（行政管理专业论文）服务型政府公共服务绩效评估指标设计研究.pdf

攘甍 摘要 夔慕享圭会静发壤与避步，在耧平与发震鑫经残为各主簧曩家懿一般瞧共识的 蔼撼下，瑰实挂会对政府行政模式、行政臻念提出了新的溪求，客溉上要求致府 进一步强化致府公共服务职l 嵇社会管理职姥，改装公共溅务，体瑷比较优势， 即主要职能转向公共服务上来，并且不断地段迸蜜舟的服务水平和服务功熊。两 政瓣在建设服务型敬痔和实施服务蜇政懿瓣对，如俺提高敢麻躲王 乍效率，改进 二c 作效果成为公共行政的永恒话题。我国正处在改筚的纵深发展阶段，经济与社 会发震要求政麝麴蛰理手段与之穗遗盛。为强应形势的需求，我爨政府已经开始 尝试建立政府绩效评估指标体系。总的来说，政府籁效评估指标缺乏系统性和有 枫蠛，难以全面爱蚨政府的组织效髓、鼹务族羹魏蟹理水平。设计的指标来能突 出殷映公共组织对广大人民群众谋福祉的资任，政府组织对公共服务能力和水平 豹遮求往往让位于上级主管部 1 任务指标的压力。从这一视角考察，本研究讨论 腋努型政府以及政府公共服务绩效评佶捂稀设计，既是对新公共管理的一稀回应 和充实，也与新公共管理对于传统公共行政的批判的思想相吻合，同时也与建设 服务鼙政府的肉在价僵福弼台。 本文针对随蓿人民需求的无限性与资源有限性之间矛腌的加剧问题，结合对 “服务蘩政寤”遂念雨在缋效要袋懿考察，逶过对政府公莛鼹务嘏念霹鼗务蠹窖 等的进一步界定与研究，初步设计出符合我豳国情的政府公共服务绩效评储指标， 强键进黢务翟致麝蟾建设，为达劐入琵谈可、天醚赞成、入笺渍戆翡欢麝锻一点 有意义的搽讨。将政府公共服务绩效评估与“服务挺政府”理念相联系，谯分析 了溅务黧敢府与竣辩公共服务绩效湃佶润静内在联舔。疆滋对“g 蔑务蒸豉瓣公共 服务续效评估指标设计研究”的构想，探静以改遴政街公共服务绩效译估为突破 强和韬天点，遘蔼键使健绞行政模式蠢镕嚣努鏊致瘵转鏊懿黪遴途绞，戮期程进行 政陂革的不断深入发震。 关键词t 鞭务囊羧府，致籍公共驻务，敬寤绩效译谯，竣辩公共黢务续效浮岱 指标 a b s 豫a c r a b s t r a c t w i t ht h ea d v a n c eo fo u rs o c i e t y ，t h ep e a c ea n dd e v e l o p m e n th a sb e c o m et h e c o m m o nu n d e r s t a n d i n go fm a n yc o u n t r i e so ft h ew o r l d o nt h i sb a s i s ，t h ep r e s e n t s o c i e t y h a sd e m a n d e dan e ws t y l eo fg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o na n dn e w a d m i n i s t r a t i v ec o n c e p t i o n a l lt h e s e ，o l l t h eo b j e c t i v e ， u r g e dt h eg o v e r n m e n tt o s t r e n g t h e ni t sc i v i lp u b l i cs e r v i c ef u n c t i o na n ds o c i a la d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n ，t o i m p r o v et h ec i v i ls e r v i c ea n d t od e m o n s t r a t et h ec o m p a r a t i v ea d v a n t a g e h o w e v e r ， d u r i n gt h ep r o c e s so fb u i l d i n gu pt h es e r v i c eg o v e r n m e n ta n dp e r f o r m i n gt h es e r v i c e a d m i n i s t r a t i o n ，t oa d v a n c et h ec i v i lw o r k i n ge f f i c i e n c ya n dw o r k i n ge f f e c t , h a s b e c o m ea ne t e r n a lc i v i la d m i n i s t r a t i v es u b j e c t d u r i n gt h ev e r t i c a lr e f o r m i n gp e r i o d ， t h ee c o n o m ya n ds o c i a ld e v e l o p m e n tr e q u i r e dt oc o n f o r mt ot h es t a t e sm a n a g e m e n t ， r e s p o n s et ot h ec u r r e n tr e q u i r e m e n t ，o u rs t a t ew a st r y i n gt oe s t a b l i s has y s t e mo f c i v i l e f f i c i e n c ye v a l u a t i o ns t a n d a r d a l li na l l ，t h ep r e s e n ts t a n d a r dt h a ti sl a c ko fs y s t e ma n d o r g a n i z a t i o ni sh a r dt or e f l e c tt h eo v e r a l lc i v i lo r g a n i z i n ge f f i c i e n c y ， s e r v i c eq u a l i t y a n da d m i n i s t r a t i v es t a n d a r d a n dt h ed e s i g n e ds t a n d a r dc o u l d n tp r o m i n e n t l y d e m o n s t r a t et h er e s p o n s i b i l i t yo fp u b l i co r g a n i z a t i o nt h a ts o u 曲tc o m m o np e o p l e s r i g h t s t h es t a t e o r g a n i z a t i o na l w a y sf o r s o o kt h ep u r s u i to fp u b l i cs e r v i c ec a p a c i t y a n ds t a n d a r du n d e rt h e p r e s s u r e o f r e s p o n s i b i l i t y s t a n d a r df r o mt h e s u p e r i o r d e p a r t m e n t f r o mt h i sv i e w p o i n t ，t h i st h e s i sd i s c u s s e ds e r v i c eg o v e r n m e n ta n dt h e s e t t i n go f p u b l i cs e r v i c ee f f i c i e n c ye v a l u a t i o ns y s t e m ，w h i c hw a s n o to n l yar e s p o n s e a n de x t e n s i o no ft h er t e v qp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，b u ta l s oc o i n c i d e dw i t ht h et r a d i t i o n a l j u d g m e n to fc i v i la d m i n i s t r a t i o na n dt h ei n t r i n s i cv a l u eo ft h es e r v i c eg o v e r n m e n t c o n s t r u c t i o n w i l ht h ed e v e l o p m e n to fp e o p l e su n e n d i n gd e m a n da n dt h el i m i t e dr e s o u r c e sr t h i sc o n t r a d i c t i o ne x t e n d e d a c c o r d i n gt ot h er e s e a r c ho nt h ei n t r i n s i ce f f i c i e n c y d e m a n d i n go ft h e s e r v i c eg o v e r n m e n t ”c o n c e p t i o na n dt ot h ea d v a n c e dd e f i n i t i o na n d r e s e a r c ho nt h ec i v i lp u b l i cs e r v i c ec o n c e p t i o na n di t sc o n t e n t se t c ，t h i st h e s i s g e n e r a l l ys e to u tan e ws t a n d a r dt h a tc o n f o r m e dt ot h ec i v i lp u b l i cs e r v i c ee f f i c i e n c y l t 怒s 餮盎e l e v a l u a t i o n a n dt h i sw o u l di m p r o v et h es e r v i c eg o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n ， i no r d e rt o 面s o m es i g n i f i c a n tr e s e a r c h0 1 1o u rg o v e r n m e n tt h a t 蠡c o n f o r m e db yc o m m o np e o p l e ， p r a i s e db yc o m m o np e o p l e ， a n df i n a l l ys a t i s f yc o m m o np e o p l e u n i t i n gc i v i lp u b l i c s e r v i c ee f f i c i e n c ye v a l u a t i o nw i t ht h ec o n c e p t i o no f “s e r v i c eg o v e r n m e n f ，t h i sa r t i c l e a n a l y z e dt h ei n t r i n s i cr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h es e r v i c eg o v e r n m e n ta n dt h ec i v i lp u b l i c s e r v i c ee f f i c i e n c ye v a l u a t i o n ，a n dp r o p o s e dt h ec o n c e p t i o no f “t h ec i v i lp u b l i cs e r v i c e e f f i c i e n c ye v a l u a t i o ns t a n d a r d ”， i no r d e rt os e e kt h eb r e a k t h r o r i g ha n dt h es t a r t i n g p o i n tt oi m p r o v et h ec i v i lp u b l i ce f f i c i e n c ye v a l u a t i o n ，a n df u r t h e rt h ep r o c e s sf r o m t h et r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v es t y l et ot h es e r v i c eg o v e r n m e n ts t y l e ，w h i c hw o u l d f i n a n ya d v a n c e t h ea d m i n i s t r a t i v er e f o r m k e yw o r d s ：s e r v i c eg o v e r n m e n t ；t h e c i v i lp u b l i cs e r v i c eo fg o v e r n m e n t ；t h ec i v j n t e f f e r e n c ef r i n g e i l l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人跫经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：耋体签名：叠坠日期：m 年厂剥日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阙。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：盏：墨导师签名： 圈期：严 第一章绪论 第一章绪论 1 1 服务型政府公共服务与绩效评估指标 1 1 1服务型政府公共服务的概念及特点 一服务型政府公共服务的概念 在对服务型政府公共服务进行界定之前，我们有必要对服务型政府的概念进 行评述。现代政府的实质是服务型政府。服务型政府的理论起源应该是西方国家 在政府再造中提出的建立顾客导向的公共服务的公共部门的观点。【1 】这种观点认 为，政府是为社会公众服务的管理组织，其工作应该以顾客为导向，为顾客服务， 从而增强政府对社会公众需要的回应力。国内学者认为，服务型政府就是为人民 服务的政府，它把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨【2 】。 它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法 定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府 【3 】。笔者认为，服务型政府是指在整个社会民主秩序的框架内，在公民本位和社 会本位的理念指导下，以为公民服务为宗旨，通过灵活多样的服务方式，有效地 服务于市场和社会，最终实现经济和社会协调发展并承担服务责任的现代化政府。 服务型政府概念的提出，即在于向全社会宣称政府的主要职责不仅仅是维护秩序 和实旖管治，另一个重要职责就是提供优质的服务，把提供服务作为政府的一项 重要职责，这是传统行政所没有规定而现代行政所必须的，体现了行政实践模式 和行政观念的彻底转型。【4 】同时，政府职能的公共性和有限性也都决定了政府职 能的根本内容是公共服务。政府只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明自 己存在的价值与合法性。 公共服务的概念是在市场经济发展到一定阶段，社会公共需求不断增长，要 求政府提供公共产品予以满足的社会背景下产生的。对于什么是公共服务，学术 界进行过有益的探讨。尽管如此，目前学术界对“公共服务”的界定仍然未取得 完全一致。国家行政学院的李军鹏副教授则认为：政府公共服务是政府满足社会 电子科技大学硕士学位论文 公共需要、提供公共产品的服务行为的总称，它是由以政府机关为主的公共部门 生产的、供全社会所有公民共同消费、所有消费者平等享受的社会产品。而政府 提供公共产品的基本方式是服务，无论是公安、法律、政府行政管理，还是教育、 卫生等都是服务，政府公共工程也是通过服务的形式为个人提供消费的。【5 】也有 文章指出，公共服务是用以解决公共问题，维护社会经济秩序的主要手段，也是 一种资源配置，其基本目的是为解决每一独立的市场主体所不能单独解决的许多 公共问题。在政府治理中，为了保证和维持正常的社会经济秩序，对社会经济活 动的管理与控制，可视为政府提供的一种公共服务。公共服务包括公共政策、公 共设施、公共秩序、公共安全、公共卫生等等，不仅表现于物质条件，还反映在 工作人员的文化素质、精神面貌和服务态度上。温家宝总理在中央党校省部级主 要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话，鲜明地提出 “努力建设服务型政府”这一要求的同时，指出公共服务，“就是提供公共产品和 服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、 文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经 济、政治、文化活动提供保障和创造条件”。 服务是政府职能的必然选择，政府是公民间契约的产物，它在本质上是一种 为公民和社会共同利益服务的组织。【6 】服务型政府也不是只讲服务，不要管理， 而是把服务作为管理的出发点和归宿，管理是为更好的服务，是为全社会和全体 人民提供更高质量的服务，以服务为中心，将现代政府为全社会和全体人民服务 的核心理念贯穿渗透到政府经济管理的完整系统之中，最终落实和体现在政府经 济管理的各部门、各层次，各环节的具体实践与行动上，以服务作为一种基本理 念和价值追求的政府就是服务型政府，也就是为人民服务的政府，用政治学的语 言表述是社会服务，用专业的行政语言表述是为公众服务。【7 】 基于以上分析，笔者认为，服务型政府公共服务是指：在整个社会民主秩序 的框架内，在公民本位和社会本位的理念指导下，通过灵活多样的服务方式，以 最小的投入换取最大的效果，来满足社会公共需求，达到良好资源配置，从而有 效地服务于市场和社会，最终实现经济和社会协调发展的政府服务行为的总称。 二服务型政府公共服务的特点与原则 公共服务是政府提供的以服务形式存在的公共物品，是公共物品的具体表现 形式。公共服务是一种特殊的公共产品，由于它的高投入和高风险、非竞争性和 非排他性、外部经济效应等特征，历来被认为是政府天经地义的重要职能。8 1 公 共服务为社会公众提供基本的、范围广泛的、非盈利性的服务。它具有如下一些 第一章绪论 基本特点： 第一，公共服务是大众的服务。公共服务一般是以一个地区( 如一个城市) 为单位，提供公共服务的单位向这个地区的公民普遍提供的服务。公共服务不是 只为特定少数人提供的服务。 第二，公共服务是基本服务。服务项目的内容一般是日常生活中必不可少的， 例如水、电、气、安全、教育、文化、交通等，公共服务满足人们日常生活中基 本的需求。 第三，公共服务内容十分广泛。它即可以是有形的物质产品，例如，水、电、 气、道路、交通、通讯等，也可以提供非物质产品，例如，公共安全、医疗、教 育、文化娱乐等。公共服务的项目还会随着社会的发展而不断增多。 第四，公共服务是非盈利性的。公共服务是一种低价的服务，以保证人们能 够持续性地消费。【9 】 我国公共服务的基本原则更多地代表最广大人民的根本利益，更多地体现公 平与效率相统一的特征。因此，我国公共服务的基本原则应遵循：一是兼顾效率 与公平、最终达到共同富裕的原则。公共服务的基本目标是弥补市场缺陷，更好 地发挥市场经济的竞争效率与活力；社会保障应兼顾效率与公平，公共服务应有 利于人们发挥进取精神。而我国公共服务的根本目标是在渐进发展的基础上，最 终达到共同富裕。二是普遍性与最低保障原则。我国的公共服务制度应该覆盖全 体国民，并对全体国民提供最低生存保障，获得维持生存所需要的基本条件。三 是国家、社会、个人相结合的原则。四是非歧视性原则。公共服务必须对所有公 民平等开放，公民平等享有各种公共服务。 1 1 2 服务型政府公共服务的基本分类及其内容 按公共服务的性质来划分，政府公共服务可以分为如下几种：一是基本公共 服务。这类公共服务主要是指一些政府机关的基本职能，国家的行政管理职能。 例如：制定执行经济政策和法律规章制度、宏观调控、行政协调、资格质量认证、 基础科学研究、中小学教育、公费医疗系统等的公共服务，由此为经济的发展创 造良好的制度环境和支持。这类公共服务涉及范围大，以国家权力作为后盾。二 是混合公共服务。这种公共服务涉及公共基本利益的公共服务，一般不具备有偿 经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的能力。例如下水道系统、供水供气系统、 交通运输系统、通讯系统、邮政服务系统等。三是政府管理私人部门所产生的管 电子科技大学硕士学位论文 制性公共服务。如政府要求企业生产的产品符合统一的质量标准、卫生标准、技 术标准、安全标准等。 从收费的角度也可以将公共服务分为三类。公共服务类具有非竞争性和非排 他性的服务，如国防服务、公共安全服务等。这类服务因无法计量个人消费量， 无法收费而完全由政府以财政方式来提供。公共服务类非竞争性强和非排他性弱 的服务，包括邮政、电信、民航、铁路服务、水电气服务，和有线电视服务等。 这类服务在一定范围内消费者越多越有效益，以公共方式提供可节省成本。公共 服务类非竞争性弱和非排他性强的服务，包括公共环境服务f 如垃圾处理、道路管 理、公共卫生、气象服务) 、公共科教( 基础教育、基础研究等) 、文体事业( 如公共 体育馆、图书馆、博物馆服务) 、公共医疗、公共交通以及社会保障等。一般地， 排除一部分人享受这种服务，则费用太高，也有失社会公平，所以目前这类服务 也常由公共部门组织提供。1 0 1 此外，还有按政府职能体系来划分政府公共服务的分类方法。按联合国“政 府职能分类( c o f o g ) ”体系，政府公共服务一般包括四个方面：普通公共服务 与公共安全，社会服务( 包括教育事务和服务、健康事务和服务、社会保障和福 利、住房、供水、文化等方面) ，经济服务( 包括燃油和电力、农林渔业、交通运 输与通信方面) ，未按大类划分的支出( 如政府间转移支付) 等。【1 1 】 政府公共服务的分类方法很多，但笔者认为，现代政府的主要职能是满足社 会公共需求、为全社会提供充足优质的公共服务。所以，当代政府模式的基本定 位是服务型政府。而现代政府职能演变的规律是：政府职能的首先主要是提供维 护性公共产品；随着社会经济的发展，政府职能逐渐扩展到经济性服务领域；随 着经济的进一步发展，政府职能进一步扩展到社会性服务领域。因此，从公共服 务的发展过程、理论基础以及实际运作的过程来讲，比较实用的分类方法是将政 府公共服务分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务三种：一是 维护性公共服务，是指保证国家机器的存在和正常运作的公共服务，如政府的一 般行政管理、法律与司法、国防、外交等，是服务型政府的基石：二是经济性公 共服务，是指政府为促进经济发展而直接进行各种经济投资的公共服务，通常是 生产性的，如政府对公共项目和国有企业的股本投资，对产业活动提供的价格补 贴，应用性研究资金投入，政府对固定资产的投资等；三是社会性公共服务，是 指政府通过转移支付和财政支持对教育、社会保障、公共医疗卫生、科技补贴、 环境保护等社会发展项目所提供的公共服务，社会性公共服务具有公民权利的性 质，并具有较强烈的再分配功能，对平等目标的关注在社会性支出的分配中居于 4 第一章绪论 重要地位，是服务型政府的主体。 1 1 3 绩效评估指标的概念界定 服务型政府强调以更小的投入，更有效的履行其所应履行的职能，提供公民 社会所需各类无法由私人部门供给的优质公共服务。由此可以推断，服务型是一 个前所未有地重视绩效的政府。实际上，在各国知道行政改革的实践中，也处处 验证着这一推论。针对传统管制型政府行动迟缓、效率低下、回应性差等弊端， 高绩效正是服务型政府的根本要求。实践表明，绩效评估作为一种信息活动和评 价手段，提供了供公众了解、比较、监督和参与政府工作的途径以及评判的标准， 有利于增进公众对政府的监督与互动。 有资料指出，政府绩效评估，指的是对政府活动进行评价的一种有组织的社 会活动。绩效评估是国家在现存政治制度的基本框架内、在政府部分职能和公共 服务输出市场化以后所采取的政府治理方式；也是公众表达利益和参与政府管理 的重要途径与方法。其目的是为维护现有基本社会秩序、提高服务质量、改善公 共责任机制和增强政府公共部门的号召力与公众的凝聚力。而政府绩效评估就是 运用科学的方法、标准和程序对政府公共部门的工作效率、能力、服务质量、公 共责任和公众满意程度等方面的分析与评价，对其管理过程中投入和产出所反映 的绩效进行评定和划分等级。绩效评估是现代政府提高工作效率，建立令公众满 意的服务型政府所采取的行之有效的方法。 绩效评估的核一t b 在于衡量政府的绩效。绩效评估的衡量标准是衡量政府绩效 的尺度，是绩效评估不可缺少的工具。如果绩效评估制度缺少相关指标体系的支 持，就等于失去了衡量的基础。因而，构建评估指标是绩效评估中最关键也是最 难的一个环节。对于绩效评估中的标准存在不同的表达方式，但这些不同的表达 方式都集中反映了一些共同的特质：( 1 ) 它是衡量政府绩效的标准；( 2 ) 它常常 以量化的形式出现；( 3 ) 它反映政府活动的结果。 笔者试图将具有上述特点的标准称为绩效评估的指标。因此，笔者认为绩效 评估指标是“一个量化过程一或给一个程序、项目或其他活动的运作指定的一个 数目”【1 2 】，以此作为标准来测定政府机关为公众提供产品或服务的状况。它是 反映机构、项目、程序或功能如何运作的重要指标，它们能使不确定因素、活动、 产品、结果及其他对绩效具有重要意义的因素量化。绩效指标作为绩效评估的衡 量标准，不仅应当反映工作任务或目标的完成程度，而且应当反映工作任务或目 电子科技大学硕士学位论文 标完成的过程。具体而言，就是要求设计的绩效指标体系不仅要清楚地表明政府 完成了什么工作而且还要表明政府是怎么完成这些工作的，完成这些工作是为了 什么。【1 3 1 n 此，绩效评估指标设计是指为实现评估目的，按照系统方法构建的 一系列反映评估对象各个侧面的相关指标组成的包括框架、纬度和边界在内系统 结构。 1 2 我国政府公共服务及其评估指标现状与设计的迫切性分析 1 2 1我国政府公共服务及其评估指标的现状 改革开放以来，我国政府高度重视强化政府公共服务职能，不断加大公共服 务投入的力度，初步形成了文化、教育、科技、卫生、社会保障、国防、农村公 共服务等方面的全方位公共服务体系。总体来看，我国政府公共服务的总体水平 处于中下等收入国家行列，与我国人民生活总体上达到小康水平这一经济社会发 展阶段基本相适应。我们应当看到，在我国政府公共服务总体水平取得一定成绩 的同时，也存在着许多的不足。 第一，我国社会保障体系基本建立。改革开放以来，我国不断加强社会保障 体系建设，以国有企业职工基本养老保险、失业保险、城市居民最低生活保障制 度等“三条保障线”和职工基本医疗保障制度为重点的社会保障体系初步形成， 覆盖范围逐步扩大。我国社会保障体系不断完善，体现在城镇居民家庭转移性收 入占家庭收入的比重指标上，就是转移性收入占家庭可支配收入的比重不断上升。 然而，我们也看到，我国的社会保障支出占国内生产总值的比重偏低，人力 资源类支出占中央政府财政支出的比重偏低。政府社会保障支出占g d p 的比重， 19 9 9 年我国为0 2 2 ，大大低于发达国家，比如日本为1 1 8 、美国为1 2 2 、 英国为1 7 3 ，也低于印度的0 3 。【1 4 】与此同时，我国的社会保障体系建设尚 处于起步阶段，存在社会保险空帐的严重问题世界银行的经济学家估计，中国在 社会保障方面的欠账或空账相当于中国一年国内生产总值的6 0 ，大约在5 万亿 元人民币左右。再就是我国社会保障的覆盖面偏低，社会安全网的功能受到严重 制约。社会保障制度尚未完全覆盖城镇所有职工，一部分外商投资企业个体私营 企业和事业单位没有纳入覆盖范围。中国的社会保护的覆盖面偏低，据国际劳工 局统计，1 9 9 6 年，老年、残疾和遗属社会保护的受保人占总人口的百分比，中国 第一章绪论 只有7 2 ，而德国是5 8 4 ，美国是5 2 8 ，智利是3 9 7 。【1 5 】基本医疗保险 起步较晚，只占应参保职工的2 0 。全国尚有1 0 0 0 万城镇贫困人口未能享受城市 居民最低生活保障待遇。还有，我国对贫困人口的社会福利与救济程度偏低。同 时我国政府提供的就业类公共产品不足，未就业和未充分就业人口占总劳动人口 比例较高也是一个不可回避的现实问题。我国的真实失业率已经大大高于5 的 自然失业率水平，超过了7 的城镇失业警戒线。最后，我国的基尼系数已经超 过了0 4 收入差距警戒线，情况令人担忧。 第二，我国政府科技公共服务水平不断提高。我国科技实力不断增强，r & d 占g d p 的比例由1 9 9 7 年的0 6 4 上升到2 0 0 1 年的1 , 1 ，2 0 0 2 年进一步上升到 1 1 3 。1 6 我国开始进入科技创新有所作为的新时期。国家财政用于科学研究的 支出不断增长，从1 9 7 8 年的5 2 8 9 亿元上升为2 0 0 1 年的7 0 3 2 6 亿元。 尽管如此，我们也应当看到，与国际水平比较，与我国人民群众对政府科技 公共服务的社会公共需求相比，我国公共科技类公共产品提供不足，主要体现在： 一是我国科技投入不足，导致科技产出不足，科技实力较弱，科技指标偏低。首 先，我国政府公共科技支出总规模偏低，政府对科技发展的公共投入不足。2 0 0 1 年，我国国家财政用于科学研究的公共支出只有7 0 3 2 6 亿元，仅为8 5 亿美元左 右；而美国同期用于政府研究与开发的公共科技投入7 7 5 6 6 亿美元，约为中国公 共科技投入的9 倍。1 7 我国科学研究支出占财政总支出的比重逐年降低，由“六 五”期间的5 3 9 下降到2 0 0 0 年的3 6 2 ，下降了1 7 7 个百分点，发展趋势让人 担忧。其次，中国研究与开发支出占g d p 的比重过低。r & d 支出占g d p 的比例， 日本、美国、德国在2 3 一3 o 之间，中国2 0 0 1 年为1 1 ，2 0 0 3 年为1 3 。 再次，每百万人口中从事研究与开发的科学家和工程师人数较少。我国1 9 8 7 1 9 9 7 年为4 5 4 人，而高收入国家为3 1 6 6 人，中等收入国家为8 人。最后，我国信息化 程度较低，个人计算机普及程度低。如何构建数字政府、走向在线服务，包括运 用信息与通讯技术特别是因特网技术来管理公共事务和传递公共服务还相当欠 缺。【1 8 1 2 是我国高技术产业快速增长，但其竞争力却不足。表现在我国高技术 产业附加价值比较低，同时我国高技术产业仍处于总量扩张阶段，与世界先进水 平存在阶段性差距。2 0 0 1 年我国高技术出口占制成品出口的百分比为2 0 ，而高 收入经济体为2 4 。 第三，教育公共服务进展明显。2 0 0 3 年，我国高等教育总规模达1 9 0 0 万人， 高等教育毛入学率达到1 7 ，进入了国际公认的高等教育大众化的初级阶段。自 1 9 9 1 年以来，全国教育经费和国家财政性教育经费不断增加，全国教育经费占国 7 电子科技大学硕士学位论文 内生产总值的比重、国家财政性教育经费占g d p 的比重两项指标不断上升。 但与国际水平相比较，可以看到，我国教育公共经费不足，教育投入太少。 2 0 0 1 年中国公共教育支出占g d p 的比重为3 1 9 ，处于目前低收入国家平均水 平。同时，我国“教育缺口”较大，教育投入不足，人力资本指标偏低。成人文 盲率指标，我国是1 7 ，而中等收入国家水平是1 4 5 。中学入学率指标，1 9 9 7 年是7 0 ，而发达国家是1 0 6 。f 1 9 】再者，我国义务教育尤其是农村基础教育经 费严重短缺。中国的义务教育经费7 8 由乡镇负担，9 左右由县财政负担，省里 负担1 1 ，中央财政负担很少，不足2 。而中央和省级政府的教育事业经费大 部分用于高等教育，对义务教育只承担补助贫困地区和少数民族地区的责任。这 就造成了一个扭曲的现象：中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了负担 义务教育经费的责任；县乡政府财力薄弱，却承担了绝大部分义务教育经费，这 是义务教育特别是农村基础教育经费短缺的重要制度原因。 第四，我国政府的卫生公共服务水平不断提高。我国卫生总费用与政府卫生 支出不断增加，从1 9 9 1 年的8 8 8 6 亿元，增加到2 0 0 1 年的5 1 5 0 3 亿元。同时卫 生机构由1 9 5 0 年的8 9 1 5 个增长到2 0 0 2 年的3 0 6 0 3 8 个，而平均每千人口医生数 由1 9 7 8 年的1 0 7 人上升为2 0 0 1 年的1 6 9 人。 尽管如此，我国公共卫生支出仍然不足，公共卫生服务指标偏低。从公共医 疗卫生支出占g d p 的比重来看，目前，中国这一比重为2 0 左右，同期中等收 入国家这一比重为3 1 左右。此外，卫生系统财务负担不公平。我国政府提供的 卫生类公共产品不足，主要体现在：我国卫生事业资源总量不足，资源配置不合 理，主要集中在大中城市，城乡之间的差距较大；医疗与预防资源配置不合理； 资源利用质量有待提高。从医疗保障制度来看，我国现行医疗保障制度覆盖率过 低。根据1 9 9 8 年全国卫生服务调查数据，8 7 4 4 的农村居民没有任何社会医疗 保障，也就是说有7 5 亿千万农村居民被排斥在现有的医疗保障制度之外，城乡 差距加大。2 0 依照现行的医改模式，城镇医疗保障制度并不能覆盖所有的城镇 居民，随着下岗职工的增多以及大量农民涌入城市，城镇居民中完全自费医疗的 比例达到了4 4 1 3 ，也就是说，大约有2 亿城镇居民没有任何社会医疗保障。如 果将二者加起来，全国城乡共有9 5 亿人没有任何社会医疗保障，约占全国总人 口的3 4 。 第五，我国环境保护公共服务成绩显著。我国环境保护投入显著增加，椐国 家环保局统计，1 9 9 9 年全社会用于污染治理的投资为8 2 3 亿元，占g d p 的比重 首次达到1 。2 0 世纪9 0 年代以来，随着污染治理投资的加大，环境污染治理产 8 第一章绪论 生了明显的成效。2 0 0 1 年，我国自然保护区面积占国土总面积比重为1 2 9 。这 一指标高于高收入国家1 9 9 9 年1 0 2 的水平。 对我国环境公共服务进行国际比较的时候，我们会发现我国环境保护投资占 g d p 的比重指标偏低。世界银行工作人员分析，要保证中国环境保护的需要，按 照“高水平投资方案”，环境保护投资占我国g d p 的比重到2 0 2 0 年至少要达到 2 0 。其次，我国政府可持续发展的公共职能尚未到位。我国面临的环境问题十 分严峻，2 0 0 1 年，我国的森林覆盖率只有16 5 5 。我国的森林覆盖率只相当于 世界森林覆盖率( 2 7 ) 的6 1 3 ；全国人均森林面积和人均森林蓄积量只分别相当 于世界人均水平的邶和w 8 。2 0 0 1 年我国废水排放达标率为8 7 3 ，固体废弃物 综合利用率仅为5 3 2 6 。第三，我国对公共公用公益事业的政府投入不足，存 在公共基础设施建设不足问题和城市环境卫生公共服务不足问题。政府的公共服 务能力远远落后于社会公共需求，如北京1 9 9 9 年地方财政收入为3 2 0 5 亿元，比 上年增长2 2 3 但仍不能满足交通、自来水、能源、污水处理方面的公共需求， 垃圾无害化处理率只有5 0 。 第六，我国公共事业建设成就明显。我国城市公用事业发展迅速，各项公用 事业指标如用水普及率、用气普及率、平均每万人拥有铺装道路长度、平均每万 人拥有下水道长度、平均每万人拥有公共汽( 电) 车数量、平均每万人绿地面积 等都提高很快。尽管如此，但我国公共事业建设与需求仍然处于不平衡的状态， 远远不能满足社会公共需要。具体表现在：首先，我国政府提供的市政设施类公 共产品不足。2 0 0 0 年，我国城市人均公共绿地面积仅为6 8 平方米 2 1 1 。2 0 0 1 年，我国城镇居民每万人平均拥有下水道长度仅为7 3 公里【2 2 】。其次，我国公共 设施的人均水平较低。我国人均铁路仅5 5 厘米，位居世界百名之后。我国2 0 0 1 年公路里程1 6 9 8 万公里，等级路为1 3 3 6 万公里，铺敷道路百分比为7 8 7 1 6 1 ， 高于中等收入国家4 7 8 的水平，但是低于高收入国家9 0 3 的水平。1 9 最后， 我国政府提供的农村公共基础设施类公共产品不足。农村电网老化、电价高、电 视接收信号弱、不通自来水等因素，限制了农民对耐用消费品的消费。 造成我国政府公共服务供给不足的基本原因，首先是我国在经济发展的过程 中，忽视了政府公共服务与社会管理职能，使政府公共服务与社会管理职能严重 滞后于经济发展。其次，政府从事私人产品的经营，造成政府角色错位。政府公 私角色的混淆是造成目前我国政府直接干预经济社会活动、阻碍政府职能转变的 重要因为。再次，政府行业产业政策不当，造成政府对企业经营管理与社会经济 活动的过度干预和过多介入。第四，我国公共财政体制尚未最终建立起来，财政 9 电子科技大学硕士学位论文 收入占国内生产总值的比重及中央财政收入占全国财政收入的比重偏低。最后， 行政观念转变滞后，严重阻碍了政府职能转变。在现代市场经济中，政府提供的 公共服务如社会保险与社会福利、科技补贴与教育投资等等，都是宏观经济需求 与供给的重要组成部分，是市场经济的内在变量，而不是一个外在参数。 1 2 2 我国政府公共服务绩效评估指标设计的迫切性 现实社会发展对政府行政模式、行政理念提出了新的要求，政府在建设服务 型政府和实施服务行政的同时，如何提高政府的工作效率，改进工作效果是公共 行政的永恒话题。在现代，随着人民需求的无限性与资源有限性之间矛盾的加剧， 使得提高政府工作绩效的要求显得越发迫切。我国正处在改革的纵深发展阶段， 经济与社会发展要求政府的管理手段与之相适应。为回应形势的需求，我国政府 已经开始尝试建立政府绩效评估指标体系。而设计出一套具有客观的基础和科学 的依据的评估指标来衡量政府公共服务的水平与绩效的迫切性，具体表现在以下 几个方面： 首先，全球化不确定性的日益增强，给政府自身的发展带来了客观压力。在 加入w t o 业已成为现实的今天，身处国际经济循环中的中国政府，尤其面临着 提升自身效能、提高政府公共服务质量和水平，发挥比较优势的迫切压力。在这 样一个充满竞争的世界中，政府角色及其职能的履行对一个国家在国际竞争的地 位中有至关重要的影响，将关系到一个国家的生存与发展，而以官僚制为特征的 管制型政府显然无法对此做出良好的反应。2 0 0 3 年是中国的“公民权利年”和“公 共服务年”，也就是在这一年爆发的s a r s 公共卫生危机，政府在公共服务方面的 严重缺失引起了人们的广泛关注，社会要求政府从经济建设型政府转变为公共服 务型的政府，要求政府扮演好自己应该扮演的公共服务部门的角色。2 3 因此， 全球化给传统管制型政府带来了极大的冲击，同时，在和平与发展已经成为各主 要国家的一般性共识的前提下，客观上要求政府强化政府公共服务职能和社会管 理职能，改善公共服务，体现比较优势，即主要职能转向公共服务上来，并且不 断地改进自身的服务水平和服务功能。 其次，长期以来，政府公共服务不足造成目前社会发展与经济发展严重脱节。 我们只重视对中国市场化程度的衡量，而相对忽视了对政府公共化水平的衡量， 使我国的市场取向的改革缺乏足够的公共支持和公共保障，造成了科技教育发展 水平滞后，影响了国家的核心竞争力；社会保障水平不足，妨碍了经济体制改革 1 0 第一章绪论 深入进行；政府公共秩序管理与公共行政能力不足，影响了经济的稳定增长与社 会的稳定。2 4 因而，在加入世界贸易组织、全面建立社会主义市场经济体制、 全面建设小康社会的新历史阶段，必须重视对政府公共化水平的衡量，在提高中 国的市场化程度的同时，提高中国的公共化程度，使公共化与市场化相适应与相 互促进，使经济性公共服务与社会性公共服务协调发展、使公共服务的水平与公 共服务的覆盖面协调发展，共同促进中国经济的中长期增长，从而既适应我国人 民群众的公共需求、又避免出现目前发达国家所面临的“福利国家的危机”。 最后，根据管理学的基本控制原理、系统反馈理论，组织的目的在于通过社 会化结合方式，实现某种特定的目的。目前，国内对公共服务的研究大多处于队 现象的描述上，论述什么是公共服务，公共服务现状如何，以及政府如何体现公 共服务的，而针对如何构建一套指标来分析、比较、判断和评估政府公共服务水 平、质量与能力的研究却很少。然而，现实社会体制改革迫切需要这样一套客观、 科学的评判标准来衡量其实现程度如何。传统行政模式下的政府组织绩效评估指 标设计中，存在着绩效指标在客观性、整体性和导向性上的严重扭曲，甚至背离 了市场经济条件下政府行为的价值要求。总的来说，政府绩效评估指标缺乏系统 性和有机性，难以全面反映政府的组织效能、服务质量和管理水平，而单纯地追 求g d p 指标造成政府在社会公共服务领域的严重缺位。设计的指标未能突出反映 公共组织对广大人民群众谋福祉的责任，政府组织对公共服务能力和水平的追求 往往让位于上级主管部门任务指标的压力。从这一视角考察，讨论政府公共服务 绩效评估指标设计，无疑是与建设服务型政府的内在价值相吻合的。 对服务型政府公共服务绩效评估指标设计的研究实际上属于政府绩效评估研 究的范畴，是对政府绩效评估研究的细化和深化。本研究