府管理的必然要求【j 】济南市社会主义学院学报，2 0 0 2 ，( 1 ) ：1 0 3 ”蔡放波论政府责任体系的构建中国行政管理，2 0 0 4 ，( 4 ) ：4 7 2 。杨雪冬责任政府：一个分析框架【j 】公共管理学报，2 0 0 5 ，( 1 ) ：2 5 浙江大学领j j 学位论文 文献综述 效廉洁的必要基础。责任政府意味着政府必须对某一权力主体承担明确的政治责 任，在民主政治社会里，政府要对其负责的最终权力主体是公民，政府作为公共 管理机构是受公民委托行使权力，是公民的代理人，必须对公民负责。2 1 高秦伟学者在他的两篇文章中都提出了类似的观点。在论责任政府与政府 责任一文中，他提出，“基于人民的利益和合法行使权力的双重目的，责任政 府必然要在中国建立。向人民负责，向人民制定的法律负责，这是现代政府民主 行政、法治行政和责任行政的最终目的。”2 2 在构建责任政府：现代政府管理的 必然要求中，他进一步完善了该观点，认为“基于法治、德治和民治的动力机 制，在现代社会下建立责任政府的要求愈来愈强烈。向人民负责，向人民制定的 法律负责，向共产主义道德负责，这是现代政府民主行政、法治行政和责任行政 的最终目的。” 2 3 责任政府的实现途径 事实上，无论对责任政府的理论体系进行如何深入的探讨，最终都要以实现 责任政府作为最终目标，因而，如何在我国实现责任政府自然成为了又一讨论重 点。比之对于责任政府的界定来说，学者们对于这一问题，更是绞尽脑汁，从政 治学、行政学、法学等多个角度，寻求尽可能多的路径，这也为概括9 3 纳带来了 一定的困难。笔者根据自己的理解以及写作的需要，将学界关于责任政府的实现 途径总结为以下几大类。 2 3 1 政府问责制的建设 在上文中，笔者已经提到，基于“责任政府即政府责任制度”的观点，学者 们将“问责制”作为实现责任政府的主要路径，并在不断探索政府问责制度的道 路上努力着。 李枫在浅议官员问责制一文中，深入剖析了问责制这个概念本身。他认 为“问责制并不是简单的出现f 7 题后的引咎辞职或有错必究，其中包含了明确权 责和经常化，制度化的问：质询，弹劾、罢免等方方面面。它应是一个系统 2 1 陈国权，论责任政府及其实现过程中的监督作用f j 】浙江大学学报，2 0 0 1 ，( 3 ) ：2 8 ”高秦伟论责任政府与政府责任【j 】行政论坛，2 0 0 1 ，( 7 ) ：l 7 浙江大学硕j ：学位论文 文献综述 化的规范。不仅是犯了法、有了错要追究，它的溯及范围还包括能力不足，推诿 扯皮等所谓小节面对质询时，即使确实没有做错，也必须承受合理怀疑。” ”这一阐述，揭示出问责制的本质，这也正是问责的意义所在，也是责任政府建 立必须具备的精神。 对于如何完善政府问责制，不同的学者提出了不同的见解。如纪培荣和刘继 森两位学者在官员问责制与建设责任政府) ) 一文中认为，要发挥问责制的作用， 需要在一些具体的操作环节上作出努力，要“明确问责主体，完善l 口- j 责标准”； “完善问责制度和问责程序”；“构建优秀的行政文化并强化公民参与政府问责制 度”；“完善引咎辞职制度”。2 4 又如韩兆柱在责任政府与政府问责制中指出，必须借助辅助性的控制机 制，政府问责制恰好是一套给予责任政府以保障的辅助性控制机制，需要加以建 设，主要从以下几个方面进行：“加强立法与制度建设，给政府权力以刚性约 束”，包括制定统一的政府责任法与其保障机制；“政务公开、提高信息 透明度，克服信息不对称”；“明确政府责任，走出集体行动的困境”，具体包 括“强化政府责任意识，建立政府官员就职宣誓制度”，“强化首长负责制与决策 责任追究制”；“完善群众参与机制、疏通群众参与渠道，发挥新闻舆论的监 督和问责功能”；“完善引咎辞职制度，增强政府回应”。2 5 沈蓓绯在“官员问责制”与中国政治文明建设提出了自己独到的见解， 她认为“官员问责制一重在制度化建设。“而缺乏制度化、程序化的官员问责 制仅仅在官员头上高悬了一把随意的利剑。这把剑可能会使官员谨慎，但决不 会使其奋进”。“但问责制的制度建设和创新将是一个复杂而艰难的过程。目前， 在这个过程的起始时期，来自中央政府的力量是推行制度建设的主要动力”。“在 问责制的成长中，如何发挥异体问责的作用，对这项制度走向完善具有非常 重要的意义”。她还提出，“权责对等正是官员问责制的一个基本原则。它认 为官员在接受权力的同时，也就接过了责任。不肯或未能承担起应有的责任，则 其便没有资格或不必再持有权力。”2 6 2 李枫浅议官员问责制【j 】人大建设) 0 0 4 ，( 7 ) ：4 9 ”纪培荣，刘继森官员问责制与建设责任政府【j 】理论学习，2 0 0 6 ，( 2 ) ：5 8 韩兆柱责任政府与政府问责制【j 】中国行政管理，2 0 0 7 ，( 2 ) ：1 9 - 2 1 “沈蓓绯“官员问责制”与中国政治文明建设 j 】甘肃理论学刊，2 0 0 5 ( 3 ) ：1 1 一l2 浙江大学硕t ：学位论义文献综述 从以上的论述中，我们可以看出，对于政府问责制的建设，学者们强调的是 政府制度化、日常化的责任，强调政府之外的异体问责力量，以使政府能够真正 的履行责任。 2 3 2 法律制度的完善 “没有规矩不成方圆”，对于责任政府的建立亦是如此，没有法律法规的保 障，责任政府只能是空中楼阁。 孙彩虹学者在责任政府：当代中国政府改革的目标选择中提出，我国目 前对政府责任及追究方面的法律，主要分散在一些相关法律当中，对一些责任事 故的追究大多数依据的是党的条例、行政法规和规章，至今还没有一部比较完整 规定政府责任和追究的专门法律。“因此需要在切实执行好现有法规的基础上， 进一步完善有关责任政府制度的立法，为建构责任政府提供充分的法律依据”。 同时，还要考虑立法模式的转变，“要实现自上而下和自下而上相结合的、使专 职立法机构和社会各方面的主体、公众广泛参与相结合的立法模式”。 杨军红在论新时期我国责任政府建设中的制度安排一文中的论述则更加 全面，他认为要使我国责任政府运作进入了法律化、规范化轨道，需要“加强行 政立法工作，健全行政法制体系”；“建立行政执法责任制，加大依法行政的力度”； “提升行政人员的法律素质”；“在全社会加强法律至上法律文化的宣传”。2 8 李秀梅则从行政法学的角度来看待这个问题，在行政赔偿制度的完善与责 任政府的保障一文中指出，“中国需要一个由现代行政法律制度加以规范和控 制的责任政府”。“行政赔偿制度的建立与完善，既是责任政府的重要标志，也是 责任政府的现实保障”这是一个不同于行政学与政治学的全新视角，也是中 国今后几年努力的方向。 2 3 3 监督机制的健全 政府行政权具有能动性强、自由裁量权大、可以强制实施等特点，如不对其 进行强有力的监督，就会膨胀为恣意妄为。即使有了法律制度的约束，若缺少对 ”孙彩虹责任政府：当代中国政府改革的目标选择【j 】中国行政管理，2 0 0 4 ，( 1 1 ) ：8 2 ”杨军红论新时期我国责任政府建设中的制度安排【j 】盐城师范学院学报，2 0 0 6 ，( 8 ) ：9 2 ”李秀梅行政赔偿制度的完善与责任政府的保障【j 】北京行政学院学报，2 0 0 3 ，( 4 ) ：3 9 浙江人学硕 ：学位论文 文献综述 政府责任履行情况的有效监督，那要真正实现责任政府恐怕也是纸上谈兵。 陈国权教授早在2 0 0 1 年发表的 - e - 责任政府及其实现过程中的监督作用 一文中，就强调了“监督机制是责任政府得以实现的基础，如果没有健全的监督 机制对政府责任履行情况进行监督，责任政府只能成为公民难以企及的愿望，建 立系统、全面和有效的责任监督机制是实现责任政府的基本前提”。责任政府必 须基于“完善的民主监督体制”，“健全的法律监督制度”以及“良好的政德监督 机制”。他将自己的观点总结为“责任政府主要体现在政府公共政策的民主性、 行政管理的高效率和价值取向的道德化三个方面，是民主、效率与道德的整合。 而民主、效率与道德的整合建立在有效的民主、法制和道德监督机制之上”。 之后的学者大多围绕监督的种类，主体等进行研究。张才新在试论责任政 府的实现途径一文中将责任监督分为两个部分，“其一，是以行政领导、专门 监督部门和行政下属为主体实行的内部监督”；“其二，是由人大、政协、公众、 新闻媒体等实施的外部监督”3 1 。杨军红学者将政府行政监督的种类分为：权力 机关的监督，司法机关的监督，社会监督，行政机关内部的监督。3 2 他也据此提 出了不同监督主体应该发挥的作用。 郭燕与祝丽生则就监督体系中的行政监督进行了深入研究。在( ( 行政监督： 建构责任政府的监督机制和制衡力量一文中，他们对于行政监督的功能与作用 以及如何完善行政监督给出了较为全面的解释。针对目前我国行政监督中存在的 各种问